CHAPITRE III

Ce n’est pas assez d'avoir fait le départ entre le domaine privé et le domaine public en matière politique, d’avoir déterminé les libertés nécessaires de l’individu et les fonctions essentielles de la collectivité.

Il reste à établir : d’abord, en quels groupements secondaires la collectivité nationale doit se distribuer pour constituer les cadres mêmes de l’organisation politique; à examiner ensuite quelle part des fonctions sociales doit revenir à chacun de ces groupes ; à étudier enfin suivant quel mode les volontés individuelles s’exprimeront en volonté collective pour faire la loi et comment sera assurée l’exécution de la loi une fois faite.

§ 1. Les deux bases de V organisation jiolitique. — Indépendamment de la solidarité générale qui les unit, les membres d’une société sont reliés les uns aux autres par des intérêts et des affinités multiples. Ils peuvent s’associer envue des buts les plus divers, pour chanter, jouer, prier, voyager, souper ensemble. Ils peuvent ainsi former des groupes en nombre indéfini.

Mais de ces groupes variés la plupart sont purement

ORGANISATION POLITIQUE

facultatifs et libres; ils peuvent se former, se dissoudre, se reformer, évoluer au gré des individus qui les composent, sans que l’autorité sociale ait rien à voir dans leur activité, tant qu’ils ne lèsent pas la liberté des particuliers ou des autres groupes ; deux d’entre eux me paraissent au contraire indispensables à l’existence de la société en même temps qu’obligatoires pour tous ses membres, et par là même doués d’un caractère spécial.

La collectivité nationale repose à la fois sur ces deux faits que ces membres habitent un même territoire et ont entre eux une solidarité nécessaire de travaux. Or, il y a au sein de cette collectivité deux sortes de groupements qui reposent sur ces deux mêmes faits et qui rapprochent des gens ayant des relations plus étroites, soit territoriales, soit économiques.

Il est évident, d’une part, que les individus qui habitent un village, une ville, un département, une région plus ou moins vaste, s’ils ont des intérêts communs à l’ensemble du pays occupé par la nation, en ont aussi qui ne dépassent pas les limites restreintes du village, de la ville, du département, de la région.

11 est évident, d’autre part, que les membres de la société qui exercent une même profession, s’ils ont des intérêts communs à tous les travailleurs, en ont aussi de plus particuliers qui concernent seulement leur corps de métier.

Le principe d’une bonne gestion (cela ne me paraît guère contestable) est que les différents groupes d’intéressés administrent les groupes d’intérêts correspondants.

Il suit de là que l’organisation politique semble devoir reposer sur deux bases distinctes : l’une territoriale, l’autre professionnelle.

À considérer d’abord la première, on peut formuler

ainsi la règle de simple bon sens qui peut servir de ligne de conduite :

A la commune, le soin des intérêts communaux ; à la région, celui des intérêts régionaux; à la nation, celui des intérêts nationaux ; en attendant que le développement croissant des rapports de tout genre entre nations crée un organisme des intérêts internationaux.

Elle est étrangement violée, cette règle, dans les pays où, par un souvenir des temps où l’autorité était concentrée entre les mains d’un seul homme, on laisse le pouvoir central s’ingérer dans une multitude d’affaires qui ne le regardent pas.

Qu’y a-t-il de plus scandaleusement ridicule que le vote des projets d’intérêt local dans une Chambre française ? Au début de la séance, devant des banquettes aux trois quarts vides, un député monte à la tribune et lit un rapport que personne n’écoute; le président se lève ensuite, bredouille quelques mots que personne n’entend ; des mains se lèvent dans un brouhaha de conversations, et l’on apprend le lendemain, si l’on s’avise de lire le Journal officiel , que telle commune d’un département quelconque a été autorisée à contracter un emprunt, ou que tel arrondissement a obtenu la construction d’un bout de chemin de fer. A peine si quatre ou cinq personnes parmi les votants ont su ce qu’ils faisaient, les autres ont voté à l’aveuglette. Et ce ne sont pas ici les députés qu’il faut accuser : comment pourraient-ils être au courant de toutes les questions de détail qui se posent sur le territoire de la France entière? Le coupable, c’est ce régime centralisé qui les réduit à décider sur ce qu’il leur est impossible de connaître.

La confusion est perpétuelle en France entre les choses d’ordre municipal et les choses d’ordre natio-

ORGANISATION POLITIQUE

nal. Rien de plus bizarre et de plus inique qu,e ce qui se passe chaque année à Paris. Les représentants élus de la ville sont invités à voter les fonds nécessaires à la police, qui dépend du gouvernement central et sur laquelle ils n’ont aucun moyen de contrôle ; et s’ils se refusent à cette comédie, le gouvernement central inscrit d’office au budget de la ville la somme dont il a besoin et se moque de ce principe élémentaire, je ne dis pas de toute démocratie, mais simplement de toute monarchie constitutionnelle, à savoir que tout impôt levé sans le consentement des contribuables est illégal.

La bonne marche des affaires exige qu’on laisse à chaque groupe la faculté de régler ce qui l’intéresse exclusivement, et la nécessité s’impose de répartir entre les pouvoirs locaux et le pouvoir central les attributions politiques et les services publics.

Il peut y avoir doute sur plus d’un point : centralisation et décentralisation sont choses relatives dont l'expérience doit déterminer et perfectionner le dosage proportionnel.

Le problème consiste à concilier deux choses : le libre jeu des administrations qui ont la charge des intérêts partiels et l’harmonie nécessaire de l’ensemble. C’est sous une autre face le grand problème de la conciliation entre la liberté et la solidarité.

Il faut se garder d’une vaine recherche de l’uniformité : en fait d’institutions locales, la diversité est naturelle et raisonnable. Ainsi, à ne considérer que l’instruction publique, certaines industries appellent certaines écoles professionnelles, qui seraient inutiles et déplacées ailleurs ; certaines branches d’enseignement conviennent à telle université et non à telle autre, suivant la nature de la région au centre de laquelle l’une ou l’autre peut être installée! Seulement il faut aussi que le lien, très lâche ou même brisé entre les

LE MÉCANISME DE l'üRGANISATION POLITIQUE lOo

rouages qui peuvent sans danger évoluer isolément, soit d’une solidité extrême entre ceux qui ne peuvent marcher que sous une direction unique.

Le système fédératif est, de tous ceux qui existent, le plus propre à réaliser cette double condition. Il consiste à laisser à chaque groupe de la population son autonomie, en déterminant avec grand soin les points sur lesquels une entente entre les groupes est indispensable.

Sans entrer dans la discussion détaillée de ce qui doit être centralisé, on peut dire que la paix et la guerre, les traités d’alliance ou de commerce, les lois militaires, les prescriptions du code pénal et civil, les lois réglant le droit de vote, en matière d’intérêt général forment la compétence politique de la nation entière. Dans le domaine économique il y a aussi avantage, comme nous le verrons, à centraliser beaucoup de choses : presque partout les routes, les canaux, les postes et télégraphes, et en beaucoup de pays déjà les chemins de fer, relèvent de grandes administrations nationales. Il y a même pour plusieurs de ces grands services publics des embryons d’administrations internationales.

Par services publics, j’entends les travaux qui ont, non seulement une utilité générale, mais qui encore peuvent être avantageusement exécutés par le concours direct de la collectivité à l’un quelconque de ses degrés (commune, canton, région, nation, etc.).

Vouloir en fixer le nombre serait imprudent et inutile. Une évolution naturelle transforme incessamment des industries privées en industries collectives. L’industrie des transports, par exemple, d’abord entreprise par des particuliers, puis passée aux mains de petites et de grandes Compagnies, tend à se nationaliser, évolution déjà presque achevée en Allemagne, en Bel-

406 ORGANISATION POLITIQUE

gique, partout où l’État a pris à son compte l’exploitation des voies ferrées. Ii peut arriver, il arrivera même nécessairement que beaucoup d’industries, trop peu avancées aujourd’hui pour subir une transformation analogue, seront un jour exploitées à risques et profits communs. Le régime socialiste aura pour effet certain de hâter cette métamorphose.

Ce qui importe pour le moment, c’est de bien comprendre que les services publics peuvent et doivent être partagés entre la nation, la région, la commune. C’est déjà le cas dans notre régime actuel pour les services de voirie. N’y a-t-il pas des routes nationales, des routes départementales, des chemins vicinaux qui (leur nom même l’indique) relèvent de groupes fort différents d’étendue ? Faire entre ces groupes le départ de ce qui doit être attribué à chacun d’eux demanderait une étude spéciale. De même décider si tel ou tel service sera gratuit, c’est-à-dire payé par tout le monde, comme l’est déjà l’éclairage des rues ou l’enseignement primaire, ou payé seulement par ceux qui en useront, comme l’est encore le transport des lettres, serait prématuré. Ce sont là des questions que la société réglera au jour le jour, suivant son utilité, son expérience et ses ressources.

Mais on peut soutenir qu’en général décentralisation politique et centralisation économique , choses qui ne sont nullement contradictoires, répondent aux besoins de la civilisation contemporaine ; on peut même dire que c’est la double formule de l’avenir. Nous avons déjà dit pourquoi dans la première partie de cette étude (p. 19).

Si les peuples, au lieu de mettre leurs efforts à s’entre-déchirer, savent un jour, comme nous l’espérons, s’unir pour s’entr’aider, ce sera sous la forme de fédération que se fera cette union. Les États-Unis

d’Amérique montrent déjà le chemin aux futurs Etats- Unis d’Europe, à qui la Confédération suisse peut servir de modèle et de noyau.

La décentralisation politique a en effet ce mérite inappréciable de pouvoir faire vivre en paix, sous les plis d’un même drapeau, des populations de langues, de races, de religions différentes. Elle permet aux citoyens de faire l’apprentissage de leurs fonctions civiques, en les exerçant par degrés à gérer des affaires d’abord municipales, puis régionales, puis nationales. Elle réduit au minimum la bureaucratie paperassière qui peuple aujourd’hui les ministères d’employés inutiles. Elle rend possible ce qu’on a nommé « la politique expérimentale », c’est-à-dire l’essai local de certaines pratiques , qui sont abandonnées si elles échouent, qui se propagent si elles réussissent. Elle organise la liberté, parce que les magistrats locaux sont soumis à un contrôle perpétuel et facile dans un petit cercle où tout le monde se connaît et connaît ses intérêts, parce qu’aussi leurs pouvoirs limitent le pouvoir central et l’empêchent de céder à la tentation de l’arbitraire.

C’est, semble-t-il, par un subtil pressentiment de l’instinct populaire que nos grands ancêtres de la Révolution fêtèrent avec l’élan merveilleux que l’on sait l’idée fédérative : ils devinaient, sans le voir encore très clairement, que là était l’avenir du monde et le moyen de réaliser pour l’organisation politique la variété dans l’unité, la liberté dans la solidarité.

Toutefois le groupement territorial est à lui seul insuffisant pour servir de base à l’organisation politique. Il risquerait d’emprisonner chaque individu dans une sphère étroite, de lui fermer l’horizon, de rapetisser son chaipp d’action et ses visées. Il pour-

ORGANISATION POLITIQUE

rait devenir comme une nouvelle façon de l’attacher « à la glèbe ». Il a besoin d’être corrigé et complété par un autre mode de groupement.

C’est dire que la décentralisation politique doit aussi reposer sur le groupement professionnel.

Les associations ouvrières, les unions et fédérations syndicales sont le commencement de cette organisation, qui passera sans peine du domaine économique au domaine politique et établira entre eux une corrélation étroite. En régime socialiste elles ne peuvent que se développer ; et chaque corps de métier, représentant un groupe d’intérêts spécial, se transformera sans peine en un collège électoral, et même en une petite administration indépendante et cependant unie au reste de l’ensemble social par le lien que la division du travail crée entre tous les travailleurs.

Enorme sera, en régime socialiste, l’importance de ces corporations. Elles non plus, cependant, ne pourront être, à elles seules, la base de l’organisation politique. Par cela même que l’instruction intégrale et en particulier l’instruction mécanique largement répandues permettront aux hommes de changer facilement de métier, elles auront une mobilité croissante, qui demande à être corrigée par la fixité plus grande des cadres attachés au sol. Chaque membre de la société appartiendra ainsi à deux séries de groupes d’ordre distinct : il sera relié aux autres par une double solidarité.

Nous n’avons pas à rechercher maintenant ce que pourra être le rôle des corps de métier, et aussi des associations volontaires dans le régime nouveau ; il nous suffit d’avoir indiqué les deux voies par lesquelles on peut arriver, pour le bien de Tune et de l’autre, à ne pas laisser en présence sans intermédiaire la société, ce colosse, et l’individu, cet atome.

§ 2. Le pouvoir législatif. — J'ai dit ce qui devait rester eu dehors et au-dessus de la loi, ce qui pouvait ou devait lui être assujetti ; j’ai dit aussi quels groupements sociaux devaient en s’entre-croisant former la trame de l’organisation politique. Il s’agit maintenant de savoir par qui et suivant quel mode la loi doit être faite.

Tous les membres de la société ayant un droit égal à participer à la gestion des intérêts communs, le suffrage universel est le moyen nécessaire de connaître la volonté générale. Ne peuvent être exclus de la consultation que les membres que leur âge ou une condamnation infamante frappe d’incapacité provisoire ou ceux qu'une incurable débilité mentale dûment constatée frappe d'incapacité permanente. Ai-je besoin de dire que les femmes, étant des personnes comme les hommes, ont mêmes droits et mêmes devoirs qu’eux? La différence des sexes peut se refléter, se reflétera sans nul doute en une différence de fonctions sociales : mais il y a équivalence et par suite égalité de droits entre les deux moitiés de l’humanité, et l’une comme l’autre, en matière d’intérêts généraux, a son avis à dire et à défendre.

Le suffrage universel a encore beaucoup d’ennemis secrets et quelques adversaires déclarés. Quelques-uns disent : « Mais les intelligences sont inégales ; et l’opinion d’un imbécile vaut, quand on compte les voix, autant que celle d’un homme de talent ou même d’un homme de génie ! Cela est mauvais pour la société. » — A ceux qui parlent ainsi et se rangent naturellement dans la seconde catégorie, il est aisé de répondre : — Si l’on ne veut laisser voter que les esprits d’élite, qu’on nous dise quelle autorité infaillible décidera qui aura droit de figurer dans cette troupe privilégiée. L’intelligence humaine ne se mesure G. Renard.

ORGANISATION POLITIQUE

pas à l’aune. Où est le capacimètre permettant de mener à bien une opération aussi délicate ? Quelles contestations, quelles querelles à prévoir ! Jugera-t-on d’après le savoir breveté, diplômé? Hélas! il faudrait oublier que le bon sens de nos pères disait :

Un sot savant est sot plus quun sot ignorant.

Il faudrait aussi une foi aveugle en la vertu de la minorité soi-disant supérieure qui deviendrait la classe dirigeante. 11 faudrait la supposer dénuée de tout égoïsme, incapable de sacrifier les intérêts d’autrui aux siens propres. C’est réclamer de la masse une grande dose de confiance dans ceux h qui elle abandonnerait sa plus essentielle prérogative.

Réservera-t-on le droit de vote, comme on l’a fait au temps du régime censitaire, à qui fera preuve de richesse ? Le malheur est que riche n’est pas précisément synonyme d’intelligent. Et puis ce serait mettre, encore plus qu’ils ne le sont, les non-possédants à la merci de ceux qui possèdent, doubler ainsi leur asservissement économique d’un asservissement politique.

Le suffrage universel est à la fois plus équitable et plus raisonnable que les systèmes aristocratiques essayant de trier sur le volet les électeurs ; et, dans un régime socialiste où existeront et l’instruction pour tous et la quasi-égalité des fortunes, les arguments dont je viens de montrer la faiblesse achèvent de perdre toute valeur.

D’autres ont dit : « Pourquoi s’incliner devant la majorité? Est-ce que le plus grand nombre représente la plus grande somme de savoir ou de vertu? Est-ce que la minorité n’est pas souvent dans la bonne voie en combattant la masse ignorante et changeante qui l’accable ? »

A cette attaque, venant d’ailleurs, il n’est pas difficile non plus de répondre. Oui, un groupe d’hommes, oui,

! un seul individu peut avoir raison contre la foule, contre l'unanimité de ses contemporains. Mais le suffrage universel n’a nullement pour but et pour fonction de décréter ce qui est vrai, ce qui est beau, ce qui est juste. 11 n’a et ne peut avoir non plus aucune prétention à l’infaillibilité ; il n’est et ne peut pas être plus immuable que les hommes dont il exprime les éphémères opinions. Son rôle est plus modeste et par là même plus facile à remplir et à défendre. Entre des individus qui ont des intérêts communs et qui peuvent être en désaccord sur la meilleure façon de les gérer, il est le moyen de constater pacifiquement la volonté générale. Pis-aller, si Ton veut, pour trancher un litige en l'absence d’un signe introuvable permettant de reconnaître en toute occurrence le meilleur parti ; mais pis-aller qui est une nécessité sociale. Supprimez-le. il ne reste plus pour décider le conflit que le privilège exorbitant et périlleux attribué à quelques individus ou à un seul d’imposer aux autres une conduite sur laquelle on ne les consulte pas ; ou bien la lutte à main armée entre les volontés rivales ; ou enfin la dissolution de la société.

Cinq personnes marchent ensemble : les unes veulent aller à droite, les autres à gauche. Aucune n’a le droit de commander aux autres. Il faut ou se battre ou se séparer, à moins qu’on ne convienne de suivre la route choisie par le plus grand nombre. Voilà en deux mots la raison d’être du contrat explicite ou tacite en vertu duquel la volonté de la majorité fait règle en certaines matières déterminées.

Donc, tous les adultes (excepté les indignes et les incapables) doivent avoir part à la confection des lois. Mais comment organiser ce suffrage universel? Le pro-

ORGANISATION POLITIQUE

blême est grave et plus d’une démocratie naissante a pu se repentir de l’avoir négligé.

Etant donné que nous avons fixé déjà et réparti entre les divers cadres sociaux, tant territoriaux que professionnels, les intérêts sur lesquels il y a lieu de voter, il reste surtout à examiner par quels moyens on peut constater de façon loyale et exacte la volonté de la majorité.

L’idéal est ici facile à indiquer, sinon à réaliser. Ce serait que chacun pût sur chaque chose exprimer librement et directement son opinion. La législation directe par le peuple est, à n’en pas douter, le système dont il faut se rapprocher autant que possible.

Il exige de ceux qui veulent l’appliquer une éducation politique avancée; mais on peut dire aussi qu’il est plus propre que nul autre à faire cette éducation, en obligeant tous les membres de la société à étudier et à décider par eux-mêmes tous les points sur lesquels il y a doute. Pratiqué jadis dans des cités républicaines, telles qu’Athènes, Rome et les communes du moyen âge, usité aujourd’hui encore dans certaines démocraties rurales telles que les vieux cantons suisses, il semble convenir mieux à de petites agglomérations qu'à une grande nation ; mais la difficulté n’est pas insurmontable : on peut sectionner le territoire et la population de telle sorte que la délibération en commun devienne possible pour chacun des groupes ainsi constitués ; on peut surtout, à l’aide de la presse et des réunions publiques, instituer des débats contradictoires qui éclairent toutes les faces de la question controversée. On dira que le nombre des affaires courantes risque de fatiguer vite le zèle des votants ; mais l’intervention législative étant supprimée dans une foule de cas où elle n’a que faire, on peut espérer que l’occasion de voter ne serait pas trop fréquente ; il ne faut

pas oublier d’ailleurs qu’en régime socialiste il devra rester à tous les membres de la société assez de loisir pour suivre avec attention la marche des affaires publiques.

Il est possible, à tout le moins, de faire résoudre toute question importante par l'ensemble du corps électoral dont elle relève et qui peut être, suivant les cas, communal, régional, national ou corporatif; mais il faut alors abandonner à des représentants du peuple la gestion des intérêts de moindre importance; et nous devons nous demander tout d’abord ce que vaut le système représentatif.

Il présente de graves inconvénients.

S'il est parfois difficile d’apprécier sainement les choses, il l’est toujours d’estimer les hommes à leur juste valeur. Quand il s’agit d’une branche spéciale de l’activité humaine, ceux qui se rattachent à la môme peuvent d’ordinaire rendre un jugement sensé, comme les peintres qui décernent des médailles aux exposants des salons annuels. Mais en fait de compétence politique la mesure du mérite personnel est d’autant plus malaisée que les facultés à considérer sont de nature plus vague et plus variée, et que l’esprit de parti crève souvent les yeux les mieux exercés. Combien en est-il, parmi nos personnages politiques (et je ne parle pas des frelateurs de scrutin), qui ont dû leur élection, non pas à l’étendue ou à la sagacité de leur intelligence, non pas même à la droiture de leur caractère, mais à leur situation de fortune, aux bons souvenirs laissés par leur père, voire à leur talent littéraire ou à leur redoutable facilité de parler sur toute espèce de sujet, bref à mille choses n’ayant qu’un rapport lointain avec les qualités nécessaires pour bien gérer les grands intérêts collectifs d’une société !

Les choix eussent-ils été faits honnêtement et sage-

OUGANISATION POLITIQUE

ment, ce qui est déjà rare, un autre danger risque de fausser l’expression de la volonté générale. Les citoyens qui nomment un représentant abdiquent entre ses mains une partie de leurs droits ; ils font comme ces particuliers qui donnent une procuration à un notaire pour gérer leurs affaires privées. Qu’est-ce qui leur garantit que leur mandataire n’abusera pas des pouvoirs à lui concédés? Le mandat, si précis qu’il puisse être (et en général il ne l’est guère), a négligé de prévoir bien des cas où l’élu peut agir avec pleine indépendance. Et combien de fois, même dans les questions où il devrait être lié par ses engagements, ne reprend-il pas sa liberté d'allure ! Serments de candidats valent, hélas ! serments d’amoureux.

C’est une histoire banale que celle des Chambres votant sans le moindre souci, parfois même tout au rebours des désirs de la nation qu’elles étaient censées représenter. Le peuple alors s’aperçoit un peu tard qu’il s’est créé des maîtres, quand il croyait investir de sa confiance de simples chargés d’affaires ! Il a grandi, haussé une catégorie de personnes qui ont leurs intérêts particuliers et qui les servent avant les siens ! Mais comme il ne reprend que de loin en loin l’exercice de ses droits, il ne peut que patienter et subir pendant des années ces politiciens de métier, qui l’oppriment ou le grugent hypocritement ; à moins que le conflit entre électeurs et élus ne se dénoue par un acte de violence qui s’appelle une révolution ou un coup d’État.

Chose plus grave encore î En supposant une honnêteté parfaite chez les élus, leur accord avec les électeurs ne peut être ni parfait ni durable. Sans compter que la minorité d’une circonscription est privée du droit de faire entendre sa voix, quand elle est représentée par un seul homme, il est impossible que ce

représentant soit sur tous les points de la même opinion que tous ses électeurs ; il y a nécessairement des questions où il sera en contradiction avec les uns, précisément parce qu’il exprimera fidèlement la pensée des autres.

Pour toutes ces raisons, le système représentatif ou parlementaire n’est qu’un expédient grossier, impuissant à dégager exactement la volonté de la nation qui l'adopte. Si on l’accepte provisoirement comme ménageant le temps des citoyens et répondant à une instruction civique encore insuffisante, il importe de le corriger ; d’abord par des mesures orientées en ce sens : voter de plus en plus sur les choses et de moins en moins sur les hommes; ensuite par tous les moyens permettant d’assurer la représentation des minorités.

L’intervention directe du peuple dans la législation peut s’opérer de deux façons principales : par le referendum, par Y initiative populaire .

Le referendum consiste à en référer au corps électoral , soit obligatoirement pour certaines questions graves comme la paix, la guerre, la révision de la Constitution ; soit facultativement, quand un certain nombre d’électeurs, dans des conditions réglées par la loi, réclame l’avis de la nation sur une mesure déjà votée par ses représentants. Cet appel au peuple fait à peu près l’office d’un pourvoi en cassation. Le referendum rend au véritable maître de la maison les pouvoirs qu’il a délégués. Il est un frein mis à l’autorité des parlements. Il commence par suspendre les effets de leurs décisions, par jouer le rôle de veto provisoire ; puis il confirme ou casse en dernier ressort ces décisions mêmes.

h' initiative populaire est le droit reconnu à un certain nombre de citoyens de soumettre directement au vote du corps électoral une proposition de loi formulée

par eux-mêmes. Tandis que le referendum a surtout une action négative, l’initiative, elle, remplit une fonction positive; tandis que par l’un le peuple peut empêcher ce qui ne lui plaît pas, par l’autre il peut introduire et ordonner ce qui lui plaît.

J’espère qu’on ne traitera pas d’utopies ces moyens d’assurer aux véritables intéressés la haute main sur la direction de ce qui les intéresse. Si pourtant on ressassait une fois de plus ce commode argument, je renverrais les opposants à l’école de la Confédération suisse, où ces deux correctifs du système parlementaire fonctionnent sans encombre. Les cahiers de 1789 n’ont guère été d’ailleurs qu’un essai rudimentaire de la même méthode.

Quant à la manière d’obtenir que les assemblées législatives reflètent exactement dans leur composition la division en groupes divergents du corps électoral, elle a été, ces temps derniers, sous le nom de représentation proportionnelle , l’objet d’études approfondies et d’expériences multiples. Le meilleur des systèmes proposés paraît être celui-ci : dans chaque circonscription, voter sur des programmes définis, correspondant chacun à un parti ; compter combien de voix chaque programme et par conséquent chaque parti a obtenues ; déterminer d’après cela le nombre d’élus auquel chaque parti a droit ; laisser ensuite à chaque parti le soin de désigner ceux auxquels il veut faire l’honneur de les choisir pour ses représentants. Une opération d’arithmétique élémentaire suffit pour mener à bien ces calculs. Seulement il faut que le pays soit politiquement assez avancé pour qu’y puissent évoluer côte à côte des partis organisés et professant des idées nettes. Cette réserve faite, la façon de procéder que je viens de résumer en quelques lignes a l’avantage de faire rouler la discussion sur des idées et non sur des

hommes, de réduire au minimum les irritantes questions de personne, d’éviter entre candidats les injures et les calomnies, toutes ces querelles avilissantes qui font trop souvent ressembler la lutte électorale à un pugilat. Elle donne aussi des indications nettes sur la direction dominante de l’opinion publique et rend plus difficiles les intrigues, les équivoques et les corruptions par lesquelles on élude si aisément les volontés des électeurs, quand elles sont confusément incarnées en des individus élus avec des programmes disparates.

Je n’ai point à insister sur les précautions utiles pour rendre le scrutin tout à fait sincère, pour assurer le secret du vote, etc., etc. Ce sont là détails importants sans doute, mais qui ne rentrent pas dans le cadre de cet ouvrage. Je me bornerai à faire remarquer qu’en régime socialiste il ne sera plus possible de spéculer sur la dépendance, la pauvreté ou l’ignorance des électeurs. Plus de patron pesant sur les ouvriers qu’il emploie ; plus de supérieur faussant l’opinion vraie de ses inférieurs par des menaces de renvoi ou par des promesses d’avancement ! Plus de richard conquérant des voix à coups de billets de banque, en achetant des consciences, en soudoyant des journaux, en étouffant sous un déluge d'affiches le nom de son concurrent ! Plus de bonnes gens se laissant séduire, faute de lumière, par les paroles creuses et les beaux dehors des gros messieurs qui daignent, durant trois semaines de brigue, flatter et courtiser « la vile multitude ». L’égalité économique et l’instruction intégrale sont, je ne crains pas de le répéter, les garanties et les conditions essentielles d’un loyal fonctionnement du suffrage universel.

On s’étonnera peut-être que je ne discute pas ici s’il doit y avoir une ou plusieurs assemblées, scrutin de liste par département ou scrutin uninominal par arron-

dissement. C’est que ces questions, qui ont l’apanage d’alimenter la polémique courante, me paraissent détourner l’attention du principal sur l’accessoire. Qu’il existe une ou deux Chambres, que chaque circonscription nomme un ou plusieurs députés, j’estime qu’il n’y aura rien de changé au fond des choses, tant qu’on n’aura pas supprimé les causes qui vicient dans sa moelle le suffrage universel actuel. Et c’est pourquoi je résume mon avis à ce sujet en disant : Le système parlementaire est l’expression naturelle d’une société aristocratique ou bourgeoise dans laquelle une partie des citoyens sont, à tort ou à raison, tenus pour incapables de gérer leurs affaires eux-mêmes. Mais en toute démocratie où le peuple est vraiment majeur et entend exercer une souveraineté réelle et non plus nominale dans le domaine soumis à l’empire de la loi, le système parlementaire n’est plus en harmonie avec le principe même du régime, et ne saurait dès lors s’améliorer qu’en travaillant à se rendre inutile et en accoutumant progressivement les membres de la société à se passer de représentants.

§ 3. Le pouvoir exécutif. — La loi faite, il faut qu’elle soit exécutée. Qui en assurera et dirigera l’exécution?

La nation tout entière, répondront quelques-uns. Mais on ne voit pas le peuple en masse s’occupant des moindres détails d’administration et intervenant à tout propos pour que ses décisions, qui ne peuvent être que générales, soient correctement appliquées à tous les cas particuliers.

Le gouvernement du peuple par le peuple est une formule trouble qui cache une impossibilité. Le gouvernement direct — que beaucoup de gens ont le grand tort de confondre avec la législation directe — ne se comprend guère, parce que, si la délibération est uti-

lement et nécessairement collective, l’action qui en résulte et qui exige promptitude et effort dans un sens unique, ne peut s’opérer que par l’entremise de quelques personnes ou même, en certains cas, d’une seule.

J. -J. Rousseau, dans un passage presque aussi souvent mal compris que cité de son Contrat social , appelle démocratie le régime où les gouvernants seraient l’ensemble ou la majorité des citoyens; et ce régime où tous les citoyens non seulement décideraient, mais devraient appliquer eux-mêmes leurs décisions, lui paraît tellement impraticable pour des hommes obligés de travailler, tellement propre à paralyser toute autre activité, qu’il écrit cette phrase dont les habiles ont maintes fois sournoisement dénaturé la vraie signification : « S’il y avait un peuple de dieux, il se gouvernerait démocratiquement. Un gouvernement si parfait ne convient pas à des hommes. »

Il faut donc dans la société des personnes chargées de faire observer la loi et d’administrer les intérêts collectifs. Elles sont par la force des choses les déposh taires d’une partie de l’autorité sociale : et le problème consiste à faire en sorte qu’elles en usent pour le bien de tous, sans pouvoir en abuser pour leur profit particulier ou pour celui de leur famille, de leurs amis, de leur classe.

L’abus est si tentant, si facile, les individus investis d’une puissance empruntée à la collectivité ont une tendance si naturelle à la détourner de sa véritable destination, qu’on ne saurait trop prendre de précautions contre cette source perpétuelle d’injustice, d’inégalité, de despotisme.

On a beau proclamer la république en un pays. Tant que ministres et président de la république cumulent les pouvoirs les plus divers, proposent des lois, pèsent sur les sentences des juges, disposent d’une armée de

ORGANISATION POLITIQUE

fonctionnaires nommés par eux et révocables à leur volonté; tant qu’ils sont de petits rois éphémères, tant que leurs sous-ordres, préfets, recteurs ou maires ont ce double caractère d’être dans la main des puissants et de tenir à leur merci les simples citoyens, on ne peut avoir que des mœurs monarchiques sous une étiquette républicaine. Les fonctionnaires publics, grands et petits, forment une caste dirigeante qui se croit bien vite au-dessus de la nation ; et les chefs, les vrais gouvernants, s’érigent aisément en tyranneaux qui ont la prétention de « faire marcher » le peuple. De serviteurs modestes et zélés qu’ils devraient être, ils deviennent des maîtres et des ennemis ; et rien de plus fréquent que les révoltes légitimes de la masse contre cette orgueilleuse minorité en qui revivent les traditions autoritaires du passé !

Aussi n’ai-je aucune peine à m’expliquer les colères des esprits simplistes qui crient exaspérés : « Le gouvernement est de sa nature corrompu et corrupteur. Il ressemble à un tonneau qui a contenu du vinaigre ; tout ce qu’on y verse s’y aigrit. Mettez au pouvoir l’homme le plus sincèrement ami de la justice et de la liberté : il y perd ses qualités et prend les vices de ses prédécesseurs. Donc plus de gouvernement! »

Je comprends, mais ne partage pas ces outrances de destruction. Je crois à la nécessité d’un gouvernement organisé, tant que des lois seront nécessaires à l’humanité imparfaite. Seulement je crois, plus dur encore, à la nécessité de modifier de fond en comble l’organisation de ce gouvernement.

A mon avis, il faut réduire au minimum les attributions de ce gouvernement ; ce qui ne veut pas dire que le pouvoir exécutif à tous ses degrés doive être faible, et partant méprisé, dans une sphère d’action très étendue ; ce qui veut dire, tout au contraire, qu’il doit

être fort, et partant respecté, dans un cercle d’attributions très étroitement délimité.

La méthode à suivre pour empêcher les empiétements des fonctionnaires publics me paraît être exactement l'opposé de celle qu’on a suivie dans la plupart des constitutions qui ont été établies et renversées en France depuis un siècle. Au lieu de commencer par en haut, il sied de commencer par en bas. Il faut partir du peuple pour arriver progressivement aux magistratures les plus élevées.

Il sied ainsi d’organiser, tout d’abord, un solide faisceau de garanties pour les libertés des citoyens, d’édicter des pénalités très graves contre tout fonctionnaire qui abuserait de son pouvoir pour léser les droits solennellement reconnus aux membres de la société.

Il sied ensuite de mettre à l’abri de toute ingérence du pouvoir central les pouvoirs des magistrats locaux ou régionaux. Conçoit-on rien de plus niaisement abusif que la faculté donnée à un ministre d’annuler, non pas même une décision, mais un vœu émanant d’un conseil communal ou départemental ? Comme si ce fonctionnaire pouvait supprimer un fait, empêcher le vœu d’avoir été exprimé ! Ou encore, quand les élus d’une ville veulent créer une pharmacie municipale, quel besoin maladif le pouvoir central a-t-il de s’opposer à une chose qui ne le regarde pas? Ce sont les sottises de ce genre qui détruisent mieux que toute prédication le respect de l’autorité sociale.

Quand on aura mis ainsi une série d’entraves aux fantaisies des hauts fonctionnaires, on s’efforcera, pour finir, de déterminer avec une précision extrême les attributions concédées à ceux-ci, en établissant pour chacun deux une responsabilité réelle, c’est-à-dire individuelle ; et là encore on aura soin de prévoir et d’organiser la résistance légale à toute tentative pour franchir

ORGANISATION POLITIQUE

les limites tracées. Bref, les différents pouvoirs, au lieu de s’échelonner les uns au-dessus des autres en forme de hiérarchie, devront demeurer indépendants et coordonnés.

Mais ce n’est pas assez d’intervertir la marche ordinaire en réglant la compétence des diverses autorités : par quel moyen réduire leur pouvoir au strict nécessaire et le rendre inoffensif?

Plusieurs se présentent d’eux-mêmes. D’abord la division, le fractionnement. A chaque fonctionnaire sa besogne propre; interdiction absolue de réunir dans la même main des fonctions de plusieurs degrés (municipales, régionales, nationales) ou de plusieurs ordres (législatives, administratives, judiciaires).

De la sorte chacun sait mieux et fait mieux ce qu’il a à faire ; un plus grand nombre de citoyens sont initiés et directement intéressés au mouvement des affaires publiques ; un cumul dangereux est évité ; une confusion déplorable est empêchée. Par exemple le ministre ne risque plus d’oublier que son rôle est de faire exécuter les lois, et non de les faire voter. Il n’est pas un chef de parti employant la puissance qui lui est dévolue à peser sur les assemblées ou sur le peuple pour les incliner dans le sens de ses préférences; il n’essaie plus de dicter ou de suggérer leurs sentences aux tribunaux ; il devient ou redevient un bon commis, qui surveille, sans plus, l’application d’une certaine catégorie de lois h

Après cette limitation dans l’espace, il en faut une

(1) En France, un ministre est un monsieur toujours en mouvement, qui pérore à la Chambre, au Sénat, dans les banquets, dans les comices agricoles et les distributions de prix, dans les enterrements, partout; qui inaugure des statues, des canaux, des phares, des lignes de chemins de fer; qui se gaspille et s'éparpille si bien qu’il n’a plus ni le temps ni la force de faire ce qu’il est chargé de faire.

dans le temps. On ne peut poser de règle absolue sur la durée des magistratures. On peut dire seulement qu'elle doit être fixée, afin qu’au bout d’une période donnée le peuple, de qui seul émane tout pouvoir, rentre dans la plénitude de son droit et décide s’il veut renouveler sa confiance aux personnes qu’il en a honorées ; et cela, non pas en cas exceptionnel, lorsque quelqu’un parait mériter d’être mis en suspicion, mais régulièrement pour tous ses chargés d’affaires. On peut dire encore que, plus une fonction est importante, plus le mandat qui en investit un individu doit être de courte durée. En'Suisse déjà, un général voit ses pouvoirs expirer avec la guerre pour laquelle on l’a élevé à ce grade, et le président de la Confédération, après avoir été durant un an le chef du pouvoir exécutif, rentre dans le rang et cède à un autre cette fonction honorifique.

Un troisième moyen de limiter le pouvoir des fonc tionnaires, c’est de leur ôter le prestige et les moyens d’action qu'ils doivent aux gros appointements, dont on est trop souvent prodigue envers ceux qui sont au sommet des hiérarchies administratives existant aujourd’hui. Là, comme ailleurs, en régime socialiste, l’inégalité économique sera restreinte au minimum, et du même coup l’appétit de pouvoir, qui a dévoré tant de gens dans les siècles passés et dans celui qui finit, ira décroissant au profit d’ambitions plus nobles comme celles de l’artiste ou du savant. Les fonctions politiques doivent cesser d’être une carrière lucrative.

Mais le moyen essentiel de maintenir dans de justes bornes l’autorité sociale, c’est de soumettre à l’élection tous les membres de la société appelés à l’exercer. J uges, gardes champêtres, gardiens de la paix, aussi bien qu’aujourd’hui les maires ou les prud’hommes, doivent être choisis par ceux qui ont intérêt au bon fonctionnement de ces diverses autorités, c’est-à-dire par les

ORGANISATION POLITIQUE

électeurs d’une circonscription tantôt plus grande, tantôt plus petite. Des conditions de capacité peuvent être imposées pour les fonctions qui réclament des connaissances spéciales : mais, en cas ordinaire, quiconque est électeur est aussi éligible.

Au reste, comme nous le verrons en étudiant l’organisa tionéconomique, l’élection, qui est le procédé démocratique par excellence, est destinée à être introduite partout où elle est praticable et à tout renouveler par la vertu qui lui est propre. Grâce à elle, en effet, plus d’autorité, sinon consentie, dans l’atelier aussi bien que dans la commune ou dans la milice. Et, grâce aux autres mesures qui permettront de faire passer au pouvoir un plus grand nombre d’individus, qui feront d’eux tour à tour des dirigeants et des dirigés, l’autorité tendra à être de plus en plus mutualisée.

L’élection des fonctionnaires et leur réélection à dates fixes peuvent en outre servir de contrôle efficace à leur gestion; ce périodique appel au peuple, complété par une publicité permanente, est une sanction de haute valeur pour ceux qui peuvent avoir démérité ou bien mérité du public ; et la responsabilité, si fréquemment éludée quand un fonctionnaire est nommé à vie ou dépend d’un supérieur qui peut avoir ses raisons de fermer les yeux, devient chose normale et agit comme un frein salutaire sur les tentations de ne pas faire son devoir.

Il peut paraître étrange dans notre système de hiérarchie, où se reflète la division de la société en classes, qu’un ministre soit élu de la même façon qu’un simple maire. Mais quand chaque ministre 11e sera plus que le chef d’un grand service national, et que sa fonction se bornera à assurer la bonne marche de ce service, il paraîtra tout naturel que la nation (ou tout au moins la partie de la nation intéressée), éclairée et habituée à

surveiller elle-même l’administration de ses intérêts, choisisse et juge ses serviteurs grands et petits.

L’autorité sociale cessera alors d’être haïe et attaquée pour devenir ce qu’elle doit être théoriquement : l’organe chargé d’assurer à tous les membres de la société la liberté, la sécurité et la satisfaction de leurs besoins

communs.