CHAPITRE II
Caractères de la loi du 14 mars 1904.
Après avoir terminé la partie historique de cette thèse et avant de poursuivre notre étude en examinant le caractère juridique de cette œuvre de transaction que fut la loi du 14 mars 1904, nous croyons utile, pour rendre plus facile la compréhension de nos exphcations ultérieures, d'en donner ici le texte in-
tégral.
Loi du 14 mars 1904.
ARTICLE PREMIER. — À partir de la promulgation de la présente loi, les bureaux de placement payants pourront être supprimés moyennant une juste indemnité.
Tout bureau nouveau, créé en vertu d’une autorisation postérieure à la promulgâtion de la présente loi, n'aura droit, en cas de suppression, à aucune indemnité. |
Le bureau devenu vacant par le décès du titulaire ou pour toute autre cause avant l'arrêté de suppres-
sion, pourra être transmis ou cédé.
Arr. 2. — Les bureaux de placement gratuits créés par les municipalités, par les syndicats professionnels, ouvriers, patronaux ou mixtes, les bourses du travail, les compagnonnages, les sociétés de secours mutuels et toutes autres associations légalement constituées, ne sont soumis à aucune autorisation.
ART. 3. —— Les bureaux de placement énumérés à
l'article précédent, sauf ceux qui sont créés par les municipalités, sont astreints au dépôt d'une déclaration préalable effectuée à la mairie de la commune où ils sont établis. La déclaration devra être renouvelée à tout changement de local du bureau.
‘ ART. 4. — Dans chaque commune, un registre constatant les offres et demandes de travail et d’emplois devra être ouvert à la mairie et mis gratuitement à la disposition du public. À ce registre, sera joint un répertoire où seront classées les notices individuelles que les demandeurs de travail pourront, librement, joindre à leur demande. Les communes comptant plus de 10.000 habitants seront tenues de créer un bureau municipal.
ART. 5. — Seront exemptées du droit de timbre, les affiches imprimées ou non, concernant exclusivement les offres et les demandes de travail et d'emplois et apposées par les bureaux de placement gratuits énumérés dans l’article 3.
ART. 6. — Tout gérant ou employé d'un bureau de
placement, qui aura perçu une rétribution quelconque à l'occasion du placement d'un ouvrier ou employé, sera puni des peines prévues à l’article 9 ci-dessous.
ART. 7. — L'autorité municipale surveille les bureaux de placement pour y assurer le maintien de l'ordre, les prescriptions de l'hygiène et la loyauté de la gestion. Elle prend les arrêtés nécessaires à cet effet.
ART. 8. — Aucun hôtelier, logeur, restaurateur ou débitant de boissons ne peut joindre à son établissement la tenue d’un bureau de placement.
ART. 9. — Toute infraction, soit aux règlements faits en vertu de l’article 7, soit à l’article 8, sera punie d’une amende de seize francs à cent francs et d'un emprisonnement de six jours à un mois ou de l'une de ces deux peines seulement. Le maximum des deux peines sera appliqué au délinquant lorsqu'il aura été prononcé contre lui dans les douze mois précédents une première condamnation pour infraction aux articles 6 et 8 de la présente loi.
Tout tenancier, gérant, employé d’un bureau clandestin sera puni des deux peines portées à cet article. Ces peines sont indépendantes des restitutions et dommages-intérêts auxquels pourront donner lieu les faits incriminés.
L'article 463 du code pénal, ainsi que la loi du 26
mars 1891 sont applicables aux infractions indiquées ci-dessus.
ART. 10. — Les pouvoirs ci-dessus conférés à l’autorité municipale seront exercés par le préfet de police pour Paris et le ressort de sa préfecture et par le préfet du Rhône pour Lyon et les autres communes dans lesquelles il remplit les fonctions qui lui sont attribuées par la loi du 24 juin 1851.
ART. 11. — 1° À partir de la promulgation de la présente loi, un arrêté, pris à la suite d'une délibération du conseil municipal, pourra, à charge d’une in demnité représentant le prix de vente de l'office et qui, à défaut d'entente, sera fixée par le conseil de préfecture, rapporter les autorisations données en vertu du décret du 25 mars 1852.
2° Les mdemnités dues aux bureaux de placement payants supprimés dans le délai de cinq années, seront fixées d’après l'état de ces bureaux à l’époque de la promulgation de la présente loi.
3° Les bureaux faisant le placement pour une même profession déterminée, devront être supprimés tous à la fois par un même arrêté municipal.
4° Les indemnités aux tenanciers des bureaux de placement seront à la charge des communes seules.
5° En cas de décès du titulaire avant l'arrêté de suppression, l'indemnité sera due aux ayants droit et leur sera payée lorsque l'arrêté aura été pris.
À partir de la promulgation de la présente loi, les frais de placement touchés dans les bureaux maintenus à titre payant seront entièrement supportés par les employeurs sans qu'aucune rétribution ne puisse être reçue des employés.
Toute infraction à cette prescription sera punie des peines édictées à l’article 9 de la présente loi.
ART. 12. — Sont et demeurent abrogées toutes dispositions contraires à la présente loi.
Les bureaux de nourrices ne sont pas visés par la présente loi et restent soumis aux dispositions de la loi du 23 décembre 1874, relative à la protection des enfants du premier âge.
Les agences théâtrales, les agences lyriques, et les agences pour cirques et music-halls, ne sont pas soumises aux prescriptions de la présente loi.
ART. 13. — La présente loi est applicable à l’AIgérie (1).
Nous savons maintenant dans quelles circonstances a été votée la loi du 14 mars 1904, et par le rappel que nous avons fait des enquêtes auxquelles il avait été procédé, des débats parlementaires qui avaient eu lieu tant à la Chambre qu’au Sénat, des polémi-
(1) Il n'est pas sans intérêt de remarquer que la loi du 14 mars 1904 n'a pas abrogé le décret du 25 mars 1852, mais cette abrogation résulte aujourd'hui de la loi du 28 décembre 1910 portant codification des lois ouvrières.
ques acharnées auxquelles les organes des différents partis s'étaient livrés, nous croyons avoir donné une idée suffisante de l’état d'esprit sur cette question des deux grands partis politiques en présence, le part capitaliste et le parti socialiste ; il est indispensable de dégager maintenant en quelques pages les caractères de la réforme intervenue.
Nous grouperons nos développements sous les trois cheîs suivants :
1° Dispositions relatives aux bureaux payants.
2° Dispositions ayant pour objet de développer le placement gratuit.
3° Bureaux auxquels la loi ne s'applique pas.
SECTION 1. — Dispositions relatives aux bureaux payants.
$ 4. — Réglementation des bureaux payants.
Grâce à la tenacité du Sénat, et malgré les violentes attaques des députés socialistes et d’un groupe de députés indépendants, parmi lesquels il convient tout particulièrement de citer M. Georges Berry, les bureaux payants ont été maintenus dans la loi de 1904 ; toutefois, il n'est pas douteux que leur situation ne soit devenue singulièrement précaire. Il suffit, pour s'en convaincre, de se rappeler qu'ils restent toujours soumis à la nécessité édictée par le décret de 1852 d'obtenir une autorisation et que, d'autre part, leur
suppression peut être réalisée à tout moment, les conseils municipaux étant souverains maîtres de la question.
Les deux textes fondamentaux en celte matière sont le $ 2 de l'article 1° ainsi conçu : « Tout bureau nouveau, créé en vertu d'une autorisation postérieure à la promulgation de la présente loi, n’aura droit, en cas de suppression, à aucune indemnité », et l’article 2, qui déclare que : « Les bureaux de placement gratuits créés par les municipalités, par les syndicats professionnels, ouvriers, patronaux ou mixtes, les bourses du travail, les compagnonnages, les sociétés de secours mutuels et toutes autres associations légalement constituées, ne sont soumis à aucune autorisation ».
Il résulte de la combinaison des deux textes que, tandis que les bureaux gratuits soni dispensés de l’autorisation et soumis à la simple formalité de la déclaration, les bureaux payants devront toujours se munir, comme autrelois, d'une autorisation, qui ne leur sera, en fait, que très rarement accordée.
Ces bureaux nouvellement créés vont se trouver dans une situation très inférieure puisque, aux termes de ce même $ 2 de l’article 1”, ils n'auront droit à aucune indemnité en cas de suppression. Il est difficile d'imaginer une situation plus instable que la leur ; ils sont entièrement sous la dépendance de l'autorité mu-
nicipale qui peut, à son gré, les faire disparaître ou les faire renaître.
Sous ce rapport, la situation des bureaux payants, existant d’après des autorisations antérieures à la loi de 1904, est meilleure. Leurs titulaires ne sont plus seulement tolérés, mais possèdent un véritable droit. Ce droit résulte du $ 2 de l’article 1° qui déclare que, lorsque les bureaux deviendront vacants par le décès du titulaire ou pour toute autre cause avant l’arrêté de suppression, ils pourront être transmis ou cédés. En d’autres termes, les tenanciers de ces bureaux, à la différence des premiers, ne peuvent être expropriés, que moyennant le paiement d’une indemnité. Il y a, il est vrai, dans cet article 1”, un défaut de rédaction qui pourrait faire croire que le $ 3 se rapporte aussi bien aux tenanciers visés par le $ 2 que par le $ 1, mais il résulte des observations fournies par le rapporteur, au cours de la discussion de l’article 1”, que le législateur a entendu viser uniquement dans le $ 3, les tenanciers du $ 1%. Il ne saurait donc y avoir de doute à ce sujet.
Aux termes de l'article 7, les bureaux payants sont soumis à la surveillance de l'autorité municipale, chargée d'assurer le maintien de l’ordre, les prescriptions d'hygiène et la loyauté de la gestion. Cette disposition est, d’ailleurs, commune aux bureaux payants et aux bureaux gratuits.
Une des réformes les plus importantes de la loi de 1904 à été la mise à la charge du patron de la prime de placement. La légitimité de cette prime, du moment qu'on a maintenu les bureaux @e placement, nest pas discutable. Le placeur est un commerçant el il n'est que juste qu'il perçoive la rémunération équitable de ses services, mais, jusqu'en 1954, c'était l'acheteur seul, c'est-à-dire l'employé, qui payait l'offre de travail. Il n'y avait là que l'application normale de la règle de l'offre et de la demande. Nous avons vu, que c'est grâce à l'intervention devant le Sénat du général Mercier, que fut votée la disposition nouvelle et il semble même que ce fut l'adoption par la Chambre haute de cette réforme qui assura le vote définitif du projet par la Chambre des députés. Ce qui est certain, c'est que la loi de 1904, consacre un principe tout à fait nouveau. L'ancienne notion du travail est complètement renversée. Le législateur s'est rendu compte que le contrat de travail comporte un élément inéluctable qui est la nécessité de vivre, et que des deux contractants en présence, l’un qui fait une offre et l’autre qui, par le fonctionnement même de la loi de concurrence, se trouve, en quelque sorte, dans la nécessité absolue d'accepter, c'est certainement le premier qui est le moins intéressant.
En faisant payer aux patrons tous les frais de placement, le législateur espérait que, pour éviter des
Lavieurville. 9
dépenses, ces derniers auraient recours aux bureaux gratuits et pensait que la réforme réalisée serait un excellent moyen de hâter la disparition des bureaux payants. Il ne semble pas, à en juger par les fais, que cet espoir ait élé réalisé. Si nous nous en rapportons aux renseignements fournis par l'Office du travail, lès bureaux de placement, dans les villes où ils ont été maintenus, ont conservé leur ancienne chentèle.
Saisis de plaintes contre les tenanciers percevani une certaine somme d'argent sur l'employé à l’occasion du placement, les tribunaux n'ont pas hésité à condamner les délinquants (1), mais des Juesions beaucoup plus délicates se sont posées devant eux sur la disposition de l’article 11, qui met à la charge de l'employeur le paiement des frais de placement.
Malgré la disposition de la loi, dont le principe est excellent, il arrivera très souvent qu'en raison de l’in-
cidence des taxes, ces salariés finiront par supporter
(1) Voir notamment tribunal correctionnel de Nantes, 26 avril 1904, Bulletin de l'Office du travail, mai 1904, p. 438; tribunal correctionnel de Belfort, 10 juin 1904, Bullelin de l’Office du travail, août 1904, p. 719; tribunal correctionnel de la Seine, 22 septembre 1904, Bulletin de l'Office du travail, décembre 1904, p. 1081.
les impôts dont les patrons sont frappés, et voici comment :
Tout d’abord, rien n'empêchera les employeurs d'engager les ouvriers ou les domestiques à un salaire légèrement inférieur au salaire normal, de façon à récupérer les droits de placement qu'ils ont été obligés d’acquitter. Dans cette hypothèse, le marché ayant été librement débattu entre les deux parties, cette pratique ne comporte à l'égard de l'employeur ni sanction pénale ni sanction civile. Le seul remède à cette situation serait l'adoption par la loi de salaires minima pour les différentes classes d'ouvriers, d’employés ou de domestiques. Mais il en sera différemment s’il résulte des circonstances de la cause que le salaire inférieur auquel a été engagé l'employé, a précisément pour objet de permettre à l'employeur de récupérer le montant du droit. Dans ce cas, l’employeur encourra une condamnation à des dommages-intérêts. C’est notamment ce qu'a décidé le juge de paix du XIV® arrondissement de Paris, le 14 septembre 1905, en condamnant l'employeur à restituer le montant du droit de placement qu'il avait indûment retenu sur le salaire de son employé (1).
Nous croyons devoir à raison de l'intérêt que pré-
sente cette question, citer ce jugement in exlenso :
(1) Bulletin de l'Office du travail, octobre 1905,
Attendu que, par exploit du 28 août 1905, la demoiselle L... a cité L... en paiement de la somme de dix francs pour dix journées de salaires, comme fille de salle à manger, au service de celui-ci ;
Attendu qu'il est constant et reconnu que la demoiselle L... est entrée dans l'établissement de L...le 15 août 1905, aux gages de 30 francs par mois et qu'elle en est effectivement sortie au bout de dix jours ; |
Mais que L... prétend que la rétribution due au bureau de placement qui lui avait désigné sa fille de service concerne exclusivement cette dernière ; qu'il lui avait remis la somme de dix francs pour aller payer cette rétribution et que, par suite, il s'est ainsi libéré des dix francs de gages dont il était redevable;
Qu'au soutien de sa défense, L... produit: {° le bulletin d'envoi du bureau de placement où il est dit, en caractères imprimés, d’après le tarif préfectoral: « qu’en cas de conventions contraires le montant du droit indiqué au bulletin devra toujours être payé au placeur par le maitre ou patron », et en caractères manuscrits, que le gage est de 30 francs « sans payer de bureau »; ?° une déclaration de la tenancière du bureau qui atteste que «le gage devait être de 20 francs, frais à la charge du patron ou de 30 francs, frais à la charge de la fille de service et que la demoiselle L... préféra 30 francs, disant qu'elle s’arrangerait avec le bureau;
Attendu qu'aux termes de l'article 16 de la loi du 19 mars 1904, laquelle est applicable aux employés etouvriers des deux sexes et de toutes professions, les frais de placementtouchés dans les bureaux, maintenus à titre payant, sont supportés par ies employeurs sans qu'aucune rétribution puisse être reçue des employés;
Attendu qu'en présence de cette règle impérative et
générale, absolue et même d'ordre public, puisqu'elle est sanctionnée par une pénalité correctionnelle, il semble impossible d'admettre qu'on ait pu convenir avec la demoiselle L... qu’elle prendrait à sa charge les frais du placement la concernant; que, par conséquent, le système de défense de L..., même appuyé sur le tarif préfectoral, tombe tout entier ;
Attendu qu’à supposer pour lui faire reste de raison que, dans la loi du 19 mars 1904, l'article 16 fût de nature à prêter, à cause soit du texte, soit des circonstances de l'affaire, à quelque discussion, on ne trouve point dans les éléments des espèces, la preuve de cette convention contraire dont il est question dans le tarif préfectoral et dont L... se prévaut ; qu'il est certain que la demoiselle L... n'a point participé à la rédaction du bulletin d'envoi et qu’elle n'y à point apposé sa signature; qu’il n’est pas établi qu'on lui ait délivré un document quelconque où la mention manuscrite portée sur le bulletin d'envoi aurait été reproduite ;
Attendu que la déclaration fournie le 6 septembre, c'est-à-dire la veille de la dernière audience et pour les besoins de la cause, par la tenancière du bureau de placement n'offre pas les garanties nécessaires d’exactitude à la justice, ne saurait dès lors être retenue comme probante ou seulement comme susceptible de donner ouverture à des présomptions ;
Attendu enfin qu’on ne s'explique pas, si L... avait remis avec une affectation déterminée la somme de dix francs entre les mains de la demoiselle L..., qu'il n'ait pas eu soin d'exiger une quittance justificative qui dans sa pensée aurait eu pour effet de le libérer de sa dette envers son employée ; que cette circonstance qui est déterminante est bien faite pour inspirer des doutes au tribunal ; qu’en
de telles conditions et à tous les points de vue, la demande, malgré les objections de L..., est pleinement fondée et
doit être accueillie ; Par ces motifs, jugeant publiquement, contradictoire-
ment et en dernier ressort, condamne L... à payer à la demoiselle L...la somme de dix francs pour solde de gages
avec dépens.
Comme le fait remarquer M. Amblard, dans sa thèse de doctorat sur l'application de la loi du 14 mars 1904, sur les bureaux de placement (1), il est certain que, dans l’espèce, le placeur avait tourné la loi d’une façon très maladroite en déclarant que le gage devait être de vingt francs, frais à la charge du patron, ou de trente francs, frais à la charge de la fille de service.
Il est non moins certain que,dans la pratique, beaucoup de patrons engagent un domestique à tel taux pour le premier mois en déclarant qu'ils l’augmenteront s'ils sont satisfaits de ses services. Dans ce cas, il est à peu près impossible à l'intéressé de prouver qu'ils ont voulu fraudér la loi et toute action en jus-
tice paraît condamnée d'avance à un échec.
$ 2. — Suppression des bureaux payants.
Nous arrivons à une des questions les plus importantes de la loi, celle de la suppression des bureaux
(1} Paris, 1909.
payants. Nous savons que c’est une de celles qui a le plus divisé la Chambre et le Sénat et que, finalement, comme cela s’est produit pour beaucoup de nos lois ouvrières, c'est la Chambre qui a fini par céder. Nous sommes en présence de deux sortes de suppressions, celles résultant du décret de 1852 et celles prononcées en vertu de l’article 1° de la loi de 1904. Les suppressions prévues par le décret de 1852 (art. 5), ont un caractère pénal. Elles sont la sanction d’une faute et sont prononcées par l'autorité municipale sous la réserve de l'approbation préfectorale, dans des cas limitativement déterminés. Le premier concerne les individus qui auraient encouru ou viendraient à encourir une des condamnations prévues par l’article 15, paragraphes 1, 3, 4, 5, 6, 14 et 15, et par l'article 16 du décret du 2 février 1852 ; le deuxième est relatif aux individus qui auraient été ou qui seraient condamnés pour coalition ; le troisième, enfin, a trait aux individus qui seraient condamnés à l'emprisonnement pour contravention au présent décret ou aux arrêtés pris en vertu de l'article 5. Dans ces trois hypothèses, comme il constitue une mesure de police, ce retrait d'autorisation ne donne
lieu à aucune indemnité pour le tenancier.
Ce caractère pénal, nous ne le retrouvons pas dans
les suppressions prévues par la loi de 1904. Deux
textes différents prévoient deux hypothèses qui doivent être étudiées.
La première est visée par l’article 1* de la loi : « Les bureaux de placement pourront être supprimés moyennant une juste indemnité. Tout bureau nouveau, créé en vertu d'une autorisation postérieure à la promulgation de la présente loi, n'aura droit en cas de suppression à aucune indemnité.
La loi fait donc une distinction entre les bureaux de placement antérieurs et ceux qui sont postérieurs à la loi de 1904. Pour les premiers, on pouvait, bien que la question fut très controversée et très controversable, admettre le droit de propriété du placeur et dès lors lui permettre de réclamer une indemnité équitable. Pour les seconds, la solution devait être différente parce que leurs tenanciers n'ignoraient pas, au moment de l'installation de leurs offices, que les autorisations qu'ils avaient reçues étaient révocables ad nutum.
La deuxième hypothèse est réglée par l’article 11, paragraphe 1” de la loi : « À partir de la promulgation de la présente loi, un arrêté pris à la suite d’une délibération du conseil municipal pourra, à charge d'une indemnité représentant le prix de vente de l’of-
fice et qui, à défaut d'entente, sera fixée par le con-
seil de préfecture, rapporter les autorisations données en vertu du décret du 25 mars 1852 ».
Nous sommes ici en présence d’une suppression résultant d'une décision des conseils municipaux, décisions que ces assemblées prendront lorsqu'elles estimeront que l'intérêt général le commande. Mais il doit s'agir d'une mesure collective et non d’une mesure individuelle, parce que, s’il en était autrement, il n'en serait résulté aucun avantage pour les salariés, le seul résultat de l'opération étant d'augmenter la clientèle des bureaux maintenus. Aussi, l’arcle 2, paragraphe 3, décide-t-il que « les bureaux faisant le placement pour une même profession déterminée, devront être supprimés tous à la fois par un même arrêté municipal ».
Ces dispositions sont complétées par l'article 11, paragraphe 5, ainsi conçu : « En cas de décès du titulaire avant l'arrêté de suppression, l'indemnité sera due aux ayants droit et leur sera payée lorsque l’arrêté aura été pris ». Ce texte vise le cas où le titulaire vient à mourir ou est obligé d'abandonner son office, avant que le retrait d'autorisation ait eu lieu et s'explique par l'injustice qu'il y aurait eu à priver le résignataire ou ses héritiers du montant de l'indemnité sur lequel ils pouvaient compter en vertu de la nouvelle loi, si le titulaire avait survécu et était demeuré en fonctions.
La juridiction compétente pour fixer l'indemnité est, en vertu de l’article 11, paragraphe 1°, le conseil municipal. Mais il se peut que le placeur n'accepte pas le chiffre de l'indemnité qui lui est proposée et qu'on ne puisse arriver à une entente amiable. Dans ce cas, la question est portée devant le conseil de préfecture qui décide, sauf possibilité d'appel devant le conseil d'Etat.
Nous avons vu, à propos de la discussion de la loi, que M. Gourju s'était élevé au Sénat, dans la séance du 26 janvier 1904, contre cette solution. Il estimait que, du moment qu'on se trouvait en présence d’une question d’expropriation, il eût été préférable de reconnaître en cette matière la compétence de la juridiction civile. C'était là, semble-t-il, une thèse parfaitement juridique, étant donné que nous nous trouvons en présence d'un débat sur la propriété et sur la valeur de la propriété. Toutefois, le Sénat ne l’accueillit pas ; fatigué par la longueur de la discussion, il se rangea à l'avis du ministre du commerce et adopta la proposition de la commission.
Sur quelle base sera fixée l'indemnité ? La loi se borne dans son article 1* à parler d’une juste indemnité à verser en cas de suppression de bureaux de placement payants, mais elle garde le silence en ce qui concerne la façon de calculer la somme représen-
tant cette indemnité. C’est dire qu’elle laisse à «cet égard aux autorités municipales un pouvoir souverain d'appréciation. Logiquement, les éléments qui doivent être pris en considération, sont l’état des affaires des bureaux au moment des arrêtés de suppression et le prix de vente représenté par le produit cumulé des bénéfices des trois dernières années.
À ce pouvoir souverain d'appréciation la loi apporte une restriction dans le paragraphe 2 de l’article 11 ainsi conçu : « Les indemnités dues aux bureaux de placement payants, supprimés dans le délai de cinq années, seront fixées d'après l'état de ces bureaux à l'époque de la promulgation de la présente loi ». Cette disposition a été votée dans la crainte que les bureaux établis dans certaines communes ne profitassent de la clientèle qui s’adressait aux bureaux supprimés dans les communes limitrophes ; il en serait résulté une augmentation notable des revenus de ces établissements, d’où la nécessité de faire verser à leurs tenanciers au moment de la suppression des indemnités trop considérables.
La loi ne s'occupe pas de la question des baux des locaux occupés par les bureaux de placement. A la Chambre des députés, le rapporteur avait émis le vœu que ces baux fussent régis par le droit commun. Ils devaient être en conséquence résiliés par les tribunaux parce qu'on se trouvait en présence d’un
cas de force majeure. Sans doute cette solution était dure pour le propriétaire, mais 1l faut remarquer que celui-ci savait, lorsqu'il louait ses locaux, qu'il les louait à des tenanciers munis pour l'exercice de leur industrie d’un titre essentiellement précaire et qu’il devait dès lors s'attendre à supporter les conséquences de la résiliation. Il a paru préférable au parlement de ne pas s'engager dans cette voie parce qu'il risquait de violer les règles essentielles du droit. Il appartiendra donc au conseil de préfecture de trancher les difficultés qui pourraient s'élever à l’occasion des indemnités à allouer au propriétaire.
Enfin, rappelons que le parlement avait eu à s’occuper des répercussions financières que devait avoir nécessairement sur les communes la suppression des bureaux payants. Le projet de loi qui avait été présenté au Sénat, partant de l’idée que la loi avait un caractère d'intérêt général et que le pays tout entier élait appelé à bénéficier de la suppression des bureaux payants, avait été amené à admettre la part contributive de l'Etat dans l'indemnité d'expropriation. Cette solution fut repoussée par le Sénat, puis par la Chambre des députés qui ne virent dans la suppression des agences payantes qu’une affaire exclusivement municipale et refusèrent toute participaüon de l'Etat.
Cette solution était très logique, car les communes
étaient mieux placées que n'importe qui pour apprécier l'opportunité de cette mesure. Et cependant, à voir le peu de hâte qu'ont mis les communes à supprimer les bureaux payants, on peut, semble-t-il, la regretter. Il est infiniment probable que si l'Etat avait été appelé à prêter son concours financier aux communes, 1l y aurait à l'heure actuelle beaucoup moins de bureaux payants qu'il n’y en a en réalité, l’expérience ayant démontré que trop souvent les municipalités hésitent à entrer dans la voie des suppressions parce qu'elles ne tiennent pas à accroître leurs charges.
Il est bien certain, par contre, que si la suppression des bureaux payants avait été obligatoire au heu d’être facultative, il aurait été naturel de faire retomber sur l'Etat et non sur la commune la charge principale de l'indemnité. Du moment que la commune n'était pas consultée sur cette suppression &t que l'Etat seul causait le préjudice, c'était lui seul qui devait le réparer.
SECTION II. — Dispositions ayant pour objet de développer le placement gratuit.
La loi du 14 mars 1904, en même temps qu'elle s'est montrée très sévère à l'égard des bureaux de placement payants, cherche à développer les bureaux de placement gratuits en les entourant de fa-
veurs de toute sorte et en les faisant bénéficier d’un régime spécial.
Nous trouvons dans la loi deux sortes de bureaux de placement gratuits :
1° Les bureaux de placement gratuits facultatifs, établis par les municipalités et les diverses associations ;
2° Les bureaux de placement gratuits obligatoires, qui sont à la charge de certaines communes.
Il importe de leur consacrer quelques développements.
$ 4. — Bureaux gratuits facultatifs.
Les articles 2, 3, 4 et 5 de la loi sont relatifs à cette première catégorie de bureaux.
Aux termes de l’article 2, les bureaux de placement gratuits, créés par les municipalités, par les syndicats professionnels, ouvriers, patronaux ou mixtes, les bourses de travail, les compagnonnages, les sociétés de secours mutuels et toutes autres associations légalement constituées, ne sont soumis à aucune autorisation. Toutefois, le législateur, dans l’arücle 3, les soumet, à l'exception des bureaux créés par les municipalités, à la formalité de la déclaration préalable effectuée à la mairie de la commune où elles sont établies. C'est là une simple mesure de publicité destinée à porter leur existence à la connais-
sance du public et aussi de l'administration chargée des poursuites en cas d'infraction.
L'article 5 prévoit des immunités fiscales en faveur de ces bureaux. Les affiches, imprimées ou non, concernant exclusivement les offres et demandes de travail et d'emplois, apposées par les bureaux de placement gratuits énumérés dans l’article 2, sont exemptées du droit de timbre.
L'article 6 prohibe de la façon la plus formelle la perception d'une rétribution quelconque à l’occasion du placement d'un ouvrier ou d’un employé, en frappant cet acte d’une des peines prévues à l’article 9 de la même loi.
L'article 8 édicte qu’ « aucun hôtelier, logeur, restaurateur ou débitant de boissons ne peut joindre à son établissement la tenue d’un bureau de placement. Cette disposition s'explique par une pratique très fréquente avant le vote de la loi et que nous avons déjà signalée dans la première partie de notre étude : le placement par les logeurs était très fréquent et il était en même temps très onéreux, parce qu'il était facile au logeur de dissimuler, sous le prix du logement et de la nourriture, le tarif d'une opération de placement, ce qui présentait encore pour lui l’avantage d'éviter le contrôle et la surveillance de l’autorité municipale.
L'article 8 inspira l’article 11 de l'ordonnance du préfet de police du 10 juin 1904, ainsi conçu : « L’article 8 de la loi du 14 mars 1904 interdisant à tout hôtelier, iogeur, restaurateur ou débitant de boissons de joindre à son établissement la tenue d’un bureau de placement, les associations, qui auraient établi leur office de placement chez l’une des personnes visées audit article, ne sauraient y être tolérées que si le tenancier de l'établissement ne s'occupe en aucune façon de la gestion du bureau de placement fonctionnant dans son local ».
« Elles devront désigner un délégué spécial chargé du placement. En aucun cas, ce délégué ne pourra être l'hôtelier ou le débitant, même si celui-ci fait partie de l’association en question ».
M. Paul Pic, professeur à la Faculté de droit de Lyon, fait observer, dans son Nouveau Traité de Législalion industrielle, que cette disposition de l'article 8 est aussi générale que possible et doit être, à raison de son caractère de loi de police, appliquée même aux bureaux existant lors de sa promulgation. Elle concerne par conséquent les bureaux gratuits tout aussi bien que les bureaux payants. Il est, d’ailleurs, bien évident que lorsqu'une association, qui place gratuitement les employés, cherche à récupérer, sur les dépenses faites à son hôtel ou dans
son débit de boissons, les droits qu’elle n’est pas autorisée à percevoir à l'occasion du placement, elle ne fait pas œuvre de gratuité. C’est en ce sens que s’est prononcé d’une façon très nette, au lendemain même de la loi, le tribunal correctionnel de Meaux, dans trois jugements du 27 juillet 1904 (1).
À la même date, le tribunal correctionnel de Coulommiers rendit un jugement dans le même sens contre une débitante qui avait été autorisée à faire le placement pour toute personne se présentant chez elle. Nous croyons devoir à raison de son importance, reproduire ce jugement in extenso :
Attendu que la dame G. D... veuve N..., inculpée d’avoir, du 18 mars au 1° avril 1904, contrevenu aux dispositions de l'article 8 de la loi du 14 mars 1904, en joignant à son établissement de débitante de boissons la tenue d’un bureau de placement, soutient que cet article ne lui est pas applicable, la situation incriminée existant antérieurement à la promulgation de la loi et, qu'aucun arrêté municipal de suppression ne lui ayant été notifié, elle ne peut être considérée comme étant en contravention ;
Mais attendu qu'il résulte, tant des exposés de motifs que des débats qui ont eu lieu à la Chambre et au Sénat, que l'intention du législateur a été d'interdire d'une façon absolue la tenue simultanée d’un fonds d’hôtelier, logeur, restaurateur ou débitant de boissons et d’un bureau de placement et que cette interdiction doit s'appliquer tant
(1) Bulletin de l’Office du travail, septembre 1904, p. 799.
Lavieuville. 10
aux bureaux existants qu’à ceux qui pourraient être créés dans l'avenir ;
Attendu, d'autre part, que l’article i1, qui prescrit un arrêté à la suite d’une délibération du conseil municipal, n'est relatif qu'aux cas de suppression d'un bureau de placement prévu par l’article 1* ; qu’un arrêté de cette nature n'ayant pas été rendu, le bureau de la dame N... n’est pas supprimé et qu’elle esten droit de continuer à le tenir, mais à la condition de ne pas exploiter en même temps un des établissements visés par la loi; qu'aucun délai ni aucune formalité n'ayant été indiqués par la loi, le fait seul d’avoir continué cette double exploitation, postérieurement à la promulgation, a rendu la contrevenante passible des peines prévues par l’article 9 ;
Par ces motifs ;
Le tribunal, après en avoir délibéré, jugeant . publiquement en matière correctionnelle et en premier ressort, déclarant la prévenue coupable de la contravention cidessus spécifiée, la condamne » (1).
Il était intéressant de savoir dans quel sens se prononceraient les juridicüons d'appel. L'occasion ne devait pas tarder à se présenter. La cour d'appel de Paris, neuvième chambre, saisie d’un recours contre les trois jugements du tribunal de Meaux, en date du 27 Juillet 1904, que nous avons cités plus haut, confirme purement et simplement les décisions intervenues. De ces trois arrêts, très fortement motivés,
nous citerons celui concernant le sieur R... :
(4) Tribunal correctionnel de Coulommiers, 27 juillet 1904, Bulletin de l'Office du travail, août 1905, p. 718.
ES
Considérant qu'il est constant en fait que R... exerce à Meaux et dans les mêmes locaux la double profession d'hôtelier-logeur et de tenancier d’un bureau de placement ;
Considérant qu'aux termes de l’article 8 de la loi du 14 mars 1904, aucun hôtelier-logeur ne peut joindre à son établissement la tenue d’un bureau de placement ;
Considérant que R... excipe pour sa défense d’un arrêté municipal,en date du 3 novembre 1899, qui l’a autorisé à tenir un bureau de placement dans son établissement et qu'il soutient que cet arrêté lui donne un droit qui ne peut lui être enlevé que par l'autorité municipale et moyennant l'indemnité prévue par l’article 1°" dela loi du 14 mars 1904 :
Mais considérant qu'un arrêté municipal ne saurait prévaloir sur une disposition législative et que la loi de 1904 a eu pour effet de faire tomber tous les arrêtés contraires à ses prescriptions ;
Considérant, d’autre part, que l’action intentée par le ministère public, ne tend pas à la suppression du bureau de placement de R..., qu'il lui est loisible, soit de le céder, soit de continuer à l'exploiter lui-méme en cessant d’exercer la profession d’hôtelier-logeur, qu'ainsiil ne se trouve pas dans le cas prévu par l’article 1° de la loi du 14 mars 1904 et ne saurait prétendre à une indemnité;
Considérant que R... a donc commis le délit qui lui est reproché, etc...» (1)
Enfin, c'est la cour de cassation elle-même, chambre criminelle, qui, par arrêt du 3 juin 1905, rejette un pourvoi formé contre un arrêt de la cour de Pa-
ris, en date du 31 janvier 1905, et décide que l’arti-
(4) Bulletin de l'Office du travail, mars 1905, p. 228 et 229,
cle 8 de la loi du 14 mars 1904 s'applique aux cafetiers, restaurateurs ou logeurs en garni qui joignent à leur établissement un bureau de placement, alors même qu'ils y auraient été autorisés antérieurement à la loi du 14 mars 1904, et qu'ils n’ont aucun droit, dans les circonstances, à l'indemnité prévue par les articles 1 et 11 de la loi du 14 mars 1904 :
Attendu, dit-elle, que L... a été condamné pour avoir, étant cafetier-restaurateur, logeur en garni, joint à son établissement la tenue d’un bureau de placement; qu'il a soutenu devant les juges du fait et soutient encore par son pourvoi, qu'autorisé à tenir en même temps un bureau de placement et un établissement de cafetier-restaurateur, il ne commettait aucune infraction et qu'il ne pouvait être privé du droit qui en résultait, que sous les conditions prévues par les articles 1 et 11 de la loi du 14 mars 1904;
Attendu qu'il importe peu de rechercher si L... s’est tenu ou non dans les limites de l'autorisation contenue dans l’arrèté du maire de Chartres du 9 décembre 1899 et si cette autorisation a pu créer le droit dont il se prévaut ; qu'aux termes de l’article 8 de la loi du 14 mars 1904: «aucun hôtelier, logeur, restaurateur ou débitant de boissons ne peut joindre à son établissement la tenue d’un bureau de placement » ; que cette disposition s’appliquait à L..., dès que la loi était devenue obligatoire par sa promulgation ; qu'il lui appartenait de prendre les mesures nécessaires pour s’y conformer ;
Attendu qu'en l’état des faits Ssouverainement constatés par la cour d'appel et non déniés par L..., l'application à ce dernier des articles 8 et 9 de la loi du 14 mars 1904 se trouve justifiée et que, loin de violer les textes de loi
visés au moyen, l'arrêt attaqué en a fait une juste application; Et attendu que l'arrêt est régulier en la forme ; Par ces motifs : Rejette.… »
On peut donc dire que, dès le lendemain du vote de la loi, la jurisprudence était nettement fixée dans ce sens qu'il faut donner à l’article 8 une interprétation très stricte. Non seulement elle ne fait aucune distincon entre les bureaux gratuits et les bureaux payants, au point de vue de l'interdiction de tenir à la fois un office de placement et un débit de boissons, mais elle s'efforce de démasquer et de punir les fraudes qui peuvent avoir été imaginées pour tourner la loi. Citons, dans ce dernier sens, un arrêt de la cour de Douai, du 7 mars 1905, qui confirme un jugement du tribunal de Lille condamnant une débitante de boissons, agent d’un syndicat patronal qui, après avoir installé le bureau de placement gratuit du syndicat dans un local situé en face de son café, avait pris la précaution de céder son établissement à sa femme. De cet arrêt très long et très fortement motivé, nous
nous bornerons à extraire deux attendus :
Attendu que B... croit trouver une cause d’exonération dans le fait que, depuis le 20 mars 1904, sa femme aurait fait à sa place une déclaration d'ouverture d'un débit de boissons ; mais, attendu qu'on ne doit voir dans
cet acte qu'une nouvelle manœuvre de sa part pour échapper aux conséquences de la loi;
Attendu que si, au point de vue de la loi de 1880 sur la police des cabarets, sa femme lui est substituée, il ne s'ensuit nullement, et B... ne l'allègue même pas, qu'il se soit produit la moindre modification dans ses rapports avec sa clientèle ou ses fournisseurs ; que pour eux B..., qui n’est pas séparé de biens de sa femme, est demeuré le véritable titulaire du café, continuant d'encaisser les bénéfices à ses profits et conservant le même intérêt à l'exploitation, par des voies détournées, de ceux qui viennent s'adresser à lui pour trouver un emploi... etc... » ({)
Un pourvoi en cassation formé contre cet arrêt fut rejeté par arrêt de la cour de cassation en date du 10 novembre 1905 (2).
Par contre ne tombe pas sous le coup de l’article 8 un cafelier qui n'aurait fait que par intermittence et uniquement dans le but de rendre service des actes de placement non rémunérateurs au profit de patrons, ses amis, ou d'employés dans l'embarras. C’est ce qu'a décidé la cour de cassation par arrêt en date du 1% février 1907 (3).
Les articles 7 et 8 sont complétés au point de vue de la sanction par l’article 9 ainsi conçu :
Toute infraction, soit aux règlements faits en vertu de l’article 7, soit à l’article 8, sera punie d’une amende
(1) Bulletin de l'Office du travail, avril 1905, p. 327. (2) Gazette des tribunaux, 3 janvier 1906.
(3) Bulletin de l'Office du travail, mars 1907.
de 16 francs à 100 francs et d’un emprisonnement de six jours à un mois, ou de l’une de ces deux peines seulement. Le maximum des deux peines sera applicable au délinquant lorsqu'il aura été prononcé contre lui, dans les douze mois précédents, une première condamnation pour infraction aux articles 6 et 8 de la présente loi,
Tout tenancier, gérant, employé d'un bureau clandestin sera puni des peines portées à cet article.
Ces peines sont indépendantes des restitutions et dommages-intérêts auxquels pourront donner lieu les faits incriminés.
L'article 463 du Code pénal ainsi que la loi du 25 mars 1891 sont applicables aux infractions indiquées ci-dessus.
Comme le fait remarquer M. Raoul de la Grasserie,. Juge au tribunal civil de Nantes, dans les Lois Nouvelles (1), il semble qu'il faille regretter l’application de l’article 463 du code pénal lorsqu'un délinquant est condamné à l'amende. Etant donné qu'il s'agit d’une loi d’un caractère contraventionnel et présentant une importance spéciale, il eût été préférable de refuser au délinquant l'application des «irconstances atténuantes. On peut en dire autant de
la loi de sursis.
(1) Lois Nouvelles, numéro du 15 juin 1904, p. 348.
Le nombre des poursuites exercées de 1903 à 1907 pour infractions aux lois et règlements sur le placement s’est élevé à 106, dont 7 avant la loi, et 99 après la loi. 90 poursuites, soit 85 °/, ont été exercées contre les bureaux autorisés ; 3 contre des associations ; 6 contre des couvents ; 5 contre des logeurs (Bull. Off, travail, 1910, p. 166).
$ 2. — Bureaux gratuits obligatoires.
A côté des bureaux gratuits facultatifs, la loi prévoit des bureaux gratuits obligatoires.
Dans son article 4, elle oblige les communes de plus de dix mille habitants à créer un bureau de placement. Les communes seront d’ailleurs libres d'organiser comme elles l’entendront leur bureau municipal et l’on a exprimé à ce sujet des craintes qui paraissent fondées sur les conditions défectueuses dans lesquelles seront, selon toutes probabilités, trop souvent organisés ces bureaux et sur le peu de services qu'ils rendront.
En outre, dans chaque commune, quelle que soit son importance, il sera déposé un registre contenant les offres et demandes de travail et d'emploi. Ce registre devra être ouvert à la mairie et mis gratuitement à la disposition du public. Il sera accompagné d'un répertoire où seront classées les notices individuelles que les demandeurs de travail pourront libremnent joindre à leur demande et dans lesquelles ils indiqueront le plus souvent chez quels patrons ils ont travaillé et énumèreront leurs états de service et leur spécialité.
SECTION III. — Bureaux auxquels la loi de 1904 ÿ ne s'applique pas.
Il convient de rappeler, ainsi que nous l'avons indiqué précédemment, ‘ue la loi, dans son article 12, laisse en dehors de sa réglementation deux sortes de bureau : d’une part, les bureaux de nourrices, de l'autre, les agences théâtrales, les agences lyriques et les agences pour cirques et music-halls.
La raison qui a fait édicter un régime spécial pour les bureaux de nourrices est l'intérêt qui s’attache aux enfants du premier âge. Ces bureaux continuent à être soumis aux dispositions de la loi du 23 décembre 1874, c'est-à-dire qu'ils sont astreints à une autorisation préalable et à la surveillance d’un comité institué par la loi et composé d’une façon différente en province et à Paris.
C'est aussi leur nature spéciale qui a valu un traitement à part aux agences lyriques, théâtrales... Ces agences faisant presque exclusivement leurs placements en province et aux colonies, il était à craindre que le conseil municipal de Paris refusât de payer les fonds nécessaires à leur suppression, parce que la ville n’en aurait tiré aucun avantage. D'ailleurs, l'intermédiaire a ici un rôle particulièrement actif et d’une nature spéciale, dans ce sens qu'il est seul à même d'apprécier exactement les qualités
du postulant et que, d'autre part, il est souvent tenu de faire l'avance de fonds nécessaires à un artiste ou à toute une troupe pour gagner le lieu où l'appelle l'engagement présumé. Il a paru, pour ces considérations, qu'il était difficile de supprimer ces agences. Peut-être, cette solution est-elle regrettable. S'il est exact que les bureaux gratuits ne pourraient que difficilement remplacer les agences, il en aurait peutêtre été différemment des syndicats d'artistes dramatiques, aussi capables que les agences, d’apprécier la valeur d’un artiste et, à coup sûr, plus désintéressés.
Telle est l'économie générale de la loi de 1904. Nous avons analysé cette loi dans ses grandes lignes, et de cette étude est résultée pour nous la conviction que nous étions en présence d’une œuvre essentiellement transactionnelle, œuvre qui a consacré une réforme devenue indispensable par suite des abus auxquels avait donné lieu le décret de 1852, mais qui devait, par la force même des choses, ne satisfaire n1 le parti capitaliste, ni le parti socialiste. Quoi qu’il en soit, cette œuvre a vécu. Est-elle destinée à vivre longtemps encore ? C'est ce que nous allons examiner dans la troisième partie de notre étude consacrée aux résultats de la loi de 1904.
Rappelons qu'en vertu de la loi du 28 décembre
1910, portant codification des lois ouvrières, la loi de 1904 se trouve, aujourd’hui, englobée dans le code du travail et de la prévoyance sociale. Le $ 13 de l’article 3 de la loi du 28 décembre 1910, porte qu'elle est abrogée, mais, en réalité, ce sont les mêmes dispositions reproduites à peu près dans les mêmes termes qui subsistent. Il suffit, pour s’en rendre compte, de comparer le titre IV du code du travail et de la prévoyance sociale, intitulé « Du Placement des Travailleurs » avec la loi de 1904. On peut même considérer qu'il est regrettable que le législateur n'ait pas profité de l'occasion qui lui était offerte pour introduire, en cette matière, des améliorations dont la pratique a reconnu la nécessité (1).
(1) Voir le texte du titre IV du code de travail et de la prévoyance sociale dans le Bulletin de l'Office du travail de 1911, p. 174 ets.
