LES SYNDICATS DE FONCTIONNAIRES

Le 8 Juillet 1903, le Tribunal Correctionnel de la Seine (9°"° Chambre) a rendu un jugement refusant le droit de se constituer en syndicat aux égoutiers de la Ville de Paris. Selon ce jugement, le législateur à affirmé sa volonté de restreindre les effets de la loi à ceux qui appartiennent, soit comme patrons, soit comme ouvriers, à l'Industrie, au Commerce et à l’Agriculture.

« Attendu que vainement, dit le Tribunal, le syndicat des égoutiers de la « Ville de Paris invoque la régularisation de forme dont il a été l’objet à la « Bourse du Travail, et les autres décisions administratives ou les ordres du « jour de la Chambre des Députés, qui auraient reconnu et consacré son exis- « tence ou celle de syndicats similaires, toutes ces mesures ne suffisent pas à « créer un droit civil nouveau, qui ne peut résulter que de la loi ;

« Attendu que la profession d’égoutier, étant à Paris exclusivement rela- « tive à un service public d'hygiène et de salubrité dépendant de l’Administra- < tion de la Ville, ne peut comporter l'étude ou la défense d’aucun intérêt «< économique, industriel, commercial et agricole, et, par suite, ne permet pas « à ceux qui l’exercent de constituer un syndicat en vertu de la loi du 21 « Mars 1884.

« Que le syndicat qui paraît exister en la forme n’a point, en réalité, « d'existence légale, sauf le droit, pour les personnes qui le composent, de se « constituer en association sous le régime de la loi du 1° Juillet 1901, ce qu'il < n’a point cru devoir faire jusqu'ici. Il ne peut, en conséquence, former vala- « blement une demande en justice ».)

1) Voir les déclarations faites à la Chambre des Députés par M, M. Bienvenu-Martin, Rouvier et Dubief, rapportées dans les conclusions de M. Tardieu—Dalloz 1909, 3. 49. Voir aussi les déclarations de M. Barthou, Président du Conseil à la séance du Sénat du 28 Mai 1915.

?) Bulletin de l’Office du Travail 1903 page 741.

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CHRUCEL

La Cour de Paris a confirmé ce jugement par adoption pure et simple des motifs, dans son arrêt du 26 Octobre 1908.

Ces décisions furent critiquées par Certains jurisconsultes appartenant aux partis politiques les plus opposés.")

Le 14 Mai 1908, la Chambre Criminelle de la Cour de Cassation consacra pourtant la même solution. Elle estima que les syndicats devaient avoir exelusivement pour objet l’étude et la défense des intérêts industriels, commercjaux et agricoles. Elle vît d’ailleurs une connexité entre le droit syndical et le droit de grève. (Dalloz 1909 page 133, 1°" partie).

Cette connexité fut nettement aftirmée par le Tribunal core one de la Seine, dans son jugement du 29 Juillet 1909, confirmé par arrêt de la Cour de Paris du 27 Octobre 1910. Aux termes de ces décisions, le syndicat constitué entre fonctionnaires des Postes est illégal et doit être dissous.)

Une solution identique fut encore consacrée par la Cour de Paris, dans son Arrêt du 4 Janvier 1911, et, sur pourvoi, par Arrêt de la Chambre civile de la Cour de Cassation en date du 4 Mars 1913.°)

Les motifs de cette jurisprudence ont été très explicitement mis en lumière dans l'affaire du syndicat national des Agents des Postes, Télégraphes et Téléphones.

Le Tribunal Correctionnnel de la Seine s’est ainsi exprimé dans son jugement du 29 Juillet 1909.*)

« Attendu qu'il résulte très nettement des travaux préparatoires et de la «< discussion de la loi de 1884 que, seuls les intérêts particuliers étaient en jeu «et non les intérêts de l'Etat, c’est-à dire les intérêts généraux du pays ; que « s’il en était autrement et si le législateur avait entendu étendre aux fonction- « naires le bénéfice de cette loi, il n’aurait pas manqué d’abroger l'Art. 126 du « Code Pénal en même temps que l'Art. 416. — Attendu que le droit de grève « étant une des prérogatives de la loi de 1884, il ne pourrait se comprendre < que les employés de l'Etat puissent en user ; qu’en effet, si on admet par- « faitement ce droit exercé par des ouvriers qui traitent librement avec leur «< patron en mesure d’accorder ou de refuser ce qui lui est demandé, on ne < saurait l’admettre de la part d'employés de l'Etat chargés d’un mandat ou « d’un service publie ou de fonctions présentant un intérêt public, qui’ls agis- « sent sous les ordres du pouvoir exécutif tandis qu’ils sont cependant régis, « réglementés et payés conformément à des lois, des décrets-lois et des lois de < finances votées par le pouvoir législatif, qu’il pourrait en conséquence ar-

1) Voir le mouvement socialiste 11 Janvier 1902. Uhry : Les travailleurs municipaux et la loi de 1884 — 15 Mai 1903. Briquet : La politique syndicale du Ministère Combes.

15 Juillet 1903 — du même: Les syndicats de travailleurs municipaux et la jurisprudence.

Voir aussi: Boyer de Bouillane dans l'association catholique du 15 Septembre 1902 page 267 et suiv.

?) Tribunal Correctionnel de la Seine D. 1909. 5. 69 et D. 1911. 331. Cour de Paris 27 Octobre 1910. D. 1911. 2. 399. 3) D. 1918. 1. 321.

< river que dans le cas où le pouvoir exécutif souhaiterait conceder à ses < employés certains avantages demandés, le pouvoir législatif les lui refusât «et, qu’ainsi les employés se trouveraient en lutte et peut-être en révolte < contre les représentants eux-mêmes de la nation souveraine ;

« Attendu, au surplus, que l'Etat patron ne peut être assimilé à un patron «< ordinaire, qu’il ne cherche en effet aucun bénéfice personnel ; que ses < employés touchent toujours le même salaire indépendamment des fluctua- < tions de la main-d'œuvre ; que ses exploitations sont toujours, même si elles < ne sont pas rémunératrices, faites au profit de l’intérêt général de tous les < citoyens ; qu’il sauvegarde tout à la fois et dans la mesure du possible les < intérêts particuliers de ses fonctionnaires et ceux de la nation tout entière ; < qu'aucune assimilation n’est donc possible avec le patron, ne recherchant < dans son commerce ou son industrie, que son intérêt personnel ».

Cette décision fut confirmée par arrêt de la Cour de Paris du 27 Octobre 1910 dans les termes suivants :*)

« Attendu que le texte de la loi du 24 Mars 1884 et les travaux prépara- < toires témoignent suffisamment que le législateur n’a entendu donner l’au- <torisation de former un syndicat qu'aux ouvriers et employés travaillant < pour le compte d’un patron qui, par un droit corrélatif, bénéficiait de la < même faculté — que la loi qualifie le syndicat qu’elle institue Syndicat pro- « fessionnel de patrons ou ouvriers — que les travaux préparatoires emploient < les mêmes expressions et que, dans la discussion législative, il est fait allu- < sion aux relations du Capital et du Travail ; — Considérant dès lors que la < loi est inapplicable aux agents des postes, télégraphes et téléphones qui ne < peuvent se dire au service d’un patron et dont les rapports de subordonnés < vis-à-vis de l'Etat ne sauraient être assimilés à ceux qui existent entre pa- « trons et ouvriers libres de discuter ensemble leurs intérêts respectifs concer- < nant le capital et le travail ».

Ainsi le Tribunal] de la Seine et la Cour de Paris excluent du bénéfice de la loi de 1884, toutes les catégories de personnes employées au compte de l'Etat, sans distinction. Les deux décisions affirment que le législateur n’a pas voulu donner à ces personnes le droit de se syndiquer.

À la vérité, cette jurisprudence appuie sa solution sur une argumentation qui paraît discutable. ;

Un premier argument est tiré des travaux préparatoires et de la diseussion de la loi de 1884. Ces documents prouveraient que l'intention du législateur aurait été de laisser formellement les salariés de l'Etat en dehors du droit syndical. En réalité, aucun passage des travaux préparatoires ou des délibéra tions des Chambres ne permet de supposer que telle ait été l'intention du législateur. La difficulté ne préoccupait aucunement, à cette époque, les pouvoirs publics, puisqu'il n’existait alors aucun syndicat d'ouvriers employés dans les manufactures de l'Etat. On a prétendu, il est vrai, que la loi de 1884 concédait le privilège syndical aux seuls citoyens ayant à défendre des intérêts agricoles, commerciaux et industriels, et que les intérêts des agents de l'Etat

ne pouvaient être ainsi qualifiés. Mais raisonner de coute manière, c'était oublier que l'Art. 3 de la loi de 1884 vise les intérets économiques des syne diqués et que cette épithète, à moins d’être une simple reAont es pote ajouter quelque chose aux mots agricoles, commerciaux et industriels. ) Dailleurs la loi de 1884 n’était-elle pas destinée à autoriser toutes les pote professionelles, sans exclure aucune profession ? « Par cela seul, re dit”) que la loi autorise les syndicats professionnels, le principe de l'égalité des citoyens devant la loi, qui est un principe fondamental de notre droit publie, veut que toutes les professions puissent se constituer en syndicats.

Les membres de telle profession déterminée n’ont pas, à prouver que le législateur ait statué nommément pour eux; il faudrait prouver contre Eux que le législateur les a nommément exclus. |

Mais, même en acceptant l’interprètation restrictive, il resterait à se demander si les ouvriers d’une manufacture de l'Etat n’ont pas des intérêts industriels à défendre au même titre, que ceux qui travaillent dans les ateliers privés. Aussi, convient-il de conclure sur ce point que la question n’a pas attiré l’attention des rédacteurs de la loi de 1884 et que, par suite, il n’y a pas lieu de chercher à interprèter une volonté législative qui, à cette époque, n'existait pas. |

En second lieu, le Tribunal de la Seine, dans son jugement plus haut rapporté, soutient que si le législateur avait voulu étendre aux fonctionnaires le bénéfice de la loi de 1884, il aurait abrogé l'Art. 126 du C. P. en même temps que l'Art. 416 du même Code. L'Art. 126 interdit la grève des fonctionnaires. Il vise le eas où des fonctionnaires auraient «par délibération, arrêté de donner des démissions dont l’objet ou l'effet serait d'empêcher ou de suspendre soit l’administration de la Justice, soit l’accomplissement d’un service quelconque ». Ce texte fut édicté en 1810 afin de réprimer l’indiscipline des Corps judiciaires dont avait été témoin le 18°" siècle. Mais, il n’a reçu, depuis le €. P., aucune application pratique. On ne voit pas comment l'idée de l’abroger aurait pu venir au législateur de 1884. Si le délit de mise en interdit a été effacé en 1884, c’est parce que les salariés en réclamaient depuis plusieurs années l’abrogation, alors due personne ne pensait aux coalitions de fonctionnaires. Ensuite, la suppression de l'Art. 416 du C. P., dernier vestige du droit de coalition, n’a été inscrite que d’une façon incidente dans le texte de la loi de 1884. Elle n’était pas une conséquence nécessaire de la liberté syndicale. Le législateur aurait pu concéder cette liberté en laissant subsister l'infraction prévue par cet article. De même l'Art. 126 ne prohibe pas la formation d’un syndicat de fonctionnaires. Or, les textes en matière pénale sont de stricte interprétation et ne peuvent être étendus par voie d'analogie.

Le Tribunal ajoutait que le droit de grève étant une des prérogatives de la loi de 1884, il ne pourrait se concevoir que les employés de l'Etat puissent en user, Le Tribunal commettait iei une confusion. La loi de 1884 donnait aux

*) Glotin : Etude historique, juridique et économique sur les syndicats profession. nels page 166.

*) Villey : note au Sirey 1886. 1. à propos des syndicats de médecins,

salariés le droit d'association, mais elle ne parlait pas de la coalition, le délit de coalition ayant été aboli en 1864. Depuis cette date, tous les ouvriers syndiqués ou non peuvent faire grève. C’est ce qui explique l’absence dans la loi de 1884, de toute allusion aux coalitions ouvrières ou patronales.

Sans doute le Tribunal constatait que l'Etat ne cherche aucun bénéfice personnel, que le salaire de ses employés est indépendant des fluctuations de la main-d'œuvre, que ses exploitations ont, pour objet nécessaire, l'intérêt général de tous les citoyens. Mais ces observations ne suffisaient pas à montrer en quoi la situation juridique des employés de l'Etat se distingue de celle des salariés, au regard des chefs d’entreprises..

En somme, il est permis de dire que la loi de 1884 ne contenait, ni dans son texte, ni dans ses travaux préparatoires, aucune disposition établissant que le législateur ait voulu refuser le droit syndical aux agents de l'Etat."

Mais la volonté du législateur s’est très clairement manifestée dans des textes postérieurs qui fondent solidement la prohibition de ja liberté syndicale : aux agents de l'Etat.

L’Art. 13 de la loi du 30 Novembre 1892 sur l'exercice de la Médecine donne aux médecins le droit de se syndiquer, mais il contient une réserve très significative. |

« Les Médecins, Chirurgiens, etc... jouissent du droit de se constituer en « associations syndicales pour la défense de leurs intérêts professionnels à l’é- « gard de toutes personnes autres que l'Etat, le département et les communes. »

Le sens de cette restriction a été précisé au cours des travaux préparatoires. Le Ministre de l'Intérieur avait dit à la Commission : « Nous ne voulons pas avoir en face de nous des fonctionnaires syndiqués qui puissent discuter avec nous sur leurs devoirs et sur le chiffre de leurs honoraires. {1 est tout à fait impossible d’aimettre que des fonctionnaires puissent se syndiquer contre l'Etat, les départements ou les Communes ». Ce texte indique clairement la volonté du législateur de refuser aux fonctionnaires le droit de constituer des syndicats pour défendre leurs intérêts professionnels.

Ce n’est pas tout. Très récemment la loi du 12 Mars 1920 sur l’extension de la capacité civile des syndicats professionnels à consacré de nouveau le principe dont il s’agit. La question du droit syndical des fonctionnaires fut la plus délicate de celles qui se présentèrent au législateur. La Chambre reconnaissait le droit syndical aux fonctionnaires à l’exception des catégories ci-

après :

- 1° — militaires de tous grades des armées de terre et de mer en activité de service ; 2% __ fonctionnaires et agents de la police ;

3° — magistrats de l’ordre judiciaire ;

4 —— préfets et sous-préfets.

Le Sénat n’admit pas cette disposition. Il revint à l’ancienne distinction ne reconnaissant le droit syndical qu'aux employés et ouvriers de l'Etat, des Départements, des Communes et des Etablissements publics, qui ne détien-

1):note précitée de M. Capitant D. 1911. 2. 329,

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nent aucune portion de la puissance publique. En même temps, il insérait dans le texte que toute interruption du service des administrations publiques était interdite et que les fonctionnaires et employés des dites administrations, qui cesseraient le travail ou abandonneraient leur service à la suite d’un plan concerté, seraient de plein droit, considérés comme démissionnaires. ‘

La Chambre n’accepta pas ce texte. Elle se borna, après avoir de nouveau affirmé le droit syndical des fonctionnaires, à étendre l’énumération des catégories qu’elle exceptait de la loi.

Le Sénat demeura irréductible.

« Votre Commission saisie du projet ainsi modifié, écrivit M. Chéron, dans son rapport (N° 765 page 5) n’a pu que s’en tenir aux principes rappelés et consacrés à deux reprise par le Sénat. Quel que soit notre désir de transaction avec l’autre Assemblée, il nous paraît impossible, en conscience, de reconnaître le droit syndical aux fonctionnaires ou agents qui détiennent une portion quelconque de la puissance publique. Au moment où l'intérêt supérieur du pays commande de rétablir l’ordre et d'assurer par tous le respect de la souveraineté nationale, comment risquer d’affaiblir ou d’anéantir l'autorité déjà trop réduite du gouvernement régulier et responsable sur des agents sans le concours desquels la loi ne peut être obéie ? » « Et comment risquer, d’autre part, par une irréparable imprudence, de transférer tous les moyens de gouvernement à des collectivités dont l’action, à de certaines heures et en dépit de la loi, peut être détournée de son but et être amenée à s’exercer contre les pouvoirs publics eux-mêmes ? Le Sénat ne peut vraiment se résoudre à pareille abdication de la puissance publique ».

La Chambre dut se rendre. Toute la partie de l’Art. 9 nouveau, qui était relative aux syndicats de fonctionnaires, fut disjointe. La question du droit syndical des fonctionnaires fut réservée jusqu’au vote d’une loi sur le statut des fonctionnaires.

La loi du 14 Mars 1920 dispose ainsi dans son Article 4 « Il est ajouté à «la loi du 21 Mars 1884 un article 9 nouveau ainsi conçu : Art. 9. — La pré- «sente loi est applicable aux professions libérales. — Une loi spéciale fixera « le statut des fonctionnaires ».

IT résulte des travaux préparatoires de cet article et de son texte lui-même que les fonctionnaires ne possèdent pas actuellement le droit syndical.

Il n’en est pas moins certain que ce droit est refusé aux seuls fonctionnaires. — Les salariés des personnes publiques qui ne seraient pas des fonctionnaires auraient la faculté de se syndiquer. Il est donc nécéssaire de préciser, en notre matière, le sens du mot fonctionnaire. Les auteurs s’y sont plus Où moins vainement évertués, ainsi que nous l’avons déjà vu plus haut, en étudiant la nature juridique de la fonction publique.

Le problème de la légitimité pour les fonctionnaires du droit de se syn diquer à fourni un beau champ d'application à la théorie qui distinguait les fonctionnaires d'autorité et les fonctionnaires de gestion.

Dans cette conception, les fonctionnaires d’autorité étaient ceux qui avaient reçu de l'Etat une délégation de la puissance publique et avaient qua: lité pour exercer contrainte et commandement vis-à-vis des citoyens. Au con-

traire, les fonctionnaires de gestion n'auraient été unis à l'Etat que par un contrat de louage de service ; travaillant pour le compte de l'Etat comme ils travailleraient pour un particulier, leurs actes ne mettraient aucunement en jeu l’exercice de la puissance publique.

Aux premiers le droit syndical devrait certainement être refusé ; aux seconds on pourrait l’accorder sans mettre nullement en péril la fonction publique.)

Cette distinction était plus facile à affirmer dans la théorie que susceptible d'application pratique. Elle présentait d’abord cet inconvénient de ranger dans une même classe des agents d'ordre très différent, tels que les agents des postes, les ouvriers des manufactures, les instituteurs, les employés et directeurs des Ministères. Aussi bien la voie de l'autorité et celle de la gestion se trouvent inextricablement mêlées dans la plupart des fonctions publiques. Où cesse le pouvoir d’autorité et en quoi consiste-t-il très exactement ? Où commence la simple gestion ? Le sous-agent des postes qui, dans certains cas, peut verbaliser, est-il agent d’autcrité ? L’instituteur ne verbalise pas, mais il exerce une mission sociale très différente de celle de l’ouvrier d’une manufacture nationale. Le garde des Eaux et Forêts est à la fois agent de gestion en tant que forestier et agent d'autorité en tant qu’officier de police judiciaire.

Mais la difficulté d'application pratique n’est pas la seule raison d’écarter la distinction dont il s’agit. En réalité, si le législateur a refusé aux fonctionnaires le droit de se syndiquer, ce n’est pas parce qu’ils sont dépositaires de la force publique, mais bien plutôt parce qu’ils collaborent à la gestion d’un service public. :

Sous couleur de la défense d'intérêts professionnels, le droit syndical les conduirait à prendre des décisions susceptibles d’entraver ou de paralyser le fonctionnement de ce service.

Afin de trouver la définition cherchée, quelques auteurs se sont attachés à la notion de service public.

D’après M. Duguit le service public se caractériserait par trois éléments.?)

. « Une mission considérée comme obligatoire à un moment donné pour l'Etat ; un certain nombre d'agents hiérarchisés ou disciplinés, institués pour accomplir cette mission ; enfin une certaine quantité de richesse affectée à la réalisation de cette mission ». Le trait vraiement essentiel de cette analvse est le caractère obligatoire reconnu au service publie. Car les deux autres se rencontrent dans toute entreprise, quelle qu’elle soit, assurée ou non par l'Etat, toute entreprise exigeant toujours l’affectation d’un personnel spécial et des capitaux nécessaires à son fonctionnement. Seraient donc fonctionnaires « les agents associées d’une manière permanente et normale à l’accomplissement d’une mission considérée comme obligatoire à un moment donné. »

1) Cette distinction à été préconisée par M. Bourguin: De l'application des lois ouvrières aux ouvriers et employés de l'Etat page 30 et par M. Barthou dans son rapport au nom de la Commission du Travail. Journal Officiel Doc. parl. Chambre 1903 page 77.

2?) Duguit : Droit constitutionnel page 413 et suiv.

Cette formule montre que le critérium proposé est variable Suivant l’époque et suivant la conception actuelle du rôle de l'Etat. D'ailleurs, il fait une très large part à l'appréciation personnelle de chacun. Des divergences sont inévitables en ce qui concerne le caractère obligatoire des fonctions de PEtat. Personne ne niera que l'Etat soit obligé d'assurer la sécurité intérieure et extérieure du pays, de rendre la justice, de donner l’instruction. On rangera, assez facilement dans la même catégorie des fonctions obligatoires de l'Etat, le service des P. T. T. Mais la difficulté apparait à mesure qu’on s'éloigne du centre des grands organes moteurs de l’Etat pour aller à la périphérie.) M. Duguit arrive à classer ensemble les manufactures de Sèvres, des Gobelins, de Beauvais, qui ne sont évidemment pas des services publics et les chemins de fer de l'Etat, parce que le service des transports ne peut être encore considéré, chez nous, comme une mission de l'Etat. Par contre, il place dans lautre groupe, parmi les grands services aux agents desquels il refuse la liberté syndiacle, les manufactures de tabac, d’allumettes, de poudres et salpêtres, etc...

Cette classification ne satisfait pas l’esprit. Pourquoi restreindre le service publie aux missions qui s'imposent obligatoirement à l'Etat ? Pourquoi ne pas l’étendre à tous les services monopolisés tendant à satisfaire un besoin collectif ?

Un autre système simple variante du précédent, consiste à s’attacher à la nature du contrat intervenu entre l’Etat et son agent.

« L'Etat se comporte-t-il comme chef d’industrie, comme patron, dit M. Pic”, les ouvriers qu’il emploie auront le droit syndical (sauf au législateur à en limiter l'exercice à l'encontre des travailleurs de nos arsenaux, par exemple). ,

L'Etat agit-il comme puissance publique, les agents qu’il propose à la gestion des services publics, quel que soit leur degré dans la hiérarchie, sont des fonctionnaires unis à l'Etat par un contrat de droit public, inconciliable avec le droit syndical ». En vertu de cette idée, M. Pic reconnait le droit syndical à tous les salariés de l’Etat, du département ou des communes, sous réserve des mesures à prendre en vue de sauvegarder les intérêts supérieurs de la défense nationale. Au contraire, le même auteur refuse le droit de se syndiquer aux individus préposés aux grands services publies (finances, enseignement, travaux publics, P..T. T., ete...)

Cette solution, moins impraticable sans doute que celle qui distingue entre les actes d'autorité et de gestion, demeure néanmoins très imparfaite. Comment savoir exactement où finit le contrat de travail et où commence le contrat de droit public ? Les agents du réseau de l'Etat sont-ils des salariés où des fonctionnaires ? L'Etat exploitant les chemins de fer, agit-il comme industriel ou comme puissance publique ? L'Etat agit-il comme industriel lorsqu'il fabrique des canons, des fusils, des munitions. lorsqu'il construit des cuirassés ou des sous-marins ?

En somme, la définition du fonctionnaire, au point de vue qui nous oc-

1) Capitant : Note au Dalloz 1911. 2. 330.

?) Traité de la législation industrielle 1912 page 283.

cupe, reste une question légalement insoluble aussi longtemps que le législateur ne l’aura pas tranchée par un texte précis. Tant qu’une loi n'aura pas défini le fonctionnaire publie, les définitions des auteurs seront plus ou moins empreintes d’arbitraire.

La prohibition du droit syndical des fonctionnaires repose, nous l'avons dit, sur son incompatibilité avec la gestion d’un service public. Partant de cette idée, il conviendrait d’interprèter l'Art. 9 de la loi de 1920, en refusant la faculté de se syndiquer aux agents de toutes les entreprises monopolisées ayant pour objet de satisfaire un des besoins essentiels de la collectivité, que ces entreprises soient exploitées par l'Etat ou par une compagnie privée.