NOMBRE

faillites de banques.

Dans ce nombre LES BANQUES d’émission entraient pour

BANQUES

qui ont donné des dividende»

montant de ces dividendes.

1 moins «le 5 0/0.

1 moins de 10.

7 sans dividende.

2 moins de 5.

4 moins de 10.

17 sans dividende.

5 moins de 5.

6 moins de 10.

1 moins de la.

1 moins de 20.

15 sans dividende.

2 moins de 5.

î) sans dividende.

1 dividende connu.

2 moins de 5.

i 1 moins de 10.

1 moins de 15.

1 moins de ‘JO.

, 6 dividende incounu.

Réfléchissez à l’énormité des pertes qu’ont dû entraîner les vingt-neuf faillites des banques d'émission, sur lesquelles dix-sept n'ont donné aucun dividende! El sur qui ces pertes ont elles porté le plus douloureusement ? Précisément sur la dasse qui étaitle moins en état de les supporter ; et la position des petits fermiers, des petits artisans, qui ont été victimes de ces pertes, est d'autant plus digne de pitié, qu'ils n'avaient pas le choix entre plusieurs banques, qu’ils étaient obligés de s’adresser à la banque la plus voisine, à la banque de leur localité. Je continue : en remontant aui années 1814, 1815 et 181$, on constate que, dans ces trois années seulement.

140 banques arrêtèrent leurs payements, et que 89 cas de banqueroute furent déclarés. Si l’on fait le même relevé pour les années 1823, 1826, 1835, 1836, 1839, 1840, c’est-à-dire pour toutes les époques de crise, on trouve la reproduction du même fait. Il est donc impossible, en présence d'une pareille expérience, que la Chambre no s’unisse point au gouvernement pour prendre des mesures destinées à prévenir le retour de pareils désastres.

Après avoir dressé ce triste tableau des faits constatés en Angleterre, sir Robert Peel parle de la manière suivante des Etats-Unis :

A mes yeux l’histoire des banques de ce pays est décisive dans la question. Vous n’avez pas, en effet, aux Etats-Unis, des banques particulières comme en Angleterre, mais bien des banques à fonds unis, fondées en apparence et théoriquement sur d’excellents principes. On semblait y avoir adopté toutes les précautions contre l’insolvabilité: le remboursement à vue, la responsabilité indéfinie des actionnaires, la publicité. Eh bien, quel a été le résultat? En 1830, on comptait 329 banques aux Etats-Unis, réunissant un capital de 145 millions de dollars et une circulation en papier de fil millions de dollars. En sept années seulement, c’est-àdire au 10 janvier 1837, le nombre des banques s’était élevé à 677, non compris les succursales ; le capital social avait été porté à 370 millions de dollars, et la circulation en papier avait plus que triplé; elle était de 186 millions de dollars. Les conséquences de cet abus de crédit ont été une déconfiture soudaine, une suspension totale des payements en espèces , le renversement d’une multitude de fortunes particulières, l’annihilation du crédit public et la mise des Etats-Unis au ban du monde commer-

cial. Si, comme le soutiennent les économistes de l’école de Ricardo, le principe de remboursement à vue et au porteur est une sauvegarde suffisante, pourquoi n’a-t-il pas produit cet effet aux Etats-Unis? Voyez, au contraire, ce qui s’est passé, tant que la faculté de contrôler, dans une certaine limite, les émissions des banques locales, a été confiée à une banque centrale investie de certains privilèges. Sans doute, elle n’a pu empêcher toutes les faillites ; mais il est certain qu’elle en a prévenu un grand nombre, en modérant le chiffre des émissions. Comme la Banque centrale était administrée par des règles fixes, les banques locales étaient bien obligées, jusqu’à un certain point, de se conformer à ces règles. Mais quand la banque que j’appellerai modératrice eut cessé d'exister, le principe funeste de la concurrence illimitée fut déchaîné, et produisit ce que nous avons vu, c'est-à-dire des pertes individuelles énormes et quelque chose comme une banqueroute nationale. Je suis donc autorisé à conclure que la raison, l’évidence et l’expérience se réunissent pour démontrer combien il estimpolitique et dangereux d'admettrela concurrence illimitée en matière d’émission de billets de banque.

Les renseignements si précieux fournis par sir Robert Peel empruntent une grande autorité à la source dont ils émanent : ils sont de nature à calmer quelque peu l’ardeur avec laquelle on a voulu préconiser les bienfaits d'un régime qui a conduit à un pareil abîme.

Après avoir montré quels étaient les abus dont il voulait prévenir le retour, ce grand ministre posa nettement le principe de l’unité et de la restriction de la circulation fiduciaire. Mais il savait

compter avec les faits existants, il voulait fonder et non détruire. Il lui suffisait d’avoir marqué le Lut dont on devait se rapprochér sans cesse, il ne voulait point porter la main sur les droits acquis ; il comprenait que ce n’était pas seulement en matière de législation civile que le principe de la nonrétroactivité méritait le respect d’un véritable homme d’Etat. Voilà en quels termes il exposait le système dont il recommandait l’adoption :

Le gouvernement pense qu’il est d’une haute importance d’attribuer à une seule banque d'émission un droit de contrôle sur les banques locales ; guidé par ce principe qu’il est sage de se servir des instruments qu’on tient sous la main, il est d’avis qu’il vaut mieux confier ce droit à la Banque d’Angleterre que de nommer des commissaires qui seraient chargés, sous l’autorité du gouvernement, d’émettre du papier de circulation.

Je propose, en conséquence, à la Chambre de décider que la Banque d’Angleterre continuera à jouir de ses privilèges actuels ; mais à condition qu’elle sera séparée en deux établissements distincts, l’un chargé exclusivement d’émettre les billets, l’autre limité aux opérations de banque ordinaire.

Le mécanisme de cette constitution nouvelle a souvent provoqué des critiques acerbes, et nous ne prétendons point qu’il soit à l’abri de toute contestation ; mais si on le met en parallèle avec l’état des choses antérieur, on comprend le respect reconnaissant dont il se trouve entouré. Le principe

sur lequel s’est fondé sir Robert Peel nous semble désormais passé à l’état d’axiome :

« Notre point de départ, dit-il, a été qu'une distinction essentielle doit être faite entre le privilège d'émission et les opérations de banque. Nous pensons que ce sont deux ordres de faits entièrement différents. Nous pensons quo le privilège d’émettre des billots doit être soumis au contrôle de l’Etat, et que, au contraire, la plus grande indépendance, la plus parfaite latitude doit régner dans les opérations de banque. Sous ce dernier rapport, notre opinion est que la Banque d’Angleterro ne saurait être soumise à des restrictions plus sévères que tout autre établissement financier de même nature, et qu’elle doit jouir également des bénéfices d'un système de pleine liberté.

Une fois les billets émis dans une proportion déterminée, il faut que le public soit mis en mesure d'en faire le meilleur usage, d’en tirer le plus de profit possible. Le gouvernement demande, en ce qui concerne les banques d’Angleterre et du pays de Galles, autres quo la Banque privilégiée de la métropole, que, à partir de l’époque à laquelle le bill en discussion aura reçu la sanction royale, aucune nouvelle banque d’émission ne puisse être établie. Nous limitons ainsi, autant qu’il est possible pour le moment, co mal inhérent à la circulation en papier, la concurrence illimitée. Comme je l’ai déjà dit, notre intention est d'introduire cette grande modification dans notre système actuel de banque, de manière à blesser le moins possible les intérêts particuliers. C’est pour cela que nous no proposons pas de priver, dès à présent, de leur privilège les banques locales d'émission. Nous ne voulons pas exciter les vives et profondes alarmes que ne manquerait pas de provoquer une brusque

et immédiate interruption de toute émission autre que celle de la Banque d’Angleterre. Les banques d'émission actuelles conserveront leur privil’ége, mais à la condition que le montant de leurs billets en circulation ne dépassera pas une moyenne calculée sur une certaine période. Celte précaution est nécessaire pour que la Banque d’Angleterre puisse toujours savoir au juste le chiffre de la circulation locale qui fera concurrence à la sienne, et limiter ses émissions en conséquence.

En même temps qu’il restreignait le droit d’émission des banques de province, sir Robert Peel améliorait leur constitution, en modifiant les dis- ♦ positions légales qui gênaient leur marche ou qui

compromettaient leur sécurité. Il voulait sérieusement mettre en œuvre l’idée mère de son système, en se rapprochant de plus en plus de l’unité, en fait d’émission de billets faisant office de monnaie, et en laissant libre carrière aux opérations de banque, proprement dites.

La Banque d’Angleterre obtint la faculté d’émettre pour IL millions sterling de valeurs quelle possédait en portefeuille, dont 11 millions de dette de l’Etat, une somme égale de billets; la limite de cette émission fut posée à 8 millions de livres pour les banques de province ; au delà de ces 22 millions (550 millions de francs), chaque billet dut rencontrer dans l’encaisse métallique une garantie pleinement équivalente.

Sir Robert Peel respectait les droits acquis; il

voulait opérer une large réforme, il écartait la pensée d’une révolution violente dans le régime des banques. Ses prédilections pour l’unité de la monnaie fiduciaire étaient hautement proclamées; il espérait atteindre le but en autorisant la Banque d’Angleterre à recueillir successivement, par voie d’héritage, le droit d’émission des banques de province qui viendraient à y renoncer ou qui cesseraient d’exister. Le fait s’est déjà accompli en partie. Sur environ trois cents banques particulières et joint-stock banks qui fonctionnaient en 1844 \ et qui s’étaient divisé la faculté d’émettre les 8 millions de livres (200 millions de francs) de billets, soixante et une banques particulières, et onze joint-stock banks ont perdu ou bien abandonné le droit qui leur appartenait, pour 28 millions de francs. Dans le nombre, une vingtaine de ces établissements étaient tombés en faillite; le chiffre des banques d’émission de province était réduit, en juillet 1863, à 142 banques particulières et 63 par actions, qui émettaient des billets.

Aux termes de la loi de 1844, toute banque qui cesse de payer ses billets à bureau ouvert perd le droit d’émission; les banques particulières ne peuvent se réunir pour l’exercer, si de cette fusion résulte une association de plus de six personnes. Tout

1 Leur chiffre avait décliné d'une manière rapide; il était de 809 en 1826, et de 384 en 1833.

est calculé pour éliminer successivement les billets, autres que ceux de la Banque d’Angleterre. Ce qui prouve le mieux que les banques de province hésitent à courir les risques attachés à l’émission des billets payables au porteur et à vue, c’est qu’elles se tiennent toujours au-dessous de la limite légale; celle-ci dépasse encore aujourd’hui 170 millions de francs. Or la circulation des banques particulières varie entre 75 à 80 millions, et celle des joint-stock bavks de 70 à 75 millions. Il faut ajouter que le tiers de ces sommes, au moins, se trouve représenté par des billets de ces banques remis à la Banque d’Angleterre en échange de pareille somme de billets de celle-ci, qui circulent en leur lieu et place. Il est facile d’apprécier d'après cela combien se trouve restreinte en Angleterre la fonction effective des banques de province, en ce qui concerne la création des billets faisant office de monnaie. Elle ne répond qu’à des besoins purement locaux, pour des quotités très-faibles, d’autant plus que les billets de la Banque d’Angleterre sont seuls armés du cours légal.

La Banque d’Angleterre a la faculté de réclamer jusqu’à concurrence des deux tiers l’exercice du droit éteint des banques de province. Elle a ainsi reculé de plus de 16 millions, contre garantie de portefeuille, la limite primitive de 350 millions de francs. Cela nous explique comment le département de

l’émission porte aujourd’hui le total des garanties de portefeuille, en vertu desquelles la création d'une somme correspondante de billets a lieu sans représentation métallique, à 14,650,000 livres sterling (366,250,000 francs).

La loi veut que la circulation mixte, composée de papier et de numéraire, suive exactement les mouvements des existences en métaux précieux; elle limite la circulation fiduciaire proprement dite, à une somme restreinte (environ 500 millions de francs) qui est toujours retenue sur le marché pour le besoin des échanges, et ne saurait jamais venir à remboursement; tout le surplus doit rencontrer sa représentation exacte en espèces ou en lingots. Pour manifester cette distinction d’une manière plus rigoureuse, on a divisé la Banque d’Angleterre en deux départements distincts : celui de rémission ( issue deparlment), qui fonctionne en quelque sorte mécaniquement, en proportionnant toujours le chiffre des billets au montant de l'encaisse, et celui des opérations de banque ( banking departmenl). C’est sur ce point que s’est concentrée la discussion; il est essentiel de ne pas se méprendre à cet égard et de distinguer les arguments produits contre le currency sijslem, contre le cercle de fer tracé autour de la circulation fiduciaire, et ceux qui ont eu en vue le régime de la concurrence des banques et d’une liberté absolue d’émis-

sion. Les partisans de ce dernier système n’existent guère qu’en Ecosse ; en Angleterre il serait facile de les compter: apparent rari liantes. Mais trop souvent on a voulu grossir leur nombre en supposant une similitude d’opinion, qui n’existe point, entre eux et les défenseurs de la libre expansion des billets, en raison des besoins réguliers du commerce.

C’est surtout le nom de Tooke qui a été invoqué à cette occasion. L’opinion de ce savant économiste a été le plus souvent interprétée d’une manière incomplète et fautive. Nous avons déjà dit qu’il conseillait une résistance énergique aux prétentions de concurrence illimitée en matière d’émission de billets, car il avait parfaitement compris qu’il ne s’agissait point là d'une industrie proprement dite, mais bien d’une matière intimement liée au bon ordre de l’Etat, et forcément assujettie aux règlements, exclusifs de la liberté d’action ‘.Ce qu’il combattait’, c’étaitla règle inflexible, d’après laquelle la circulation en papier ne devait point dépasser une quotité déterminée, sans nécessiter la représentation exacte du surplus en métal précieux. Pour lui, tant qu’il y a certitude de rem-

1 Voir plus haut, p. 187, 188.

* Dans son célèbre écrit : An inquiry inlo the currcncy principle, Ihe connexlion of lhe currency wliilh priées, and lhe expediency of a séparation of issue f rom Banking, London 1844. Voir aussi son grand ouvrage : Hislory of Prices.

boursement en argent à présentation, aucun excès d émission n’est à redouter : « il fallait, dit-il, distinguer entre la qualité et la quantité du billet en circulation. » En tant que l’on se propose de donner une base plus assurée à la garantie de la convertibilité constante du papier en espèces, on vise à un but utile; maison se trompe lorsqu’on prétend régler d’une manière invariable le montant de la circulation fiduciaire. — Sir Robert Peel avait insisté sur l’importance d’un rapport constant entre les billets émis et l’or possédé par le pays : il fallait, pensait-il, que leur nombre diminue à mesure que l’or se contracte. Autrement, les banques seraient toujours poussées vers une émission disproportionnée avec les ressources métalliques dont elles disposent; averties seulement par la hausse du prix de l’or, de la dépréciation du billet, elles précipitent les crises, en essayant tardivement de les conjurer, au moyen de mesures restrictives.

Mais, répondait Tooke, cette dépréciation du papier ne peut se produire tant que l’échange contre du numéraire est assuré. Il repoussait l’exemple des banques d’Amérique, dont les désastres étaient dus à un mélange inouï de fraude et de déraison, autorisé par la coupable incurie de l’Etat. C’est le mauvais emploi des capitaux, et non l’émission des billets, qui entraîne les sinistres commerciaux; sans doute l’aiguillon de la concur-

rence pousse les banques à faire des avances risquées ou à escompter des valeurs douteuses; il suffit, pour neutraliser ce danger, de veiller à ce qu'une réserve proportionnée au montant des billets émis assure d’une manière réelle et sérieuse l’échange des billets. La limitation est nécessaire, mais elle ne peut se rencontrer d’une manière efficace que dans la forte organisation des banques et dans la prudence de la direction. Un mécanisme quelconque essayera vainement de se substituer à l’intelligence qui prévoit et qui calcule. Une limitation légale n’est pas seulement inutile, elle est dangereuse, car elle arrive à gêner et à contrarier le mouvement du commerce. Aussi blàmait-il énergiquement la séparation de la Banque en deux sections distinctes.

Nous sommes loin de prétendre que ces objections soient dénuées de valeur; l’auteur de Yacl de 1844, sir Robert Peel, a lui-même reconnu qu’il avait été déçu dans l’espérance de voir désormais un obstacle absolu empêcher toute perturbation violente du commerce; il a confessé, avee une noble franchise, dans la discussion soulevée à la suite de la crise de 1847, que l’effet attendu ne s’était point produit pour cette partie de son œuvre. C’est qu’il serait téméraire de vouloir supprimer les maladies destinées à frapper tout ce qui tient à la nature humaine ; c’est beaucoup que d’en rendre

l’invasion moins fréquente et d’en atténuer la gravité.

Tout en s’associant à diverses critiques dont l’art de 1814 a été l’objet, John Stuart Mill 1 est loin de déployer, dans cette circonstance, la vigueur habituelle de son argumentation; il est facile de reconnaître que son esprit demeure flottant et indécis. II commence par approuver le but que s’est proposé le mécanisme de l’art de 1844, de ne permettre à la circulation des billets de varier que dans les cas et dans la mesure où une pareille variation se produirait dans la circulation métallique. Cela tient à ce qu’il n’adopte point dans toute l'étendue que Tooke lui avait donnée la théorie en vertu de laquelle l’émission des billets n’aurait jamais lieu qu’en vertu d’une demande régulière, sans pouvoir ni faire hausser les prix, ni encourager la spéculation, ni amener une crise commerciale. S'il la reconnaît juste dans une situation normale, qu i! nomme l’état de repos, elle cesse de l’être lorsque des espérances nouvelles surexcitent l’esprit de spéculation. On veut alors étendre les opérations; les uns travaillent à augmenter leurs approvisionnements, les autres essayent de conserver les marchandises, en se faisant consentir des avances : les prix s’élèvent, on use plus largement des crédits accordés, et l’on marche

1 Principes d'économie politique, liv. 111, chap. xxiv.

au-devant d’une révulsion inévitable, qui amène une crise, et qui oblige à des liquidations souvent désastreuses.

Dans l'intervalle, soit pour entreprendre les spéculations sur une plus large échelle, soit pour les soutenir, on a recours aux banques, et celles-ci cèdent trop facilement au désir de réaliser un bénéfice quand elles peuvent faire correspondre une émission de billets avec cette excitation de l’esprit d'entreprise. Si l’aiguillon de la concurrence les pousse, si, au moment où il faudrait restreindre les crédits, aucune d'elles ne se décide à donner l’exemple du sacrifice, parce quelle craindrait de le faire en pure perte si cet exemple n’était point suivi, on se trouve forcément précipité dans l’abîme.

Il aurait fallu, en élevant l’escompte, rappeler le numéraire qui s’écoule, chassé par le papier; mais personne ne veut donner le signal, et quand la nécessité éclate aux yeux de tous, elle s'impose sous uneforme brusque et violente, au lieu d’être prévenue par une hausse régulière et graduée de l’intérêt; car, comme le dit Stuart Mil], « rien ne peut arrêter l’exportation de l’or dans ces circonstances, sinon la baisse des prix ou l’élévation du taux de l’intérêt; mais les prix ne peuvent s’abaisser, ni l’intérêt s’élever, tant que les banques continuent à soutenir des crédits accordés avec une certaine complaisance. »

La Banque d’Angleterre est encore, comme elle l’a toujours été, le grand réservoir de métal dans lequel chacun va puiser, du moment où l’or devient plus rare. Avant Yact de 1844, elle avait beau vouloir réduire ses avances, les banques de province suivaient un courant contraire; elles profitaient même des bénéfices que leur apportait la clientèle plus sévèrement traitée par la banque centrale; elles restituaient à la circulation la part de billets que celle-ci aurait voulu réduire. Le but était manqué; on ne ramenait pas les espèces, caron n’avait plus à leur offrir la prime qu’aurait produite la surabondance ou la hausse de l’intérêt.

C’est ici que se trouve le vice fondamental du raisonnement de Tooke : il se refuse à faire une différence entre les banques d’émission et les banques qui ne créent point de billets, en se bornant à utiliser les dépôts; il pense que celles-ci peuvent, aussi bien que celles-là, exercer, par l'imprudente direction donnée aux avances, une influence fatale sur le marché. C’est vrai ; mais il aurait dû ajouter que les banques d’émission possèdent un moyen d’action plus périlleux, parce quelles joignent la ressource de l’émission à celle des dépôts.

Ajoutons que Tooke s’est placé dans une position beaucoup trop commode, en admettant comme point de départ de toute sa théorie, non-seulement le droit, mais le fait d’une convertibilité effec-

tive, parfaite et immédiate des billets contre du numéraire. Sans doute, tant que celle-ci ne se trouve ni entravée, ni menacée, aucune différence ne saurait s’établir entre les billets et les espèces. Mais comment arriver à donner aux billets cette base inébranlable; comment se mettre à l’abri de toute crainte à cet égard? Car ici la peur du mal agit comme le mal lui-même ; voilà ce que Tooke n’a pas suffisamment indiqué. Il est loin de repousser, il invoque, au contraire, le contrôle législatif le plus attentif en ce qui concerne l’échange des billets contre espèces et la solvabilité des banques 1 : il est loin de méconnaître les périls de la concurrence, du moment où il n’est point question d’une industrie véritable* ; il admet pleinement la distinction entre le billet de banque et tout autre papier de crédit, quand il s’agit d’une coupure inférieure à 5 livres sterling (125 francs), car il partage l’opinion d’Adam Smith, qui ne voulait point faire participer à ce mode de circulation fiduciaire

1 The convcrsibility of the paper and the solveney of banks, which are and ought to bn within the province oflegislation most carefully to preserve. Tooke, an Inquiry inlo lhe currency principlc, seconde édition, p. 105.

* Des motifs d’une haute importance sont développés avec force (p. 151 du même écrit) pour approuver les mesures législatives prises dans le but de garantir la qualité des billets; Tooke ne fait objection qu’aux mesures qui tendent à restreindre, d’une manière invariable, la quotilé de la circulation fiduciaire.

le commerce de détail et le payement des salaires. Personne n’a mieux ni plus vigoureusement mis en relief cette vérité; elle aurait dû l’amener à reconnaître aussi qu’il existe une connexion intime entre toutes les parties qui constituent le mécanisme des échanges, et qu’il est impossible de tracer une ligne de démarcation entre la manière dont se comportent les pièces de monnaie dans les payements inférieurs ou supérieurs à 125 francs. Ce qui influe sur la masse des métaux précieux fait nécessairement éprouver un contre-coup à chacune des pièces qui composent cette masse.

Nous craignons fort que Tooke ne se soit engagé dans un cercle vicieux; sir Robert Peel a voulu préserver de toute atteinte le medium de la circulation; c’est dans ce but qu'il a proscrit toute nouvelle banque d’émission, et qu’il a pris des mesures efficaces, d’abord pour empêcher toute extension nouvelle de la circulation fiduciaire des banques de province, et en fin de compte pour ramener dans le giron de la Banque d’Angleterre, par la voie de la réunion ou de l’extinction successive, ce que le respect des droits acquis lui faisait tolérer en fait de privilège morcelé. Tooke avait reconnu lui-même qu’il était difficile, pour ne pas dire impossible, de poser des règles de nature à garantir de la part des banques un approvisionnement en métaux suffisant pour répondre à toutes les de-

mandes ordinaires et extraordinaires Il a parfaitement montré combien étaient illusoires les avantages de la concurrence en fait d'émission, et combien étaient nombreux les périls de ce système. Les banquesd’Ecosse, elles-mêmes, dont il admirait avec raison la constitution, ne peuvent éviter une suspension de payement que parce quelles prennent leur point d’appui à la Banque d'Angleterre*. La force des choses amène une hiérarchie inévitable.

Tooke déclare formellement qu’il se réconcilierait avec la limitation imposée par Tact de 1814, si celui-ci lui donnait une pleine garantie contre toute suspension future du payement en espèces, car rien n’égale l’importance qu’il reconnaît aux mesures destinées à prévenir cette calamité. S’il a combattu la loi nouvelle, c’est parce quelle lui a paru inefficace à ce point de vue su-

1 Ilistory of Priées, 1838-1839, 1. 111, p. 206.

1 Nous ne saurions trop recommander la lecture attentive des pages 204 à 208 de ce troisième volume du grand ouvrage, auquel Tooke doit une réputation légitime. On verra combien est grande l’erreur de ceux qui ont voulu en faire un défenseur de la liberlè des banques. Un malentendu sur la valeur des termes employés a entraîné une fausse interprétation de doctrine. La libre émission, dans le sens où Tooke s’en est fait le champion, c’est tout simplement l’absence d’une limite invariable, imposée à la circulation fiduciaire, que celle-ci émane de plusieurs établissements ou d’un seul; c’est la préférence accordée au système suivi par la Banque de France sur le système d’après lequel la banque d’Angleterre se trouve organisée depuis 1844.

périeur, et parce qu'il craignait que la séparation de la Banque en deux départements ne rendit plus brusque et plus violente la variation du crédit et du taux de l’escompte. Suivant lui une latitude de 5 à 6 millions de livres (125 à 150 millions de francs) pouvait être laissée à l’importation et à l’exportation des métaux précieux, sans nullement affecter les prix ni le loyer du capital. Au delà de cette limite, il réclame l’intervention active de la Banque pour agir sur le change par l influence du taux de l’intérêt, seul moyen de ramener les relations commerciales à une condition normale. Ce qui sépare Tooke des auteurs de l’acf de 1844, c’est beaucoup plus une question de limite qu’une véritable question de principe.

Il nous semble que la pensée primitive de sir Robert Peel était de nature à effacer en grande partie les motifs de cette dissidence.

Voici les termes des propositions qu’il avait soumises à la Chambre des communes :

1° A l’avenir , la Banque ne pourra émettre qu’une somme de 14 millions de livres en billets, sur valeurs en portefeuille d’un chiffre égal ;

2° Une autorisation du gouvernement lui sera nécessaire pour toute émission additionnelle, dans des circonstances déterminées ;

3° La Banque publiera chaque semaine un état de situation;

4° Elle sera divisée en deux départements, le département

d’émission, et le département des opérations de banque;

5" Il ne pourra plus être créé, à l’avenir, do banque d’émission. Celles qui existent conserveront leur privilège pendant toute la durée de leur existence; mais leurs émissions no pourront plus dépasser la moyenne des deux dernières années; elles devront, en outre, publier la liste do leurs associés et un état de situation hebdomadaire ;

6° Il ne pourra plus être établi de banque à fonds unis ( joint-stock ùunks) qu’à certaines conditions que déterminera le gouvernement.

La question de savoir si une émission supplémentaire de billets de la Banque d’Angleterre ne pourrait point être autorisée, sous des conditions définies, dans des circonstances extraordinaires, n’était pas résolue dans le premier discours de sir Robert Peel (du 6 mai 1844) avec une précision suffisante ; ses paroles laissaient subsister un vague, peut-être prémédité, alors qu'il se bornait à indiquer comme exemple le cas d’une réduction de la circulation des banques de province.

Il fut amené par l'influence des partisans rigoureux d’une limitation absolue, à poser carrément ce principe dans le discours du 20 mai et dit alors, en terminant : « Il est des personnes qui craignent que les restrictions proposées ne diminuent le pouvoir de la Banque, lorsqu’il faudrait agir avec énergie durant les périodes de crise monétaire et de trouble commercial. Mais l'objet de

ce système est d’empêcher (autant que la législation peut le faire), le retour des maux dont nous avons souffert en 1825, en 1836 et en 1839. Il vaut mieux prévenir le paroxysme que de l’exciter, en se fiant à des remèdes désespérés pour le faire cesser. »

Sir Robert Peel fut amené à reconnaître, comme nous l’avons déjà rappelé, que cette cure préventive n’avait pas complètement réussi. Il a dû se plier à la nécessité des circonstances, en supportant la dérogation à Xact de 1847, consentie par le gouvernement. C’est sur ce point aussi que Stuart Mil], après avoir marqué sa dissidence avec Tooke et Fullarton, déclare que les avantages de la loi de 1844, quelque estime qu’on en fasse, sont rachetés par l'inconvénient de ne pas permettre une certaine extension de crédit, lorsque la crise est déclarée, lorsqu’il faut combler un vide temporaire ‘. Il est nécessaire d’accorder des secours opportuns et mesurés quand une contraction excessive remplace une expansion trop grande du crédit. Le mécanisme impassible du système de 1844 ne permet de recourir au remèdequ’en poussant le mal à l’extrême, cten retardant l’appui de la Banquejusqu’au moment où l’or est revenu dans ses caisses. Il ne permet point non plus à la circulation de 9e

1 Principes d'économie politique, liv. 111, chap. x\iv, § 4.

plier au mouvement d’importation et d’exportation de métaux qui, lorsqu’il ne dépasse pas une certaine limite en hausse ou en baisse, n’engendre aucun danger sérieux. Nous penchons à cet égard vers l’opinion de Tooke et de Fullarlon, confirmée par Stuart Mill ; mais cela ne nous rend point injuste pour l’act de 1814, et ne nous pousse nullement dans les voies d’une réaction funeste contre les autres principes que cet acte consacre. Il aurait dû laisser plus de latitude à la Banque pour l’émission des billets contre sécurités suffisantes. La double dérogation de 1847 et de 1857 a prouvé combien était modique la création supplémentaire qui a suffi pour arrêter les alarmes et rétablir les relations du commerce : 400,000 livres sterling (10 millions de francs) ont suffi à la première époque, et 2 millions de livres (50 millions de francs) à la seconde, encore la Banque n’a-t-elle pas eu besoin de faire usage de tous ces billets supplémentaires: du moment où le commerce a su qu’un mur infranchissable ne s’opposait plus à une certaine extension des escomptes, le calme s’est rétabli. Mais une condition fut imposée à la Banque : de ne pas réduire l’escompte au-dessous de 8 pour 100, la première fois, et au-dessous de 10 pour 100, dans la seconde occasion, tant que la circulation fiduciaire ne serait point rentrée dans la limite normale.

Le succès obtenu ne met-il pas sur la voie d’une solution régulière ? Est-ce que la loi ne devrait point autoriser, en principe, ce que la nécessité a imposé en fait? L’autorisation de procéder à une émission supplémentaire de billets devrait appartenir à la Banque, sous la condition d’une aggravation correspondante du taux de l’intérêt, qui exclurait toute idée de spéculation téméraire, sauf à rendre pleine liberté à l’escompte du moment où les conditions normales se trouveraient rétablies.

M. Stuart Mil!, d’ordinaire si net et si hardi dans ses déductions, ne se hasarde qu’avec réserve dans la critique de Xaci de 1844. Il dit : « Je suis loin de croire qu’en une matière aussi neuve et aussi difficile, qui n’a commencé à être bien comprise que dans la discussion de ces dernières années, l’expérience et la discussion n’aient rien à nous découvrir. » Nous n’entendons point nous écarter de cette sage pensée, il nous paraît que moins de roideur systématique eût mis l’œuvre de sir Robert Peel à l'abri d'un mécompte, dont il ne faut cependant pas exagérer la portée.

Oui, des circonstances graves ont décidé, à deux reprises, le gouvernement à suspendre l'effet de Tact de 1844 pour un temps fort court et à des conditions sévèrement déterminées. Mais, ne pourrait-on dire avec Mac Culloch qu'on ne détruit pas

les lois parce que l’on se trouve contraint d’en suspendre l’exercice au milieu d’un péril extrême, ne quid delrimenû respublica capial ? Des circonstances extérieures, une panique inconsidérée, des bouleversements politiques et commerciaux avaient amené un état de choses dont Yact de 1844 n’était nullement responsable ; il a été suspendu, mais sous la pression de dangers analogues, on a vu suspendre aussi la loi la plus chère aux Anglais, le vrai fondement de la liberté de ce grand pays, Yacl habeas corpus! Du moment où la position anomale cesse, la loi rentre en vigueur : Yhabeas corpus n’est ni moins efficace, ni moins respecté, bien que plus d’une fois on ait été forcé de le suspendre, durant les périodes de danger public.

Un économiste allemand d’un grand sens, partisan décidé de la liberté en toute matière, M. Hartwig Hertz, ne s’est point refusé à reconnaître la bonne inlluence exercée par Yacl de 1844 '. Il rappelle que les adversaires de cette loi ont été eux-mêmes amenés à reconnaître, que l’inébranlable confiance qu’elle avait inspirée dans la sécurité des billets de la Banque d’Angleterre a été la véritable ancre de salut, au moment où sévissait la crise. Les conditions sévères imposées à la cir-

1 Voir Die Dculschcn Ziilelbankcn, § 4, p. 29, et § C, p. 54.

eulation fiduciaire en temps normal, lui permettent d’agir avec efficacité pour faire traverser, avec moins de souffrance, les périodes de trouble.

La solidité de la Banque et l’empire de la confiance qu’aucune appréhension n’a ébranlée, permettent de franchir, en cas de nécessité, la limite ordinaire, pourvu qu’on le fasse avec mesure, uniquement pour obvier au mal qui éclate, et non pour favoriser des spéculations audacieuses. C’est surtout dans ces graves occasions que la force d’action qui accompagne le principe de l 'unité, et la modération habituelle des actes exercent la plus salutaire influence. Alors, au lieu d’aggraver les souffrances du commerce par un refus de concours, la Banque peut, sous la condition de maintenir un intérêtélevé, continuer les escomptes; la confiance a reparu en Angleterre, non pas ainsi que cela s’était pratiqué avant lac* de 1844, par suite d’un resserrement du crédit de banque, mais au contraire parce que celle-ci a été en position d’agir comme un puissant corps de réserve , et de maintenir le cours des négociations sérieuses. C’est là un argument décisif en faveur de l’idée mère, qui avait guidé sirBobert Peel ; cet argument ne nous semblerait point affaibli, si les mesures extraordinaires, admises à deux reprises par la sagesse du gouvernement, n’étaient point restées en dehors des prévisions du législateur.

En dehors de la seule clause contestable et vivement contestée de l’act de 1844, clause qui consiste dans la limitation inflexible de la quotité des billets, à moins qu’ils ne soient intégralement couverts par une réserve métallique, se trouve le grand principe de l’unité de la circulation. L’émission des billets payables au porteur et à vue est réservée à la Banque d'Angleterre, elle n’a été maintenue en faveur d’autres établissements que par tolérance pour des droits acquis, et dans une limite qui doit aller sans cesse en se restreignant. Là se rencontre l’innovation fondamentale, d’autant plus remarquable que l’Angleterre répugne davantage aux idées de centralisation. Il faut que l’utilité de cette disposition soit bien grande, pour quelle ait été aussi faiblement attaquée. Elle est passée à l’état d’acte de foi, on ne la discute guère de l’autre côté du détroit. Les partisans de la concurrence en matière de banques d’émission n’y possèdent pas une grande autorité, et l’on ne songe point sérieusement à réviser celte clause fondamentale de la loi de 1844. J. Stuart Mill, tout en disant, à la suite de Fullarton, qu’on avait exagéré le danger des émissions des banques de province, ajoute :

« En lout cas, on doit désirer qu’il y ait toujours un grand établissement, tel que la Banque d’Angleterre, différent des autres banques en ceci, que lui seul serait tenu de payer ses billets en or, tandis que les autres banques pour-

raient payer les leurs avec ceux de la Banque centrale. Le but de cette disposition serait d’avoir une corporation responsable, chargée de garder une réserve suffisante pour répondre à toutes les demandes que l’on peut raisonnablement prévoir. En disséminant cette responsabilité sur toutes les banques, on arrive à ce que aucune ne se considère comme responsable, ou si les effets de la responsabilité se font sentir à l’une d’elles, les réserves métalliques des autres sont un. capital dormant gardé on pure perte, inconvénient que l’on peut éviter en donnant à ces banques la faculté de payer en billets de la Banque d’Angleterre. »

Celte approbation du cours légal acquis aux titres émis par celle-ci témoigne à un haut degré de la grandeur de l’établissement et de la confiance qu’il inspire ; la position subordonnée des Banques qui se fonderaient ailleurs, en ferait de simples satellites de l’établissement central. Personne ne veut courir les chances périlleuses d’une concurrence véritable ; chacun amoindrit, dans un sens ou dans un autre, l’application du principe abstrait: la meilleure preuve qu’il n’est point exact, c’est qu'on en mutile l’application. La pierre d’achoppement reste toujours la même : Tooke et ceux qui l’ont suivi prétendent que, pour renfermer l’émission des billets dans des limites compatibles avec la sécurité générale, il suffit de garantir d'une manière sérieuse la convertibilité des billets en espèces. Mais comment établir cette garantie, en la mettant à l’abri de tout échec? Il

faudrait pour cela tellement multiplier les précautions légales, tellement alourdir les conditions de réserve en numéraire, tellement restreindre la faculté d'émission en la réglant d’après le montant du capital déposé et se montrer tellement sévère pour toute infraction commise, qu'au lieu d’étendre la circulation fiduciaire, en vertu de la multiplicité des banques, on l’amoindrirait. Il n’y a point de milieu : ou il faut, dans ce système, se résigner à courir des risques, qui mettent en échec la confiance accordée au billet de banque, ou bien il faut édicter des règles tellement étroites, que la faculté d’émission s’évanouit en grande partie. Dans les deux cas, on arrive à ce résultat inévitable, qu’avec la multiplicité des banques, il se maintiendra dans la circulation moins de billets que sous le principe unitaire : on économisera donc moins sur le mécanisme métallique des échanges.

On rêve à tort, en matière d’organisme financier, un régime impossible de décentralisation. La force des choses ramène tous les intérêts à converger au centre, au grand marché monétaire de chaque pays : la hiérarchie s’impose de fait, quand elle n’existe pas de droit. M. Mac Leod, en développant le système suivant lequel la concurrence des banques s’établirait, déclare que l’existence d’une .seule banque à Londres rendrait tout impossible; qu’il faudrait plusieurs établissements, qui se ra-

initieraient de la métropole sur les provinces, sans quoi toutes les banques demeureraient forcément dépendantes de celle qui possède la clef d'or de la circulation. L’exemple, constamment cité, des banques d’Ecosse, ne fait que confirmer cette vérité : elles ne fonctionnent qu’en soldant leurs comptes réciproques au moyen de mandats sur la Bhnque d’Angleterre, en puisant sans cesse dans ce grand réservoir métallique et en y prenant leur point d’appui. L’Ecosse est cependant, sous le rapport de la législation des banques, un pays complètement distinct de l’Angleterre; les billets de la Banque de Londres n’y sont point armés du privilège du cours légal. C’est la marche régulière des choses qui conduit à ce résultat pratique; il suffirait à lui seul pour détruire le plan de banques départementales, ingénieusement restauré par notre excellent confrère et amiM. de Lavergne1. Cet habile écrivain aura beau, avec le talent qui le distingue, vouloir tracer des lignes régionales, pour des établissements armés chacun d’un monopole indépendant, il n’évitera jamais ce dilemme : ou ces établissements seraient impuissants, ou bien, au lieu de diviser les risques, ils les aggraveraient, et se verraient obligés, en fin de compte, d'établir avec la Banque de France des relations sur un pied

' Revue des Deux Mondes, livraison du 13 avril 1864.

qui ne serait point celui de l’égalité; heureusement, nous ne discutons là qu’une simple hypothèse d'un esprit brillant, qui est d'ordinaire mieux inspiré. L’exemple de l'Angleterre, invoqué par SI. de Lavergne, dans une discussion récente à l’Académie des sciences morales et politiques1, n’est point applicable ici : Xacl de 1844 n’a point voulu commettre de rétroactivité ; il a respecté les banquet d’émission, alors existantes, mais il a interdit de créer aucune banque nouvelle, armée d’un pareil droit, et il a combiné diverses dispositions destinées à éteindre successivement, au bénéfice de la Banque d’Angleterre, les privilèges locaux, sévèrement renfermés quant à leur exercice, dans un maximum d'émission infranchissable. Sir Robert Peel a usé d’une tolérance obligée, avec le dessein hautement proclamé de la voir cesser, par l’extinction successive de la faculté d émission exceptionnellement maintenue. M. de Lavergne voudrait ressusciter des institutions qui n’existent plus; il se trouve aux antipodes du système conçu par le grand ministre anglais. — Nous espérons pouvoir bientôt reprendre le débat sur la question qui nous divise ; en attendant, nous ne saurions mieux faire que de renvoyer ceux que la plume attrayante de M. de Lavergne aurait pu séduire,

1 Séance du 30 avril 1864.

au remarquable rapport, présenté en 1847 à la Chambre des députés, par M. Benoist d’Azy, qui demandait la suppression des banques départementales, en montrant le vice et les dangers de ces institutions M. Léon Faucher, tout en faisant quelqnes objections contre la fusion complète de ces banques avec la Banque de France, aurait youlu, si elles avaient continué de subsister, leur voir enlever le droit d’émission *.

Pour en revenir à l’act de 1844, nous dirons qu'en visant à supprimer les banques d’émission établies en province, il a surtout tenu compte des fautes où elles se trouvent forcément entraînées, quand elles sont poussées par l’aiguillon de la concurrence. On a beau prétendre que les crises ont été bien plus causées par le mauvais emploi des crédits ouverts que par l’exagération des émissions. Les ouvertures de crédit auraient été

1 Voir aux Documents, à la fin de ce volume.

* Voici en quels termes il s’exprimait dans une discussion engagée en 1 849 devant l’Académie des sciences morales et politiques : « Le 22 février 1848. je demandais qu'on laissât subsister les banques locales en France ; je les préférais, partout où elles s’étaient établies, aux comptoirs de la Banque de France, parce qu’elles avaient plus de racines dans le pays; mais je n’entendais pas leur conférer ni leur laisser la faculté d’émettre des billets, faculté qui devait être réservée, selon moi, à la Banque centrale. Bien que la révolution de février ait détruit sans nécessité tous ces établissements, en ramenant la circulation fiduciaire à l’unité, elle a fait de l'ordre. Sous ce rapport, la science comme les intérêts, commerciaux n’ont qu’à se louer du décret du 1" mai 1848.

mieux réglées si les facilités de l'émission n’avaient point servi à les multiplier.

La convenance de la séparation de la Banque «n deux départements, d’émission de billets et d'opérations de banque , ne nous semble pas avoir l’importance extrême qu'on lui a prêtée : une bonne comptabilité, comme celle de la Banque de France, suffit pour permettre d’apprécier les éléments divers dont se composent les états périodiquement publiés ; il serait facile, si on le jugeait nécessaire, d’imposer une limite déterminée à l’émission des billets, sans recourir à la pompe extérieure d’une division d'attributions entre deux branches du même établissement.

Le législateur anglais a voulu faire régler l’émission des billets de banque par le change sur l’étranger, de manière à rendre impossible une suspension de payements en espèces.

Il y a pleinement réussi : la facilité du remède opposé aux crises de 1847 et 1857, sans porter en rien atteinte au principe fondamental de la circulation métallique, témoigne assez haut en faveur de l’œuvre de sir Robert Peel. Si l'expérience l’a sanctionnée sous ce point de vue, supérieur à tous les autres, elle a montré aussi qu’il fallait tempérer la rigueur mécanique d'un règlement invariable : les deux banques les mieux organisées qui existent, celles d'Angleterre et de France, auraient d’u-

tiles emprunts mutuels à se faire. La Banque de France ne recule plus devant la hausse de l’escompte, seul moyen efficace de rétablir un équilibre nécessaire entre l’encaisse et la circulation; la Banque de Londres pourra un jour tirer profit du mécanisme plus flexible qui préside chez nous à l'émission; elles sont appelées toutes les deux à faire profiter le pays des avantages de l'i mile, qui permettent d’étendre la circulation fiduciaire, en évitant les risques et les excitations de la concurrence sur un terrain qui n’est point celui de l’industrie.

La question qui nous reste à examiner, parmi celles de premier ordre, soulevées à l’occasion de Yact de 1844, réside dans le caractère du billet de banque. Doit-on y voir un simple titre fiduciaire, comme la lettre de change, le warrant, le mandat, etc., ou bien se présente-t-il avec les attributs essentiels delà monnaie? Suivant la solution admise, on estamenéà des conclusions différentes relativement au régime des banques d'émission. L’importance capitale de ce problème nous décide à le traiter séparément quand nous aurons terminé l’étude des législations étrangères et de leurs résultats '.

Nous ne quitterons pas l’Angleterre sans faire connaître la situation présente des banques d’émission dans ce pays.

La Banque d’Angleterre avait en circulation,

1 Voir ci-après, page 41 6. •

au 4 mai 1864, 26,428,430 livres sterling (environ (350 millions de francs de billets), représentés comme il suit :

Delte du gouvernement 1 Lnn hVTeS'

Autres valeurs ( securities ) 11 778 420

Quant aux banques de province, qui avaient conservé le droit d’émission, on n'en comptait plus qu environ 200, tant banques privées que banques par actions ( joint-stock ) ; le chiffre avait décliné d'un tiers pendant les dix-neuf ans écou-

lés depuis Vad de 1844.

La circulation des billets s’est partagée presque par portions égales entre ces deux genres d'établissement, du™"1 der~ nier trimestre de 1863, en variant, au total, de 5,980,000 livres à 6,450,000 (149,500,000 francs à 162,500,000 francs).

11 no faut pas se laisser éblouir par ce nom pompeux de Banque donné à des établissements qui ne dépassent point, pour la plupart, les proportions modestes des maisons qui s’occupent chez nous, en province, d’opérations de crédit. Le chiffre moyen de l’émission des billets, qui ne dépasse pas pour chacune d elles 800,000 francs, le prouve assez.

On parle souvent de la quantité innombrable des banques d’Ecosse, parce que l’on confond les comptoirs de ces établissements, disséminés de tous côtés, avecdesétablissements indépendants. Lo fait est qu’il n’existe aujourd'hui dans co pays que douze banques , qui , aux termes de 1 ’act 8, Victoria, ch. 38 (1845), aient conservé la faculté d’émettre des billets; deux autres banques sont tombées en faillite.

Il n’y a jamais eu en Ecosse une institution centrale analogue à celle de la Banque d’Angleterre ; aussi en introduisant le bill de 1845, sir Robert Peel modifia les dispositions admises pour l’Angleterre par Vact de 1844. Il limita le droit d’émettre des billets à vue et au porteur aux banques qui existaient au l"r mai 1845, et le montant de la circulation de chacune d'elles à la moyenne de 1 année qui se terminait à cette date. Mais il fut permis à ces banques d’augmenter l’émission de leurs billets, à condition de con-

server pour le surplus la contre-valeur en espèces; c’est une faculté que no possèdent point les banques de province en Angleterre ; le motif de la différence vient de l’absence d’une banque centrale pour l’Ecosse. C’est aussi cette circonstance qui a déterminé M. Gladstone à proposer de répartir entre les banques existantes, proportionnellement à leur droit antérieur, la quotité du droit d’émission délaissé par les banques disparues. Il est fort remarquable que le Chancelier de l'Echiquier se soit refusé à transporter cette faculté à une banque nouvelle.

La circulation autorisée en Ecosse s’élevaità 3,150,000 livres sterling (78,750,000 francs); elle est descendue en ce moment à 2,749,262 livres sterling. La moyenne des billets émis s’élevait, au 5 mars dernier, à 3,996,743 livres sterling, et celle des réserves métalliques à 2,337,059 livres sterling, qui, réunie à la circulation autorisée, dépasserait un totalde 5 millions de livres (125 millions de francs), tandis que le chiffre effectif des billets n’atteignait pas 4 millions de livres (100 millions de francs *).

1 Voici le tableau complet de la situation des banques d'Ecosse au 5 mars 1864.