CHAPITRE III

Il n'existe en Prusse aucune division administrative et territoriale qui réponde à notre canton ; mais la municipalité y est très-fortement organisée. Plus ancienne que l'État, base de tout l'édifice politique , la commune n'y est d'ailleurs pas un simple district administratif; elle a conservé les traditions et la vitalité d'un corps libre, tout en se pliant aux exigences de l'État moderne. En effet, on peut considérer les communes de trois façons. Ou on les regarde comme des corporations et de simples sociétés privées, ainsi qu'on l'a fait au moyen âge pour les villes; ou bien on voit en elles, ce que le xvm e siècle y a vu partout, des circonscriptions arbitraires et accidentelles; leurs employés alors sont de simples fonctionnaires de l'État, qui fait sentir son impulsion jusque dans le cabinet d'un maire de village. Il y a enûn un système intermédiaire d'après lequel la commune reste une personne

morale, une corporation indépendante dans sa sphère,

subordonnée cependant à l'État qui ne la dirige pas à la vérité, mais qui la contrôle dans son administration ët qui en règle la constitution, non par des décrets du pouvoir exécutif, mais par les lois. C'est ce caractère mixte qu'on retrouve partout dans l'organisation des communes prussiennes, et il est facile d'en poursuivre le développement historique.

On sait que dans l'origine il y eut (et il y a même encore dans quelques parties de l'Allemagne) trois sortes de communes rurales : les communes libres, présidées par le comte ou délégué impérial, les communes soumises à des seigneurs, villes, couvents, etc., et dont le principal magistrat était nommé par ce supérieur; enfin les communes mixtes où ces deux autorités coexistaient, parce que les propriétés des habitants étaient en partie alleux, en partie fiefs ; mais en Prusse les membres réunis de la commune ont toujours décidé en dernière instance les affaires intérieures. Dans les villes, au contraire, l'autorité appartenait soit aux patriciens, soit au bailli du prince lorsque celui-ci avait conféré à la ville le privilège urbain. Peu à peu cependant la bourgeoisie commença à participer aux affaires , et la juridiction resta entre les mains des échevins. Telle était encore la situation des communes rurales et urbaines au commencement du xvi e siècle. Le développement de la monarchie absolue et de la centralisation allait bientôt miner toute cette indépendance, et, dès le règne du second roi de Prusse, c'en était fait en grande partie de la liberté des villes et des campagnes.

M* de Stein, à son avènement après le désastre d'Iéna,

trouva en réalité les municipalités sous la tutelle complète de l'État, malgré des formes surannées et comme cristallisées qui semblaient perpétuer encore l'ancienne autonomie. Le ministre réformateur porta aussitôt la main sur cet édifice pour le mettre en harmonie avec le nouvel état de choses qu'il venait de créer, et qui, tout en se rattachant à l'état antérieur, était en réalité une révolution inspirée par l'esprit moderne. Le hardi baron de l'empire toucha ainsi à toutes les institutions fondamentales de l'État, persuadé que tout ce qui , grand et fécond en son temps, ne répond plus à l'esprit nouveau et aux conditions nouvelles, doit entraver l'essor national* L'organisation communale était du nombre de ces institutions surannées.

La constitution des communes urbaines de 1808 fut !a plus libérale de l'Europe , et rétablit autant que possible l'autonomie municipale, tout en conservant aux autorités locales leur caractère de représentants de l'autorité centrale. Cette constitution ne put malheureusement s'appliquer qu'aux provinces au delà de l'£lbe, les seules que le traité de Tilsiteût laissées à la Prusse, et la réouverture des hostilités ne permit pas de réorganiser d'une façon analogue les communes rurales de ces provinces. Quand la paix eut été rétablie, d'autres principes que ceux de M. de Stein dominaient dans les conseils du gouvernement, et d'autres Constitutions furent octroyées en 4831, 1841 et 1845 aux villes des provinces reconquises et à la plupart des communes de la campagne, de sorte que la révolution de 1848 trouva quatre Constitutions diverses appliquées dans les diverses parties du

royaume. En 1850, une organisation uniforme des communes fut promulguée en même temps que celle des provinces, départements (districts) et arrondissements (cercles), organisation basée sur les principes tout modernes de la Constitution politique. Suspendue au moment même où on l'introduisait dans les provinces de l'Est, cette organisation commune fut abolie définitivement par la loi de 1853. Aujourd'hui, sept Constitutions différentes (sans compter celles des pays de Hohenzollern) sont en vigueur dans les diverses provinces; ces sept Constitutions, sanctionnées par les lois de 1853 et de 1856, tiennent le plus grand compte possible des conditions diverses des provinces et des traditions locales, et ne s'expliquent guère que par elles. Souvent aussi c'est le nombre des habitants, parfois môme l'option du corps municipal qui a décidé de l'introduction de telle Constitution plutôt que de telle autre. Loin d'être parfaites, elles garantissent toutes cependant suffisamment la liberté et l'autonomie municipales , et, malgré leurs nombreuses diversités de détail , elles peuvent être ramenées à deux types principaux : celui des six provinces orientales et celui des deux provinces occidentales.

Voici d'abord les principes généraux qu'on retrouve dans toutes les Constitutions urbaines : La commune est formée de toutes les terres de sa circonscription; tous les habitants, sans distinction, font partie de la commune, jouissent des établissements municipaux et participent aux charges communales. Tout habitant cependant n'a pas le droit de bourgeoisie, qui consiste dans la participation aux élections et dans l'admissibilité aux fonctions

gratuites de l'administration municipale. Le droit de bourgeoisie est réservé aux habitants âgés de vingt-quatre ans, domiciliés dans la commune depuis un an et ayant une existence indépendante (1). Toute commune urbaine forme une corporation qui s'administre elle-même, soit par un maire et des adjoints élus, comme dans les provinces rhénanes, soit par un collège de fonctionnaires électifs, appelé le magistrat, comme dans les six provinces de l'est Ces administrateurs représentent à la fois l'autorité de la commune qui les élit, et le gouvernement central qui les confirme ; ils sont entourés d'un Conseil municipal , et contrôlés jusqu'à un certain point par l'autorité administrative du cercle. Tous les bourgeois d'une ville sont électeurs et divisés en trois classes, nommant chacune un tiers des conseillers municipaux, dont la moitié au moins doit toujours se composer de propriétaires d'immeubles. Les fonctionnaires publics, chargés de la surveillance des autorités urbaines, les employés municipaux payés, les ecclésiastiques, instituteurs primaires, juges et membres du parquet, les fonctionnaires delà police enfin, ne sont pas éligibles.

(1) Les preuves de cette indépendance sont : ou la propriété d'un immeuble, ou l'exercice d'une profession (avec deux ouvriers dans les villes de plus de 10 000 âmes), ou la participation à l'impôt sur le revenu (qui frappe tous les citoyens ayant un revenu de 1000 lhalers (3750 fr., ou plus), ou enfin le payement d'une cote personnelle de 25 fr. On voit que fort peu d'habitants se trouvent ainsi exclus du droit de bourgeoisie ; il va sans dire que les personnes interdites, ou soutenues par la charité publique, ou n'ayant pas acquitté leurs impôts municipaux, en sont privées.

Les conseillers municipaux sont élus pour six ans, avec renouvellement par tiers tous les deux ans. Les conseils qui sont présidés , soit par le maire , soit par un président élu, et dont les séances sont toujours publiques, jouissent d'une latitude très-grande. Leur autonomie n'est limitée que dans les cas où ils voudraient aliéner des biens fonciers de la commune et des archives, ou augmenter la dette de la ville ; leurs décisions à cet égard ont en effet besoin de la sanction du conseil de préfecture (Begierungsrath), tandis qu'ils peuvent librement imposer la municipalité, et, en général, régler leur budget comme ils 1 entendent Ils sont cependant surveillés parle conseil de préfecture , lequel, en cas d'illégalité commise par un conseil municipal, ou lorsque ce conseil refuse de s'acquitter de certaines charges, en avertit le magistrat ou le maire. S'il n'obtient pas le redressement des griefs, il peut môme solliciter du roi la dissolution du conseil, qui cependant doit être reconstituée par de nouvelles élections dans les six mois. LzLandratk, la préfecture, le président supérieur, enûn le ministre de l'intérieur forment autant d'instances auxquelles les villes en peuvent appeler, si elles se croient lésées dans leurs droits.

Les conditions et dispositions en vigueur pour les élections du conseil municipal s'appliquent aussi à l'élection par ce même conseil de l'autorité urbaine (inaire et adjoints, comme en France, ou magistrat, comme dans les villes flamandes) ; il y a cependant incompatibilité entre les fonctions de conseiller municipal et de maire, adjoint, échevin, etc. Les titulaires de ces fonctions, qui

sont toujours rétribuées, ont besoin de la confirmation du roi ou du président supérieur de la province, et, en cas de non-confirmation, on procède à de nouvelles élections. Après cette seconde élection , si le pouvoir ne la confirme pas, la ville est administrée par une commission du gouvernement jusqu'à l'élection et à la présentation d'un candidat que le pouvoir consente à confirmer. — Ces charges municipales sont obligatoires , et le refus non motivé entraîne la perte de la bourgeoisie. Mais elles sont rétribuées et électives, ainsi qu'on vient de le voir, et confèrent ce qu'on pourrait appeler le pouvoir exécutif municipal : la convocation du conseil , dont les sessions ne sont pas fixées par la loi, la préparation du budget et des projets d'arrêtés, la surveillance des établissements communaux, l'administration courante des finances et des propriétés de la ville, la nomination, après consultation du conseil, des employés municipaux, la conservation des documents et archives , souvent aussi la police locale (1), partout enfin, la représentation de la municipalité vis-à-vis de l'État , et de celui-ci vis-à-vis de la municipalité.

L'organisation des communes rurales diffère sensiblement dans les provinces de l'Est et daus celles de l'Ouest. Dans les premières, en effet, le patronage des seigneurs (ou propriétaires de biens nobles) exerce encore une influence qui a complètement disparu dans les pays rhénans. Là, grâce à la logique impérieuse de la législation française , qui y a régné pendant quinze ans , le

(1) Lorsqu'elle n'est pas confiée à des fonctionnaires de l'État, comme dans les villes de plus de 10 000 âmes.

principe de la séparation de la justice et de l'administration a été appliqué avec toute sa rigueur. En effet, dans les provinces occidentales, les autorités locales (bailli, maire ou magistrat) n'exercent la police administrative qu'à titre de délégués du pouvoir exécutif, et ce sont les juges de paix, nommés par le ministre de la justice, qui exercent la juridiction de simple police, tout comme en France. Dans les provinces de l'Est, au contraire, l'administration aussi bien que la justice de police appartenaient, et la première appartient encore en grande partie aux seigneuries des communes. Ces seigneuries, propriétaires de biens conférant le patronage d'une ou de plusieurs communes , sont tantôt des villes , tantôt des particuliers, tantôt l'État lui-même, quand des biens de cette nature appartiennent au domaine de la Couronne. Ainsi le magistrat de la ville, le propriétaire de biennoble, l'administrateur du domaine de l'État ont le pouvoir de police, pouvoir qu'ils délèguent presque toujours aux chefs des communes , dont la nomination leur appartient , et qui deviennent de la sorte quelque chose comme des juges de paix (Schulzen, Dorfrichter).

On voit d'ici les nombreux inconvénients, exagérés cependant par le parti démocratique, qui résultent de ce maintien d'un privilège contraire au principe de l'État moderne, dans lequel aucune autorité ne saurait découler d'un immeuble quelconque. Cette anomalie n'a plus de raison d'être en Prusse depuis que la propriété y a été complètement affranchie, qu'elle est devenue aliénable et divisible, que tous les rapports économiques et politiques entre seigneurs et communes ont cessé , et qu'il

n'y a plus de classe privilégiée par la naissance. Toutefois, puisqu'on était décidé à écarter toute révolution violente, qu'elle vînt d'en haut ou d'en bas, il fallait bien se résigner à procéder avec lenteur à la simplification de tant de rapports compliqués. La Constitution de 1850 avait bien promis le règlement de cette question, comme de tant d'autres, mais le projet de loi se fit attendre jusqu'en 1862. Éminemment libéral et conciliant trèsheureusement les influences locales avec celles du pouvoir central , ce projet, adopté par la commission de la Chambre, n'a pas pu être discuté par le Parlement, dissous à cette époque, en sorte que l'ancienne législation un peu confuse régit encore cette matière délicate.

Dans les provinces orientales, les communes rurales ont tous les droits des corporations, quoiqu'elles soient en même temps des circonscriptions administratives, puisqu'aucune propriété n'y peut rester en dehors d'un lien communal. Quant au droit de vote municipal, il diffère selon les coutumes locales ; en général cependant, tout propriétaire jouit de ce droit, avec cette restriction que les très-petits propriétaires peuvent n'avoir qu'une voix collective pour plusieurs, et que les possesseurs de biens très-considérables, au contraire, peuvent parfois disposer de plus d'une voix. Dans quelques-unes de ces communes on voit fonctionner, au lieu de l'assemblée primaire de tous les membres (ce qui est la règle), une délégation élective ou un conseil municipal comme dans les villes. L'autorité y est exercée par un maire [schulze), nommé par l'ancien patron du village (lequel cependant est tenu de consulter la commune), et confirmé par le landrath.

Deux échevins lui sont adjoints et forment avec lui le dorfgericht, sorte de tribunal de simple police, comme je l'ai déjà dit, et de conseil d'administration. Malgré la haute surveillance du landrath et l'influence inévitable du patron, les communes jouissent d'une indépendance remarquable, et n'ont guère besoin de l'approbation des autorités administratives que dans les rares cas d'acquisition de propriétés onéreuses, de fermage en dehors du territoire communal, d'aliénation de biens communaux, d'emprunts, de transformation de forêts en terre de labour, etc. Pour tout le reste, l'assemblée communale s'administre librement et selon les us et coutumes des localités, qui diffèrent à l'infini, et qu'elle peut, de sa propre autorité, transformer et modifier. Une légitime influence lui est réservée dans la nomination des pasteurs et des instituteurs, et dans l'administration de l'école et de l'Église.

En Westphalie et dans la province rhénane, l'organisation de la commune rurale n'est pas tout à fait semblable; les différences sont toutefois assez faibles pour qu'on puisse l'embrasser dans une môme catégorie. Dans ces provinces, tout habitant d'une commune, propriétaire ou non, jouit du droit de vote, pourvu qu'il remplisse les conditions générales d'honorabilité, d'âge et d'indépendance, requises pour l'élection politique. Les communes ont toutes un conseil municipal composé de membres électifs et de membres qui siègent de droit en vertu des biens qu'ils possèdent, et un maire élu (gemeindevorsteher), qui exerce la police locale et administre les finances courantes de la commune. Plusieurs

communes forment ensemble un bailliage (amt) analogue à peu près à nos cantons, à la tête duquel est placé un bailli (amtmann), nommé par le roi, sur la présentation du landrath, parmi les notables du canton. Ces fonctions, qui consistent surtout dans la participation à la juridiction de police en qualité de ministère public, sont gratuites, de même que celle des deux adjoints, nommés par le conseil de préfecture (regierungsrath), après consultation du landrath et des assemblées cantonales. En effet, le bailli, comme tous les fonctionnaires administratifs de la Prusse, est, lui aussi, un petit souverain constitutionnel entouré de sa Chambre, ou assemblée du bailliage, laquelle est composée des maires des communes, des possesseurs de biens donnant droit d'élection aux diètes du cercle (conseils d'arrondissements) , enfin de délégués élus par les communes. L'influence du landrath est sans doute très-grande ici, comme partout à la campagne; il a même le droit de présider ces assemblées et d'en proposer la dissolution, mais il n'y a point de voix tout en y siégeant, et il est obligé de reconvoquer dans les six mois un conseil qu'il a fait dissoudre.

Toutes les assemblées municipales, tant primaires que déléguées, urbaines que rurales, peuvent s'assembler à toutes les époques de l'année sans autorisation préfectorale.

Dans cette esquisse des institutions communales de la Prusse, de nombreuses différences provinciales, de plus nombreuses différences locales ont dû nécessairement être passées sous silence, parce que le caractère général seul de ces institutions est important. Ce caractère géné-

ral est frappant et vient, ce me semble, confirmer ce que j'ai dit de l'autonomie communale, départementale et provinciale de la Prusse, qui pourrait être plus grande encore, je n'en disconviens pas, mais que Ton ne trouvera guère dans un autre État de l'Europe, la Suisse exceptée, plus fortement organisé. Et pourtant on rencontre ici encore, comme partout dans l'organisme prussien, l'antagonisme des deux principes que les réformateurs de 1808 voulurent concilier, et que les partis extrêmes, réactionnaires et radicaux, ont pris à tâche depuis de rendre irréconciliables. Ces deux principes, qui sont celui de l'État moderne et celui de la tradition historique, ne s'excluent nullement en effet, ainsi que le prouve l'exemple de l'Angleterre, où la noblesse territoriale a conservé bien plus de privilèges locaux et politiques qu'en Prusse, et où cependant cet état de choses n'entrave ni la gestion régulière des affaires ni les libertés locales ou publiques. Pour arriver en Prusse à un état de choses analogue dont les éléments existent certainement, il faut deux choses qui n'ont pas manqué à l'Angleterre jusqu'à ces derniers temps : une aristocratie considérant ses intérêts comme solidaires de ceux de ses clients; un peuple ne demandant pas son salut à de nouveaux paragraphes de loi, mais sachant virilement défendre et pratiquer les droits qu'il possède.

Il serait facile de rendre la constitution communale de la Prusse plus uniforme, plus rationnelle, plus moderne en un mot; mais, telle qu'elle est, elle peut aussi suffire et amplement à des citoyens qui savent user de leurs droits, et à une noblesse qui n'ambitionne que la mesure

légitime de son influence : elle oppose en tous cas une barrière assez solide aux empiétements et aux immixtions de l'administration centrale. Quant au niveau du césarisme, dont les adversaires de la Prusse aiment tant à évoquer le fantôme, on voit qu'il est bien éloigné encore de cette organisation complexe où les influences les plus diverses se donnent libre carrière ; et, pour ce qui est de la centralisation tant redoutée que la Prusse est censée apporter à l'Allemagne, on voit qu'elle ne menace pas plus la vie locale et l'indépendance des communes, qu'elle n'a détruit les particularités, les traditions et l'autorité des provinces et des cercles. Pour quiconque connaît la centralisation en miniature des petits Étals allemands, il ne sera pas paradoxal de dire que l'unification de l'Allemagne par la Prusse est destinée à décentraliser l'administration.