CHAPITRE XIX

Les pouvoirs explicites conférés au gouvernement de l'Union ne donneraient qu'une idée très imparfaite de l'étendue de son autorité si elle devait y être étroitement enfermée. Mais ces pouvoirs supposent nécessairement des voies d'exécution, pour leur donner la vie; sans elles, ils resteraient lettre morte. Elles sont, de leur nature, très variées, multiples, et vouloir les définir serait se heurter contre des impossibilités. Cependant laisser le gouvernement nouveau sans règle et sans mesure eût été courir audevant des conflits avec les gouvernements d'États sur des questions de limites, toujours irritantes. La Convention chercha donc, par une disposition additionnelle, à aider à l'interprétation générale de son intention. Le paragraphe 18 terminant la section 8 de l'article 1er de la Constitution porte, comme on l'a vu, autorisation au Congrès « de faire toutes les lois nécessaires et propres à amener l'exécution des pouvoirs accordés par cet acte au gouvernement des Etats- Unis, à ses minisires et à ses autres fonctionnaires ». Ce paragraphe, quoiqu'il renferme deux conditions restrictives, ne laisse pas moins régner beaucoup de vague dans ses termes, tant est grande l'insuffisance du langage pour fixer d'une manière satisfaisante les limites intellectuelles séparatives de deux pouvoirs en présence, se côtoyant, et toujours en défiance l'un de l'autre. L'interprétation de ce texte a donné lieu à des discussions passionnées, causées dans les États par un sentiment de jalousie, à l'encontre de l'ampleur qui se dessinait de plus en plus de l'autorité du gouvernement général. Le parti qui s'était formé pour la défense des droits des Etatsprétendait qu'on ne pouvait donner il. 9

i 30 LES TRAVAUX DE LA CONVENTION ET LA CONSTITUTION.

aux termes généraux de ce paragraphe 18 qu'une signification très restrictive, n'admettant d'autre moyen d'exécution des pouvoirs principaux que ceux qui se justifieraient par des nécessités impérieuses. Etendre le choix à d'autres, serait un acte d'usurpation sur le domaine des Etats. Ils invoquaient à l'appui de leur raisonnement le texte de l'article 10 des amendements à la Constitution portant que « les pouvoirs non délégués aux Etats-Unis par un acte solennel, et non prohibés aux Etats, étaient réservés à ceux-ci ou au peuple ». Pourquoi, ajoutait-on, aurait-on introduit cet amendement s'il n'avait eu pour but d'affirmer plus nettement encore les droits des Etats qui ne pouvaient être laissés à la merci d'interprétations plus ou moins intéressées, flottant sans cesse, au lieu de reposer sur une base fixe?

Le parti du gouvernement de l'Union répondait qu'on ne pouvait concevoir l'idée d'une entreprise quelconque sans que le choix des moyens propres à en assurer la réussite fût laissé à celui qui en assume la responsabilité. Les termes du paragraphe 18 le démontreraient au besoin. Ils disent, en effet, que l'on prendra les moyens nécessaires et appropriés au but à atteindre. Le mot proper, approprié, indique un choix à faire; autrement il eût fallu se borner au mot necessarij, qui le précède, sans aucune addition. D'un autre côté si l'on s'appuie sur le mot necessary qui précède celui de proper, ce dernier devenait inutile puisque le choix serait interdit. Cette équivoque d'expression tendait à abaisser les discussions, alors qu'il ne fallait y voir autre chose qu'une limite légitime, raisonnable, destinée à contenir le gouvernement général et à rassurer les États contre d'injustes entreprises. « Les moyens d'atteindre un but qu'on se propose, dit Story, doivent nécessairement être variés pour s'adapter aux exigences de la situation d'une nation, suivant les époques. Un moyen efficace et utile dans un temps, et sous l'influence de telles circonstances, peut être sans objet et même dommageable dans d'autres. Tout gouvernement suppose l'existence d'une perpétuelle

mutabilité dans ses opérations sur ceux qui y sont sujets et une perpétuelle flexibilité dans ses modes d'adaptation à leurs besoins, à leurs intérêts, à leurs habitudes, à leurs occupations et à leurs infirmités (1) ». L'interprétation large et raisonnée des termes de la section 8 et spécialement de son paragraphe 18 a été consacrée par la jurisprudence constante de la Cour suprême des Etats-Unis, et il est digne de remarque, dit un savant juriste américain, que « probablement, plus de la moitié de la législation du Congrès n'a d'autre garantie constitutionnelle que l'interprétation libérale des pouvoirs implicites du gouvernement général (2) ».

Quelques exemples feront mieux apprécier les conséquences des distinctions h faire entre les pouvoirs implicites autorisés par le paragraphe 18, ci-dessus rapporté, et ceux qui, affectant le même titre, seraient en réalité des pouvoirs principaux prohibés au Congrès.

SECTION PREMIÈRE Pouvoir d'ériger une banque.

La question de savoir si le Congrès est investi du pouvoir d'incorporer une banque s'est élevée à l'occasion d'un projet d'érection d'un établissement de cette nature, qualifié banque nationale. L'idée en fut suggérée par Hamilton en 1791, alors que le gouvernement de l'Union, chargé d'une lourde dette, voyait son essor entravé par l'absence de moyens de crédit. Un rapportextrêmement remarquable fait par cet homme éminent, alors Secrétaire du Trésor, exposait au Congrès tout à la fois les besoins du pays, les ressources à tirer d'une banque nationale et les raisons décisives en faveur de l'autorité de ce corps

(1) Story, Commentaries, vol. I, ch. v, § 430 et les considérants d'un célèbre jugement rendu par le chief-justice Marshall dans un litige M. C'dloch v. Maryland (4 Wheat, 316, 418 et suiv., et Story, ch. xxiv, § 12o2. — (2) Voir Walker, On American law, p. 179.

politique pour incorporer un pareil établissement. Un bill1 dans ce sens fut discuté dans le Sénat, où il ne rencontra que peu d'opposition. A la Chambre, au contraire, il fut l'objet d'une énergique résistance basée, pour les uns, sur des principes constitutionnels et, pour les autres, sur de prétendues spéculations qu'un établissement de ce genre favoriserait aux dépens de l'intérêt général. Les hommes de principes, et Madison était de ce nombre, déniaient au Congrès le pouvoir d'incorporer une banque; la Constitution, disait-il, était muette sur ce point. D'un autre côté, l'on ne pouvait faire dériver implicitement cette faveur d'un pouvoir exprès, car il faut que le premier soit le complément nécessaire du deuxième et qu'il se rattache intimement au résultat en vue. Or le pouvoir de créer une banque ne figure pas dans l'énumération explicite de la section 8 de l'article premier. Il est même bien établi aujourd'hui que la proposition faite dans la Convention de le mentionner, à titre de voie d'exécution, fut rejetée sur ce motif, entre autres, que son adoption serait vue d'un œil jaloux par les grandes cités, qui s'en feraient une arme pour refuser leurs voix à la Constitution. Puis, tous les pouvoirs éuumérés dans cet acte solennel trouveraient aisément leur emploi sans le concours d'une banque nationale. Or, dès qu'il n'y avait pas nécessité démontrée d'une création de ce genre, il ne fallait l'envisager que comme une simple convenance, insuffisante pour être classée parmi les pouvoirs implicites. Les banques locales d'ailleurs suffiraient, à titre d'expédients, si le gouvernement général avait à faire appel au crédit. La Convention avait repoussé les monopoles; or les chartes d'incorporation pour une banque, même qualifiée nationale, ne seraient autres que des privilèges, il fallait les repousser. D'autres ajoutaient que ces sortes d'établissements ne manqueraient pas démener le retour du papier-monnaie dont les émissions sans mesure avait écrasé la fortune publique (1).

(1) HlLORKTH, VOl. IV, p. 262.

Celte argumentation élait réfutée par des considérations <jui ont prévalu. Les pouvoirs conférés au gouvernement général en ce sens, disait-on, sont, dans la sphère qui lui est propre, souverains et supérieurs. On ne peut nier que celui de créer une corporation soit un attribut de la souveraineté, car il est parfois nécessaire de donner la vie à des êtres moraux et collectifs qui deviennent un puissant levier, souvent indispensable en vue d'un grand résultat. La création d'une banque est en rapport direct avec le pouvoir d'emprunter; car, si ce réservoir de l'argent n'existait pas, le gouvernement, en des circonstances critiques, se trouverait paralysé dans ses moyens d'action. On pourrait, il est vrai, recourir aux taxes; mais la perception en est lente et difficile et le gouvernement ne saurait attendre. D'ailleurs cette ressource serait insuffisante lorsque les besoins dépasseraient de beaucou pies allocations budgétaires ordinaires, par exemple pour une guerre, pour un achat de territoire ou toute autre entreprise nationale. A ce point de vue une corporation de banque ne peut être envisagée que comme un moyen d'exécution, non comme un but principal de législation. Peut-on qualifier de monopole une banque nationale? Non, assurément, car rien n'empêche les Etats d'en ériger, de leur côté, et celles qui existaient alors étaient prospères. La concurrence est exclusive de Tidée de restriction, même quand le crédit de la banque nationale dépasserait celui des banques locales. Quant au refus qu'aurait exprimé la Convention de conférer au Congrès le pouvoir de donner des chartes d'incorporation, rien n'est bien certain sur la portée de cette résolution, et le langage de quelques membres ne suffit pas pour motiver, dans un sens ou dans un autre, l'interprétation de l'adoption ou du rejet d'une motion quelconque. En ce qui concerne les corporations, il est certain que dès les débuts de la Convention une proposition avait été faite d'accorder au -Congrès le droit de disposer des terres sans destination particulière appartenant aux États-Unis et d'instituer des gouvernements temporaires, préparatoires à la dignité d'États.

Cette proposition fut repoussée, et cependant qui prétendrait aujourd'hui qualifier d'inconstitutionnelle l'érection par le Congrès de divers territoires au rang d'États? Qui lui contesterait le droit d'instituer des corporations publiques et particulières? Ce droit, en ce qui concerne les banques, est donc le résultat d'une libérale interprétation delà Constitution, basée plutôt sur des nécessités gouvernementales que sur des textes étroitement interprétés qui nuiraient au jeu des institutions. C'est, guidés sans doute, par ces motifs divers, que le Sénat et la Chambre des représentants adoptèrent le bill proposé en 1791, malgré une sérieuse opposition. Washington, alors Président des Etats- Unis, y donna son approbation, nonobstant le partage d'idées de ses ministres dont il avait pris l'opinion écrite pour éclairer sa résolution (1). Dans cette lutte, le sentiment d'Hamilton triompha de celui de Jefferson. L'un était homme de gouvernement, l'autre homme de parti.

La doctrine sur laquelle s'appuya l'adoption du bill fut plus tard consacrée par la Cour suprême des États-Unis, notamment par le mémorable jugement de cette Cour, prononcé par le chief-justice Marshall dans une affaire Me Culloch contre Maryland, cité plus haut en note. Ce monument de jurisprudence contient un exposé très remarquable des principes qui doivent présider à la saine interprétation de la Constitution en lui donnant un sens fécond pour la prospérité du pays. Mais le pouvoir judiciaire n'a qu'une autorité limitée et, quoiqu'il affirme le droit, ses décisions ne peuvent exercer qu'une influence indirecte, purement morale, sur la législature nationale ou Congrès, et sur le pouvoir exécutif, qui conservent, eux aussi, le droit d'interprétation dans les limites que nous indiquerons plus loin. C'est ainsi que, sans avoir égard au jugement de la Cour suprême sur le point controversé, le Congrès et deux chefs au moins du pouvoir exécutif ont fait varier leurs résolutions, comme si aucune

(1) HlLDRliTH, VOl. IV, p. 263.

règle d'interprétation ne pouvait fixer d'une manière uniforme et stable les principes constitutionnels. On voit donc, en 1811, le Congrès refuser le renouvellement de la charte de 1791, contrairement aux principes qui avaient prévalu alors. En 1815, la guerre contre l'Angleterre avait pesé sur les finances du pays; un bill fut proposé pour l'incorporation d'une banque qualifiée nationale qui devait donner un vigoureux essor au marché monétaire. Le Congrès, après de vives controverses, revenant sur l'interprétation par lui donnée en 1811, accepta le bill, mais le Président y mit son veto. Cependant, les circonstances venant à empirer, un bill analogue, proposé au Congrès en 1816, ne rencontra aucune opposition sérieuse. La durée de la nouvelle charte était de vingt ans expirant en 1836. Dès 1832 la Banque, redoutant l'arrivée au pouvoir du parti qui lui était contraire, sollicita hâtivement le renouvellement de la charte. Elle l'obtint, mais après une lutte très animée dans laquelle on attaquait son privilège, qui était qualifié de monopole antidémocratique. Toutefois Jackson, alors Président, très hostile à cette entreprise, surtout par intérêt de parti, mit son veto au bill, qui resta sans effet, faute d'une majorité exceptionnelle pour renverser cette opposition. Sous la présidence de Tyler (1841), d'autres demandes d'incorporation de banque nationale furent adressées au Congrès, acceptées par lui, mais repoussées par le veto du Président sur les mêmes motifs de l'insuffisance des pouvoirs de ce corps politique. Ainsi, ce qui avait été déclaré constitutionnel en 1791 et en 1816 était, pour la troisième fois, prononcé inconstitutionnel par des chefs du pouvoir exécutif à l'encontre du pouvoir législatif, et con trairement aux principes proclamés par le pouvoir judiciaire. En 1863, au milieu de la guerre de Sécession et du déplorable état du Trésor public, le Congrès, heureusement inspiré, créa de toutes pièces un système de banques nationales qui permit au pays de faire face à cette cruelle calamité et de rétablir son crédit sur des bases inébranlables. A peine s'éleva-t-il quelques voix oppo-

santés, tant la nécessité de cet expédient était évidente pour tous. Le pouvoir exécutif, cette fois, se garda de faire obstacle à cette grande mesure fondée sur une nécessité impérieuse qui était le meilleur commentaire de la Constitution. Désormais la question de principe était tranchée pour l'affirmative du pouvoir implicite du Congrès en ces matières, comme l'avait fait précédemment le pouvoir judiciaire. Cette solution se trouvait en parfait accord avec les règles de l'économie politique et avec la tendance du peuple à multiplier les rapports internationaux, condition impossible à réaliser, si ce n'est à l'aide de grands établissements de crédit reposant sur de larges bases.

La prétention du Congrès et du Président des États-Unis à interpréter eux-mêmes la Constitution sans avoir égard aux précédents créés par le pouvoir judiciaire réclame des éclaircissements et des développements qui trouvent leur place plus loin au chapitre de l'interprétation de la Constitution (1).

SECTION II

Pouvoir de réaliser des améliorations à l'intérieur (Internai improve-

ments).

Au fur et à mesure de la mise en opération de la Constitution, l'application des pouvoirs réclamés par le Congrès a rencontré des entraves nées de la difficulté de poser les limites respectives de l'Union et des Etats. Le parti de ceux-ci, appelé alors fédéraliste, croyait voir partout des usurpations d'autorité. Ce ne fut pas le moindre obstacle à l'interprétation libérale de la Constitution. Au nombre des pouvoirs contestés au Congrès était celui de faire des routes, des canaux, et autres améliorations analogues. « Nul

(1) Voir, sur le sujet traité sous ce §, Hildreth, History, vol. IV, p. 259, 263, 266 et passim et vol. VI, p. 230, 463, 590, 702 et passim. Story, Commentaries, vol. I, § 418, 431, 438, ch. v; v° Rules of interprétation, ch. xxv et particulièrement § 1262, 1267, 1271 et noies du savant Cooley; puis Case of M. Culloch v. Maryland, 4 Wehat, 316 et Parton, Life of Jackson, vol. III, ch. xxix et xxx, Boston, 1866.

doute, dit Slory, ne peut exister quant au droit de lever des taxes pour réaliser des améliorations à l'intérieur. Ainsi le Congrès peut disposer des deniers publics, non seulement pour détruire les obstacles que rencontrerait la navigation, pour ériger des forts, des phares, des havres, des ports de refuge, mais encore pour tous les autres objets se rattachant aux pouvoirs explicites énumérés dans la Constitution. Il est maître de disposer des mêmes ressources pour venir en aide aux canaux, aux routes et autres ouvrages de même nature créés par l'autorilé d'un Etat. La seule limite à ce pouvoir consiste dans la condition requise par la Constitution, portant que les travaux exécutés auront pour objet la défense du pays ou la prospérité générale de l'Union. La question à résoudre est de savoir si l'objet en vue a un caractère ou un but purement local, ou s'il se propose un avantage national. Dans ce dernier cas seulement l'autorité du Congrès est certaine, peu importe le lieu d'exécution et qu'il s'agisse d'un ou plusieurs Etats, dès lors que l'intérêt général est incontestable (1) ».

SECTION III

Du pouvoir d'acheter un territoire étranger.

Le pouvoir d'acquérir des territoires étrangers, en vertu de traités, n'est inscrit nulle part dans la Constitution, et on ne peut l'induire d'aucun de ceux qui y sont énumérés qu'à l'aide d'une interprétation très large, longtemps controversée. La question de conslitutionnalité s'éleva à propos de l'acquisition du vaste territoire de la Louisiane, cédé par la France aux États-Unis en 1803/Un des articles du traité de cession contenait l'obligation par ceux-ci d'incorporer les habitants du territoire cédé dans l'Union américaine, d'après les principes de la Constitution de ce pays, à litre d'État constitutionnel, et de les faire participer, aussitôt que possible, à tous les droits et avantages appar-

(1) Story, § 1273.

tenant aux citoyens des États-Unis!) Deux difficultés étaient à résoudre : 1° Le gouvernement a-t-il l'autorité nécessaire pour acquérir un territoire à prix d'argent? 2° En cas d'affirmative peut-on considérer comme conforme à la Constitution la stipulation consistante admettre obligatoirement, à titre de citoyens, les habitants de ce territoire qui serait élevé au rang d'État, sur le même pied que les autres membres de l'Union.

(Les adversaires du traité disaient que le pouvoir d'acquérir un territoire étranger ne se trouvait écrit nulle part et qu'on ne pouvait le faire découler d'un pouvoir explicite.! Reconnaître au gouvernement de l'Union ou à l'un de ses organes un pareil pouvoir, serait courir audevant de tous les périls. L'acquisition d'un territoire éloigné, étendu, populeux, pourrait jeter dans des guerres difficiles à prévenir; plus difficile encore à soutenir à l'intérieur, le principe républicain, que la Convention considérait comme peu compatible avec un vaste territoire, serait très compromis par une importante annexion. Puis, dans l'espèce soumise au Congrès, si l'acquisition de la Louisiane était autorisée, on verrait bientôt le centre de gravité de l'Union américaine déplacé et porté vers l'ouest, qui obtiendrait ainsi une prépondérance fatale aux intérêts des Etats de l'Est, condition qui n'était jamais entrée dans les prévisions des fondateurs de l'Union. Le pouvoir de conclure des traités devait donc être réduit aux proportions les plus étroites dans leur objet/Il était sans aucune nécessité d'augmenter les possessions des États-Unis alors que le territoire de l'ouest était encore tout entier à peupler. Si le Congrès avait reçu le pouvoir d'admettre de nouveaux Etats dans l'Union, il ne pouvait être question que de ceux à créer sur son propre territoire, tel qu'il existait à l'époque où la Constitution fut proclamée. Le traité n'avait en vue ni la défense du pays, ni son bien-être immédiat; par conséquent il était inconstitutionnel et ne devait pas être ratifié, et la somme d'argent qui en formait le prix ne pouvait être allouée.

Les partisans de la mesure soutenaient, au contraire, que le droit d'acquérir un territoire étranger se déduisait de la puissance souveraine et, plus particulièrement, de quelques- ,<--l uns des pouvoirs décrits dans la section 8 de l'article 1er. Ainsi le Congrès a pleine autorité pour lever des taxes dans un but de défense commune et pour la prospérité générale. (N'est-ce point, au premier chef, la réalisation de ce double but que d'acheter un territoire dont la possession éloignerait un puissant voisin et préviendrait les causes de conflits'fl D'ailleurs le pouvoir donné au gouvernement de déclarer la guerre, de faire la paix, préjuge nécessairement les traités à conclure, et l'acquisition de territoires, soit par fait de guerre, soit par un accord à intervenir entre belligérants? Cette doctrine devait prévaloir (1). Elle répondait aux vues du peuple américain alors petit parle nombre, mais grand par ses aspirations et par le pressentiment de ses hautes destinées. Il est digne de remarque "que l'initiateur du traité d'acquisition de la Louisiane était Jefferson, devenu Président de la République, le même homme qui s'était toujours montré le plus contraire à une libérale interprétation des pouvoirs du Congrès. La contradiction était flagrante entre les théories et la pratique ! 11 est vrai que, dans sa correspondance privée, reconnaissant le point délicat de la situation, il aurait voulu qu'un amendement à la Constitution vînt valider le traité. Il n'en demandait pas moins ouvertement la ratification par le Sénat et l'allocation par la Chambre de la somme destinée à acquitter le prix de l'acquisition, sans amendement. « Quoi que fasse le Congrès, disait-il au Sénat, qu'il agisse en silence, avec le moins de débats possible, surtout en ce qui touche la difficulté constitutionnelle! Je confesse qu'il serait important, dans le cas présent, de faire un exemple contre une large interprétation de la Constitution en en appelant au peuple. Si cependant nos amis en jugent autrement, j'adhère d'avance et avec plaisir à ce qu'ils

(1) Story, § 1286.

décideront. » Est-ce bien là le langage et l'attitude d'un homme d'État faisant montre de ses principes en toute occasion? 11 viole ouvertement, selon lui, la Constitution et il sollicite le Congrès de le couvrir! Avait-il le droit de jeter l'odieux sur Hamilton en qualifiant d'hérésie pernicieuse l'opinion de ce grand citoyen sur le mode large et libéral d'interprétation de la Constitution? Mais ce ne fut pas la seule fois que cet esprit haineux et mal équilibré donna la preuve de son inconsistance et de son peu de respect de lui-même. Le temps pressait, à cause du délai assez rapproché accordé pour la ratification. L'on obtint du Sénat son agrément au traité sans objection. A la Chambre la consiitutionnalité de ce traité fut habilement soutenue sans provoquer d'opposition sérieuse et, à la majorité de quatre-vingt-neuf voix contre vingt-cinq, les bills nécessaires pour assurer les engagements pris envers la France furent adoptés. Jefferson, abrité par le Congrès, ne songea plus à réclamer un amendement, passant ainsi condamnation sur les théories étroites en matière d'interprétation de la constitution (1).

Terminons sur ce point de droit public en disant que les pouvoirs du Congrès en cette matière ont été affirmés de nouveau par l'acquisition de la Floride, acquisition à laquelle tous les États ont donné leur approbation expresse ou tacite, comme pour mieux témoigner, dit Story, que « si une interprétation étroite des pouvoirs du gouvernement peut convenir aux idées spéculatives des philosophes ou à des intérêts accidentels des partis politiques, elle est incompatible avec les intérêts permanents de l'État et subversives des grandes fins de tout gouvernement : à savoir : la sécurité et l'indépendance du peuple (2) ». C'était la meil-

(1) Voir sur ce sujet : Correspondance de Jefferson, vol. IV, p. 1-2-3, Lettres du Dr Stirbey; Story, Commentaries, § 1286 et suiv. et noie de Cooley sur ce paragraphe et Hildreth, History, vol. V, p. 481 et 488. — (2; Story, § 1287-1288 et note.de Cooley, qui rappelle une circonstance curieuse des préliminaires de l'admission de l'État de la Louisiane dans l'Union, c'est-à-dire d'une petile partie du territoire de ce nom acquis de la France. A. cette occasion, des protestations énergiques

leure critique de la conduite de Jefferson dontles systèmes s'assouplissaient aisément aux exigences de ses intérêts.

SECTION IV Du pouvoir de mettre embargo.

En 1807, pendant la guerre à outrance qui se poursuivait entre la France et l'Angleterre, particulièrement dans l'Océan Atlantique, sans beaucoup de respect pour les neutres, Jefferson, alors Président des Etats-Unis, demanda au Congrès d'ordonner l'embargo sur les vaisseaux et navires existants dans les eaux de l'Union ou dans sa juridiction chargés à destination de ports étrangers. 11 ne s'agissait, disait-il, que d'une mesure préventive destinée à protéger le pavillon américain sans affecter un caractère hostile à aucune nation. Le Congrès, entraîné par l'ascendant de Jefferson , précipita ses résolutions et ordonna l'embargo, portes closes, sans enquête préalable, contrairement à tous les précédents. Aucune limite de temps ne fut assignée à cette mesure. Du Congrès seul il dépendait de la faire cesser lorsqu'il le jugerait à propos. L'embargo, ainsi improvisé, portait un coup funeste à la marine des États de l'Est dont elle était la principale source de fortune. Aussi souleva-t-il dans cette région de vifs ressentiments contre Jefferson qui, une fois de plus, reniait les principes qu'il avait si souvent professés et qui consistaient à n'appliquer les pouvoirs explicites du Congrès que

s'élevèrent contre l'admission qui était, disail-on, contraire à l'esprit de la Constitution. Josiah Quincy, l'un des membres de la Chambre envoyé parleMassac'iusettSjSemontral'un des plus violents dans son opposition. « C'est mon opinion bien réfléchie, s'écria-t-il, que si le bill passe, les liens de l'Union seront virtuellement rompus. Les États qui la composent seront dégagés de toute obligalion morale les uns envers les autres, et. ce sera le droit aussi bien que le devoir de plusieurs d'entre eux de se préparer à une séparation amiable, s'ils le peuvent, violente s'ils le doivent! » N'est-ce pas, à distance, le premier coup de tocsin de la sécession, donné par qui? Par un État de l'Est? Voir Life of Josiah Quincy, by Edmond Quincy, p. 206 et Tyleu's Memoir of C I de f Justice Taney, p. 333.

dans leur acception la plus étroite. Alors se posaient deux questions : Le Congrès a-t-il l'autorité nécessaire pour ordonner l'embargo ? Quelle en est la source ? En supposant l'affirmative, cette autorité est-elle sans limite de durée? La Cour suprême des États-Unis, saisie d'un litige où ces questions étaient agitées, déclara que le pouvoir du Congrès était souverain en ce qui concernait les rapports du commerce sous les seules limitations contenues dans la Constitution ; que les lois prohibitives ou suspensives du commerce et l'embargo rentraient dans le cercle de son domaine discrétionnaire quant à la durée aussi bien qu'à l'étendue et au mode d'exécution. Les mesures de salut public trouvent toujours beaucoup d'écho dans un pays; aussi celles-ci furent-elles bien acceptées, sauf dans l'Est, dont les intérêts étaient gravement atteints et qui comprenait difficilement que le pouvoir de réglementer le commerce comportait celui de l'anéantir en le prohibant d'une façon permanente avec l'étranger (1).

SECTION V

Du pouvoir de proléger l'industrie du pays.

La Constitution ne renferme aucune disposition explicite autorisant le Congrès à protéger les manufactures du pays contre la concurrence étrangère. Mais est-il possible d'admettre que la Convention ait perdu de vue un intérêt aussi grave et qu'elle ne l'eût point abrité par un des pouvoirs spéciaux conférés au Congrès? Non, assurément, disaient les partisans de la protection. Le droit de lever des taxes de toute nature a pour but non seulement de payer les dettes, mais encore de pourvoir à la prospérité du pays. Puis, au Congrès appartient explicitement l'autorité nécessaire pour régler les rapports de commerce avec l'étranger. 11 en résulte que ce corps politique est

(1) Voir sur ce sujet : Story, § 1289 el suiv.; Case of U. S. versus the Brig William (v. Eall'sIuvj Journal, 255, et Hildreth, History, vol. VI, p. 37 et suiv. L'embargo ordonné en 1807 dura jusqu'en juin 1809.

suffisamment armé pour combattre l'influence destructive des manufactures étrangères sur l'industrie du pays. De tout temps, le droit de self-defence s'est exercé, non seulement en Amérique, mais encore chez tous les autres peuples. Ordonner les rapports de commerce ne peut être interprété dans un sens restrictif, abstraction faite de l'industrie, même de l'agriculture dont les produits sont destinés à la vente. Si les États manufacturiers n'avaient pu compter sur une protection suffisante, ils n'auraient jamais adhéré à la Constitution. Mieux eût valu pour eux garder leur indépendance et traiter directement avec l'étranger. 11 était d'ailleurs de la politique la plus élémentaire, si Ton voulait que l'Amérique s'élevât dans les arts industriels, de soutenir les efforts des habitants vers ce but et d'empêcher toute concurrence qui les rendrait à toujours tributaires de l'Europe.

Cette solide argumentation était combattue par le système d'interprétation restrictive de la Constitution, soutenu et abandonné tour à tour par Jefferson, au gré de ses intérêts et de ses passions politiques. Les adversaires de la protection se composaient principalement d'un petit groupe d'États que ce système pouvait blesser dans leurs intérêts essentiels, en tant qu'exportateurs principalement, et ne recevant en échange de leurs denrées que des produits des manufactures d'Europe. Tout droit protecteur,, perçu à l'entrée de ces marchandises, en augmenterait le prix de revient et la valeur vénale, au grand avantage des manufactures de l'Est, qui leur feraient une concurrence redoutable et, conséquemment, au préjudice des consommateurs, victimes de ce monopole. La question devenait ainsi tout à la fois une question d'intérêt régional, une question d'économie politique et de parti. A l'appui de ces prétentions, on objectait que le pouvoir de lever des taxes, sur lequel on voulait greffer le droit de protection, ne pouvait être séparé de l'idée de pourvoir simplement aux dépenses et à la prospérité du pays. Si des surélévations de taxes avaient lieu dans un but de représailles contre des mesures hostiles

de l'étranger, rien ne serait plus légitime, comme rentrant dans le pouvoir de régler et ordonner le commerce et d'organiser la défense du pays. Mais s'agissait-il seulement de favoriser les manufactures d'une région, abstraction faite de l'intérêt général ou, plutôt, contrairement à cet intérêtr le Congrès y était impuissant. Une proposition avait été soumise à la Convention d'autoriser ce corps politique à créer des corporations, à accorder des récompenses et des immunités pour l'avantage de l'agriculture, du commerce et des manufactures, et, quoique un comité eût été chargé de faire un rapport sur ce sujet, il n'y fut donné aucune suite, d'où il fallait conclure que les pouvoirs invoqués par les États manufacturiers devaient être interprétés dans un sens restrictif et non autrement. Quoiqu'il en soit, l'interprétation libérale de la Constitution a prévalu dans l'opinion du pays et dans la pratique. Il est reconnu depuis longtemps que le Congrès n'est contenu dans l'exercice du pouvoir de protéger les manufactures par d'autres limites que celles du bien public dont il est seul appréciateur (1).

SECTION VI

Du pouvoir de punir.

La section 8 de l'article 1er de la Constitution énumère divers cas dans lesquels le droit de punir est expressément conféré au Congrès, à savoir quand il s'agit de crimes de contrefaçon de la monnaie du pays, de crimes commis dans les hautes mers ou contre la loi des nations, ou bien encore dans les lieux aftectés à un service public soumis à la juridiction exclusive de l'Union et, enfin, au cas de trahison. Mois il est d'autres offenses dont la répression appartient au Congrès implicitement, comme sanction des lois qui contiennent des prescriptions en faveur du pays tout entier ou d'un servie public fédéral. Telles sont les

(1) Voir Story, § 969 et le Report on manufactures d'Hamilton en 1791. V. Hamilton's Works, p. 230. édition de 1810.

violations des lois concernant le revenu de l'Union, le commerce avec les Indiens, les règlements sur le service des postes, les offenses contre le gouvernement fédéral, contre ses fonctionnaires, etc. (1).

Nous ne pousserons pas plus loin cette étude sur le sujet des pouvoirs implicites du Congrès, matière très délicate, fertile en controverses, quoique de nombreux monuments de jurisprudence aient fixé bien des incertitudes. Nous n'avons voulu faire rien autre chose que poser des jalons pour ceux qui entreprendraient de pénétrer plus avant dans l'étude des problèmes nés et à naître de la Constitution.

(1) Walker on American law, p. 183.