CHAPITRE V

On a pu voir par tout ce que nous avons dit de l'organisation de l'État en Prusse que, malgré sa Constitution politique, calquée sur toutes celles qui ont été élaborées depuis tantôt un siècle, et malgré le pouvoir considérable resté aux influences locales, la fondation, ou, pour mieux dire, le ciment de tout l'édifice, est dans la bureaucratie. C'est elle qui a donné à l'État prussien sa physionomie générale, c'est d'elle qu'il tient ses avantages incontestables, à elle aussi qu'il est redevable des obstacles qui s'opposent à la mise en pratique sincère du régime parlementaire. Il vaut donc la peine de se rendre compte de ce qu'est au fond cette bureaucratie, quels en sont l'origine, l'esprit, les traditions, quelles sont les garanties exigées de ceux qui veulent y entrer, les devoirs qui sont imposés, les droits qui sont accordés à ceux qui en font partie.

L'armée civile et l'armée militaire ont été partout en Europe les conséquences nécessaires de la monarchie absolue. Il n'est pas étonnant que le terrible despote qui acheva de constituer l'État prussien, Frédéric-Guillaume I er , exagérant encore les principes de son aïeul et de son père, se soit préoccupé avant tout de ces deux puissants instruments de gouvernement. L'organisation qu'il donna à son armée et à la bureaucratie de son pays dura près d'un siècle, jusqu'à la bataille d'Iéna. Parfaitement adaptées à la situation de la Prusse, à l'esprit du temps et aux principes politiques alors en vigueur en Europe, ces deux institutions se montrèrent insuffisantes et décrépites le jour où la situation particulière du pays, l'esprit du temps et les principes politiques eurent été transformés. Force leur fut de se transformer également. Les hommes de 1808 et de 1813 eurent le mérite inappréciable de comprendre cette nécessité et d'opérer cette transformation dans l'esprit de leur temps. Ce qu'ils firent vit encore et vivra, on peut en être assuré, jusqu'à ce que les conditions sociales du pays et de l'Europe aient définitivement changé, moment qui n'est peutêtre pas très-éloigné de nous.

J'ai eu l'occasion déjà de dire que la bureaucratie prussienne pendant le dernier siècle administrait au moyen de conseils. Cette forme s'est maintenue encore aujourd'hui dans le ministère d'État et dans les conseils de préfecture. J'ai dit aussi que sa méthode était celle du système provincial, d'après lequel l'administration des affaires les plus diverses était réunie dans les attributions d'une même autorité, méthode qui a fait place au

système central ou delà division du travail en spécialités. Il me reste à parler de l'esprit de cette bureaucratie créée par <• le despotisme éclairé » du xvm e siècle.

L'esprit qui anime aujourd'hui encore le fonctionnaire prussien a ses petits côtés de pédantisme et de minutie, je n'ai garde de le nier, mais il a aussi sa grandeur ; car c'est l'esprit de devoir, d'activité et d'honnêtelé, d'ordre et même de parcimonie. Quoi qu'on puisse penser du butor couronné qui a été le père de Frédéric-le- Grand, on ne saurait lui contester ni le génie de l'administration ni la conscience des devoirs du trône, qu'il ne considéra jamais comme une sinécure. Étroitement orthodoxe, si l'on veut, et imbu de sa dignité, il reconnaissait cependant « sa responsabilité devant Dieu », et, ainsi que son fils, il se considérait comme « le premier domestique de l'État ». Lui et Frédéric, en s'identifiant complètement avec leurs peuples, en travaillant sans cesse comme les derniers des employés, en se rendant compte de tout par eux-mêmes, en s'imposant les mêmes économies qu'ils exigeaient de leurs subordonnés, en sévissant impitoyablement contre tout ce qui faisait la concussion, la dilapidation ou le désordre, ont donné au fonctionnaire prussien cette habitude du travail régulier et cet esprit d'ordre qui le caractérisent encore et qui font supporter plus patiemment la paperasserie, l'écrivasserie et les habitudes tracassières dont il ne peut s'affranchir. Il faudra du temps pour que la réaction contre la toute puissance de l'État atteigne le but qu'elle se propose. La tutelle sous laquelle les autorités tenaient le peuple mineur, les mille règlements méticuleux, la surveillance incessante du

grand enfrant qui ne pouvait se passer « du directeur », pas même en justice où le juge dirigeait les parties, tout cela a laissé de profondes traces. Il ne faut pas oublier cependant que l'arbitraire et l'infidélité ne faisaient pas partie de ce despotisme bourgeois, et étaient toujours refrénés par la rigueur et la vigilance du souverain et de ses serviteurs ; il faut se souvenir surtout que si Frédéric- Guillaume I er et son grand fils avaient renoncé, pour ainsi dire, à leur personnalité pour se fondre dans l'État, les fonctionnaires sous leurs ordres avaient fidèlement suivi leur exemple. Toutefois, et c'est là le fléau du despotisme, on ne put échapper à la loi fatale de l'asservissement qu'établit une bureaucratie trop développée dès qu'elle n'est contrôlée que par le souverain irresponsable. Tel maître tel valet. Les choses allaient changer sous le gouvernement de Frédéric-Guillaume II et de ses tristes conseillers, et quoique le règne fût trop court pour effacer des traditions aussi enracinées, au moins contribua-t-il à les affaiblir. Il y parut bien au désastre de 1806. Le poison caché que le despotisme avait nourri fit éruption. Heureusement, le moment du péril extrême allait être aussi celui du salut.

Dès son arrivée au ministère, Stein mit la main à l'œuvre. La bureaucratie prussienne fut complètement réorganisée, et à la surveillance inquiète et jalouse du gouvernement, qui abaisse toujours les caractères, on substitua la responsabilité individuelle qui les élève et leur donne la dignité. « Les employés doivent cesser, s'écria le ministre dans une circulaire mémorable, les employés doivent cesser d'être des instruments muets et mécani-

ques entre les mains du prince, des machines qui exécutent des ordres sans volonté propre, sans vue propre ; je veux que désormais ils fassent les affaires avec indépendance et de leur propre mouvement ( selbstœndig und selbstthœtig) , avec pleine responsabilité. »

Indépendance et responsabilité furent les principes qu'il ne se lassa pas d'inculquer à ses subordonnés, qu'il laissait la plupart du temps sans instruction aucune, auxquels il défendait même de consulter l'autorité centrale, se remettant à leur initiative personnelle, à l'inspiration des circonstances et des lieux, pour les mesures qu'ils avaient à prendre, ne ménageant pas, le cas échéant, l'incapacité ou la pusillanimité, récompensant le courage et l'habileté, rajeunissant ainsi en peu de temps ce grand corps, menacé de sénilité. Indépendance presque absolue et responsabilité impitoyable, tels sont encore aujourd'hui les principes, alliés aux vieilles traditions d'ordre et de probité, qui font pardonner à la bureaucratie prussienne ses formes pédantesques et jusqu'à son indiscrète curiosité, et qui permettent de lui confier des pouvoirs d'une étendue qui partout ailleurs paraîtrait un empiétement sur le pouvoir central. Les conditions d'admission au service de l'État, les droits garantis et les devoirs imposés aux fonctionnaires expliquent comment ces qualités ont pu se maintenir dans la bureaucratie prussienne, malgré les dangers qu'elles ont courus pendant une époque peu éloignée de nous (1840 à 1847), où la liberté de la presse et de réunion ne permettait pas encore de contrôler efficacement les envahissements d'un certain zèle.

Voici comment l'organisation de Stein assure l'égalité, l'indépendance et la responsabilité des fonctionnaires de tous les ordres.

Tout Prussien qui remplit les conditions d'âge, d'honorabilité, de libération du service militaire exigées partout en pareil cas, peut être appelé à des emplois publics, en se soumettant aux épreuves nécessaires. Cependant, en Prusse comme partout où le concours n'existe pas, le gouvernement a le choix parmi ceux qui remplissent les conditions exigées par la loi, et, selon nous, il est bon qu'il ait ce choix, malgré les inconvénients du népotisme et du favoritisme. C'est donc le roi qui nomme à toutes les fonctions supérieures; ce sont les fonctionnaires élevés qui nomment les employés de second et de troisième ordre. Pour peu que les candidats ayant des titres légaux soient nombreux, ce choix se fixera forcément sur la persona grata. Pourtant, il faut le dire à l'honneur des gouvernements prussiens; ils se sont souvent laissé dominer par l'esprit de parti, politique ou religieux, mais ils n'ont guère, au moins dans l'administration, favorisé une caste de la société au détriment des autres, et les influences personnelles jouent un rôle peu important dans les nominations. D'ailleurs les épreuves imposées aux candidats sur lesquels le choix peut se porter sont si multipliées et si sévères, que l'intérêt de l'État ne courrait pas grand risque, lors même que dans ces nominations les considérations personnelles passeraient avant les considérations générales. Quant aux très-nombreuses positions qui n'exigent pas toutes ces délicates épreuves, elles dépendent, soit de certaines conditions légales, soit

LA POSITION DtS FONCTIONNAMES. 181

de l'élection et de la présentation par des corps indépendants.

Tout le monde a entendu parler, même en France, de la terrible série d'examens imposée au fonctionnaire prussien, et qui fait involontairement songer aux mandarins chinois. Ce sont d'abord le baccalauréat ès lettres {Maturitaets-examen) et ses équivalents, exigés à l'entrée de toutes les fonctions qui ne sont pas tout à fait subalternes et mécaniques. Puis viennent, pour tous les fonctionnaires de l'ordre judiciaire, administratif et fiscal, le premier examen de droit [Auscultatur), placé, comme notre licence en droit, au terme de trois années d'études universitaires. Cet examen, qui se fait devant la cour d'appel de la régence, et dont les docteurs en droit sont seuls exemptés, est suivi d'un stage de dix-huit mois auprès des tribunaux de première instance, stage assez analogue à celui de nos jeunes attachés au parquet. Le second examen, qui roule presque exclusivement sur le droit du pays, et qui se passe également devant la cour d'appel, confère le titre de référendaire. C'est alors que l'aspirant fonctionnaire doit se décider entre la carrière judiciaire ou la carrière administrative. S'il opte pour la première, il est obligé de travailler encore deux ans et six mois de plus chez un avocat, au parquet de deuxième instance et à une cour d'appel, avant d'être admis au troisième examen ou examen d'État, qui se fait à Berlin, devant une commission composée de membres de la cour de cassation, de professeurs d'université, etc. Ce n'est qu'après celte dernière épreuve qu'il peut être nommé avocat ou assesseur (juge suppléant), s'il y a des vacances.

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Si le futur serviteur de l'État préfère la carrière administrative, on ajoute au programme de son deuxième examen l'économie politique, et son troisième examen est un examen d'État administratif, qu'il subit également à Berlin devant un jury de cinq membres pris parmi les conseillers à la cour de cassation et les chefs de division des ministères. Après cet examen, il peut être nommé assesseur de régence (conseiller de préfecture suppléant). Les examens d'État sont exigés non-seulement de tous les employés supérieurs de l'administration proprement dite, mais encore des directeurs des postes départementales, des membres de la direction générale des chemins de fer, des directeurs des impôts indirects, des Cassenraethe^ etc. Quant aux Landraethe, ces sous-préfets propriétaires et électifs dont j'ai parlé, ils sont dispensés de ce troisième examen ; mais ils subissent une épreuve spéciale devant le conseil de régence. L'entrée dans l'administration forestière, le génie civil, les carrières médicale (1), ecclésiastique (2), universitaire (3) et même diplomatique, dépend d'examens analogues et également nombreux.

D'autres épreuves équivalant aux premiers examens

(t) On sait qu'en Prusse comme il y a des avocats nommés par le roi, H y a aussi des médecins d'arrondissement, des chirurgiens d'arrondissement, etc., nommés par le roi, avec cette différence que d'autres médecins peuvent s'établir librement à côté d'eux.

(2) Examens pro facultale concionandi t pro minislerio, colloquium.

(3) Examens pro facultale docendi, pro loco, pro ascensions

dont j'ai parlé plus haut sont exigées de ceux qui aspirent à entrer dans renseignement primaire et de ceux qui occupent les positions moyennes de toutes les administrations, surtout les emplois de bureau. Ces fonctionnaires du second ordre, dont la nomination dépend, non plus du ministère, mais des autorités provinciales ou départementales, se recrutent en partie à'auscultateurs et de référendaires (ceux qui ont fait leur premier ou second examen de droit et qui n'ont pu arriver au troisième examen), en partie de fourriers de régiments qui remplissent certaines conditions, mais surtout de surnuméraires civils, vraie pépinière d'employés subalternes. En effet, un certain nombre déjeunes gens de vingt à trente ans, libérés du service militaire, pourvus d'un certificat constatant qu'ils ont suivi les cours de prima (rhétorique) d'un collège ou d'une Realschule, pouvant établir d'ailleurs des moyens de subsistance pour trois ans, reçoivent des cours et autorités départementales la permission de travailler dans les bureaux. Au bout d'un certain nombre d'années, ils sont admis aux examens spéciaux, qui leur permettent de devenir greffiers, contrôleurs, percepteurs, assistants et secrétaires. Quoique cet examen soit obligatoire, c'est cependant, en première ligne, la capacité individuelle et le mérite personnel qui doivent recommander ces employés au choix de leurs supérieurs, lesquels sont toujours mis à même de les observer pendant quelque temps* — Les employés tout à fait subalternes sont tous choisis parmi des sous-officiers qui ont dix ou douze ans de service, des certificats trèsfavorables et l'instruction nécessaire.

On s'explique, en étudiant de près ces garanties si nombreuses, qu'un esprit aussi libéral, aussi antipathique à la prépondérance de l'État que M. Laboulaye, ait pu dire de la bureaucratie prussienne : « Voilà certes de la démocratie et de la meilleure, faite sur une grande échelle! Ne nous étonnons pas, après cela, si en Allemagne tant de gens éclairés se déclarent satisfaits de l'organisation actuelle et ne se soucient que médiocrement de nos querelles constitutionnelles (ceci est écrit enl8fi3). Le pouvoir, en Prusse, n'est pas dans les chambres, mais dans l'administration, et celle administration, grâce à l'organisation du concours, ce n'est pas l'instrument d'un pouvoir égoïste, c'est l'action du pays même dans l'intérêt national. La liberté se trouve dans les hommes au lieu d'être dans la Constitution; mauvaise combinaison, sans doute, mais supérieure à celle qui laisse le despotisme dans les hommes tout en introduisant la liberté dans les lois (I). »

Tous les obstacles qui se dressent à l'entrée des fonc-

(1) Bévue de législation cl de jurisprudence, tome XVIII, p. 592 et 593. J'emprunte au môme travail (p. 577) une citation du livre de M. Perthes (Der Slaatsdlenst in Preusscn, p. 63), qui résume fort bien le caractère de la préparation au service civil en Prusse. « C'est la gloire et l'orgueil de la Prusse, dit Perthes, de compter parmi ses fonctionnaires un si grand nombre d'hommes instruits dans tous les genres. Aussi, et pour conserver cette gloire, on veille scrupuleusement à ce que l'éducation scientifique ne faiblisse pas. On ne laisse point entrer dans l'université celui qui ne justifie point de connaissances préparatoires suffisantes; ces preuves faites, il faut trois années d'études, exclusivement consacrées à la science, et sans que la pratique et ses nécessités viennent fatiguer l'étudiant. Ainsi armé de toutes

tions publiques étant surmontés, la sécurité, sinon l'aisance, vient récompenser enfin tant d'efforts. Le fonctionnaire prussien n'est guère mieux payé que le fonctionnaire français, mais son indépendance est infiniment plus grande. On peut dire qu'en fait tout fonctionnaire prussien, est inamovible, car pas un ne peut être révoqué sans qu'une cour disciplinaire soit entendue. Ces cours sont organisées, pour la justice, à peu près comme en France; pour les autres fonctionnaires nommés par le roi, la cour disciplinaire, siégeant à Berlin, se compose de onze membres, dont quatre conseillers à la cour de cassation. L'affaire, évoquée par le chef du département auquel appartient le fonctionnaire accusé, soumise à l'enquête écrite d'un commissaire royal, est débattue devant la cour. Le fonctionnaire peut toujours en appeler de ce jugement au conseil des ministres, qui remplit à bien des égards le rôle de notre conseil d'État, ainsi que j'ai déjà eu l'occasion de le dire. Si le fonctionnaire appartient à l'ordre de ceux qui sont nommés par

pièces, le futur fonctionnaire entre dans une ère nouvelle. Ce n'est plus aux livres et aux formulaires, c'est aux hommes avec lesquels il doit vivre et aux affaires qu'il doit un jour conduire qu'il lui faut demander le complément de son éducation, et cela sous la direction d'hommes versés dans la pratique et dont l'expérience doit lui profiter. Le futur professeur travaille sous la surveillance d'anciens maîtres ; le futur magistrat est envoyé aux tribunaux ; le futur administrateur auprès des fonctionnaires de même ordre... Puis vient un dernier examen pour s'assurer que le supérieur a jugé du jeune stagiaire sans faveur, sans partialité ; et si ce dernier examen est favorable, le candidat est reconnu définitivement capable de servir l'État. »

les autorités provinciales, ce sont ces autorités, constituées en collège, qui se réunissent en assemblée plénière pour former un tribunal disciplinaire de première instance (1). La suspension temporaire môme de la fonction ne peut avoir lieu qu'après l'ouverture du procès, et il n'y a pas jusqu'aux peines disciplinaires infligées parfois aux employés subalternes, telles que avertissements, réprimandes, amendes, arrêts momentanés, qui n'aient besoin de cette sanction. Le refus de l'employé subalterne d'exécuter un ordre illégal d'un supérieur est également protégé par l'autorité. Mais, dans ce cas, le gouvernement peut cependant atteindre indirectement dans ses intérêts le fonctionnaire qui n'est pas juge. Le fait, inconnu jusque-là, s'est produit plus d'une fois pendant ces dernières années : il peut déplacer les fonctionnaires, seulement à condition que la place nouvelle soit l'équivalente, comme grade et comme émoluments, de la position précédente, et que les frais de déménagement soient supportés par l'État II peut mettre en disponibilité et en demi-solde d'abord ses agents directs, tels que ministres, présidents supérieurs, Landraethe et fonctionnaires du parquet, puis même tous les autres fonctionnaires (à l'exception des professeurs de faculté), lorsque la transformation d'un service administratif rend indispensable un certain nombre de vacances.

On comprend la sécurité et l'indépendance que cette sorte d'inamovibilité donne aux fonctionnaires prussiens;

(1) Il va sans dire que pour les crimes et délits commun?, les fonctionnaires sont justiciables des tribunaux ordinaires, sauf à être repris par la cour disciplinaire.

ce qui ne contribue pas moins à leur inspirer le sentiment de leur dignité, c'est la confiance que l'État leur accorde. Leur sphère d'activité est on ne peut plus large, et ils décident la très-grande majorité des affaires qui chez nous se décident au ministère. Les instructions que les ministres leur donnent sont très-sommaires, les inspections sont rares ; le droit de nomination sur place est fort étendu ; l'initiative leur appartient en toutes choses; ils sont, en un mot, leurs propres maîtres, sous leur responsabilité personnelle. En cas de congé, de maladie prolongée, d'absence imprévue même, pourvu qu'il y ait une excuse valable, le traitement intégral est laissé au fonctionnaire, et son suppléant est payé par l'État, tant celui-ci est persuadé qu'on n'abusera pas de cette latitude. Toutefois les mesures de précaution ne sont point négligées : il est défendu aux fonctionnaires des domaines de l'État d'en acquérir dans la même province; aux employés de la police, de la justice, de l'administration, aux instituteurs, de faire partie du jury, d'accepter une tutelle, une fonction communale, de cumuler des emplois, d'exercer une industrie sans autorisation; les abus de pouvoir, enfin, sont sévèrement réprimés par les autorités supérieures.

Les avantages particuliers des fonctionnaires, quoique modestes, ne sont pas à dédaigner ; l'État leur accorde certains privilèges dans le payement des impôts communaux, et, pour les cas de saisie, il les soustrait à la contrainte par corps. Leurs traitements leur sont payés trois mois d'avance, et à leur mort la veuve, outre sa pension, reçoit le traitement entier du trimestre suivant Les ap-

pointements des fonctionnaires de Tordre judiciaire s'augmenlent par l'ancienneté; ceux des autres fonctionnaires peuvent toujours être augmentés, grâce à des fonds disponibles pour chaque corps. La limite d'âge enfin n'existe pas. Ce n'est qu'en cas d'infirmité déclarée, et si le fonctionnaire qui en est frappé ne demande pas sa démission, que la cour disciplinaire pour la justice, l'autorité supérieure pour les autres administrations, peut seule prononcer la mise à la retraite définitive, le recours au conseil des ministres étant d'ailleurs toujours ouvert. Si l'incapacité s'est déclarée avant l'expiration du terme qui donne droit h la retraite, c'est encore, pour les fonctionnaires de tout ordre, la cour disciplinaire qui décide (l). En cas de destitution avec circonstances atténuantes, la cour peut accorder une partie de la pension. Après quinze ans, tout fonctionnaire a des droits à une retraite qui est du quart de son traitement. Elle peut monter successivement jusqu'aux trois quarts, sans cependant qu'elle puisse dépasser 4000 thalers (9000 fr.), ni rester au-dessous de 96 thalers (350 fr.) (2). La retenue est la

(1) Par un privilège qui prouve toute la considération dont jouit la science en Prusse, les professeurs de faculté, lors même qu'ils deviendraient infirme?, ne peuvent jamais être mis à la retraite ni diminués dans leur traitement. En cas de nécessité, on nomme un second professeur, sans toucher en rien à la position du titulaire.

(2) Ces pensions sont accordées aussi aux maires et adjoints des villes, infirmes ou non réélus après six ans. — Pour les églises et les collèges, ce sont les fonds particuliers qui règlent ces pensions ; en cas d'insuffisance de ces fonds, l'État intervient. — Les pensions de retraite sont en général Lien inférieures en Prusse à ce qu'elles sont dans le reste de l'Allemagne.

même qu'en France. En cas de réclamation, le fonctionnaire mis à la retraite peut avoir recours soit à l'autorité administrative, soit aux tribunaux ; il en est de même pour le cas où il se trouve lésé dans le payement de ses appointements, etc.

Qu'on ajoute à tous ces avantagés les nombreuses caisses de veuves qui assurent l'existence des familles, et Ton conviendra que la loi sur les fonctionnaires (Staatsdienergesetz), promise par l'article 98 de la Constitution, et destinée à « assurer une discipline juste et sévère, l'économie des deniers publics et la sécurité des fonctionnaires », n'est pas aussi urgente que veulent bien le dire les députés-fonctionnaires de Berlin. Serait-on toujours tourmenté du besoin d'avoir une législation symétrique, besoin qui a fait promettre tant de belles lois organiques en 1848? Est-ce qu'on trouverait insuffisantes les garanties offertes par ce vieux Code du xvin e siècle, auquel on ne peut pourtant pas reprocher trop de sévérité pour la bureaucratie, et qui jusqu'à présent ne l'a guère empêchée de grossir les rangs de l'opposition parlementaire ? Ne serait-on pas plutôt en droit de se demander si le public est aussi efficacement protégé contre le fonctionnaire que le fonctionnaire l'est contre ses supérieurs, et si les administrés n'auraient pas besoin, eux aussi, d'une loi organique qui leur assurât d'autres garanties contre les excès de pouvoir des fonctionnaires, que les garanties, d'ailleurs incontestables, de leur caractère, de leurs traditions et de leur équité? Enfin, si le principe de la responsabilité, qui a exercé une si heureuse influence sur la bureaucratie prussienne, doitpor-

ter tous ses fruits, ne faudrait-il pas qu'elle se pratiquât non-seulement vis-à-vis de l'État, mais encore vis-à-vis des particuliers ? Ce n'est pas que l'administré soit complètement désarmé contre les fonctionnaires ; mais son action est singulièrement gênée, surtout depuis la loi de 1854, qui, sous prétexte de régler la procédure contre les abus d'autorité, comme l'avait promis l'article 27 de la Constitution, a rendu cette procédure de plus en plus difficile.

La législation dislingue, en effet, entre l'État comme fisc et l'État comme autorité : vis-à-vis du premier, le particulier peut avoir recours aux tribunaux ordinaires, non-seulement pour inexécution de contrat conclu avec l'État, mais encore lorsqu'il se croit imposé à tort (1) ou arbitrairement exproprié, et il peut exiger une indemnité ; mais vis-à-vis de l'État et des ordres plus ou moins légaux des organes de l'État, il n'a, en fait, de recours que devant les autorités administratives : en première instance, la régence; en deuxième instance, le conseil des ministres. Ces autorités décident d'après certaines maximes et traditions, maximes et traditions qui sont loin d'être arrivées à un ensemble de jurisprudence administrative comme en France, de même que la régence et le conseil des ministres sont loin de constituer des tribunaux aussi sûrs que nos conseils de préfecture et notre conseil d'État. Sans doute la loi de 185A a laissé aux tribunaux toute la juridiction contre les abus d'autorité ; mais ce n'est que pour les procès civils qu'elle a laissé l'initiative

(1) Il y a cependant des cas où les réclamations d'impôt sont portées devant les autorités administratives.

au citoyen lésé; en cas de procès pénal, c'est le ministère pubîic qui seul peut évoquer l'affaire, et l'on comprend aisément que la poursuite étant abandonnée au ministère public, celui-ci n'est pas pressé de déférer aux tribunaux les moindres vexations de l'administration. De plus, une fois le procès soulevé, l'autorité administrative dont relève le fonctionnaire accusé, et qui a tout intérêt à le protéger, soumet d'abord le fait au tribunal des cowflits, siégeant à Berlin. Ce haut tribunal, selon son bon plaisir, — car il n'y a point de Code de droit administratif, — ou renvoie l'affaire aux tribunaux, ou bien en laisse la décision aux autorités administratives. Il a le droit de faire lui-même une enquête formelle, avec interrogation des deux parties, avant de se prononcer dans un sens ou dans l'autre. Il va sans dire que la magistrature assise ne peut, en aucun cas, être poursuivie pour des actes commis dans l'exercice de ses fonctions.

Cette nouvelle loi, qui, de l'aveu même de la cour des conflits, a apporté des entraves inconnues autrefois, au moins dans les procès civils, ne s'est d'ailleurs pas trouvée fort efficace, car, dans la plupart des cas où elle a été appliquée, la décision des juges ordinaires aurait eu exactement le même résultat. Aussi a-t-on cru devoir présenter, en 1861, un projet de loi rétablissant la simple voie judiciaire; mais, adopté par la chambre basse, ce projet a été repoussé par la chambre haute. D'ailleurs, ce projet lui-même n'aurait pas complètement résolu la difficulté, qui ne sera définitivement écartée que le jour où l'on introduira, à la place de la procédure par voie de ministère public, celle de la plainte personnelle. Cette in-

lervention des citoyens eux-mêmes contre les fonctionnaires, on en abusera peut-être dans le commencement comme d'un moyen vexatoire; mais la fermeté des juges finira parla retenir dans.de justes limites. L'initiative de l'administré vis-à-vis des fonctionnaires peut seule établir la vraie responsabilité des organes du gouvernement, la responsabilité civile et pénale qui, s'ajoutant à la responsabilité politique des ministres, complète le système de l'État constitutionnel.

Si je me suis étendu un peu longuement sur le rôle et la situation des fonctionnaires en Prusse, c'est que la place qu'ils occupent dans l'État est plus grande qu'on ne peut le supposer à l'étranger. On se tromperait si l'on croyait à l'influence prépondérante de la noblesse en dehors de l'armée permanente : la vraie classe qui domine, c'est la bureaucratie bourgeoise. La Prusse n'est pas un État comme l'Angleterre, qui peut se passer de droit administratif et de justice administrative. Je ne saurais assez le répéter, par la faute des traditions inintelligentes de la noblesse territoriale, la société allemande manque d'un élément indépendant du pouvoir central et qui puisse former une pépinière pour les administrateurs naturels du pays. Or, l'administration, en tout ce qui ne concerne pas les intérêts locaux, est depuis des siècles entre les mains des délégués du pouvoir central, et l'on ne saurait subitement l'arracher à l'État pour la remettre à des particuliers, parce que cette administration s'exerce en grande partie sur des propriétés de l'État, ~- domainest forêts, établissements publics de toute sorte, routes, chemins de fer, postes, télégraphes, etc. En face de cet état

de choses et en l'absence, ou, si l'on aime mieux, dans l'attente de ces « governing classes * qui ont fait la grandeur de l'Angleterre, ce sera, comme par le passé, la bureaucratie qui continuera à gouverner la Prusse. Et le mal ne sera pas bien grand, pourvu que cette bureaucratie soit incessamment surveillée et contrôlée, dans son chef responsable par la représentation nationale du pays, dans ses membres par une presse libre et vigilante, par les associations et les réunions entre citoyens, par une justice accessible à tous, inaccessible seulement à l'influence du gouvernement et de ses intérêts. Or on a pu voir qu'il manque fort peu de chose en Prusse pour que ces garanties libérales soient complètes.