CHAPITRE V

INTÉRÊTS DES PARTIS ET INTÉRÊTS RÉGIONAUX ENGAGÉS DANS LA DISPOSITION DES TERRES PUBLIQUES.

On a vu que des intérêts régionaux, des intérêts de parti, venaient se greffer sur la question à l'ordre du jour, qui aurait dû prendre le pas sur d'autres considérations. Ce n'était point assez encore. Le moment de l'élection présidentielle était proche. Jackson avait déclaré précédemment qu'il ne solliciterait point le renouvellement de son mandat. Aussi les candidats à la présidence et surtout leurs amis s'agitaient et recherchaient les occasions de courtiser la faveur des Etats de l'Ouest, soit en exaltant leur favori, soit en compromettant son adversaire. Au nomhre des candidats figurait Clay, sénateur du Rentucky, qui, par sa capacité incontestée d'homme d'Etat d'un ordre supérieur, par la fécondité des ressources de son esprit, parla persuasion de sa parole, pouvait espérer triompher de ses compétiteurs. Mais Jackson, changeant bientôt d'avis, accepta l'offre d'une réélection qui lui fut faite par ses fervents amis. Dès lors les chances de Clay s'amoindrirent, et ses adversaires épièrent les occasions, même les moins naturelles, de ruiner ses chances de succès. En 1832, un peu avant l'élection, un bill ayant trait à la disposition des terres vint en discussion dans le Sénat. Un plan ourdi contre Clay fit distribuer l'examen du bill, non pas au comité des terres, mais à celui des manufactures, dont il était président. Celui-ci s'était prononcé précédemment contre la distribution des terres aux Etats ; il s'agissait, s'il persistait dans sa première opinion, de le perdre dans l'esprit des populations de l'Ouest. Cependant, faisant face au danger, et abordant résolument les difficultés de la

situation, Clay, dans le rapport qu'il fit lui-même au Sénat, n'hésita point à déclarer que dans l'esprit du Comité il n'était pas plus opportun de réduire le prix des terres que de les abandonner aux nouveaux Etats. Il importait de maintenir, dans l'intérêt général, le systèmeadoptéjusquelà, justifié d'ailleurs par l'expérience. Néanmoins, en conséquence de l'extrême prospérité des finances des Etats- Unis, il y aurait lieu d'examiner si, après la dette publique payée et après avoir satisfait à toutes les autres charges du gouvernement, il ne serait pas utile de consacrer l'excédent à un but déterminé et pour un temps limité. En suivant cette idée, la majorité du comité proposait que sur la partie disponible du prix des terres vendues, il fût fait un prélèvement de 10 p. 100 en faveur des nouveaux États, et que le surplus fût distribué pendant cinq ans par voie de répartition entre les vingt-quatre Etats alors existants, proportionnellement pour chacun d'eux au nombre de ses représentants au Congrès, avec stipulation, néanmoins, que ces parts, dans chaque Etat, seraient affectées aux besoins de l'éducation, à des améliorations utiles, à la colonisation des hommes noirs libres, ou au rachat des dettes contractées par quelques Etats pour des avantages particuliers. La majorité dans le Sénat (1), voyant que le rapport de Clay aiderait plutôt à son succès qu'à sa défaite, renvoya immédiatement l'examen du bill au comité des terres, sans tenir aucun compte du rapport du comité des manufactures, procédé insolite, blessant pour Clay, et qui ne s'explique que par l'ascendant pris par cet homme d'État dans les questions de tarif, où il allait cependant bientôt réussir à faire accepter par tous un compromis sur ce sujet capital. Le comité des terres s'évertua à combattre les bases et les conclusions du rapport de Clay, et d'abord il déclara qu'une de ses erreurs fondamentales consistait à n'avoir en vue que le prix à retirer des terres, et non l'utilisation de la terre par le peuplement et le travail, confor-

(1) Benton, vol. I, p. 276.

mément au système de Burke. Le plan proposé par ce comité changerait totalement le caractère des rapports existant entre les États et le gouvernement général. Celuici n'étant qu'un fidéicommissaire ne pouvait aliéner le dépôt qui lui était confié, que dans un but d'utilité générale et non individuelle. Ce que l'on proposait était de substituer l'intérêt d'État à l'intérêt commun, moyen qui équivaudrait au partage des terres elles-mêmes. Dans ce partage, les plus jeunes États seraient, sur leur propre territoire, à la discrétion des anciens, auxquels une nombreuse population assurerait une redoutable prépondérance. Ils feraient, à leur gré, hausser ou baisser le prix des terres, éloigneraient ou attireraient l'émigration, activeraient ou retarderaient le cadastre, accorderaient ou refuseraient des avantages aux pionniers, etc. Un nouveau champ serait ouvert aux intrigues électorales, et pour tout dire en un mot, c'en serait fait de la souveraineté et de l'indépendance des États. Les prétendus avantages qu'on offrait aux nouveaux États n'étaient qu'un leurre sur lequel il serait trop tard pour ouvrir les yeux. Ce rapport concluait à repousser le partage du prix des terres ; mais il proposait en faveur des jeunes États un prélèvement annuel de 16 p. 100 au lieu de 10 offert par le comité des manufactures, et il demandait une réduction du prix de vente à un dollar par acre et éventuellement à 50 cents.

Les deux rapports placés sous les yeux du Sénat, de vives discussions s'élevèrent, qui mirent en relief le contraste entre les conclusions des deux comités. Mais Clay, pris personnellement à partie dans cette lutte à outrance, se surpassa par la vigueur de l'argumentation et par l'attrait qu'il sut y donner. En résumé, le champ de bataille lui resta, et les conclusions de son rapport furent adoptées, mais à une faible majorité. Le bill fut envoyé à la Chambre qui, moins pressée d'agir, en ajourna l'examen à la session suivante (1).

(1) Benton, vol. I, p. 279.

Dans cette session de 1832-1833, Clay, au nom du comité du Sénat, chargé des terres publiques, reproduisit le bill des terres déjà accepté par ce corps politique, mais avec une modification concernant le prélèvement à faire sur les prix de vente en faveur des nouveaux Etats, prélèvement qu'il porta de 10 à 12 1/2 p. 100, indépendamment des 5 p. 100 déjà assurés à ces Etats par leurs actes d'admission dans TUnion. Dans ces débats Callioun, l'un des sénateurs les plus éminents du Sud, s'éleva avec force contre la distribution des prix de vente par voie de répartition entre les Etats. « 11 la considérait comme dangereuse et inconstitutionnelle, et n'admettait pas que le Congrès eut le pouvoir de dénationaliser le fonds des terres publiques. Ce serait un fâcheux précédent dont on s'autoriserait plus tard, pour demander le partage des excédents de recettes réalisés sur d'autres ressources du revenu fédéral. Une fois engagé dans cette voie, on arriverait à annuler le gouvernement de l'Union et à rompre l'Union elle-même. Le revenu public, ajoutait-il, est un pouvoir de gouvernement; le distribuer aux États c'est l'aliéner, c'est dissoudre le pouvoir dans ses éléments originels. » Malgré cette argumentation, fortifiée par d'autres orateurs, le bill fut adopté par le Sénat, et adressé à la Chambre. Il y fut l'objet de vives controverses et d'amendements qui nécessitèrent son retour au Sénat. Les dissentiments entre les deux assemblées ne purent disparaître qu'à l'aide d'un comité de conférence; mais l'accord tarda beaucoup à s'établir, au point que le bill ne réunit l'adhésion des deux Chambres que la veille même de la clôture de la session. Un seul jour restait au Président pour l'examiner. La Constitution lui en accordait dix pour ses méditations ; il en profita pour laisser les choses en l'état, au moins momentanément (1).

Au début de la session suivante (1833-1834), il adressa au Sénat un message dans lequel il exprimait, au sujet du bill des terres, les motifs de son veto. Nous rapportons la

(1; Benton, vol. I, p. 364.

substance de son argumentation qui, en quelques points, est la reproduction des motifs exposés plus haut qu'invoquaient, dans les deux chambres, les adversaires du bill.

« Une des bases fondamentales, dit le Président, sur lesquelles reposa la Confédération fut l'abandon que lui firent quelques États, de leurs prétentions aux vastes terres situées au nord-ouest et au sud-ouest sous la condition expresse ou implicite que ces terres deviendraient un patrimoine commun, affecté aux besoins généraux, exclusivement à toute autre destination. Il ne pouvait entrer dans leur intention de sacrifier leurs droits sur ces possessions, pour satisfaire des besoins locaux chez d'autres États. Mieux aurait valu les conserver pour eux-mêmes que de contribuer à enrichir leurs voisins. Le noble désintéressement dont ils firent preuve montre le but élevé qu'ils se proposèrent; nul doute à cet égard. Depuis lors, et sous l'empire de la Constitution actuelle, le point de vue n'a pas varié, et si, par un accord postérieur intervenu entre tous les États, le prix de la vente des terres publiques a été plus spécialement affecté à l'extinction de la dette de la guerre de l'indépendance, rien n'a été changé au pacte originaire fait avec les États cédants, dételle sorte que le produit des terres a été constamment confondu dans le Trésor public avec les ressources d'autre origine, notamment avec le rendement des douanes, qui a contribué bien plus que les terres au payement de la dette, contrairement à toutes les prévisions. Le bill qui lui est communiqué, continue le Président, viole le pacte en question, en ce qu'il attribue à sept États un prélèvement de 12 1/2 p. 100 sur le prix des terres, et ne soumet que le surplus à une répartition proportionnelle basée sur la représentation législative des États au Congrès. 11 y a de plus dans cette combinaison une atteinte portée aux conventions faites avec les États, préalablement à leur admission dans l'Union.

« La Constitution ne confère point au Congrès le pouvoir de modifier, encore moins d'annuler ces actes importants, en créant des privilèges incompatibles avec nos

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institutions. En réalité, ce que veut le bill, c'est moins rendre aux Etats des impôts perçus en trop, que créer des excédents pour les distribuer. En suivant ce système, Ton mettrait à part le prix des terres et on reporterait toutes les charges fédérales sur le produit des douanes. L'on arriverait ainsi à la consolidation de tous les Etats en un seul qui, étant chargé de les faire vivre, les subordonnerait à son autorité souveraine. L'économie qui distingue les États dégénérerait en profusions, qui n'auraient de limites que les distributions à faire par le gouvernement général. L'argent étant un grand pouvoir dans ses mains, plus les largesses seraient abondantes, plus grand deviendrait son ascendant, et plus les institutions seraient viciées dans leur principe. C'en serait fait de l'indépendance des Etats, qui se trouveraient réduits au rôle humiliant de vassaux, accepté en échange d'un tribut en argent! » Le Président concluait en disant que le véritable intérêt des Etats était moins de faire argent des terres que d'en hâter le peuplement et la fertilisation. Le système proposé y ferait obstacle, il n'y avait pas lieu d'y souscrire. Suivant lui, le prix des terres devait être abaissé et gradué, et dans le cas où, après un assez long temps de mise en vente de certaines portions, aucune offre d'achat n'en serait faite, il y aurait lieu de les abandonner aux États dans la circonscription desquels elles seraient situées; car on ne pouvait prétendre obliger les États-Unis à les conserver indéfiniment (1). »

Clay ne se laissait point décourager par les obstacles semés sur sa route : il n'attendait que le moment opportun pour reproduire son bill de distribution du prix des terres aux États. Cette occasion se présenta en 1835. Les États- Unis traversaient, depuis un certain temps déjà, une crise financière égale, sinon supérieure à celle de 1820. On en pouvait faire remonter les causes aux premiers temps de la présidence de Jackson. La Banque des États-Unis, qui jouait alors un grand rôle dans les affaires de finance,.

(1) Benton, vol. I, p. 36o.

avait donné une extrême impulsion au commerce et aux spéculations de toute nature, grâce au concours des banques d'Etat qui lui servaient d'auxiliaires. L'argent et les émissions de papier elles-mêmes devinrent très abondants. Le numéraire, que Jackson avait cherché à attirer pour restreindre l'emploi du papier de banque, était un aliment de plus pour les entreprises qu'il stimulait, bien loin de les modérer (1). Tout semblait présager une veine de fortune intarissable. Le luxe se donna libre carrière; on lâcha la bride à toutes les passions. La population fut prise de vertige et toute lueur de raison semblait éteinte. Mais l'immodération renferme en elle-même des germes de suicide, et, en moins d'une année, cette prospérité factice s'affaissa et disparut dans une ruine générale. La Banque des Etats-Unis, depuis longtemps déjà, l'objet de l'hostilité, on pourrait dire de la haine de Jackson, fut attaquée et poursuivie par lui, sans relâche et sans merci. Il voyait en elle un pouvoir financier qui prétendait lutter d'influence avec lui; il jura sa perte. Il répandit sur elle des soupçons de nature à porter une grave atteinte à son crédit. La charte de cet établissement avait encore quelques années de durée. 11 importait de conjurer les coups d'un pareil adversaire. Les directeurs de cette Banque, mettant à profit les dispositions bienveillantes du Congrès, sollicitèrent, par avance, le renouvellement de leur charte. Cette faveur leur fut accordée par un acte qui fut soumis à l'acceptation du Président. Un veto ne se fit point attendre (2), mais il ne pouvait faire obstacle à la continuation des opérations de la Banque jusqu'à l'expiration de la charte encore existante. Cependant, non content de ce premier avantage, Jackson opéra arbitrairement le retrait des mains de la Banque des fonds publics dont elle était dépositaire, malgré les protestations du Congrès et malgré le refus du Secrétaire du Trésor de se soumettre à cet acte d'omnipotence (3). L'anarchie régnait

(I)Tucker, History, vol. IV, p. 231. — (2) ïucker, vol. IV, p. 113. (3) Benton, vol. 1, p. 373.

dans les hautes sphères du gouvernement. Jackson, ardent à détruire, était impuissant pour reconstituer. Et cependant une précieuse ressource restait encore. Le Trésor public s'était enrichi en raison inverse de la ruine du commerce et de la banque qui lui payaient tribut, même pour des opérations désastreuses. D'ailleurs le gouvernement avait, pendant cette triste période, vendu à la spéculation des terres publiques de vaste étendue, dont le produit, s'élevant à 11,000,000 de dollars environ payés comptant et en espèces, était venu grossir l'effectif disponible qu'on évaluait à 21 ou 22 millions de dollars (1). Si la distribution, disait-on, en était faite aux États, le crédit public se relèverait bientôt, et l'on remettrait en valeur des titres très dépréciés.

(1) Tucker, vol. IV, p. 239.