CHAPITRE II

La Prusse, comme la France, est l'œuvre d'agrégations successives autour d'un noyau relativement petit ; mais tandis que la France, malgré l'hétérogénéité de ses éléments, a fini par étendre ses institutions et sa législation à toutes ses provinces, la Prusse s'est crue forcée par les circonstances de respecter, plus peut-être qu'il n'était nécessaire, l'autonomie des territoires acquis par héritage, mariages, traités, achat ou conquête, et qui, sauf le grand-duché de Poscn, avaient bien plus d'affinités entre eux que la Provence et la Normandie, la Bretagne et l'Alsace. C'est ce respect exagéré qui explique pourquoi en Prusse les autorités ont un caractère local, tandis qu'en France nous les considérons comme de simples organes du pouvoir central, également propres à toutes les parties de l'Empire ; de là aussi des différences sensibles dans les lois administratives, dans la constitution communale surtout, entre les provinces héréditaires de la Marche et celles qui avaient relevé précédemment de l'ordre Teutonique, de la Suède, de l'Autriche, de la Pologne, de la Saxe, des archevêchés de

Trêves et de Cologne, du royaume de Westphalie, et enfin des princes de Hobenzollern. Nous ne saurions entrer dans tous les détails et exposer ici toutes les différences qui existent entre la législation de l'île de Rugen, par exemple, et le port de Jabde, la Poméranie antérieure et les principautés de Hechingen et de Sigmaringen. Cependant, en laissant de côté ces territoires, dont la législation diffère si complètement de celle qui est en vigueur dans le reste de la monarchie, et en groupant les faits principaux communs à la plupart des grandes provinces, on pourra se faire une idée générale assez exacte de l'administration prussienne.

Les transformations successives des autorités n'ont pas moins contribué que les acquisitions de territoires à compliquer l'organisme de l'administration prussienne. Tandis qu'à une certaine époque le principe de la division des affaires, et, partant, de la centralisation, a prévalu dans l'esprit du législateur, d'autres fois le principe local, qui réunissait les fonctions les plus diverses dans les mains de l'autorité provinciale, s'est maintenu et conserve à certains fonctionnaires une latitude et une indépendance qui sont faites pour étonner un Français, habitué à voir ses préfets et sous-préfets s'incliner sans réplique devant les ordres de l'autorité centrale.

Quelle que soit cependant la difficulté de s'orienter dans ce dédale apparent, l'unité et l'ordre y existent bien. En étudiant l'histoire et en observant sur les lieux le fonctionnement des rouages administratifs, on se rend facilement compte des causes de tant de différences qui distinguent, sans les séparer, les diverses parties de la

monarchie; on s'explique comment, tout en maintenant une certaine centralisation, on a su accommoder le système commun aux traditions locales , pourquoi , par exemple, le rôle des villes est si considérable dans les provinces de l'Ouest, tandis que dans celles de l'Est il est subordonné à celui de la propriété rurale, et mille autres contradictions qui tout d'abord étonnent l'étranger.

Qu'on se rassure cependant : je n'ai pas l'intention de raconter aux lecteurs français l'histoire de l'adminis-

tration prussienne, quoique cette histoire soit pleine d'intérêt et d'enseignement. Il suffit de rappeler que l'État bureaucratique organisé par Frédéric-Guillaume I er se maintint pendant près d'un siècle sans changements essentiels, et qu'en 1808, grâce à l'initiative énergique du baron de Stein, ce système fit place à celui qui est encore aujourd'hui en vigueur. C'est en effet ce grand ministre, dont l'œuvre fut continuée par M. de Hardenberg, qui fit prévaloir le principe de la division des affaires par départements ministériels et qui créa de la sorte la force centralisée sans laquelle le mouvement de 1813 eût été impossible. C'est lui qui, à peu d'exceptions près, remplaça les collèges administratifs et leurs lenteurs par des bureaux obéissant à une impulsion unique; c'est lui enfin qui renouvela et vivifia cet esprit de devoir, d'ordre, de travail, de responsabilité, d'initiative indépendante que Frédéric-Guillaume I er et son fils avaient su inspirer à tous les* fonctionnaires prussiens, mais qui était sur le point de s'éteindre après le règne débile du successeur de Frédéric II et au milieu de désastres jetant le désordre partout.

Cet esprit, M. de Stein fut capable de l'inspirer parce qu'il en était animé lui-même, au même point que les fondateurs couronnés de la monarchie prussienne qui, eu prenant la royauté au sérieux, en la considérant comme une fonction qui impose plus de devoirs qu'elle ne donne de jouissances, en tâchant de la mériter par leur activité, leur vigilance incessante, leur désintéressement de tous les instants, surent mettre cette royauté hors de page pour toujours. C'est cet esprit qui fait encore aujourd'hui la vraie force de la Prusse. Sans doute il y a bien du pédantisme chez le fonctionnaire prussien, de la roideur aussi et de la minutie dont on pourrait se passer ; mais nulle part on ne trouvera plus de scrupuleuse probité, d'exactitude, d'économie, d'ordre, de modestie consciencieuse, d'activité régulière, d'instruction solide que parmi les employés prussiens, dont les sommités sont choisies parmi les plus grandes capacités du pays et parmi les hommes qui ont passé par les épreuves les plus élevées et les plus sévères ; dont les instruments subalternes se recrutent parmi ces braves sous-officiers un peu roides, mais sûrs, honnêtes, instruits, qui, après avoir fait la force de l'armée de guerre, font aussi celle de l'armée de paix.

La vertu un peu bourgeoise, bien prosaïque en tous les cas, qui distingue tout l'État prussien, sa politique, son armée, ses finances surtout, est aussi celle qui caractérise sa bureaucratie : cette qualité est simplement l'esprit de conduite.

Je dirai une autre fois quelles ont été les mesures employées par M. de Stein pour rajeunir cet organisme

vieilli et pour lui inspirer un esprit nouveau. Pour le moment, il suffira d'en faire connaître les principaux rouages et les moyens de contrôler les fonctionnaires :

Trois expressions de l'autorité centrale ont conservé la forme de conseils (collèges) qu'elles avaient déjà au xviir* siècle. Le premier de ces conseils, le cabinet secret du roi, a singulièrement diminué d'importance depuis longtemps. Le second, le conseil d'État, autorité purement consultative qu'on peut à certains égards assimiler an Privy council de la reine d'Angleterre, ne remplit que très-peu d'attributions analogues à celles du conseil d'État français, dont il diffère d'ailleurs grandement par la composition. C'est une réunion de hauts dignitaires du royaume, — princes du sang, généraux de corps d'armée, présidents de province, de la cour des comptes, de la cour de cassation, — et de fonctionnaires nommés spécialement. Cette réunion , qui d'ailleurs ne forme point un tribunal administratif, se borne à examiner les projets de loi, tandis que le conseil d'État français les prépare. Le conseil des ministres enfin a conservé dans son ensemble un grand nombre d'attributions qui, chez nous, ont été distribuées entre les divers départements ministériels. Ce conseil, qui se réunit très-fréquemment, est peut-être de tous les corps publics prussiens celui qui se rapproche le plus de notre conseil d'État par ses fonctions et ses attributions. Quant aux départements ministériels spéciaux, qui sont au nombre de huit, ils sont, comme chez nous, organisés en divisions et en bureaux, avec des conseillers rapporteurs.

C'est de ces autorités centrales que l'administration

Di

des provinces reçoit en grande partie son impulsion. La Prusse, avant ses récentes annexions, comptait huit provinces, divisées en vingt-cinq départements {districts de régence), partagés à leur tour en trois cent trente-deux arrondissements (cercles).

Chacune des huit provinces forme une unité complète tant au point de vue administratif qu'au point de vue militaire, ecclésiastique, financier, etc. Elles sont de grandeur inégale, selon leur origine historique, et, à cause de leur individualité même, elles ne sont point de simples divisions territoriales, mais bien des corporations réelles, des personnes morales ayant leurs biens, droits et institutions propres. A leur tête est placé un président supérieur, choisi d'habitude parmi les très-riches propriétaires et les grands noms de la province, mais choisi, bien entendu, parmi ceux qui ont conquis par des examens les grades élevés qui donnent droit à de pareilles positions. Ce haut fonctionnaire ne relève point du ministre de l'intérieur spécialement; il est responsable visà-vis du conseil des ministres, parce que ses attributions sont aussi variées que celles de ce conseil. Il est en même temps préfet (président de régence) du département où il réside, à moins qu'il ne cède ces fonctions à son viceprésident. A lui incombe la haute surveillance des préfectures (régences) et des recettes générales, sans que cependant il ait le droit de se mêler du détail de ces administrations; il rend, en cas de conflit d'autorité, une sorte de justice arbitrale, en même temps qu'il est la première instance à laquelle on peut appeler contre les administrations départementales; il représente le gou-

vernement central dans un grand nombre de cas ; il exerce enfin et surtout l'administration de tout ce qui concerne l'intérêt général de la province, c'est-à dire toutes les affaires des conseils provinciaux, les établissements qui appartiennent en commun à plusieurs départements de sa province, les routes et travaux publics qui dépassent un seul de ces départements, les transactions avec les chefs du corps d'armée de la province, etc. Un rapport détaillé sur l'état de la province, qu'il présente annuellement au conseil des ministres, permet à celui-ci de se tenir au courant des affaires provinciales. Ce fonctionnaire, si indépendant et si important, préside en même temps les conseils scolaire et médical de la province, formés l'un et l'autre de fonctionnaires spéciaux; mais il est surtout chargé de tout ce qui concerne les États provinciaux, auprès desquels il joue la plupart du temps le rôle de commissaire royal.

En effet, si étendue que soit son autorité, elle n'est point absolue ; car il existe à côté de lui une Chambre élective, et le pouvoir de cette Chambre n'est point un pouvoir purement nominal.

Réorganisées en 1850 d'après les mêmes principes que la représentation nationale, les assemblées provinciales, de même que les conseils d'arrondissements, furent, en 1853, rétablies dans leur forme précédente, qui partait d'un principe tout opposé à celui de la Constitution politique. Car, tandis que la chambre des députés représente la nation dans son ensemble, et que, partant, chaque membre de cette assemblée est le représentant du peuple entier, les États provinciaux représentent en vérité, non

pas des castes, — ledit du 9 octobre 1807 les ayant abolies, — mais bien la propriété foncière seule. Étrange contradiction de principes qui fait de tous les corps électifs des diverses parties de l'État, depuis les conseils des communes jusqu'à ceux des provinces, des représentants de la terre, tandis que la chambre centrale, qui embrasse l'ensemble de l'État, représente le peuple. La faute de cette fâcheuse contradiction revient, on ne saurait le nier, aux deux parties extrêmes qui ont tenu le pouvoir aux époques où ces deux institutions ont été créées. Il ne faut pas croire en effet que cette organisation des pouvoirs locaux ait été transmise telle quelle par des traditions séculaires. Depuis le temps du grand Électeur, cent cinquante ans s'étaient écoulés pendant lesquels on n'avait point convoqué les États provinciaux. Lorsqu'en 1823 on les rétablit, d'une part,l'édit du 9 octobre 1807 avait aboli corporations, castes et états; d'autre part, le roi ne pouvait se résoudre à adopter les plans de M. de Stein et de M. de Hardenberg, qui avaient proposé une représentation où il fût tenu un égal compte de l'élément moderne et de la tradition. On créa donc, pour ainsi dire, d'une façon quelque peu factice cette représentation provinciale qu'on a souvent qualifiée, avec un peu trop de sévérité peut-être, de pastiche du moyen âge, parce qu'elle ne répond pas tout à fait aux idées de notre époque.

Il est certain qu'en fait d'institutions publiques, celles-là seules qui sont nées d'un germe national et qui ont eu une croissance naturelle sont réellement vitales ; niais s'il faut absolument des œuvres voulues, celle-ci au moins a eu soin de se greffer sur l'arbre même de la vie

nationale, tandis que la Constitution politique est venue se poser dans le pays comme un ballon que le premier ouragan pourra de nouveau emporter, si l'on n'a soin de l'attacher fortement, de bien l'équilibrer et de s'y établir confortablement.

Il ne faut pas attacher cependant une trop grande importance aux questions de forme lorsqu'il s'agit de la composition des corps publics. Après tout, n'est-ce pas une représentation élue d'après le principe des États provinciaux de Prusse qui, pendant cent cinquante ans, a contrôlé efficacement le gouvernement anglais?

Les États provinciaux sont d'ailleurs diversement organisés : Dans une moilié des provinces, ils se composent de quatre États, — haute noblesse (anciennement immédiate), propriétaires de biens nobles, villes, propriétaires ruraux; ailleurs on ne trouve que les trois derniers États seulement. Tantôt ces trois États ont chacun le même nombre de députés ; tantôt le premier État en a presque autant à lui seul que les deux autres ensemble. Ici quelques familles nobles ont des représentants spéciaux; là le collège des chevaliers nomme seul les membres du premier État. Quelquefois enfin, c'est le conseil municipal des villes et des villages qui nomme les députés du deuxième et du troisième État; quelquefois ce sont les électeurs propriétaires de ces communes qui les nomment directement. La noblesse n'est nullement exigée pour siéger dans l'État des nobles ou chevaliers; tout bourgeois, à quelque famille ou religion qu'il appartienne, peut acquérir un bien noble dont la possession confère le droit d'élection et d'éligibilité dans le premier État Les

seules conditions absolues et communes à tous les États pour le droit d'élection sont la propriété d'un immeuble quelconque et l'âge de vingt-quatre ans; pour l'éligibilité, cette même propriété et l'âge de trente ans. Ces corps se renouvellent tous les trois ans par la sortie de la moitié des membres, élus pour six ans chacun.

Ces assemblées réunissent la double qualité de corps politiques à voix consultative et de corps administratifs autonomes. Elles ont à examiner tous les projets de loi d'intérêt provincial avant qu'ils soient soumis à l'Assemblée législative ; elles discutent et statuent sur toutes les pétitions et réclamations, concernant la province, qui leur sont adressées; elles exercent, dans la plus grande partie du royaume, l'administration indépendante des établissements communs à la province entière, tels qu'asiles d'aliénés, hospices de toutes sortes, caisses des pauvres, etc. ; elles répartissent en gros l'impôt sur le revenu; enfin elles règlent les affaires entre la province et le corps d'armée.

Elles se réunissent tous les deux ans dans une ville importante de la province où elles sont convoquées par le commissaire royal, qui ouvre et clôt les sessions au nom du roi, et leur fait parvenir tous les projets de loi et autres documents nécessaires à la discussion; qui, en un mot, est en toutes choses l'intermédiaire entre les Étals et le gouvernement, mais qui n'a pas le droit d'assister aux délibérations. Celles-ci sont dirigées par un président (maréchal) désigné par le roi, tantôt dans le premier, tantôt dans le deuxième État. La plupart du temps, les commissions des États se réunissent déjà quatre semaines

avant la convocation de l'Assemblée plénière pour en préparer les travaux. La durée des sessions est fixée par le roi; le résultat des délibérations est toujours rendu public par l'impression.

Chacune des huit provinces, ainsi gouvernées dans leurs affaires communes, se subdivise en deux ou trois districts de régence, d'une étendue presque double de nos départements et administrés par un collège de fonctionnaires assez semblable aux directoires de départements que la France a eus de 1791 à 1801. On appelle ce collège le conseil de régence, et il se compose de conseillers supérieurs (ou chefs de section), de conseillers ordinaires et de conseillers techniques ou spéciaux pour les affaires ecclésiastiques, scolaires, médicales, forestières, routières, etc. A la tête de ce collège se place le président de régence, qu'on aurait tort d'assimiler à nos préfets, si indépendants de leurs conseils de préfecture (1). Le préfet prussien n'est, en réalité, qu'un président qui distribue les affaires entre les membres du conseil, règle la marche des délibérations, surveille l'expédition des affaires, mais il ne peut soustraire aucune décision à ses collègues, et il n'a qu'un véto suspensif des résolutions du conseil, dont la majorité lui impose ses volontés. Son autorité sur les employés subalternes cependant est, sinon illimitée, du moins très-étendue. On voit donc que le vrai préfet d'un département prussien c'est le conseil de régence, sorte de conseil de préfecture

(1) Son traitement est en moyenne de 12 000 fr., et il n'a point de frais de représentation; celui des conseillers est de A 000 à 7000 fr*, selon les années de service.

où siégeraient les chefs de division et de bureau. Il se partage en section : — intérieur, Église, écoles, impôts directs, domaines et forêts, etc. Chacune de ces sections discute les affaires, nomme un rapporteur, et les soumet ensuite à la décision du conseil plénier. Le contentieux, dans ces conseils, occupe beaucoup moins de place que dans les nôtres. Tous les membres, de même que le président, sont obligés de faire tous les ans des tournées dans toute l'étendue du département (district de régence), pour s'assurer de la bonne exécution de leurs décisions.

C'est donc, on le voit, le système du gouvernement central appliqué au département. Le conseil de préfecture (de régence) y avec son président et ses conseillers supérieurs, est absolument en petit ce qu'est en grand le ministère avec son président du conseil et ses ministres spéciaux. Le principe, traditionnel en Prusse depuis l'origine presque de la monarchie, et que Stein et Hardenberg ont développé et légèrement modifié plutôt que changé, est toujours le même : concilier autant que possible la compétence spéciale et la division du travail avec l'intérêt général et l'unité d'action, et empêcher l'arbitraire en contrôlant sans cesse tous les fonctionnaires les uns par les autres, non pas au moyen de la délation, mais au moyen de la collaboration. Cet avantage incontestable du système des collèges sur le système des bureaux serait chèrement acheté, j'en conviens, par les lenteurs qu'il semble devoir entraîner dans l'expédition des affaires, si les attributions des conseils départementaux n'étaient pas assez étendues pour leur permettre de

décider sur les lieux la plupart des questions qui, en France, doivent passer sous les yeux du ministre ou du Conseil d'État. Pour les décisions ordinaires, il leur est même interdit de consulter l'autorité centrale, autant pour ne pas ralentir la marche de l'administration que pour agrandir la responsabilité des administrateurs. D'ailleurs les habitudes laborieuses et ponctuelles des fonctionnaires prussiens remédient jusqu'à un certain point à ce mal inévitable de la lenteur qui, lors même qu'il serait aussi grave qu'on se plaît à le dire, serait largement compensé par la garantie qu'offre le système collégial. En effet, si en Prusse le gouvernement absolu n'a jamais entraîné ses conséquences habituelles de favoritisme, de dilapidation, de concussion et d'arbitraire, c'est autant au système collégial qu'à la probité traditionnelle des fonctionnaires qu'il faut l'attribuer. C'est cette circonstance aussi qui fait sentir moins vivement pour le département les inconvénients qui peuvent résulter de l'absence d'un conseil électif à côté du conseil de régence nommé par le roi et contrôlé seulement par les Diètes provinciales, chargées de recevoir toutes les réclamations des administrés. Cette apparente anomalie s'explique d'ailleurs par le fait que le département (district) n'est pas comme la province et l'arrondissement (cercle) une personne civile, et que partant il n'a pas de budget à faire voter.

Les vingt-cinq districts forment ensemble trois cent trente-deux cercles, de l'étendue de nos arrondissements environ, mais d'une organisation plus indépendante et plus centralisée que les divisions un peu factices de nos sous-préfectures. L'administration de ces cercles est en

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grande partie entre les mains d'un fonctionnaire jouissant d'une influence assez considérable. L'institution du landrath, — mot que l'on a tort de traduire par celui de sous-préfet, — était, dans l'origine, propre à la province de Brandenbourg seulement, et n'a été que successivement étendue aux nouvelles provinces du royaume. C'étaient tout d'abord les commissaires élus par les assemblées des cercles et destinés à servir d'intermédiaires entre le gouvernement central et ces assemblées. Peu à peu ils devinrent les agents du gouvernement, et à l'élection se substitua la présentation, qui existe encore aujourd'hui. Le landrath n'est donc pas un agent du gouvernement central que celui-ci pourrait remplacer comme bon lui semble, envoyer de Gumbinnen à Dûsseldorf, comme le ministre de l'intérieur envoie nos sous-préfets de Boulogne à Carpentras et de Quimper à Mulhouse. Le landrath est un notable du pays, parfois même un ancien ministre ou un haut dignitaire de la cour; il a ses racines locales, et bien qu'il soit l'organe de l'autorité centrale, il n'est pas tout à fait l'homme du gouvernement. Aussi ses attributions ne sont-elles pas absolument identiques dans toutes les provinces; cependant, partout présenté par l'élection soit des États du cercle, soit des propriétaires, et confirmé par le roi, il a partout ce triple caractère de fonctionnaire public, de représentant électif des administrés, enfin d'intermédiaire entre le gouvernement et la représentation départementale.

C'est le landrath qui préside les séances des conseils d'arrondissements [Etats de cercle) dont il est pour ainsi dire le pouvoir exécutif. Ses fonctions, gratuites autre-

fois, sont aujourd'hui très-légèrement rétribuées, plutôt pour couvrir ses frais d'administration que pour le récompenser de ses services. Il va sans dire qu'on ne peut arriver à cette position que lorsqu'on est propriétaire éligible aux assemblées du cercle et après avoir subi un examen à peu près analogue à notre doctorat en droit, et qui est exigé pour presque toutes les situations de la carrière administrative ou judiciaire. Le landrath est secondé par un secrétaire du cercle, fonctionnaire nommé par le roi, et par deux députés du cercle, élus parle conseil d'arrondissement Ces députés permanents, dont l'élection a besoin de la confirmation du conseil de préfecture (conseil de régence), remplacent le landrath en cas d'empêchement, de mort ou de vacance, et l'aident dans l'accomplissement de ses fonctions.

Le landrath est d'ailleurs contrôlé et assisté dans l'administration de son arrondissement (cercle) par les États du cercle, composés de tous les propriétaires de biens-nobles, électeurs aux Étals provinciaux, et des députés des villes et communes rurales. Ici encore mille différences se sont introduites peu à peu dans les diverses provinces; en thèse générale toutefois, on peut dire que les députés des villes ne peuvent être élus que parmi les conseillers municipaux, ceux des communes rurales que parmi les maires et adjoints de ces communes, quoique certaines provinces jouissent à cet égard de dispositions beaucoup plus libérales. Ce qui se retrouve malheureusement dans presque toute la partie occidentale de la monarchie, c'est la prépondérance, excessive à mon avis, m du premier et du troisième État, c'est-à-dire de la pro-

priété rurale, grande et petite, sur le deuxième État, qui est celui des villes. La propriété immobilière et l'âge de vingt-cinq ans sont presque partout les conditions de l'éligibilité. Ce sont tantôt les propriétaires d'immeubles, tantôt les conseils municipaux, qui élisent ces député», soit à vie, soit pour six ans, selon les diverses provinces. Le landrath est obligé de convoquer ce conseil d'arrondissement (États du cercle) au moins une fois par an, mais il lui est loisible d'en multiplier les sessions. S'il néglige de réunir l'assemblée dans un moment où sa réunion semble nécessaire à un membre, ce membre a le droit de lui proposer la convocation, et si le landrath ne se rend pas à sa prière, d'en appeler à la régence (préfecture), qui réunit alors l'Assemblée du cercle sous la présidence d'un des députés. Les intérêts multiples des arrondissements, qui presque tous ont des propriétés considérables et forment d< s unités financières, scolaires, militaires, etc., donnent à l'action de ces assemblées une haute importance et une grande extension.

On y vole non par États, mais par têtes et à la majorité absolue ; les délibérations sont publiées dans les journaux du cercle. Les résolutions des assemblées de cercle ont besoin de l'approbation de la régence, à l'exception de celles qui ne modifient en rien les principes de l'administration et n'imposent pas de nouvelles charges aux cercles. L'exécution de leurs décisions revient au landrath. Leurs principales attributions sont : l'élection du candidat landrath et des deux députés du cercle, la répartition de certaines prestations à l'État, la discussion de tous les impôts levés en vue des besoins du cercle,

l'examen des comptes, la nomination des fonctionnaires chargés de ces mesures financières, la délibération et l'émission de vœux à adresser au souverain, l'élection des membres civils du conseil de révision, la répartition de l'impôt sur le revenu (en collaboration avec les habitants ainsi imposés) et un certain nombre d'autres droits qui sont à peu près les mêmes que ceux de nos conseils généraux.

Comme ces conseils, ils peuvent voter des dépenses d'utilité générale pour le cercle, et presque tous les cercles ayant des propriétés, soit foncières, soit mobilières, les assemblées peuvent disposer des intérêts de ces propriétés, ainsi que des épargnes des cinq dernières années sans avoir besoin d'aucune autorisation ; si au contraire elles veulent imposer les habitants du cercle, leurs résolutions ont besoin du consentement de la régence (1).

Les renseignements que nous donnons sontsommaires ; mais le trait caractéristique de cette organisation administrative n'aura échappé à personne : ce trait, c'est la fusion complète du système bureaucratique et du principe représentatif, de l'État moderne et de l'État traditionnel. Partout le gouvernement central fait sentir sa forte main

(1) Outre les États des provinces et des cercles, il existe encore dans quelques provinces des Diètes communes, motivées par des divisions territoriales antérieures qui ont laissé subsister un certain nombre d'intérêts communs, parfois même de propriétés communes, entre un certain nombre de localités situées dans différents centres de la même province. Ces rares institutions témoignent mieux que tout le reste du respect du gouvernement prussien pour les intérêts locaux et les traditions provinciales.

par les fonctionnaires disciplinés qu'il a placés à tous les postes importants et auxquels il laisse une initiative, une liberté d'action, et par conséquent une responsabilité qu'on ne trouve peut-être au même degré dans aucun pays; mais partout il rencontre la résistance bienfaisante et le contrôle salutaire des administrés qui le surveillent. L'État peut partout faire valoir et protéger les intérêts généraux et pour ainsi dire abstraits de la société ; mais l'influence locale, les intérêts concrets, ce qu'on pourrait appeler les forces historiques, y sont toujours ménagés. De là aussi cette diversité infinie dans les détails, qui a plus fait pour l'unification de cette monarchie hétérogène que n'aurait pu faire la contrainte despotique d'un pouvoir central foulant aux pieds les traditions locales en vue d'un idéal abstrait d'unité politique.

Sans doute on sent la bride, et la bride tendue à tous les degrés et dans toutes les branches de l'administration prussienne. Partout une discipline forte et un peu roide ; nulle part ce laisser-faire et laisser-aller de l'Angleterre, qui permet à peine d'apercevoir la présence de l'État ; mais nulle part non plus l'arbitraire, contre lequel on se sent protégé par les institutions, par les traditions d'austérité qui régnent dans la bureaucratie, par le contrôle qu'exerce l'administré, par la publicité enfin, accessible à tout le monde. La loi peut être sévère, mais au moins c'est la loi, et l'on sait qu'elle existe pour tous. C'est bien là l'État moderne tel que l'avaient rêvé le dix-huitième siècle et le despotisme éclairé, mais tel aussi que l'ont insensiblement transformé les générations du dix-neuvième siècle, tant calomniées, qui, dans tous les domaines

de l'activité humaine, ont revendiqué les droits de l'histoire tout en inaugurant les idées de liberté individuelle.

A Dieu ne plaise que je propose l'État prussien comme un modèle accompli ! Mais à qui la faute si cet État n'approche pas davantage de la perfection ? N'est-ce pas à ceux qui ont abandonné les idées dont s'étaient inspirés les grands hommes d'État prussiens du commencement de ce siècle (1) ? N'est-ce pas à ceux qui ont renoncé au

(1) Je parle ici aussi bien des historiens et penseurs qui, comme Niebuhr, G. de Humbold, Savigny, ont exercé une grande influence directe et indirecte, que des hommes politiques proprement dits, tels que Stein et Hardenberg. M. Hausser, dans son Histoire d'Allemagne, me semble avoir fort bien caractérisé cette tendance générale de M. de Stein, en l'opposant à celle de Napoléon. « Si Napoléon, dit-il (II, p. 157), malgré tous ses efforts pour se lier avec les dynasties légitimes et pour rétablir les formes de l'ancien despotisme, ne put jamais dissimuler sa nature essentiellement révolutionnaire, Stein, en dépit de toutes ses idées si hardies et si radicales de transformation politique, fut, dans le meilleur sens du mot, un esprit conservateur. Ce qui était historique ou traditionnel lui inspirait du respect, et il s'efforçait de le conserver tant que cela possédait encore un germe de vitalité propre. D'une nature germanique, il appréciait la vie particulière des races et des nations autant que le nouveau césarisme la méprisait et maltraitait. Tandis que la politique moderne nivelait et uniformait, il cultivait avec un zèle chaleureux le côté individuel et varié de la vie. En opposition à la centralisation qu'apportait l'Occident, il tendait à construire le nouvel ordre politique sur le vivant organisme des communes et corporations. De la sorte, il fut en tout l'adversaire réfléchi du mécanisme politique de Bonaparte et de ses représentants en Allemagne ; les institutions qu'il créa portaient le cachet très-prononcé de cette opposition de l'esprit allemand contre l'esprit étranger. »

principe du développement historique, tantôt pour arrêter tout progrès en perpétuant un système suranné ou même en évoquant des institutions gothiques, tantôt pour renier toutes traditions nationales en appliquant les abstractions des professeurs de droit public ? N'est-ce pas ainsi que Ton a créé ce désaccord funeste, presque incurable, entre la Constitution politique, empruntée aux théories de l'étranger, et l'administration sortie des besoins locaux et enfantée par des générations successives de patriotes, entre une organisation provinciale, composée de bureaucratie et d'influences locales et une organisation centrale qui traite ces deux éléments comme non avenus dans l'État prussien? De là ce je ne sais quoi d'inachevé dans cet État appelé à concilier et fondre des principes opposés, comme il a su fondre et concilier la vigueur de l'autorité centrale avec la force de la vie locale. Pour y arriver, il faudra plus que du temps ; il faudra du tact politique ; car il s'agit de trouver une voie qui permette à la civilisation de se développer dans le sens des traditions nationales, et au pays d'arriver à quelque chose comme l'harmonie qui règne dans toutes les parties des institutions anglaises, malgré leur naissance successive, ou comme la symétrie et l'unité qui dominent dans toute l'administration française, et qui sont le résultat d'un plan d'ensemble préparé par la pensée philosophique, réalisé par une révolution.