V. — Exercice de la tutelle

Nous venons de résumer rapidement les divers points se rattachant à la tutelle constituée par la loi de pluviôse et le décret de 1811, examinons la manière dont elle s'exerçait. Soit défaut d'organisation, soit manque de vigilance, les Commissions hospitalières s'occupaient fort peu, au commencement du siècle, des enfants de 12 à 21 ans. M. de Walteville écrivait en 1849 (rapport ut supra, p. 26) : « La tutelle des enfants trouvés confiés aux commissions administratives des hospices dépositaires est généralement très négligée, cette tutelle est bien exercée dans 20 départements, elle est à moitié exercée dans .*> déparlements, complètement abandonnée dans Gl déparlements. On ignore en général ce que deviennent les trois quarts des enfants trouvés une fois qu'ils ont allcint leur 13* année, c'est-à-dire au moment où les départements cessent de payer la faible allocation allouée aux patrons qui les ont élevés jusqu'à cet âge.

i. A l'origine, le Ministre se réservait à lui seul de statuer sur les remises graliiites; mais, en présence de la mulliplicilé des écritures et des retarils, on renonça vite à ceUo paperasserie inutile (circulaire du 17 novembre 1813, (Cir. tome II, p. 2S9). D'après le texte du décret de 1811, ce serait la commission hospitalière tutrice qui devrait ôtiiluer sur la remise, et le préfet sur la question de rembours^-menlou non-remboursement des Iniis. Cdtfi question présente neluellemenl peu d'intérêt; les inspecteurs départementaux ont tout nhfiorbé en province, et A Paris le directeur de l'Assistance publique centralise le service soit comme tuteur liUjal soit comme dt^iôyuC du pi-i'/'vl de la Seine,

STXrUTlON ET ORGANISATION DU SERVICE 43

<' Voici ce que deviennent les enfants sur lesquels on peut recueillir quelques renseignements :

« 6/10 restent chez des cultivateurs qui les ont élevés ;

« 2/10 sont placés chez les artisans pour apprendre un métier ;

« 1/10 entre comme domestiques chez des particuliers ;

« 1/10 rentre dans les hospices sans pouvoir jamais être placé.

«. Très peu d'enfants trouvés savent lire, encore moins savent écrire

('Les filles sont plus difficiles à placer que les gar(:ons, la

grande majorité d'entre elles se livrent à la prostitution et

cependant, chose remarquable, toutes les filles, enfants trouvés, qui se comportent bien, se marient très avantageusement h la campagne. »

Ce tableau aux couleurs peut-être un peu assombries, se retrouve chez les divers auteurs qui écrivaient alors sur cette question.

Dix ans plus tard, l'enquête de 1860 (p. 114) s'exprimait ainsi : a Sauf dans onze départements, les commissions administratives ne remplissaient que d'une manière fort incomplète leurs devoirs de tutrices. Négligeant ses attributions les plus importantes, la tutelle hospitalière se réduit ordinairement aux cas spéciaux où h; consentement et l'assistance du tuteur légal sont absolument nécessaires; quelquefois même cette intervention s'exerce-t-ollo tardivement. L'ajournement des décisions, les retards dans les signatures des pièces, ont compromis, en plus d'une occasion, les intérêts des pupilles. — Il faut du reste reconnaître, ajoute le rapport, que les commissions administratives ne peuvent réellement suffire aux devoirs que nous venons d'esquisser. Animés du meilleur esprit, désireux de faire le bien et de le bien faire, les membres de ces commissions n'ont, comme honorabilité et bon vouloir, aucune comparaison à redouter, mais ils doivent plus particulièrement leurs soins à l'établissement hospitalier qu'ils administrent. Choisis d'ailleurs parmi la population active du pays, ils ont à remplir des fonctions importantes, à satisfaire aux exigences de leur profession, à surveiller la gestion de

44 LES ENTANTS ASSISTÉS Al" Xlx* SIÈCLE

leurs intérêts privés. Peut-être serviraient-ils efficacement de tuteurs aux enfants conservés à l'hospice, mais, quant aux pupilles placés à l'extérieur (et c'est le plus grand nombre), ils ne peuvent personnellement les surveiller, se rendre compte (les avis qu'ils reçoivent et de l'observation des conditions du placement. Pour tous ces détails, cependant si essentiels, et lorsqu'il s'agit surtout d'adolescents ayant dépassé leur 12" année, on ne saurait raisonnablement leur demander d'exercer la tutelle avec toute la vigilance que commande l'intérêt des enfants et celui de la société. »

Le mal signalé par M. de Wattcville et la Commission de 1860 était réel ; on ne peut demander évidemment aux membres de ces Commissions hospitalières- de se transporter journellement sur les divers points du territoire pour surveiller les pupilles. Mais ce fait se reproduit pour tous les actes de la vie. Est-ce que ce sont les membres des Commissions qui soignent lesîmaladcs, qui tiennent la complabiliié? etc. Il y a, pour ces divers emplois, des infirmières, des économes. Les membres delà commission font les règlements, en exigent l'exécution, en un mot dirigent le service sans en remplir par euxmêmes tous les détails*. Il fallait agir de même pour les enfants trouvés ; les Commissions devaient s'adjoindre un agent d'exécution, pourvoyant aux placements, adressant des rapports, soumettant les questions à trancher, accomplissant visà-vis des élèves le rôle que les infirmiers jouent à l'égard des malades.

Le décret de 1811 avait indiqué cette manière de procéder, ol il y avait eu un commencement d'exécution. ]Mais l'Ktat ayant toujours tendu depuis plus de quarante ans h remplacer les Commissions par des agents relevant de lui seul, faussa tout l'esprit de la législation.

Il était certain que les Commissions hospitalières obligées déjà de [)ourvoir à une partie des dépenses, ne pouvaient

i . A l'aris le Direclciir de l'Assislnnce piibiifjnp ne peut évklemmcnl surveiller par lui-môme 12.000 pupilles de 13 à 21 ans; il a, pour remplir ces fondions sous satlireclion (.-l sa responsabililé, -' conLrùieurs, 40 agents r<''Hidant en provinco, assislés de 250 médecins. Les décisions restent prises bien entendu pnr l«' tuteur.

encore solder des inspecteurs, ce rôle appartenait aux départements qui depuis la loi de finances de 1817, restaient obligés de pourvoir au paiement des mois de nourrices et pensions. Ils n'auraient pas dû hésiter à faire les légers sacrifices nécessaires pour assurer aux Commissions hospitalières des auxiliaires indispensables, et cependant l'inslruction de 1823 ne parle que de visites confiées à dos époques indéterminées, à des médecins ; de véritables inspecteurs ne furent seulement nommés que plus tard, et encore dans quelques parties de la France.

« Pour que cette création, qu'il conviendrait d'étendre à tous les départements, dit la circulaire du 12 mars 1839, fît tout le bien qu'elle me parait appcdée à réaliser, il faudrait que l'inspeclion du service des enfants trouvés et abandonnés ne fût pas eule confiée à des inspecteurs; mais qu'il fussent également chargés, sous le rapport de l'administration et de la comptabilité, de l'inspection des hospices, des bureaux de bienfaisance, des maisons de secours et de tous les établissements charitables du déparlement. Je vous invite donc, monsieur le Préfet, ajoute le Ministre, à procéder sans retard au choix et à la nomination d'un inspecteur dans votre département, ou, si déjà vous en avez établi un pour le service des enfants trouvés, à comprendre dans ses attributions les hospices, les bureaux de bient'aisani'e et les divers établissements analogues.

« Ce n'est là, au surplus, qu'une extension d'attributions qui ne doit cependant, en aucune manière, changer le caractère de ces employés qui, avant tout, sont institués pour accomplir robligalion que le décret du 19 janvier 1811 (art. 14) impose à radministration de faire inspecter plusieurs fois par an les enfants trouvés et abandonnés placés en nourrice ou en pension... Les inspecteurs déparlementaux des établissements de bienfaisance auront toujours, j'ensuis certain, pour les membres des Commissions administratives les égards et la confiance que j'aime à croire qu'ils trouveront eux-mêmes auprès des administrateurs... L'inspecteur se rendra souventdans les lieux où les enfants trouvésou abandonnés ont été placés, il s'assurera de leur existence et de leur identité, il vérifiera si les nourrices ne remettent pas à d'autres femmes les nouris-

46 LES ENFANTS ASSISTÉS Ai; XIXC SIÈCLE

sons qu'elles ont obtenus... Il veillera à ce que les enfants reçoivent toujours les soins convenables, à ce qu'ils soient vaccinés, à ce qu'ils soient élevés, autant que possible, daus des principes de religion et de morale, et à ce qu'ils n'aient que de bons exemples sous les yeux. Lorsque les enfants seront plus grands, l'inspecteur devra encore continuer d'exercer sur eux une exacte surveillance et s assurer que les commissiotts administratives remplissent à leur égard et jusquà leur majorité^ les devoirs que leur imposent les lois, et parliculièremenl celle du io pluviôse an XIII'. "

Cette citation est un peu longue, mais elle était nécessaire pour montrer les hésitations du ministère; tantôt l'inspecteur n'est nommé qu'en exécution du décret de 1811 et alors il devrait être l'agent direct des Commissions hospitalières, tantôt, au contraire, associé à l'inspection générale, il est chargé pour le compte de l'Etat de la surveillance de ces mêmes commissions.

En 1856, la pensée officielle se dessine plus nettement, u Vous avez entre les mains, dit aux préfets la circulaire du 30 avril, tous les pouvoirs nécessaires pour assurer, même dans l'état actuel de la législation, l'exercice de cette tutelle que réclament à un ég^al degré l'intérêt de la société et celui de l'Etat.

« La nomination des Commissions administratives vous appartient et le décret du 2o mars 1852 vous donne le droit de proposer, soit la dissolution du corps tout entier, soit la révovation individuelle des membres qui le composent.

« En dehors des commissions hospitalières et sous votre autorité, l'administration supérieure a pris soin de placer un agent

responsable L'inspecteur départemental est, auprès des

i:ommissions administratives, le représentant de votre autorité.

{. On lit dans le rapport di' M. do Walleville, 18 iO, p. 22. u L'inspection déparleraiMitale du service des enfants trouvés, créée pur la circulaire du 12 mars 1831), a pro-luit les meilleurs ('iïels, soit sous le rapport du liien-êtro des enl'ants, car depuis celte époque la mortalité a considérablement diminué parmi ces infortunés, soit sous le rapp(trt llnancicr, de notables éconoinii'B ayant été obtenues. Tous les départements, sauf le Clier, la Ilaute- Saôncel les Vosges ont un inspecteur. Dans le Clier, l'inspection est exercée par les maires et les médecins vaccinatours. La llaule-Saùne et les Vosges n'ont que quelques enfants (50 & 60). "

Non seulement il doit vous éclairer sur l'ensemble et les détails du scvice, mais il doit aussi veiller à ce que ces commissions remplissent, dans toute leur étendue,, les obligations que la loi leur impose. Dans le cas où malgré vos recommandations, la tutelle laisserait encore à désirer, vous devriez prendre des mesures pour lui en déléguer personnellement l'exercice. »

Ainsi, contrairement au décret de 1811, on refusait aux commissions l'agent d'exécution qui leur était indispensable, mais, ce qui est plus étrange, on autorisait les Préfets à déléguer, le cas échéant, des droits qu'ils ne possédaient nullement. Ces principes s'affirmèrent de nouveau dans l'en {uête de 1860 (p. 112 et Ho) et la circulaire ministérielle du 3 août 1869 s'exprimait ainsi. « En décidant que les inspecteurs départementaux seraient rétribués sur les fonds de l'Etat, la loi a réalisé un progrès considérable. Peu à peu la situation de ce personnel tendra à s'améliorer... Ainsi ré ortjanisé, le personnel de l'inspection devra, sous votre autorité, prendre plus activement encore la direction du service. Ses tournées seront plus fréquentes. C'est l'inspecteur départemental qui vous proposera l'admission aux secours temporaires ; c'est à lui que seront confiés la recherche et l'engagement des nourrices, la préparation et la signature des contrats d'apprentissage, la réalisation des placements de fonds à la caisse d'épargne ; il devra enfin ne demeurer étranger à aucun des détails de la tutelle administrative, et vous Cy associerez étroitetnejit d/ins les termes et aux conditions prévus par l'instruction du 30 avril 1856. »

Enfin le rapport précédant le décret du 31 juillet 1870, réglant les classes et les appointements des inspecteurs, contient le passage suivant consacrant l'exclusion, pour ainsi dire complète, des commissions hospitalières de la tutelle des enfants assistés. « L'inspecteur départemental doit, d'après les règlements, préparer le travail des admissions, tenir les registres d'inscription et de tutelle, rédiger les comptes rendus annuels, diriger ou du moins contrôler la comptabilité du service; et ces occupations secondaires ne sont qu'une faible partie de ses attributions. Des tournées presque continuelles

doivent le mettre en rapport avec les enfants, les nourriciers, les patrons. Sa mission ne cesse quà la majorité de ses pupilles, car c'est à lui qu'il appartient de préparer les contrats d'apprentissage ou de domesticité, d'en assurer l'exéculiou et de suivre toutes les questions litigieuses qui exigent l'intervention du tuteur légal... »

Le rôle des Commissions se borne donc à autoriser quelques mariages ou à défendre aux rares instances judiciaires que nécessite la gestion de la fortune des enf;ints assistés. Eu France, à l'heure actuelle, l'Inspecteur départemental nommé par le Ministre, réunit en sa personne les doubles fonctions iX" administrateur et de surveillant ;\\ est tout; les Commissions hospilalières ne sont plus rien. Quant aux Conseils Généraux, ils règlent le service, mais ne peuvent statuer que sur les rapports des inspecteurs, se contrôlant eux-mêmes et véritables juges et parties dans les mémoires annuels qu ils adressent aux Conseils par l'intermédiaire des Préfets'.

Quand nous disons en France, nous commettons une légère erreur. Dans le département de la Seine, l'Inspection départementale, constituée en 1875 seulement, aurait voulu là aussi prendre la direction effective du service, malgré la loi du 10 janvier 1849; mais le Conseil Général n'a pas admis ces prétentions, et le rapport présenté par la 3° commission en novembre 1878 renferme cette phrase significalive : « que [administration administre et que l'inspection inspecte. » Le

1. Quelques déparlenienls ont cepemlanl Idàinû cotle nuiiiiniise de l'I^ltal sur le service. On lit dans lo volume des procès-veri)aux du Conseit général de la Côte-d'Or (session de 1876, p. 520 et 530) les remar(|ues suivantes du rapporteur, M. Muleau: « Voire commission insiste sur la nécessité de déterminer d'une façon très nelle et très précise les allribulions de l'Inspecteur; ses prétentions nous onl paru en etl'el sinfrulii^remenl exagérées môme au point de vue des instructions et circulaires ministérielles qu'il invoque... Il esl notamment dans la lettre de M. l'inspecteur une prétention que le Conseil ne saurait janiais admettre. C'est celle préienli(jn (k* n'agir plus concurremnumt avec la Commission des hospices et de contrôler sons tHrc nmtrnli' hii-i))rinc. Votre commission connnil la circulairf qu'invoque à 1 appui de sa lliéso M. l'inspecteur, mais je \f r»'péle, elle n'ailrnct <n aucune façtin. et ceci en général, que <les circulain-s minist('ri«'lles puissent nous lier; ellf l'ailmet encore moins pour d»'» circulaires antérieures à la loi de lH7i (pii vous a rendus seuls maîtres du service. >•

rapport do décembre 1880 revient sur cette question. « Si l'inspection donnait un avis dans les différentes affaires de l'administration de nos services , elle irait inspecter en province les avis qu'elle aurait donnés à Paris et trouverait naturellement tout pour le mieux dans les actes inspirés par elle ; ce serait l'ingérence de linspection dans l'administration ; c'est ce que le Conseil Général ne veut pas. Déjà nous l'avions dit d'une façon nette et précise et nous croyions que nous avions été compris. C'est au nom de la loi que M. l'inspecteur fait ses revendications qui ne sont en réalité, et sans qu'il s'en rende compte peut-être, que la mainmise dans les actes de l'administration. C'est au nom de la loi! mais de quelle loi? Que n'en cite-t-on une? ... Les attributions de l'inspection n'ont été fixées par aucune loi. »

A Paris, l'Assistance publique reste donc véritablement tutrice des enfants assistés et les //«îV inspecteurs départementaux se bornent à inspecter chaque année les services de province. Il devrait en être de même dans les départements.

vil. — De la luoitalilo des eiifauts.

llest évident, comme nous l'avons dit plus haut, que les commissions hospitalières, privées des moyens d'exécution, surveillaient mal les enfants et que la centralisation du service entre les mains de l'inspecteur, tout en dénaturant la loi, a produit des résultats heureux au point vue des placements et de la diminution de la mortalité.

H fallait pouvoir visiter fréquemment les pupilles, les inspecteurs le font quelquefois d'une manière incomplète, il est vrai, mais enfin auparavant on ne le faisait pas du tout, et en 1860, ainsi que le constate la circulaire dul"avril 1861, sur 148,754 élèves répartis ainsi : de la naissance à 12 ans 90,473; de 12 à 21 ans 58,281, on en comptait 10,333 dans les hospices dépositaires (4,026 appartenaient à la première série, 6,307 à la seconde). Celle aggloméralion d'enfants ne pouvait être que défavorable à leur santé, les efforts de l'Administration supérieure ont donc toujours tendu, avec juste raison, à faire considérerles hospices comme desimpleslieux de passage, tout

oO LES ENFANTS ASSISTÉS AU XIX*^ SIÈCLE

au plus peut-on admettre le maintien des infirmes incurables.

D'un autre côté, il faut pour les nourrissons une surveillance constante, les nourrices étant trop fréquemment portées à nég-liger leurs devoirs vis-à-vis de petits êtres sans défense et puis, ainsi que nous le disons plus loin à l'occasion de cette mortalité de l'enfance, la mort d'un petit parisieii passant presque toujours inaperçue dans nos campagnes. Or actuellement, alors même que les administrations départementales n'ont pas, comme cela a lieu dans la Seine, institué un service médical spécial, les enfants bénéficient de la surveillance établie par la loi du 24 décembre 1874. La mortalilé excessive du commencement du siècle a donc diminué d'une manière consolante. 11 est cependant assez difficile de se rendre compte de la mortalité, la statistique ne donnant pas de rapport proportionnel par âge et toute la question résidant là.

En effet, les enfants sont admis habituellement dans la première année de leur existence, souvent dans les premiers jours ; ils arrivent ayant souffert durant la gestation soit que la mère ait eu intérêt à cacher sa faute, soit qu'elle ait continué, malgré sa grossesse, à se livrer au travail ou à la débauche. Beaucoup portent en eux le germe de maladies héréditaires, scrofules, syphilis, et la mortalilé de ces êtres si chétifs ne saurait évidemment être rapprochée de la mortalilé normale de l'enfance ; elle est excessive pour les deux premières années, passé ce terme, une réaction se produit, les faibles ont été emportés, les forts subsistent seuls et, à dater de la troisième année, les assistés meurenlmoins, certainement, que le reste de la population infanlilo du même âge.

Toutes les fois donc qu'on ne peut se procurer que les décès pour l'ensemble des enfants, il n'est pas possible d'établir des chiffres certains.

Le total des pupilles immatriculés dans la première année ne suffit pas encore, il faut la décomposition par mois et mémo par semaines. Sans cela les points de comparaison sontabsolunjent faux.

(^(•Ue année même, le département du Calvados faisait beaucoup parler de sa mortalité minime; il s'agissait, disait-on, de 5 à 0 0/0 seulement; dans ce pays privilégié les enfants

assistés mouraient moins que les enfants légitimes conservés par leurs familles. Auprès de ces résultats, le département de la Seine faisait assez triste figure avec sa moyenne de 33 à 36 0/0 pour la première année. La raison de ces dilTérences provenait de ce que, pendant les années 1879-1 883, le Calvados n'avait reçu que dix enfants de moins de trente jours alors que dans la Seine sur 8,029 élèves admis, o,502 étaient dans le premier mois de leur naissance. La proportion des décès devait naturellement être de beaucoup supérieure. Voici les chiffres : Années 1879-1883