ORGANISATION DE LA DEUXIÈME CHAMBRE. LE SÉNAT

Le Sénat, quoique qualifié deuxième chambre, n'en était pas moins destiné à remplir un rôle éminent, le plus considérable peut-être dans l'organisation du gouvernement général. Dans l'ordre législatif, il ferait contrepoids à la première chambre dont il modérerait les entraînements, en même temps qu'il donnerait plus d'autorité par ses lumières à l'œuvre du Congrès. Quant à l'ordre exécutif, le Sénat serait sans doute associé, en partie au moins, au chef de ce pouvoir, pour l'exercice de quelques-unes de ses prérogatives les plus essentielles. Enfin, dans l'opinion de quelques esprits éclairés, son origine et sa composition pourraient servir de trait d'union entre le gouvernement général et ceux d'Etat qu'il fallait se garder de faire disparaître dans un intérêt républicain bien entendu.

Ceux des membres de la Convention qui n'avaient d'autre objectif que de remplacer purement et simplement la Confédération par un gouvernement unitaire, voulaient ordonner le nouvel établissement d'après des principes absolus qui faisaient trop abstraction des Etats en tant que sociétés politiques distinctes. Ces réformateurs demandaient que l'une et l'autre chambre eussent la même origine, c'est-à-dire fussent le produit de l'élection immédiate du peuple. Toutefois les sénateurs auraient été élus dans de larges districts où les choix, mieux éclairés, donneraient plus de relief à la deuxième chambre. Ils repoussaient l'intervention des législatures dont la tendance était de faire prédominer des intérêts et des préjugés locaux qu'il importait, au contraire, de déraciner. En un mot, le gouvernement général, à leurs yeux, était non point un

assemblage d'Etats, mais un ensemble de citoyens groupés dans un but politique, en vue de l'intérêt général.

Cette argumentation était énergiquement repoussée. Dès que la nécessité du maintien des États est reconnue par tous, disait-on, ils ont droit à une protection, à des moyens de défense contre les empiétements du gouvernement général. Il est donc nécessaire de les faire participer particulièrement à la structure d'une branche de la législature de ce gouvernement; car ils constituent un élément fédéral ineffaçable. La proportionnalité du suffrage en rapport avec la population répugne à l'idée de confédération; car, dans cette sorte'd'organisalion, tous les membres figurent sur un pied d'égalité et non autrement. Ici deux principes sont en présence, il y a lieu de les combiner sans sacrifier l'un à l'autre. Un établissement d'une nature complexe réclame d'autres bases que celles applicables aux simples démocraties. La première chambre personnifiera l'unité du gouvernement. La deuxième ou Sénat représentera la fédération des Etats. L'élection de l'une appartiendra au peuple qui l'exercera directement, dans chaque État, proportionnellement au nombre de ses habitants. Quant à l'autre, elle sera composée de membres fournis par les Etats, dans une égale proportion entre eux d'après le principe fédéral, sans avoir égard à la force numérique de leurs populations respectives. L'élection en sera confiée aux diverses législatures, chacune pour ce qui la concernera. En soudant [engrafting) ainsi le gouvernement général avec ceux des États, on donnera à l'un et aux autres une force qu'ils ne pourraient trouver dans un système exclusif. Ces dernières considérations l'emportèrent, et l'élection du Sénat par les législatures fut votée àunegrande majorité. La Virginie et la Pennsylvanie, deux des grands Etats, furent les seuls dissidents, montrant ainsi leur âpreté à défendre une prééminence qu'ils espéraient et qui leur échappa (1). Cette épreuve n'était que provisoire, comme

(1) Madison, p. 957 et suiv.

on le verra bientôt, l'égalité réclamée au nom des petits États devait être le prix d'un compromis qui n'était encore qu'un projet à peine entrevu.

En ce qui concerne la force numérique du Sénat, Madison, en réponse à ses contradicteurs qui voulaient donner à ce corps politique assez d'ampleur pour tenir sérieusement en échec l'autre chambre, exposait toute une théorie sur ce sujet. « La fonction du Sénat, disait-il, consiste à procéder avec calme, avec plus de système et de sagesse que la branche populaire de la législature. Augmentez le nombre de ses membres, vous lui communiquerez tous les vices qu'il est chargé de corriger; bien loin de lui donner plus de consistance, son autorité sera en raison inverse du nombre de ses membres. Quand le poids d'un groupe d'hommes dépend seulement du caractère personnel de chacun d'eux, plus grand est le nombre, plus grande est son autorité morale. Lors, au contraire, que cette force dépend du degré de pouvoir politique octroyé à ce groupe, moins nombreux il est, plus son influence est considérable ». Cet homme d'État voulait donc que le Sénat fût très limité dans sa composition. Cette opinion prévalut, mais subordonnée à des conditions d'un autre ordre, se rattachant à l'égalité ou à la proportionnalité de la représentation dans cette assemblée, comme on le verra bientôt (1).

Les fonctions de sénateur devant embrasser un ensemble d'intérêts publics qui n'étaient point limités à l'intérieur du pays et s'étendaient, au contraire, aux relations extérieures, la Convention exigea des candidats à ce poste des garanties qui ne pouvaient être laissées à l'arbitraire des législatures. Ces garanties d'un ordre général furent : trente ans d'âge, neuf années d'exercice de la qualité de citoyen américain, et l'habitation dans l'État où l'élection aurait lieu. Quant à la durée de cette fonction, les opinions étaient très partagées et surtout très dissemblables. Les uns posaient comme limite trois années, d'autres sept.

(I) Madison Papers, vol. II, p. 814.

Ceux qui envisageaient de plus près la mission complexe présumée du Sénat et l'expérience à acquérir pour la bien remplir voulaient la permanence de la fonction pendant la vie du titulaire, c'est-à-dire till good behaviour, ou tout au moins une assez longue pratique, féconde pour le pays. Aux yeux de quelques-uns, le Sénat était le représentant de la richesse publique et ses membres ne pouvaient être que des propriétaires fonciers. Cette opinion s'appuyait surtout sur la nécessité de contenir et de refouler le flot démagogique qui avait déjà débordé sur les Etats de l'Est. Ce ne serait pas trop d'un Sénat fortement organisé pour protéger les minorités. Cette physionomie de la deuxième chambre eût paru trop aristocratique. La Convention se garda bien de la consacrer (1), et se rapprochant davantage du sentiment général, elle décida que la fonction de sénateur aurait une durée triple de celle des membres de la première chambre, c'est-à-dire six années. Toutefois, il importait d'infuser, de temps à autre, du sang nouveau dans les veines de ce corps politique ; c'est pourquoi ses membres furent alternativement soumis à un renouvellement partiel qui aurait lieu par tiers de deux en deux ans. Dans la première session le Sénat serait partagé en trois classes. Un tirage au sort déciderait dans quel ordre chaque classe serait soumise à réélection. Le premier tiers sortant ne resterait que deux ans en fonctions; le deuxième tiers quatre ans, et le dernier tiers, la durée entière des six années. Ce roulement ainsi établi, chaque classe renouvelée resterait en permanence pendant six années. De l'ensemble de cette combinaison il résulterait que le Sénat, au lieu de se cristalliser en aristocratie (figure anglaise) s'imprégnerait graduellement de l'esprit nouveau du pays, sans trouble et sans secousse. Le jeune élément, qui y serait introduit de

(1) Il n'est pas moins digne de remarque qu'alors que la Convention repoussait les garanties territoriales réclamées pour les membres des deux chambres comme antidémocratiques, la plupart des États, même ceux de l'Est, d'origine puritaine, les maintenaient pour leurs propres législatures! Que deviennent les théories et les généralisations au milieu de ces dispositions contradictoires?

deux en deux ans, inférieur en nombre à l'ancien, acquerrait, par son concours avec celui-ci, une expérience des affaires publiques qui le rendrait propre à devenir, à son tour, l'éducateur de ses successeurs. Enfin le Sénat deviendrait le seul corps politique permanent, sans qu'on eût à craindre pour lui et pour le pays les inconvénients de l'immobilité; seule permanence dont la démocratie ne puisse prendre ombrage (1).

Tous les points que nous avons retracés, en les abrégeant, avaient été l'objet de controverses sans nombre qui alanguissaient la fin de la tâche du Congrès. Le compromis relatif à l'introduction des trois cinquièmes du nombre des esclaves dans la base de la représentation était resté à l'état d'expectative jusqu'à la solution des autres questions. Enfin le grand et redoutable problème de l'égalité ou de la proportionnalité des suffrages dans les deux chambres était à peine entamé, qu'il présageait beaucoup d'orages. Franklin en témoigna son chagrin à l'assemblée. « Le peu de progrès que nous avons fait, dit-il, depuis quatre à cinq semaines d'un travail soutenu et de continuelles controverses, la diversité de nos sentiments sur presque toutes les questions, amenant, surtout en dernier lieu, autant de réponses négatives qu'affirmatives, me donnent, une fois de plus, la triste preuve de l'imperfection de l'entendement humain. Nous semblons avoir conscience de notre manque de sagesse politique en courant à sa recherche en tous sens. Nous avons jeté une vue rétrospective sur l'histoire ancienne pour y trouver des modèles de gouvernement et nous avons examiné les différentes formes de ces républiques qui, contenant en elles-mêmes les germesf de leur propre dissolution ont cessé d'exister. Nous avons étudié également la constitution des États modernes d'Europe sans y rien trouver qui puisse s'appliquer à notre condition actuelle. » Dans

(1) Lorsque, au début, le classement pour la sortie des sénateurs fut opéré, on disposa les choses de telle sorte que les deux sénateurs d'un État ne sortissent pas en même temps, afin de ne laisser aucun État sans représentation au Sénat pendant deux années. Story,£720.

cet état de choses, Franklin demandait « qu'on invoquât l'aide de la Providence par des prières journalières, pour qu'elle répandît ses lumières sur les délibérations de l'assemblée » (1). Cette demande ne soulevait en elle-même aucune objection, si ce n'est le manque d'opportunité. Le peuple pourrait rattacher une résolution dans ce sens, prise aussi tardivement, à de graves dissentiments qui l'auraient conseillée. Cette impression pénible eût pu créer de sérieux embarras à la Convention. Aucune suite ne fut donc donnée à cette proposition.

On reprit les délibérations sur la composition des deux chambres. La représentation proportionnelle de la première chambre paraissait hors de doute. Cependant les petits Etats ne voulaient y donner leur agrément qu'autant que le principe fédéral, c'est-à-dire l'égalité, serait admis pour la composition du Sénat et pour le suffrage de ses membres, par confirmation du vote précédemment émis. Wilson objectait à l'égalité des suffrages, que si on l'admettait même dans une seule branche de la législature, on appliquerait un faux principe, celui du gouvernement de la majorité par la minorité, à raison de l'inégale répartition de la population, nombreuse dans les grands États, faible dans les petits (2). Ellsworlh répondait que cette proposition serait vraie, si l'égalité du suffrage était pratiquée dans les deux chambres à la fois; mais réduite à l'une des deux, qui ne pouvait faire seule la loi, l'argument disparaissait. La deuxième chambre ou Sénat chargée de la défense de l'Etat et de l'intérêt de la nation ferait seulement échec à la première, de même que la chambre des lords, qui a une origine et un intérêt particulier à protéger, fait équilibre à la chambre des communes. Ne pourrait-il pas se présenter des circonstances où un concert entre quelques Etats serait dommageable aux autres? Supposons que, par suite d'un traité de commerce ou autre arrangement, il y ait lieu de déclarer ports francs trois ou quatre localités,

(1) Madison Papers, vol. II, p. 985. — (2) Le même, p. 1001.

croit-on que des combinaisons ne se formeront pas en vue de favoriser Boston, Philadelphie, etc.? Supposons encore que le gouvernement général ait agi contre les États dans certaines hypothèses données, pour en obtenir leur quotepart d'impôts par exemple, et qu'il rencontre des résistances, le Sénat dans ces circonstances aura un rôle de protection et de pacification à exercer pour lequel l'égalité de la représentation est nécessaire. Pourquoi vouloir raser l'édifice alors qu'il suffisait de le restaurer en l'améliorant?

Les moyens jusque-là cherchés d'un accommodement étaient incomplets et insuffisants, et celte impuissance à trouver les termes d'un compromis donnait plus d'aigreur aux débats. La dissolution de la Confédération paraissait imminente; l'anarchie pouvait s'ensuivre, sans parler d'un appel à l'étranger. N'aurait-on fait tant de sacrifices d'hommes et d'argent que pour aboutir à une si cruelle calamité? « On nous annonce d'un ton dictatorial, dit Bedford faisant allusion à un discours de King du Massachusetts, que nous sommes arrivés au moment suprême qui décidera si nous pouvons ou non, en toute liberté, créer un bon gouvernement..., mais je n'ai aucune appréhension à ce sujet. Les grands Etats n'oseront pas dissoudre la Confédération. S'ils le faisaient, les petits Etats trouveraient à l'étranger quelque allié ayant plus d'honneur et de bonne foi, qui les prendrait par la main pour leur faire justice (1). » Mais ajoutant de suite un correctif à sa véhémente sortie : « Je n'entends point user d'intimidation ni donner l'alarme, mais montrer les conséquences de l'annihilation du système fédéral (2). » Cette prédiction d'un sinistre avenir, en cas d'insuccès de la Convention, était repoussée par Ring et par Gouverneur Morris; mais celuici, à son tour, se laissant entraîner à un élan patriotique, s'écria : « Ce pays doit rester uni, et si la persuasion n'y peut réussir, l'épée en décidera (3). » Arrivés à ce pa-

(1) Madison Papers, yo\. II, p. 1003. — (2) Le même, p. 1012. — (3) Le même, p. 1029.

roxysme de la passion, les débats deviennent stériles. Aussi chargea-t-on un comité d'aviser aux moyens de concilier les prétentions élevées de part et d'autre; il fut composé d'autant de membres que d'Etats et chacun d'eux y eut un représentant.