DU VICE-PRÉSIDENT DES ÉTATS-UNIS

SECTION II Du Vice-Président.

En outre du Président, la Convention créa un Vice-Président qui n'était dans la prévision d'aucun des auteurs des projets discutés. La motion en fut faite à un moment assez voisin de la terminaison des travaux de cette assemblée. Elle s'appuyait sur deux motifs dont l'un, tout fédéral, se rattachait à la présidence du Sénat, ainsi qu'on l'a dit plus haut; l'autre avait en vue la vacance possible de la présidence du gouvernement des Etats-Unis. L'utilité de ce nouveau poste était contestée au point de vue de sa double destination. Sans parler des considérations favorables ou contraires à cette création au regard du Sénat, il y avait lieu de l'envisager dans ses rapports avec l'éventualité de la vacance de la présidence des États-Unis. Ceux qui en niaient Futilité la qualifiaient de sinécure indigne d'un gouvernement démocratique et très problématique dans son application. Les autres, au contraire, disaient qu'il ne fallait point exposer le pays à un interrègne, par suite de la démission, de la révocation ou de l'incapacité physique ou morale du président, quelquefois au milieu de circonstances critiques où la main du chef de l'Etat aurait besoin de se faire sentir. Procéder à une élection instantanée dans ces divers cas pourrait devenir périlleux pour le pays. Cette opération s'impressionnerait de l'état inquiet des esprits; l'intrigue, la corruption tenteraient d'enlever la faveur populaire, et rien ne serait prêt pour conjurer ces funestes conséquences. Déterminée par ces raisons, la Convention créa un Vice-Président des États-Unis dont le titulaire fut soumis aux mêmes règles d'élection que le Président lui-même, qu'il est appelé à remplacer éventuellement. La sollicitude de cette assemblée s'étendit plus loin encore, et prévoyant le cas où le Président et le Vice- Président viendraient à la fois à laisser la présidence sans

titulaire (1), par suite de révocation, décès, démission ou incapacité quelconque, elle autorisa le Congrès à désigner, par voie de disposition générale, à quel fonctionnaire serait attribué l'exercice momentané de cet office, c'est-à-dire jusqu'à la cessation de l'empêchement s'il n'était que temporaire, ou jusqu'à l'élection d'un président nouveau (art. Il, sect. 5).

En vertu de ce pouvoir, le Congrès, en 1792, ordonna qu'à défaut de ces deux dignitaires dans les cas ci-dessus, les fonctions de la présidence de l'Union seraient exercées par le président pro tempore du Sénat, et à son défaut par le speaker de la Chambre des représentants. Mais cette dévolution d'autorité ne pourrait s'étendre au delà de la durée fixée par la Constitution (2). Disons de suite que cette dévolution éventuelle de pouvoir au président des deux Chambres a été supprimée par un acte du Congrès du 17 janvier 1886 qui charge de l'exercice temporaire des pouvoirs présidentiels les ministres du président, dans un ordre précis, comme on le verra plus loin.

SECTION III Débats sur le mode d'élection du Président.

Les rivalités jalouses, qui s'étaient donné carrière pour la composition des deux Chambres, ne se montraient pas moins obtinées quant au mode à adopter pour l'élection du Président des États-Unis. Les suffrages seraient-ils donnés également par Etat, ou ferait-on intervenir le peuple directement ou par des délégués, dans cette importante opération ?

(1) L'éventualité de vacances simultanées de la présidence et de la vice-présidence a failli se réaliser en 1865, car le poignard qui trancha les jours de Lincoln ne devait pas épargner la vie du vice-président Johnson, si les sinistres projets du meurtrier n'avaient été arrêtés en temps opportun. — (2) Acte du 1er mars 1792. The revised Statutes, sect. 146.

Randolph proposait de remettre le choix du Président à la législature nationale, mais par une contradiction singulière, il armait ce haut fonctionnaire d'un veto sur les actes de ce corps politique, avant leur mise à exécution. Une objection principale naissait de cette proposition : comment admettre que le Président tienne sa mission d'une assemblée que son devoir serait de contenir, pour prévenir et empêcher ses empiétements sur les droits et les libertés du pays? Son élection ne pourrait être que le prix d'un pacte inavouable, l'enchaînement de son libre arbitre en serait la compensation.

Wilson, qui s'inspirait des vrais principes du gouvernement républicain, voulait que les grands pouvoirs publics fussent une émanation directe du peuple; mais, témoin de la répulsion manifestée de plusieurs côtés pour la mise en œuvre de ce redoutable levier, il n'en parla d'abord que par insinuation; puis, s'enhardissant, il fit la motion de confier l'élection du Président à des délégués choisis par le peuple dans des districts spéciaux formés dans les Etats, mais sans l'intervention de ceux-ci. Cette proposition se heurtait contre deux écueils : 1° le sentiment de la majorité dans la Convention, qui était hostile à l'intervention du peuple dans les affaires de l'Union, en souvenir des insurrections socialistes qui avaient affligé les États de l'Est, 2° l'élément fédéral qui se serait senti menacé d'absorption par une élection générale du premier fonctionnaire du pays. Aussi la proposition de Wilson, quoiqu'elle contînt le germe de la résolution qui devait prévaloir plus tard, fut-elle écartée par huit voix: contre deux (1). 11 est vrai qu'à ce moment de la session, c'est-à-dire presque à son début, les grandes questions relatives à la composition de la législature, à l'organisation et au fonctionnement des pouvoirs publics, avaient été à peine effleurées. On ignorait même encore si la première magistrature du pays serait confiée à une ou plusieurs personnes. Des débats prolongés

(l) Madison Papers, vol. II, p. 770.

pouvaient seuls bien asseoir les idées sur l'ensemble du gouvernement et permettre d'en coordonner le mécanisme tout en tenant compte de l'état des esprits et en s'écartant le moins possible de la voie républicaine.

Lorsque la discussion sur le mode d'élection à la présidence fut reprise, la Convention avait parcouru un champ d'investigation assez étendu, concernant la composition du pouvoir législatif, et elle avait décidé en principe que le pouvoir exécutif ne serait exercé que par une seule personne élue par la législature pour sept années sans possibilité de réélection. Les attributions à conférer au Président ne consistaient encore qu'à faire exécuter les lois émanées de la législature nationale, à s'opposer par voie de veto suspensif à celles de ces-lois non encore mises à exécution, qu'il jugerait contraires à l'intérêt général, enfin à nommer aux fonctions publiques. Déjà également, les questions se rattachant à l'élection des membres de la première Chambre se trouvaient résolues en faveur de la participation directe du peuple des divers Etats à cette grave opération, dans des proportions relatives déterminées. Mais cette base avait été contrebalancée par l'adoption d'un principe contraire pour le Sénat, où chaque État grand ou petit avait droit d'envoyer deux membres, sans avoir égard aux inégalités de territoire et de population. L'élément fédéral côtoyait ici l'élément national. Il était difficile qu'il en fût de même pour le pouvoir exécutif qui se concentrait en une seule personne et n'admettait guère le partage des influences pour l'élection. Le Sud, à son tour, ne voulait point être sacrifié dans les résolutions à prendre; car il avait un intérêt distinct à défendre, on ne pouvait l'oublier. Après le rejet de la proposition de Wilson qui tendait à attribuer au peuple par l'intermédiaire de délégués l'élection du Président, il ne restait plus debout que celle qui confiait cette opération à la législature nationale.

En sa faveur l'on disait qu'un choix fait par cette double assemblée serait plus intelligent et aurait un caractère

plus élevé que s'il dérivait d'une autre origine (1). Le Congrès comprendrait qu'il est de son devoir étroit de ne donner sa préférence qu'à l'homme le plus recommandable, le plus propre à faire exécuter la loi et à concourir utilement à la mise en œuvre du gouvernement général. Une majorité d'élection s'obtiendrait plus aisément au sein du corps législatif que dans des meetings populaires dispersés sur un grand territoire ou dans des districts ouverts à tant de compétitions contraires. Comment arriver, dans cette confusion, à réunir une majorilé élective? Cependant, il ne pourrait suffire d'un vote de pluralité, si l'on voulait donner au Président l'aulorité qui lui est nécessaire aux yeux de tous. Enfin l'élection par le Congrès maintiendrait au Sud l'avantage politique qui lui a\ait été concédé pour la composition de la première Chambre; résultat impossible à atteindre par un autre mode. Cependant ce système était vulnérable à plusieurs égards. Sans revenir sur les combinaisons occultes qui pourraient faire de la présidence le prix d'un honteux marché mettant le titulaire à la merci de la législature, il était indubitable que le choix à faire serait une cause de trouble et de division dans les assemblées, suivant le parti qui remporterait, et auquel s'inféoderait le candidat préféré. « Les corps publics, disait Madison, sont aisément sujets aux troubles intérieurs et à des contentions violentes, plus violentes encore dans ces occasions que clans d'autres. Les rapports du Président avec la législature ne reposant que sur l'intrigue, l'intérêt public serait constamment sacrifié. Puis, les ministres des puissances étrangères ne manqueraient point de tirer parti de cet état anormal. Les rivalités existant entre les nations qu'ils représenteraient les exciteraient à redoubler d'elïbrts, en vue d'entraîner li législature à faire un choix favorable aux espérances des uns ou des autres (2). » Sile Président était élu à court terme, sa dépendance serait déjà

(1) Remettre cette élection au peuple, disait Mason de la Virginie, autant vaudrait s'en rapporter à un av ugle sur le choix des couleurs» Madison Payers, vol. II, p. 1123. —(2) Maihson, p. 1198 et suiv.

grande, que serait-ce si une réélection était possible? Il s'abaisserait envers le parlement jusqu'à la servilité; il en deviendrait l'homme-lige. Tous les ressorts du gouvernement seraient faussés, l'équilibre des pouvoirs très compromis, et la Constitution menacée de ruine ! Supposons le cas où le Président commettrait des offenses d'une nature grave méritant un châtiment exemplaire, croit-on que la première Chambre, sa complice, le mettrait en accusation, et que le Sénat, si par hasard il était saisi d'une poursuite, aurait le courage de le condamner? En un mot, avec l'élection par la législature, une division sérieuse des pouvoirs est impossible, et sans cette séparation, c'en est fait du gouvernement républicain (1).

Ces arguments pleins de force encourageaient les partisans du vote populaire à rentrer en scène, malgré deux échecs déjà éprouvés. En leur nom Ton disait que l'un des principaux buts du pouvoir exécutif est de surveiller et de contenir la législature, trop portée par sa pente naturelle aux empiétements. Le frein doit être proportionné au mouvement d'impulsion, et le peuple seul peut lui donner la force nécessaire. Toute faveur sollicitée du pouvoir législatif serait, au contraire, un acte de faiblesse qui conduirait aux plus déplorables moyens de gouvernement ; et de protecteur né des droits du peuple, le Président pourrait devenir le complice des tentatives faites contre eux. Que chacun des pouvoirs publics prenne racine dans le peuple, ajoutait-on, il aura une base plus ferme que si on la cherchait ailleurs. Il régnera plus d'harmonie entre eux ; ils seront animés d'un même esprit, ils marcheront du même pas, et ils atteindront mieux le but de leur mission. On se méfie, dit-on, de l'intelligence des populations et de la facilité qu'aurait un candidat téméraire, de s'emparer de leurs votes par l'intrigue, la cabale et la corruption ; mais l'emploi de ces détestables moyens serait bien plus à redouter dans un parlement que dans un vaste pays où les

(1) Madison Papers, vol. II, p. 1142 et suiv.

menées ténébreuses sont mieux surveillées, l'unité d'action presque impraticable, et les moyens de corruption disproportionnés avec la masse à corrompre. Le peuple ne manquera pas, dit Gouverneur Morris, de choisir l'homme que son caractère et ses services rendront recommandable entre tous, l'homme en un mot qui aura acquis une réputation continentale. Choisi par la législature, il sera le produit de l'intrigue : élu par le peuple, au contraire, il reproduira la fidèle expression de la volonté générale (1). Ces idées optimistes étaient loin d'entraîner la conviction chez ceux qui, mûris par l'expérience, avaient peu de foi dans l'intelligence des masses et dans la probité des hommes politiques. Mais d'autres considérations semblaient plus convaincantes. Ainsi le candidat élu par le peuple pour sept ans ou un temps plus court pourrait être rendu rééligible, condition impossible dans l'autre système, à cause de l'extrême dépendance où serait placé le Président envers la législature. Puis, rien ne s'opposerait à ce que le Sénat, institué cour d'impeachment, n'eût pleine liberté pour connaître de la mise en accusation du Président, puisqu'il ne lui serait attaché par aucun lien qui enchaînerait son jugement. Vainement prétendait-on que la diversité des votes dans le grand nombre des districts électoraux ne permettrait guère de réunir la majorité pour un même candidat, chaque Etat cherchant à faire prévaloir le sien propre. Cette assertion était de pure conjecture, et aucun précédent ne la justifiait; mais, en la supposant fondée, ce remède consisterait à confier à la législature le choix à faire entre quelques-uns de ceux qui avaient réuni le plus grand nombre de suffrages. D'un autre côté, en admettant que ce système mît le Sud en minorité, pourquoi ne substituerait-t-on point à l'élection directe par le peuple celle à deux degrés, au moyen de délégués qui voteraient dans des proportions largement déterminées, comme la proposition en avait été faite par Wilson. De quelque poids que

(1) Madison p. 1121, 1141 et passim.

fussent ces raisonnements, ils ne réussissaient point à convaincre des adversaires qui préféraient l'élection par la législature malgré ses imperfections. Pour gagner des adhérents à leur cause, ils voulaient rendre le Président choisi par le Congrès inéligible après l'expiration de sa mission, en vue de le soustraire à d'illégitimes influences. On pourrait même l'instituer à vie ou pour un long espace de temps. Par ce moyen, à peine nommé, il reprendrait sa pleine indépendance. Mais ces expédients étaient inadmissibles par les raisons exposées plus haut. Cependant les soutiens de cette cause ne s'avouaient pas vaincus, tout en inclinant néanmoins vers des moyens termes qu'on entrevoyait vaguement et qui ne se laissaient démêler que par fragments. De leur côté, les petits États avaient cherché à faire attribuer le choix du Président soit aux gouverneurs, soit aux législatures des États, soit à des délégués désignés par celles-ci; mais l'élément fédéral occupait déjà une place considérable dans le gouvernement par son introduction dans le Sénat. On ne pouvait laisser s'agrandir son domaine, sous peine de dénaturer l'idée unitaire, qui présidait aux institutions nouvelles et à plus forte raison si, comme on le préjugeait déjà, cette assemblée était, par la suite, associée à l'exercice de quelques-uns des pouvoirs les plus graves du chef de l'État. Toutefois, l'espoir restait encore aux fédéraux de faire pénétrer dans la combinaison cherchée quelques réserves destinées à maintenir, une fois de plus, leur principe, discordant dans la Constitution. D'autres propositions se produisirent, qui permirent de se rapprocher du but. Une commission fut nommée pour les examiner, les discuter, et en dégager les meilleurs moyens d'accommodement. Celte commission, composée de onze membres appartenante autant d'États différents, se mita l'œuvre et formula dans son rapport une série de dispositions dont la complexité montre les difficultés extrêmes de sa lâche (1).

(1) Madison Pnpers, vol. II, p. 1478. Wilson disait que ce sujet avait grandement divisé la Gonvenliou et qu'il était le plus difficile de ceux qu'elle avait eu à traiter.

Nous allons transcrire la portion de ce travail qui a trait à l'élection du Président et du Vice-Président, et dont le texte a été inscrit dans la Constitution, sauf les modifications dont il sera question plus loin.

SRCTIOxN IV

Élection à deux degrés.

« Art. II, section 2. Chaque Etat nommera, d'après le mode tracé par sa législature, un nombre d'électeurs égal à celui des sénateurs et des représentants auxquels il aura droit dans le Congrès, pourvu qu'aucun des élus ne soit ni sénateur ni représentant, ni fonctionnaire, rétribué ou non, des États-Unis.

« Les électeurs (présidentiels) se réuniront dans leurs États respectifs et voteront au scrutin pour deux personnes dont l'une au moins ne sera pas habitant de l'Etat auquel ils appartiendront eux-mêmes. Us dresseront une liste de toutes les personnes auxquelles ils auront donné leurs voix et du nombre de voix obtenues par chacune d'elles» Us signeront cette liste, en certifieront la véracité, et l'enverront, dûment scellée, au siège du gouvernement général , à l'adresse du président du Sénat. Celui-ci, dans la salle affectée à cette assemblée, ouvrira tous les certificats, et les votes seront alors comptés. La personne ayant réuni le plus grand nombre de voix sera le Président des États-UniSj pourvu que ce nombre corresponde à la majorité des électeurs nommés. Si cette majorité avait été obtenue par plus d'un candidat, avec un nombre égal de suffrages, le Sénat choisirait immédiatement l'un d'eux pour Président. Dans le cas où la majorité ne serait acquise à aucun des candidats, le Sénat ferait porter son choix sur l'un des cinq qui auraient reçu le plus grand nombre de suffrages, et toujours au scrutin. Dans tous les cas, une fois le Président élu, le candidat venant le premier sur la liste serait le Vice-Président; mais si, après l'élection du Président, les candidats n. 7

restants ou quelques-uns d'eux avaient été favorisés d'un nombre égal de voix, le Sénat prendrait parmi eux le Vice- Président. La législature peut fixer l'époque des élections et de la réunion des électeurs (présidentiels), et le mode d'attestation et d'envoi de leurs certificats. »

Ce projet souleva plusieurs objections dont il suffira de rapporter les principales :

1° Laisser au Sénat le choix du Président parmi les candidats qui, à égalité de voix, ont obtenu la majorité, ou quand aucun d'eux n'a réuni ce nombre, ce serait chose très dangereuse; car cette assemblée déjà si richement dotée serait encore appelée à participer à l'exercice d'une partie des principaux pouvoirs de la présidence. Mieux vaudrait attribuer cette élection au Congrès, ou plutôt à la Chambre des représentants qui est l'incarnation la plus immédiate du peuple.

2° Pourquoi ne pas donner plus de solennité et plus de garantie à l'ouverture des certificats d'élection et au dépouillement du vote, au lieu d'en faire une simple opération d'intérieur du Sénat? Il importe qu'elle ait lieu en présence et avec le concours de la Chambre des représentants.

3° L'élection du Président, émanant du peuple, quoique à deux degrés, assure un avantage réel aux grands Etats qui ont pour eux le nombre des électeurs. Serait-il juste d'accroître encore cet avantage en donnant à la Chambre des représentants seule le choix du Président dans les hypothèses prévues plus haut? Ne faudrait-il pas chercher à conserver l'équilibre entre les grands et les petits Etats, par une disposition qui ferait revivre la base d'égalité dans la distribution des votes dont dépendrait le choix à faire? Ainsi aucun État n'aurait droit à plus d'un suffrage, de quelque nombre de membres que fût composée sa délégation; on rentrerait ainsi dans le compromis fait entre les États pour la composition de Tune et l'autre Chambre.

Tous ces points résumant l'opinion moyenne de la Convention furent acceptés et modifièrent le texte du rapport

de la commission. Ce texte ainsi amendé forma la ire section de l'article II de la Constitution.

Cependant, quelque laborieux qu'ait été l'enfantement de ce mode d'élection, il laissait ouvertes plusieurs lacunes que révéla une expérience de quelques années, spécialement à l'occasion de l'élection de Jefferson à la présidence, élection longuement disputée entre lui et Burr qui avait obtenu le même nombre de suffrages. Trentesix tours de scrutin entraînèrent une perte de temps considérable, à ce point que, sans le dévouement de l'un des membres de la Chambre qui tenait dans sa main le vote d'un Etat, l'élection législative n'aurait pu se consommer dans le délai voulu par la loi. On remarqua d'abord qu'en faisant voter pour deux personnes sur la même liste, on laissait planer un doute sur la signification du choix fait par les électeurs. Le même bulletin s'appliquant au Président et au Vice-Président, sans indication particulière de la fonction de chacun, le candidat réunissant le plus grand nombre de voix était proclamé Président, et le deuxième Vice-Président, et cependant ne se pouvait-il point que, par un jeu du hasard, le moins éminent des deux reçût plus de voix que l'autre, sans être pour cela l'homme voulu pour Président, de manière que tel qui ne mériterait que le deuxième rang s'élèverait au premier faute d'une désignation suffisante? D'autre part, si un ballottage se prolongeait entre les candidats, la première Chambre pouvait tenir le Sénat dans l'inaction pendant un temps indéterminé, puisque le Vice-Président, son président-né, ne pourrait être connu qu'après le choix fait du Président delà République. Enfin si ce choix était suspendu jusqu'après l'expiration du terme de la présidence alors encours, aucun fonctionnaire n'étant désigné pour remplir l'interrègne, les rouages du gouvernement seraient arrêtés et la chose publique mise en péril. Tel pouvait être le cas créé par le ballottage d'où sortit, de guerre lasse, l'élection de Jefferson. Ces diverses considérations appelèrent un amendement à la Constitution. Proposé en octobre 1803, il

fut ratifié en septembre 1804, dans les termes qui vont être rapportés et qui reproduisent une grande partie du texte du § 3 de la section 1 de l'article 11 de cette Constitution. Il forme le douzième amendement et est toujours en vigueur, malgré ses imperfections.

SECTION V Amendement à la Constitution pour l'élection du Président.

Douzième amendement. « Les électeurs se réuniront dans leurs Etats respectifs et voteront au scrutin pour le Président et le Vice-Président des Etats-Unis. Un de ceux désignés au moins ne sera point habitant du même Etat que ses électeurs. 11 y aura deux scrutins distincts, l'un pour le Président, l'autre pour le Vice-Président. Ils feront une liste séparée des personnes nommées pour ces deux fonctions avec indication du nombre de voix données à chacune d'elles. Ils signeront ces listes et en certifieront la véracité, et ils les enverront au siège du gouvernement, à l'adresse du président du Sénat. Celui-ci, en présence de cette assemblée et delà Chambre des représentants, ouvrira les certificats et les votes seront comptés. La personne ayant recueilli le plus grand nombre de voix pour la présidence sera le Président, pourvu que ce nombre soit équivalent à la majorité du nombre des électeurs choisis. Si aucun des candidats n'a obtenu cette majorité, la Chambre fera porter son choix: au scrutin, sur l'un des trois seulement qui auront eu le plus grand nombre de voix. Mais en procédant à cette opération, les votes seront donnés par Etats, de telle sorte que la représentation de chacun d'eux n'ait droit qu'à un seul vote. Aucune assemblée dans ce but ne sera valablement constituée, qu'autant qu'elle se composera d'un ou plusieurs membres des deux tiers des Etats, et que la majorité de tous les États concourra à l'élection. Dans le cas où la Chambre des représentants n'aurait pas fait son choix du Président, quand il dépend d'elle, avant le

4 mars qui suivrait l'époque de convocation pour ces opérations, le Vice-Président agirait alors comme Président, de même qu'il serait appelé à le faire en cas de décès ou de toute autre incapacité constitutionnelle du Président.

« Celui qui aura obtenu le plus grand nombre de voix pour la Vice-Présidence sera titulaire de cette fonction, pourvu que ce nombre soit équivalent à la majorité des électeurs nommés. Dans le cas où personne n'aurait atteint cette majorité, le Sénat choisirait pour Vice Président celui des deux individus qui auraient réuni le plus grand nombre de voix. Pour assurer la validité de cette opération, la majorité dans le Sénat devra être la même que dans la Chambre des représentants votant pour le choix du Président. Nul ne pourra être élu à la vice-présidence, qui serait inéligible à la présidence.

Avant d'apprécier cet amendement, disons que le Congrès, par un acte du 1er mars 1792, avait déclaré que les électeurs présidentiels seraient, dans chaque Etat, élus dans les trente-quatre jours qui précéderaient le premier vendredi de décembre de la1 quatrième année de la présidence en cours. Les électeurs délégués devaient, de leur côté, se réunir ledit jour premier vendredi de décembre, dans tel lieu de leurs Etats respectifs, qui serait assigné par les législateurs de ces Etats pour l'émission de leurs votes. Puis, cette loi réglait la procédure à suivre pour la constatation de la régularité de ces opératious et la transmission des procès-verbaux en faisant foi au président du Sénat. Nous en rendrons compte bientôt. Elle présentait une lacune, grave assurément; car elle ne désignait aucun jour précis dans l'espace de trente-quatre jours, dont il est parlé plus haut, pour Félection des délégués. Chaque État pouvait le faire varier à sa guise et rendre praticables des manœuvres frauduleuses qui s'exerceraient successivement sur les électeurs des divers États. Cependant le Congrès ne porta remède à cet état de choses qu'en 1845 (23 janvier) (1).

(1) Voir The Bevised Statutes, sect, 131,

Un acte portant cette date ordonna en effet que l'élection des électeurs présidentiels aurait lieu dans tous les Etals, un même jour, le mardi qui suivrait le premier lundi de novembre de Tannée où l'élection présidentielle devrait être opérée. Ajoutons que la loi de 1792 déclarait que le point de départ de la durée de la présidence serait le 4 mars qui suivrait immédiatement le vote des électeurs délégués (1).

Le douzième amendement qui vient d'être transcrit présente un progrès réel sur le précédent état de choses : 1° 11 restreint le choix à faire par la Chambre des représentants dans les cas prévus, en le circonscrivant sur trois personnes au lieu de cinq; il diminue ainsi les compétitions et facilite l'entente entre les représentants; 2° il permet au Sénat d'élire le Vice-Président, sans attendre que la Chambre ait élu le Président, quand il y a lieu par elle de le faire ; aucun interrègne ne s'ouvrirait donc si la Chambre n'avait point terminé ses opérations électives, avant le 4 mars, époque de la cessation de la présidence en cours; 3° le Sénat est autorisé à voter de vive voix pour l'élection du Vice-Président, circonstance favorable pour en hâter la terminaison ; 4° enfin, pour cette élection sénatoriale, les votes s'expriment par Etat, et non per capita, par dérogation à la règle posée dans la section 3 de l'article I de la Constitution.

Cependant cet amendement est loin d'avoir envisagé tous les aspects que peut présenter une élection de cette importance. Ainsi, on a supposé le cas où, aucun des candidats n'ayant obtenu la majorité, la Chambre des représentants se trouverait en présence de quatre personnes réunissant le même nombre de suffrages. La Constitution ne laissant le choix à cette assemblée qu'entre trois personnes, qu'adviendrait-il de la quatrième? et d'ailleurs quelle serailelle?

(1) The Révisai Statutes, sect. 152.

SECTION VI

Occurrence grave au sujet de l'élection du Président.

En vertu de Ja faculté accordée par la Constitution, les législatures d'État ont adopté une certaine variété de modes d'élection des délégués. Ici la législature élisait elle-même ; là, l'État était divisé en districts, et chacun d'eux faisait choix d'un nombre de délégués qui lui était assigné; ailleurs, le choix était fait, comme il l'est encore, par le peuple, c'est-à-dire par les électeurs primaires, en bloc, par un scrutin de liste général. Aujourd'hui, ce dernier mode est adopté partout; mais rien n'empêcherait qu'il ne fût changé, au gré des États, tant qu'une disposition formelle ne les soumettra pas à une règle uniforme. Cette uniformité serait une garantie contre les abus. Dans cet ordre d'idées, il faudrait aller plus loin encore.

Le rôle des bureaux d'élection dans les États n'est pas ordonné de la même manière, même en ce qui concerne les élections pour le gouvernement de l'Union. Leur rôle doit-il se borner à recevoir les bulletins de vote, dépouiller les scrutins, en constater les résultats, et consigner dans des procès-verbaux les incidents électoraux et les protestations? Leur pouvoir va-t-il, au contraire, jusqu'à trancher les questions d'égalité, à statuer sur les cas de fraude et de corruption dont certains votes seraient entachés, et sur toutes les contestations incidentes. Presque partout, ces bureaux d'élections ont un rôle très effacé. 11 est limité à des contestations matérielles. Des autorités locales sont chargées de trancher les questions d'une nature judiciaire. Tantôt, c'est le gouverneur qui est appelé seul à en connaître; tantôt à ce haut fonctionnaire sont adjointes d'autres personnes de l'ordre administratif ou même judiciaire. Dans d'autres États, le gouverneur reste étranger aux décisions à prendre, lesquelles sont portées devant des comités spéciaux. Une règle uniforme manque pour ordon-

ner la marche à suivre par les bureaux d'élection ; aucune ne confère à une autorité spéciale la compétence nécessaire pour trancher les litiges nés des élections. Les dangers de cet état de choses se sont révélés plus particulièrement à l'occasion de l'élection de M. Hayes à la présidence des États-Unis, position qu'il n'a conquise qu'à une seule voix de majorité, après des discussions ardentes, passionnées, auxquelles ont donné lieu des questions d'irrégularité dans les opérations électorales et de fraudes pratiquées pour assurer le succès de l'un des partis en présence. Quand le moment vint de vérifier les résultats électoraux, les deux chambres du Congrès, saisies de graves protestations contre les élections de quelques États et bien pénétrées de la gravité de la situation, en même temps que résolues à ne laisser planer aucun doute sur la validité de l'élection, se trouvant en présence de questions de fait et de droit à résoudre, avisèrent aux moyens les plus propres à donner confiance au pays par la sagesse des résolutions à prendre. Mais deux difficultés se présentaient dès l'abord : à quel titre le Congrès pourrait-il s'attribuer la prérogative de statuer sur des faits et de trancher des questions de droit dont la solution, jusque-là, appartenait à des autorités locales? Comment d'ailleurs, en lui supposant ce degré d'autorité, établir l'accord entre les deux Chambres ; car si le parti républicain dominaitau Sénat, il était en minorité à la Chambre des représentants ? Cependant le patriotisme venant inspirer les décisions à prendre, le Congrès, en s'abritantsous l'égide de la bonne foi, institua d'autorité, en vue de la gravité des circonstances, un comité spécial qu'il chargea de faire une enquête locale sur les élections contestées, en ce qui concernait notamment les faits reprochés, l'aptitude de certains électeurs présidentiels, les fraudes pratiquées, l'irrégularité des procès-verbaux, etc. Ce comité devait aussi rechercher l'état du droit en ces matières dans les États où des questions de cette nature étaient soulevées, et vérifier si l'application en avait été régulièrement faite aux élections contestées* Puis, ce comité, s'érigeant

en cour d'arbitrage, devait entendre chaque parti dans ses moyens d'attaque et de défense, et prononcer définitivement, sur les résultats à attribuer aux opérations électorales ; en d'autres termes, ce comité élirait définitivement le Président et le Vice-Président des États-Unis. 11 fui composé de quinze membres dont dix pris dans les deux Chambres du Congrès. Celle des représentants fournit trois démocrates et deux républicains. Le Sénat donna trois républicains et deux démocrates. On leur adjoignit quatre juges de la Cour suprême dont deux démocrates et deux républicains. Ceux-ci à leur tour eurent à faire choix d'un cinquième juge de la même cour, dont la voix, en cas de partage d'opinion dans le comité, serait prépondérante. C'était chose grave assurément, de faire dépendre d'un seul juge arbitre le choix du Président, quand il ne manquait qu'une seule voix à l'un des candidats pour être élu. Cependant le comité se mit à l'œuvre; il fit son enquête avec grand soin. La presse y aida par tous les moyens dont elle dispose, et des débats solennels eurent lieu devant le comité, débats auxquels prirent part des hommes politiques et des avocats éminents. L'on ne manqua point de faire ressortir cette circonstance, que la marche suivie ne reposait ni sur la Constitution des Etats-Unis, ni sur celle des Etats, ni sur aucun précédent, et qu'à ce titre, le jugement à prononcer manquerait de sanction. L'on répondait qu'il s'agissait d'une question de salut public, et que les membres du comité pris en égal nombre dans les deux partis, fortifiés par l'adjonction de cinq juges de la Cour suprême, offraient bien plus de garanties que des comités locaux où la passion domine, où les fraudes se donnent aisément carrière. Quoi qu'il en soit, la procédure entamée paraissant acceptée par le pays, les membres du comité appartenant au Congrès et les quatre juges désignés par ce corps politique opérèrent, les uns et les autres, clans le sens de leurs partis respectifs, en sorte que la décision finale revint en réalité au cinquième juge qui fut le véritable électeur présidentiel. Sa décision attribua à

M. Hayes les votes contestés. 11 en résulta pour ce dernier une majorité d'une voix sur son concurrent : exemple unique dans les fastes de la nation américaine ! Malgré les froissements des partis, malgré Tamère déception d'une foule d'individus affamés d'emplois, et tout prêts à profiter des dépouilles d'un adversaire qu'on croyait vaincu, le bon sens des masses s'imposa à tous, et le soulèvement des passions mises en jeu s'apaisa comme par enchantement. Il serait dangereux de ne point prévenir le retour d'une pareille crise toujours redoutable, et que les circonstances peuvent aggraver. Cependant, depuis lors, aucun amendement n'a été proposé dans ce sens, soit par incurie, soit par appréhension de toucher au pacte fondamental pour une éventualité qu'on est trop porté à considérer comme très éloignée.

SECTION VII

Réforme à apporter au régime électoral pour le Président des Étals-Unis.

Une autre circonstance réclamerait peut-être un amendement à la Constitution. Nous allons en dire quelques mots.

A l'occasion de la tentative de meurtre sur le président Garfield, tentative qui, avant d'amener une issue fatale, a fait languir la victime pendant de longs jours dans un état voisin de la mort, la question s'est élevée de savoir si cet état périclitant venant à se prolonger, il n'y aurait pas eu danger pour la chose publique à laisser un gouvernement sans un chef responsable de ses actes, et si l'on ne pouvait pas trouver dans cette circonstance l'incapacité constitutionnelle, telle que la déclare la Constitution, et de nature à appeler le Vice-Président à exercer la magistrature suprême temporairement, jusqu'à la cessation de l'incapacité, par un retour du Président à la santé, ou définitivement par la mort de celui-ci. Aucune raison grave ne paraissant militer pour une prompte résolution, les cho-

ses restèrent à l'état expectant, en considération surtout du vif intérêt que la population tout entière témoignait au Président empêché. Mais la question n'en est pas moins restée indécise, de savoir à qui incombait l'initiative de la mesure à prendre, surtout en l'absence du Congrès. Quelle serait la procédure à suivre et qui devrait statuer sur la nécessité de la prise de possession plus ou moins hâtive de la présidence par le Vice-Président? Ces questions ont fait l'objet d'habiles polémiques entre des jurisconsultes distingués qui ont opiné dans des sens divers suivant les hypothèses soulevées (l);mais une autorité constitutionnelle manque pour résoudre ces graves difficultés.

Après avoir envisagé sous tous leurs aspects les questions débattues dans la Convention à l'occasion de l'élection du Président et du Vice-Président, ainsi que les solutions qui ont été données à quelques-unes d'elles, sans parler de celles à résoudre encore, l'on est amené à se demander si l'élection directe par le peuple n'eût pas été préférable à l'élection à deux degrés? Trois considérations principales faisaient obstacle à ce parti radical : 1° l'ombrage que prenaient les petits Etats, de l'influence prépondérante que les grands Etats tireraient d'une élection directe; 2° l'intervention du peuple dans cette opération, exposée qu'elle serait a l'intrigue et à la corruption ; 3° enfin l'extrême difficulté, supposait-on, d'obtenir une majorité pour l'élection. Mais qu'est-il résulté du mode adopté? Le savant Story va nous l'apprendre (2) :

« Sous aucun rapport, les vues larges et libérales des auteurs de la Constitution, les espérances du public n'ont été plus complètement déçues que par la mise en pratique de ce système, en tant qu'il s'applique à l'indépendance des électeurs dans les collèges électoraux. 11 est notoire que les électeurs (délégués) sont maintenant choisis uniquement en vue de la préférence à donner à tels ou tels candidats et même sous la promesse tacite qu'ils voteront pour

(i) Voir The North-AmericanReview, novembre 1881, p. 417 et suiv. — (2) Story, Commentaries, § 1463.

ceux-ci. Dans quelques circonstances même, les électeurs (délégués) s'engagent publiquement à donner leurs voix à une personne désignée nommément, bouleversant ainsi presque dans ses fondements tout le système si laborieusement construit. Les candidats pour la présidence sont choisis et annoncés dans chaque État, bien longtemps avant l'élection. Une lutte ardente est soutenue dans les journaux, dans les meetings de parti et dans les législatures d'État pour assurer le succès du candidat favorisé et la défaite des opposants. Les législatures elles-mêmes deviennent le corps électoral, agissant en leur capacité officielle et recommandant par résolutions solennelles, aux autres États, leur propre candidat. De sorte qu'il ne reste rien autre chose à faire pour les délégués, après leur élection, que d'enregistrer les votes qu'ils se sont engagés à donner. L'exercice d'un jugement indépendant de leur part serait considéré comme une usurpation politique, déshonorante pour les individus, et comme une fraude envers leurs constituants. »

Il existe une pratique plus alarmante encore, c'est la désignation du Président par les membres du Congrès, dans les meelings politiques tenus à Washington. Ils introduisent ainsi leurs suffrages dans l'élection, sous la forme adoucie d'une recommandation qui pèse de toute leur influence officielle, alors qu'elle est repoussée par la Constitution et par la résolution delà Convention (t).

SECTION VIII

Résumé du régime actuel.

Résumons ici la marche tracée par l'amendement de 1804, combiné avec la loi de 1792 et le statut du Congrès de 1845 pour l'élection présidentielle et ses suites :

Périodiquement, de quatre en quatre ans, quelques mois

(1) Rawlb, On the Constitution, ch, v, p, 58,

avant l'expiration de la fonction du Président en exercice, les électeurs primaires de chaque État sont convoqués pour le mardi qui suit le premier lundi du mois de novembre de l'année où l'élection présidentielle doit avoir lieu. Ce jourlà, ils font choix dans leurs meetings ordinaires d'un certain nombre d'entre eux, égal à celui des représentants et sénateurs auquel chacun de ces Etats a droit dans la composition du Congrès. Les électeurs délégués ont pour mission d'élire le Président et le Vice-Président de l'Union. Ils se réunissent dans leurs États respectifs, aux endroits prescrits par leurs législatures, le premier mercredi de décembre qui suit leur élection. Là, ils font deux scrutins séparés, l'un pour le Président, l'autre pour le Vice-Président, en ayant soin que l'un des deux candidats désignés ne réside pas dans leur propre État. Ces choix faits, ils dressent trois certificats de leurs opérations, et sur chacun d'eux, qui n'est que la reproduction des deux autres, ils mentionnent en trois listes séparées les noms de tous les individus qui ont obtenu des suffrages pour l'un et l'autre poste ainsi que le nombre de voix données à chacun d'eux. Ces pièces sont signées par tous les électeurs délégués ou par la majorité d'entre eux, et à chaque certificat est annexée une des trois listes à eux remises par le gouverneur de l'État, certifiées par lui, et décrivant les noms de ces électeurs, de manière à rendre possible la constatation de leur identité. Ces certificats complétés par ces listes sont mis sous enveloppes scellées. L'un d'eux est adressé au Président du Sénat du Congrès par un messager spécial chargé de le délivrer, au siège du gouvernement, avant le premier mercredi de janvier qui suit l'élection. En cas d'absence du président du Sénat, les messagers sont tenus de délivrer les certificats, dont ils sont porteurs, au secrétaire d'État qui en fait lui-même la remise aussitôt que possible à ce président. Le deuxième certificat fait l'objet d'un envoi par la poste à la même destination. Quant au troisième certificat, il est déposé par ces électeurs eux-mêmes entre les mains du juge du district dans la juridiction duquel

l'élection a lieu. Dans le cas où ceux expédiés de chaque État, par les voies qui viennent d'être indiquées, ne seraient point parvenus au président du Sénat, dans les délais voulus, le Secrétaire d'État requerrait le juge du district, dépositaire du triple des certificats manquants, d'en faire l'envoi immédiatement au siège du gouvernement national.

Le Congrès doit alors tenir session le deuxième mercredi de février, et là, en séance commune des deux Chambres présidée par le président du Sénat, il est fait choix de trois scrutateurs dont un nommé par le Sénat et les deux autres par la Chambre des représentants, pris dans son sein. Le président ouvre les messages scellés et les remet aux scrutateurs qui annoncent à haute voix les noms portés sur les listes et le nombre des suffrages obtenus par chacun d'eux. Le dépouillement est constaté sur des feuilles où le nombre des votes est contradictoirement récapitulé et vérifié. Remise est faite de ce travail au président du Sénat, qui en annonce les résultats, et proclame, s'il y a lieu, le Président et le Vice-Président. La validité de l'élection exige, non pas seulement la pluralité, mais la majorité des voix des délégués élus. Dans le cas où il y aurait majorité et égalité des voix, ou insuffisance de majorité, il serait procédé au choix du Président et du Vice-Président, comme il est dit plus haut.

Deux observations doivent être rappelées quant au choix à faire par la première Chambre et par le Sénat. En ce qui concerne la première, quand l'élection du Président lui est dévolue, en comptant les votes, il y a lieu de grouper ensemble toutes les voix données par les représentants d'un État pour former une unité, et répéter cette opération pour chacun des autres, à l'effet de former une majorité fédérale et non proportionnelle. Quant à l'élection du Vice-Président, attribuée au Sénat, le compte des voix se fait par État, et non per capita, par dérogation à la règle posée dans la section 3 de l'article 1er de la Conslitution. Ajoutons que, pour ces deux sortes d'élections, aucune

MODE D'ÉLECTION DU PRÉSIDENT. Ml

d'elles n'est valable qu'autant que les deux tiers des États y concourent, et que la majorité de ces États a été obtenue. Dans le cas où la Chambre des représentants n'aurait pas réussi à faire choix du Président ayant le 4 mars, époque fixée pour la prise de possession de cette fonction, le Vice-Président, d'après l'amendement de 1804, deviendrait Président de droit, comme si la vacance s'ouvrait par suite du décès ou d'un empêchement analogue dans ses effets (1).

SECTION IX

Addition au mode de suppléance du Président.

La loi de 1792 va plus loin encore : elle porte qu'en cas de révocation, de décès, de démission ou d'incapacité du Président et du Vice-président à la fois, le président [ex tempore) du Sénat, et à son défaut le speaker de la Chambre des représentants, remplirait les fonctions de Président jusqu'à ce que l'empêchement eût cessé ou qu'il eût été procédé à l'élection d'un Président. Mais outre que l'empêchement temporaire pouvait se prolonger assez longtemps, il y avait de graves inconvénients à laisser reposer un si grand pouvoir dans les mains d'un de ces deux chefs des grands corps politiques. L'on n'avait point assez étendu les prévisions, en limitant cette représentation à ces deux présidents, il se pouvait que, par des causes diverses, ils fussent eux-mêmes empêchés ou aient cessé de vivre, et dans ce cas la présidence était totalement vacante, sans aucun moyen constitutionnel d'y pourvoir. Après beaucoup de

(1 ) Voir Joint rules and orders of the two houses february 6, 186o,sect. 22. Cette résolution des deux Chambres prévoit le cas où dans cette séance il s'élèverait des doutes sur le compte des votes. Les deux Chambres se retireraient alors séparément dans le lieu ordinaire de leurs séances pour en délibérer. Mais aucune question n'est résolue affirmativement ni aucun vole admis si ce n'est du consentement commun des deux Chambres. Lorsque l'accord serait obtenu, les Chambres se réuniraient de nouveau et le président annoncerait le résultat de la décision sans débat ultérieur. Voir A digest of parliamentary laiv, etc., by 0. M. Wilson.

lenteurs, le Congrès se décida à changer absolument l'état de choses qui vient d'être exposé. Il ordonna en conséquence, par un acte du 19 janvier 1886 (1), qu'en cas de révocation, de décès, de démission ou d'incapacité du Président ou du Vice-Président des États-Unis, les fonctions de la présidence seraient remplies temporairement par l'un des secrétaires des départements du pouvoir exécutif, dans l'ordre suivant : 1° le secrétaire d'Etat; 2° le secrétaire du Trésor; 3° le secrétaire de la guerre ; 4° l'attorney général; 5°lepostmaster général (secrétaire général des postes); 6° le secrétaire de la marine ; et 7° le secrétaire de l'intérieur. Le premier appelé, on le voit, est le secrétaire d'État dont les fonctions ont beaucoup d'ampleur et le rendent le plus apte à embrasser tous les pouvoirs de la présidence. En cas de sa révocation, de sa mort, de sa démission ou de son incapacité, la présidence temporaire passerait au secrétaire du Trésor, et de lui successivement à chacun des autres dans l'ordre indiqué dans les mêmes conditions d'impossibilité, pour les uns et les autres, d'exercer ces fonctions.

Une condition essentielle a été mise à ces attributions : celui qui se trouvera appelé à remplir le poste vacant, si le Congrès n'est point alors en session ou s'il ne devait pas, en se conformant à la loi, se réunir dans les vingt jours, devra publier une proclamation pour appeler le Congrès en session extraordinaire, vingt jours avant la session.

Un article ajoute que les ministres appelés à remplir ce devoir éventuel ne seront autres que ceux qui auraient été nommés à leur poste, du consentement du Sénat et seraient aptes, d'après la Constitution, à être élus Président des États-Unis et n'auraient point à répondre à un cas d'impeachment à l'époque de cette prise de possession.

Au moyen de ce droit nouveau, la loi du 19 janvier 1886 révoque toutes les dispositions contenues dans les sections 146 et suivantes jusqu'à 150 des statuts revisés des États-Unis.

(1) 49° Congrès, sess. 4r% ch. îv, p. 1.