PRÉROGATIVES DU POUVOIR EXÉCUTIF

Le pouvoir exécutif était envisagé diversement, quant à la variété et à l'étendue des prérogatives à lui conférées aux yeux de tous. Ce rouage était indispensable dans l'organisation générale. Mais on se divisait lorsqu'il s'agissait de délimiter son domaine. Elu du peuple de tous les Etats avec charge de représenter le pays au dehors, d'assurer l'exécution des lois et de faire régner l'ordre à l'intérieur, il ne pouvait dans cette situation être réduit à un rôle effacé sans force réelle. D'un autre côté, en développant son cercle d'action, n'allait-on pas préparer la voie aux usurpations? La pondération des pouvoirs a toujours été l'écueil où sont venus se heurter, quelquefois se briser, les assemblées chargées de régler les destinées d'une nation. Et si l'on ne doit pas oublier que le chef du pouvoir exécutif, s'appuyant sur une large base, peut céder à un impérieux besoin d'agrandissement de sa situation, les assemblées délibérantes n'ont pas moins de tendance vers les envahissements. C'est en équilibrant avec prudence ces deux forces antagonistes que les peuples réussissent à échapper à ce double danger. La Convention américaine, en s'efforçant de donner à TUnion une forte organisation, eut toujours présentes à l'esprit, et pour ainsi dire simultanément, toutes les faces du problème à résoudre pour l'organisation des deux pouvoirs législatif et exécutif, et pour les rapports à établir entre eux. Celte assemblée revenait incessamment de l'un à l'autre comme on l'a dit, et croyait n'avoir jamais assez fait pour donner à la chose publique les garanties nécessaires de responsabilité, d'harmonie et de durée. Le Président fut investi de deux natures de pouvoirs

entièrement distincts. Les principaux étaient de l'ordre exécutif; les autres avaient trait à l'action législative. Quant aux premiers, il y avait lieu de distinguer ceux dont l'exercice pouvait être et fut remis à lui seul, sans partage, d'avec les autres, très importants, qui parurent réclamer le concours du Sénat.

SECTION PREMIÈRE

Pouvoirs non sujets à partage.

Le Président fut institué commandant en chef des forces de terre, des forces maritimes de l'Union et de la milice des Etats, lorsque celle-ci serait mise sur pied et appelée au service des Etals-Unis. 11 reçut aussi le pouvoir d'accorder seul des sursis d'exécution et des grâces pour les offenses commises contre le pays, à l'exception cependant de celles jugées par le Sénat par suite d'impeachment. Le commandement de l'armée et de la milice pouvait sans danger être remis au Président seul, dès qu'il ne dépendait pas de lui, mais du Congrès, de déclarer la guerre, de fixer le contingent de l'armée et de la marine et le budget à y appliquer, et d'appeler la milice au service actif. Quant à la prérogative de faire grâce, mieux valait en doter le Président, elle rentrait effectivement dans le domaine exécutif. En cas d'abus, ce haut fonctionnaire restait exposé à l'impeachment (art. 2, sect. 2, § 1).

Quoique mis à la tête des forces de terre et de mer, le Président n'a pas seul la nomination aux grades. Ses choix appellent nécessairement la ratification par le Sénat, comme pour les autres fonctionnaires, à moins que, pour certains d'entre eux d'un ordre inférieur, il n'en ait été autrement ordonné par une loi (1). On sentait le besoin d'un pouvoir exécutif; on le redoutait en même temps; aussi ne laissa-t-on pas à lui seul le choix des officiers qui seraient ses favoris et deviendraient peut-être des auxi-

(1) Story, § 1536.

liaires dans ses entreprises criminelles contre la chose publique.

D'un autre côté le patronage du Président a été très agrandi par une disposition de la Constitution autorisant le Congrès à lui déléguer, pour l'exercer seul, le pouvoir de nommer aux emplois d'un ordre inférieur, qui seraient spécifiés. Même faveur a été accordée, en ce qui concerne les chefs des départements ministériels pour tous leurs employés, et aux cours de justice pour les greffiers et les reporters attachés à leurs juridictions (art. 11, sect. 2, §2). Nulle part on ne trouve indiquée la ligne séparative des emplois dits inférieurs d'avec ceux qualifiés supérieurs, en sorte que le Congrès a une grande latitude d'interprétation causée par le vague des termes employés dans la Constitution. Le nombre des emplois inférieurs, dont les titulaires sont nommés par le Président et par ses ministres seuls et sans contrôle, est très considérable. Nous en verrons plus tard un exemple frappant, lorsque nous parlerons du service des postes (1). Il en résulte un patronage dangereux pour la chose publique; car, pour ces emplois, le pouvoir de révocation est corrélatif de celui de nomination ; nulle garantie de stabilité n'est assurée aux fonctionnaires et la menace de révocation est toujours suspendue sur leurs têtes, surtout au moment de l'élection présidentielle. Cette instabilité est incompatible avec la liberté et la dignité du citoyen. Certaines garanties devront être données à ces serviteurs du pays, si l'on veut protéger leurs moyens d'existence, et relever les caractères trop portés à l'abaissement dans ces circonstances critiques. Si la corruption, dit un auteur américain, doit un jour détruire le glorieux édifice de la Constitution, c'est par cette avenue qu'elle y pénétrera (2).

(1) Voir The report of the Postmaster gênerai for the fiscal year ended June 30, 1880, p. 7, qui porte le nombre du personnel de celle administration à 60 000 hommes. — (2) Walker, p. 99, et Story, § 1636.

SECTION II

Pouvoirs exigeant l'adhésion du Sénat.

La Constitution a encore confié au Président des États- Unis le pouvoir d'accomplir certains actes d'une réelle gravité, non pas seul, mais de l'avis et avec le consentement du Sénat, à savoir : conclure des traités, nommer les ambassadeurs et autres ministres et les consuls, les juges de la Cour suprême et autres fonctionnaires des Etals-Unis, civils et militaires, à la nomination desquels il n'aurait pas été autrement pourvu, et qui seraient institués par la loi. Une distinction a été faite quant au mode de concours du Sénat. S'agit-il de la conclusion d'un traité, matière de grande conséquence, l'approbation de cette assemblée politique n'est valable qu'autant qu'elle est donnée, à la majorité des deux tiers des membres. Dans toute autre circonstance, la majorité simple suffit (art. 2, sect. 11, § 2).

De bonne heure, l'on a mis en question si un traité régulièrement conclu pouvait embrasser des rapports commerciaux et être obligatoire sur ce chef pour la nation et pour le Congrès ou plutôt pour la première Chambre du Congrès, qui y est étrangère? D'un côté, l'on prétendait qu'à ce corps politique seul, le Congrès des deux Chambres, appartenait incontestablement le pouvoir de réglementer le commerce avec les nations étrangères, et que, si un traité, œuvre du pouvoir exécutif, tentait d'envahir ce domaine, il commettait une usurpation. Il devait donc être limité à d'autres matières à moins d'une sanction du Congrès. A cette argumentation l'on répondait que le pouvoir de réglementer le commerce ne devait s'entendre que de ces mesures générales qui posent les bases des rapports commerciaux à l'intérieur comme à l'extérieur; mais que si, dans le but d'obtenir certains avantages d'une puissance amie, il convenait de lui en concéder d'autres, à titre de réciprocité ou autrement, c'est au Président seul qu'il appartenait de négocier et de conclure un accord avec

l'assentiment du Sénat; car aucun article de la Constitution ne limitait les matières sur lesquelles un traité pouvait porter. Cependant, répliquait-on, s'il s'agissait d'engager les finances du pays en retour d'avantages stipulés par un traité, le recours au Congrès était indispensable. Pourraiton soutenir que son intervention dans ce cas, ne serait plus qu'une affaire de forme qui réduirait la première Chambre à un rôle subalterne ; le croirait-on surtout, alors que tant d'efforts avaient été faits en vue d'assurer à la première Chambre l'initiative en matière d'impôts pour garantir le revenu du gouvernement? Ce serait le renversement de tous les principes (1). Les adversaires dece système disaient que le secret et la promptitude que réclamaient les négociations avaient fait exclure la Chambre de toute participation à ces négociations. L'admettre à refuser, après coup, l'exécution d'un traité, serait une inconséquence que n'avait pu commettre la Convention ; car cette Chambre se saisirait indirectement d'un pouvoir qui lui avait été refusé et discréditerait à plaisir deux organes essentiels du gouvernement. Le concours du Sénat, statuant à la majorité exceptionnelle des deux tiers de ses membres, avait paru offrir toute garantie aux intérêts du pays. L'on ne pouvait aller au delà, sous peine de fausser l'esprit de la Constitution. Or, tout traité régulièrement fait, étant, par l'article VI de cet acte solennel, qualifié loi suprême du pays, il cesserait de l'être si une loi du Congrès, d'un moindre caractère, pouvait le détruire. Quoi qu'il en soit, l'interprétation de ce texte de la Constitution a été donnée par Washington lui-même, pendant sa présidence. 11 avait en 1794, d'accord avec le Sénat, conclu avec l'Angleterre un traité qui réglait les rapports de commerce entre les deux pays. La Chambre des représentants réclama la com-

(1) D'après l'art. 2, sect. II, § 2, de la Constitution, le Président a le pouvoir de conclure des traités. C'est ainsi qu'il en a passé un «rand nombre avec les tribus indiennes. Mais on verra au livre consacré aux Indiens que la première Chambre a retiré ce pouvoir au Président pour 1 exercer, elle seule, sans son concours.

munication du traité ; mais le Président s'y opposa en disant qu'il avait agi dans la limite de ses pouvoirs et qu'il ne pouvait déférer à la demande qui lui était adressée. Il invoquait d'ailleurs cette particularité qui lui était personnellement connue, à savoir : que la proposition avait été faite dans la Convention de ne rendre un traité obligatoire pour les Etats-Unis, qu'autant qu'il avait été ratifié par une loi, et que cette proposition avait été rejetée en termes explicites (1). La Chambre protesta; mais le traité n'en reçut pas moins son exécution. Les mêmes débats furent renouvelés à l'occasion du traité fait avec la même puissance, en 1815; mais cette fois la Chambre reconnut d'une manière précise la force obligatoire des traités conclus conformément à la Constitution (2). Ce point de droit constitutionnel semblait désormais fermement établi, lorsqu'on chercha à le remettre en question à une époque plus rapprochée de nous. Le président Johnson avait conclu en 1867, avec l'assentiment du Sénat, un traité aux termes duquel la Russie cédait la légion d'Alaska aux Étals-Unis, moyennant un prix de 7,200,000 dollars, payable aux époques convenues. Vainement la Chambre demanda-telle communication des pièces relatives à cette négociation; il n'y fut point obtempéré, et cependant l'allocation nécessaire n'éprouva aucune résistance, sans qu'on puisse induire de cet acte d'exécution une adhésion bien nette au principe de l'autorité absolue du traité (3).

On a vu que le Congrès avait été autorisé à déléguer au Président et a ses ministres le pouvoir de nommer seuls et sans contrôle les titulaires d'un grand nombre d'emplois qualifiés inférieurs. Il en devait être autrement pour les fonctions d'ordre supérieur, notamment en ce qui concernait les membres des cours de justice appelés à jouir du

(1) Voir Journal of Convention, 283, 325, elc ; Marshall, Life of Washington, vol. V, cb. vin, p. 65't 658 ; Elliott, Débutes, vol. II, p. 273, 279. — (2) Story, § 1841 ; Hildreth, History, vol. IV, p. 385 et suiv. et vol. VI, p. 594. — (3) Coolev, note sur le § 1841 de Story. Le traité porte la date du 30 mars 1867, il a été ratifié le 28 mai suivant.

bénéfice de l'inamovibilité. La Convention ne pouvait fermer les yeux sur le danger de confier à un seul homme des choix aussi importants. En effet, si le Président était seul armé de ce pouvoir, il acquerrait bientôt une autorité despotique dangereuse pour les libertés, en s'appuyant sur ces auxiliaires dociles, soutiens aveugles de sa réélection. Il fallait le garantir contre lui-même en pareil cas, et ce ne serait pas trop, suivant de bons esprits, du concours du Sénat pour l'y aider. Les membres de cette assemblée, en rapport direct avec les législatures et avec les membres influents de leurs États respectifs, pourraient mieux éclairer son choix que s'il cherchait ailleurs ses sources d'information. Ces motifs, déterminants pour les uns, n'entraînaient point la conviction chez les autres. D'après ceux-ci la médaille avait un revers qu'il fallait voir de près. Le concours du Sénat aurait pour première conséquence de soustraire le Président à la responsabilité de ses choix. Les membres <le cette assemblée n'auraient pas moins que lui le souci de leur réélection, et au lieu d'être guidé, ce haut fonctionnaire serait plutôt égaré par cette tutelle intéressée. Au moyen de l'intervention du Sénat, l'idée fédérale tendrait à pénétrer davantage dans le gouvernement, bien loin de s'amorlir; les occasions de désaccord se multiplieraient par ie nombre toujours croissant des nominations nécessitées par le service, et si le Président voulait faire prévaloir ses prérogatives, il susciterait des jalousies, des ressentiments qui abaisseraient le caractère des deux pouvoirs et engendreraient des conflits. Ne serait-il pas impolitique et dangereux de créer des causes de contension entre ces deux organes du gouvernement, pour le cas où le Sénat, transformé en cour de justice, aurait à prononcer sur le sort politique du Président accusé par voie d'impeachment? Que si, au contraire, ambitieux d'une réélection, celui-ci cherchait à se ménager l'appui du Sénat, il en deviendrait bientôt le flexible instrument, et le pouvoir de nomination serait déplacé à l'abri d'une responsabilité mensongère. Déjà pourvu d'une autorité fort étendue, le Sénat absor-

berait en grande partie l'un des deux autres pouvoirs et détruirait l'équilibre si péniblement cherché par la Convention. Quelques membres de cette assemblée, frappés de ces considérations, proposaient de substituer à ce contrôle celui d'un conseil spécial qui serait institué auprès du Président; mais la consistance de ce nouvel organe ne pourrait équivaloir à l'influence du Sénat et était critiquable à plusieurs égards. On préféra, faute de mieux, le concours de ce corps politique, qui fut rendu obligatoire pour sanctionner les choix faits par le Président pour les hauts emplois du gouvernement et pour d'autres à l'égard desquels il n'aurait pas été statué autrement et qui seraient créés par une loi (art. Il, sect. 2, § 2).

Le contrôle du Sénat s'applique même à la nomination des ministres du pouvoir exécutif. Il peut sembler étrange que le citoyen qui a été élevé à cette haute situation par le suffrage du pays tout entier, et qui est responsable envers lui, ne soit pas libre du choix de ses conseillers immédiats, alors surtout que la Constitution le laisse libre de prendre et de suivre ou non leurs avis, et que ces ministres ne forment pas constitutionnellement un cabinet dans le sens européen. Le Président peut les réunir en conseil pour mieux couvrir sa responsabilité; mais, en agissant ainsi, il fait acte de prudence et ne se soumet point à l'accomplissement d'un devoir. On verra plus loin que les prévisions de ceux qui étaient opposés à l'intervention du Sénat, en matière de nominations aux emplois publics, se sont vérifiées en partie, et qu'une lutte énergique est engagée pour retenir cette assemblée dans des limites qu'elle n'aurait jamais dû franchir.

Si l'on recherche maintenant quels fruits ont porté les sages délibérations de la Convention sur ce point, on reconnaîtra toute la supériorité des hommes qui en faisaient partie, sur les politiciens d'aujourd'hui, et combien les combinaisons hypothétiques ont peine à se défendre contre les tentatives de l'égoïsme, et surtout contre le machiavélisme des partis. Un savant auteur américain, que nous avons

eu et que nous aurons encore souvent occasion de citer à cause de sa profonde érudition, de sa perspicacité et de la droiture de son jugement, nous dira son sentiment sur les déviations de l'esprit public :

« Nous sommes obligés, écrit-il, de confesser que l'on a été graduellement amené à comprendre que les nominations aux emplois sont, en général, les profits des membres du Congrès qui appartiennent au parti dominant, et doivent être distribués d'après des considérations personnelles où il paraît sous-entendu que, pour les autres, la recommandation d'un membre doit affranchir le Président de toute responsabilité pour le choix à faire dans le district où ce membre a été élu, et qu'il lui suftit d'invoquer pour cela des motifs personnels ou de parti. Lorsque ces causes égoïstes prévalent, l'expérience montre qu'elles subalternisent toutes les autres, et le service public est dégradé et corrompu, parce que les fonctionnaires sont choisis et révoqués dans l'intérêt d'un parti ou à" un politicien et non en vue du bien du pays. Cette déplorable pratique n'a pas été l'œuvre d'un seul président ou d'un seul parti, et il y a eu des cas de notoriété publique où des personnes ont été nommées à des emplois de premier ordre qu'elles étaient complètement incapables de remplir, quoiqu'elles reçussent pour cela des émoluments élevés, alors que des employés subordonnés ne touchant qu'un maigre salaire faisaient le service de leur supérieur. »

L'auteur termine en disant que les dispositions récemment arrêtées concernant le service public cherchent à appliquer un remède à ce grave danger et à ce scandale, mais qu'on ne peut se dissimuler que, jusqu'à présent, il ne s'est manifesté aucune propension générale parmi les politiciens du pays à laisser s'échapper cette main-mise (grasp) des partis sur les dépouilles des fonctionnaires (spoils of offices) » (1).

(1) Cooley, Note on § 1533 of the Storifs commentaries. Pendant la présidence de M. Gleveland, la sagesse et la fermeté de ce magistrat a imprimé une direction sage et honnête à la nomination aux offices

La Convention, après avoir réglé les conditions de nomination aux emplois publics, a passé sous silence les révocations. Cette lacune n'a été comblée que par des inductions plus ou moins justifiées. Une seule fonction est restée en dehors des débats, c'est la magistrature qui, étant abritée par l'inamovibilité, n'a point à redouter cette mesure, sauf parles voies exceptionnelles de l'impeachment. Aucune autre fonction ne jouissant de ce privilège, on a dû considérer les titulaires de chacune d'elles comme sujets à révocation. Mais sur la question de savoir entre les mains de qui se trouvait le pouvoir de révoquer, on a fait une première distinction. Pour les emplois d'un ordre qualifié inférieur, à la. nomination desquels le Congrès a pourvu, en l'attribuant soit au Président seul, soit aux ministres, soit aux cours de justice, il est de règle, comme on l'a déjà vu, que la révocation dépend du bon plaisir de celui qui a fait le choix, à moins qu'il n'ait été autrement statué par une loi. Nous ne parlons point ici des fonctions militaires qui sont régies par des lois spéciales.

Mais la question la plus grave était de savoir si le fonctionnaire nommé par le Président, avec l'assentiment obligé du Sénat, pouvait être révoqué sans le concours de cette assemblée? Cette question fut controversée dans la première session du Congrès en 1789, à l'occasion de la création des trois départements ministériels, les seuls jugés alors nécessaires par l'expédition des affaires du gouvernement : [the foreiqn affairs — les affaires étrangères, — the treasury — la trésorerie, — the war — la guerre).

En faveur du concours du Sénat, l'on soutenait que le pouvoir de révoquer était implicitement contenu dans celui de nommer, et que, conséquemment, l'assentiment du Sénat était nécessaire dans les deux cas. En décrivant l'autorité du Président, on avait cherché plutôt à la circonscrire qu'à l'étendre, bien loin de la rendre discrétionnaire. Ce serait aller à l'encontre de l'esprit qui avait dirigé la

en résistant aux prétentions illégitimes du Sénat et même de son propre parti.

Convention, que de remettre à ce haut fonctionnaire seul un patronage aussi dangereux, qui lui permettrait de corrompre ses subordonnés par l'intimidation. Au contraire, le concours du Sénat étant obligatoire pour les révocations, on donnerait à ceux-ci une grande sécurité, et le Président serait retenu dans ses entreprises contre la chose publique. Enfin, l'on n'aurait point à redouter ces brusques changements dans le personnel, qui accompagneraient nécessairement l'arrivée au pouvoir d'un nouveau Président, toujours empressé à doter des favoris et à récompenser les soutiens zélés, souvent trop zélés, de son élection.

D'un autre côté, Ton disait que la faculté de révocation était et devait être une dépendance du pouvoir exécutif; elle était nécessaire au chef du gouvernement pour réprimer à temps les malversations et les abus d'autorité de toute sorte qui réclament souvent des mesures promptes et énergiques. Cette considération aurait plus de gravité encore, si le Sénat n'était pas en session au moment d'agir. L'homme, ajoutait-on, qui a conquis les suffrages de tout un pays ne saurait être mis en suspicion en pareille circonstance, lorsque des pouvoirs bien autrement considérables sont confiés à son honneur. D'ailleurs, en cas d'abus, il serait sujet àl'impeachment. Telle était en 1789 l'opinion de Madison, l'homme éminent qui prit une si grande part aux travaux de la Convention. Telle fut aussi celle que consacra le Congrès. Mais la majorité en sa faveur fut très faible. Peut-être même eût-elle tournée dans un sens contraire sans les égards qu'en toute circonstance le Congrès voulait témoigner à Washington, alors Président des Etats-Unis (1).

L'expérience a prouvé que l'une et l'autre des thèses soutenues en faveur d'un pouvoir sans contrôle ou d'un contrôle sans mesure, pouvaient être également un danger pour les institutions. Ainsi l'on a vu le pouvoir de révoca-

(1) Story, § 1541 et suiv.

tion sommeiller, ou à peu près, sous Washington et sous John Adams, puis se donner ample carrière sous l'autoritaire Jefferson dans le seul but de satisfaire son ambition ou ses ressentiments (1). Un apaisement se fit sous Madison, MonroeetJohn Quincy Adams, esprits mieux équilibrés, comprenant mieux aussi la dignité de leur pouvoir. Après eux vint Jackson qui, caractère absolu, abusant de la popularité qu'il devait à ses succès militaires contre les Anglais, fît une hécatombe de fonctionnaires pour rendre disponibles des emplois dont il voulait gratifier ses créatures, en récompense de leur servilité, pour étendre successivement son autorité. Depuis lors, l'abus ne fit que grandir jusqu'en 1867, époque à laquelle les choses prirent une direction différente. Le Congrès, alors et depuis, conféra au Sénat le patronage qui lui avait été dénié en 1789, et dont il abusa à son tour, comme on le verra bientôt. Les circonstances qui amenèrent ce changement radical méritent d'être rapportées ici, comme un trait caractéristique des mœurs politiques.

SECTION III

Conséquences du partage des pouvoirs du président.

La mort imprévue et violente de Lincoln vint saisir le vice-président Johnson de la présidence effective de l'Union. Le Congrès qui, pendant la guerre de Sécession, s'était trouvé armé d'une sorte d'omnipotence, vit, non sans un vif déplaisir, surgir un homme qui était peu disposé à laisser envahir son domaine. Celui-ci résista à ce

(1) « De tous les hommes d'État de lapremière période sous la Constitution, aucune figure n'est moins sympathique que celle de Jefferson. Plein de lui-même et de sa prétendue supériorité sur les autres, il ne leur épargne dans ses écrits, ni la malveillance, ni la calomnie, et en matière de gouvernement, il interpréta toujours la Constitution au gré de ses volontés, pratiquant souvent au pouvoir des doctrines très opposées à celles qu'il avait proclamées antérieurement, et foulant aux pieds, quand il y avait intérêt, les décisions judiciaires. » (Note de Coolet sur Story, § 15o3).

qu'il considérait, à tort ou à raison, comme des empiétements sur ses fonctions. Dès lors, une lutte acharnée et bien peu digne se déclara entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif de l'Union. Le Congrès attaqua Johnson dans les prérogatives qu'il tenait de sa charge, tant par tradition que suivant les interprétations antérieurement données. Ce corps politique prétendait que c'était abusivement et contrairement à la Constitution que le Président voulait révoquer seul ses ministres et les hauts fonctionnaires, sans prendre l'agrément du Sénat, ainsi que cela était nécessaire pour les nominations. Le Congrès réglementa donc cette matière par une loi qui ne pouvait recevoir, et qui ne reçut point l'adhésion du Président dont elle démantelait le pouvoir; mais le veto de celui-ci ne put tenir contre une majorité exceptionnelle qui lui fut opposée dans les deux Chambres. Cette loi du 2 mars 1867 porte que « tout individu tenant une fonction civile à laquelle il aurait été nommé du consentement du Sénat, ainsi que celui qui, réunissant les qualités requises, en serait pourvu par la suite, auraient droit d'occuper ces emplois jusqu'à la nomination de leurs successeurs faite dans la même forme que la leur, à moins qu'il n'en ait été autrement ordonné par une loi. » Et afin qu'on ne puisse se méprendre sur la portée de cette innovation, la loi ajoute que « le secrétaire d'État, ceux du Trésor, de la Guerre, de la Marine, de l'Intérieur, le Directeur général des postes et l'Attorney général, conserveront leurs fonctions respectivement pendant tout le temps de la présidence de celui qui les avait nommés, et même un mois plus tard, à moins qu'ils n'aient été révoqués, de l'avis et du consentement du Sénat. »

Par suite de cette loi vraiment arbitraire, qui ajoutait au texte de la Constitution, le président Johnson se trouva réduit à subir un ministre de la guerre qui n'avait pas sa confiance et bravait son chef, au point d'entraver l'exercice de ses légitimes prérogatives. Plus tard, c'est-à-dire après l'expiration de la présidence de Johnson, il y eut une détente dans les rapports des pouvoirs publics, et la partie la plus blessante

de la loi de 1867 fut retranchée par un acte du Congrès du 5 avril 1 869, qui, reproduisant la première section de celte loi, passa sous silence la condition additionnelle concernant le maintien des ministres en exercice, même malgré le Président (1). Ce retrait silencieux d'une mesure exorbitante n'est-il pas l'aveu implicite d'un abus d'autorité et de l'extrême danger de la prédominance sans frein du pouvoir législatif? Il n'en reste pas moins certain, d'après ces deux lois, réduites à une seule qui figure dans les statuts revisés des États-Unis, que le consentement du Sénat, lorsqu'il est nécessaire pour la nomination des fonctionnaires, ne l'est pas moins pour leur révocation. Mais que faut-il penser de la suppression dont il vient d'être question? Faut-il en induire que le consentement du Sénat a cessé d'être nécessaire pour la révocation de^ ministres ? Le doute est permis si l'on se reporte à un acte du Congrès du 8 juin 1872, qui réorganisa le département des postes. Cet acte ordonne, en effet, que le Postmaster gênerai sera nommé par le Président des États-Unis du consentement du Sénat et pourra être révoqué de la même manière. Il assigne à cette fonction la même durée que celle du Président qui aura nommé le titulaire, avec prorogation d'un mois en plus, à moins que ce dernier n'ait été précédemment révoqué dans la même forme. Ces termes sont identiquement les mêmes que ceux de la partie supprimée de l'acte de 1867. Or, si le mot fonctionnaire employé par la loi de 1869 comprend, dans son acception générale, les ministres eux-mêmes, pourquoi avoir, dans l'acte de 1872, reproduit la partie supprimée delà loi de 1867, puisque le directeur général des postes est un fonctionnaire soumis à la loi générale ?Serait-ce une redondance ? Aurait-on, au contraire, voulu exiger le concours du Sénat tout particulièment pour le Postmaster gênerai à cause du patronage très étendu de ce fonctionnaire? Nous ne nous chargeons point de décider.

(1) Voir The Revised Statutes of the U. S., sect. 1767.

La Constitution, par son article l'r, section II, § 3, avait confié au Président le pouvoir de remplir toutes les vacances qui surviendraient dans l'intervalle des sessions du Sénat, et de délivrer des commissions dont le terme expirerait au commencement de la session la plus prochaine de cette assemblée. Cette disposition devenait trop simple dans l'état d'hostilité des pouvoirs publics pendant la présidence de Johnson. Aussi le Congrès chercha-t-il à lier davantage les mains du pouvoir exécutif par des dispositions qui ont survécu à ce haut fonctionnaire, tant sont persévérants les envahissements des assemblées, que le temps fortifie et que consacre presque toujours un suffrage insuffisamment éclairé. Nous allons rapporter ces dispositions nouvelles.

D'après les actes de 1867 et 1869 combinés, résumés dans les Statuts revisés des États-Unis, section 1768 et 1769, le Président, pendant les vacances du Sénat, est autorisé à suspendre tout fonctionnaire civil nommé du consentement de cette assemblée (les juges exceptés), et à désigner seul, pour le remplacer, un homme capable de remplir cet office, en le soumettant au serment et aux garanties exigées par la loi. Dans les trente jours qui suivent l'ouverture de la plus prochaine session du Sénat, le Président est tenu de lui présenter les nominations qu'il entend faire pour toutes les vacances existantes, remplies temporairement ou non, excepté pour les postes dont il jugerait utile la suppression. Si le Sénat, pendant cette session, refusait son adhésion aux nominations proposées en remplacement de fonctionnaires suspendus, le Président devrait, aussitôt que possible, soumettre de nouveaux choix à son acceptation dans la même session.

En cas de vacances d'emplois, survenues dans l'intervalle des sessions du Sénat, par suite de décès et démissions, ou à l'expiration de la durée de l'investiture, le Président est autorisé à remplir les vacances pour un temps qui ne peut se prolonger au delà de la fin de la plus prochaine session de celte Assemblée. Si l'accord des deux pouvoirs ne peut

se réaliser sur les nominations définitives pendant cette session, les emplois vacants restent sans titulaires. Aucun émolument, quelle que soit sa dénomination, n'y est attaché jusqu'à ce que l'agrément du Sénat ait été obtenu. Il est pourvu à ce service temporaire par tout autre fonctionnaire reconnu apte par la loi à remplir la vacance.

Nous ne nous étendrons pas davantage sur ce sujet. 11 suffit de se reporter aux textes que nous venons de citer, et qui sont empreints d'une aigreur qu'on n'aperçoit nulle part dans la Constitution, pour être convaincu de l'influence de plus en plus prépondérante du Sénat dans le fonctionnement du gouvernement. Cet envahissement appelle les sérieuses méditations des hommes d'Etat, car il tend à rompre l'équilibre des pouvoirs publics. 11 donne lieu, comme on l'a vu plus haut, à un déplorable trafic d'influences et fausse à plaisir les mœurs publiques. L'opinion s'émeut avec juste raison de ces usurpations qui masquent de déplorables mobiles. Elle doit tout son appui au Président quelconque qui aura le courage de lutter contre ces entreprises antidémocratiques et anticonstitutionnelles. Il importe de rappeler le Sénat à sa propre dignité et de rendre au pouvoir exécutif la force et l'autorité nécessaires au maintien de ses prérogatives dans l'intérêt général.

Ajoutons ici qu'une loi de 1867 qualifie crime le fait d'avoir révoqué et pourvu d'un emploi qui que ce soit, au mépris des dispositions qui viennent d'être rapportées; et elle prononce des châtiments corporels et pécuniaires contre ceux qui contreviendraient à ses prescriptions. (Voir Revised Statutes, sect. 1771, 1772, etc.).