CHAPITRE II

Dès le début de la session s'éleva la question de savoir quelle était l'étendue des pouvoirs de la Convention ? Étaitelle autorisée à faire plus et autre chose que des amendements aux articles de Confédération, c'est-à-dire à inaugurer un système nouveau qui serait la destruction de celui actuel? Read, un des représentants du Delaware (petit Etat), demanda l'ajournement de la discussion sur ce point, par le motif que son mandat ne l'autorisait pas à abandonner l'égalité du suffrage entre les États dans la représentation législative, pour y substituer la représentation proportionnelle. Il terminait en disant que si l'on passait outre, malgré ses protestations, lui et ses collègues du Delaware se retireraient de la Convention (1). Ne point tenir compte de ces scrupules et aborder immédiatement le plus dangereux de tous les problèmes soulevés, eût été plus que téméraire. C'était courir au-devant de l'insuccès. On le comprit et l'on convint d'ajourner la discussion sur ce point fondamental, en passant en revue d'abord les autres parties du plan de Randolph qui ne préjugeraient pas l'objet réservé. C'est ainsi que l'on traita en comité général et sommairement tous les autres sujets compris dans ce plan. L'on adopta sur chacun d'eux des résolutions provisoires qui pouvaient toujours, d'après le règlement, faire l'objet de nouvelles motions de reprise ou de rejet. Ce travail fut résumé par un comité spécial qui soumit à la Convention une suite de propositions correspondantes à celles de Randolph (2). Mais au moment d'aborder les questions réser-

(1) Madison, Papers, vol. II, p. 751. -(2) Madison, i6td.,p. 858.

vées, c'est-à-dire celles ayant trait au maintien ou au rejet du principe delà confédération, Patterson, du New-Jersey, présenta un projet de gouvernement qui, tout en maintenant le régime fédéral, y faisait entrer deux pouvoirs qui jusque-là en avaient été exclus : le pouvoir exécutif et un corps judiciaire ; mais aucun moyen n'était suggéré pour donner une sanction aux actes des pouvoirs publics (1). Pour cet homme d'État il fallait faire passer la souveraineté des États avant l'autorité de la Confédération au lieu d'octroyer à celle-ci une suprématie qui ne devait point lui appartenir. Partisan du statu quo, sans exclure les réformes utiles, Patterson exposait avec habileté la cause du droit des États. « Nous sommes réunis, dit-il, en exécution d'un acte du Congrès qui ne fait mention que d'amendements à apporter aux articles de Confédération. Ces articles forment donc la base indispensable des délibérations de la Convention. Si nous ne restons pas dans ces limites, nous commettrons un acle d'usurpation envers nos électeurs. L'idée d'un gouvernement national opposé à un gouvernement fédéral n'est jamais entrée dans l'esprit d'aucun d'eux. En supposant que nous ayons mission de dépasser ces limites, le peuple ne serait pas mûr pour une autre épreuve; à nous de le suivre, non de le devancer: une confédération préjuge un droit de souveraineté chez les membres qui la composent, et la souveraineté suppose l'égalité chez ceux qui l'exercent. Si l'on nous considère comme une seule nation, il faut abolir toutes les disti notions d'État, procéder à une nouvelle distribution du territoire par portions égales, autant que possible, et accorder à chaque fraction une égale représentation dans le gouvernement commun. Que si, au contraire, on attribue aux grands États une représentation proportionnelle à leur importance en conservant l'inégalité du territoire, leur ambition grandira, et les petits États auront tout à en redouter. On objecte, ajoutait-il, que si le gouvernement national doit avoir action sur le peuple

(1) Madison, Papers, vol. II, p. 831, 861 et 869.

et non sur les Etats, au peuple seul revient l'élection de ses membres? Pourquoi cela? Est-ce qu'une élection à deux degrés ne remplit pas le même but? Est-il donc si difficile de trouver des moyens de coercition contre les États? Les grands États peuvent se coaliser, sans nul doute, mais ils n'ont aucun moyen d'obliger les autres à s'associer avec eux. »

Les partisans du système contraire s'attaquaient d'abord au prétendu droi t primordial invoqué par leurs adversaires. « Il faudrait bien s'entendre, disaient-ils, sur la véritable signification des mots souveraineté nationale ou fédérale, qui se reproduisent souvent dans la discussion, et qu'on emploie abusivement. Les colonies, lorsqu'elles eurent secoué le joug de l'Angleterre, ne se déclarèrent indépendantes que collectivement et non individuellement. Ainsi elles se trouvèrent confédérées en même temps qu'indépendantes. Les États qui les remplacèrent n'étaient donc pas souverains dans le sens absolu du mot; car ils ne possédaient point séparément les principaux attributs de la souveraineté. Ainsi ils ne pouvaient déclarer la guerre, faire la paix, contracter des alliances, signer des traités, etc. Ils n'avaient conservé qu'une autorité locale renfermée dans leurs limites territoriales. Puis, si l'union des États embrasse l'idée de confédération, elle implique également celle de consolidation. Une union des États est une union des hommes qui les composent ; de là, le caractère national

qui s'applique à tous Il était douteux que la Convention

pût la faire disparaître, mais rien ne s'opposait à ce qu'une partie importante de leur autorité leur fût retirée (1). »

Luther Martin, du Maryland, soutenait, au contraire (2), que la séparation d'avec la Grande-Bretagne avait placé les treize colonies dans un état de nature, les unes vis-à-vis des autres, et que telle serait encore leur situation respective, sans la nécessité d'une confédération pour les besoins de la guerre. Elles y étaient entrées sur un pied d'égalité

(1) Madison, vol. II, p. 905 et suiv. — (2) Le même, p. 906 et 915.

DÉBATS GÉNÉRAUX. il

complet, et, maintenant qu'il s'agissait d'en fortifier les pouvoirs, on devait repousser tout ce qui introduirait dans le gouvernement une inégalité de condition mettant dix États à la merci des trois autres : Virginie, Massachusetts, Pennsylvanie. A l'appui de ces considérations, d'autres pouvaient être invoquées. Ainsi on conteste aux États la souveraineté absolue, sur le motif que, s'étant déclarées conjointement indépendantes, les colonies n'avaient fait que changer de maître. A quel titre la confédération aurait-elle succédé au roi d'Angleterre ? Ce n'est sans doute pas à titre de droit divin. « Elle n'a donc été formée, n'a agi et ne s'est maintenue qu'en vertu de pouvoirs qu'elle tenait tacitement des colonies avec lesquelles elle était constamment en rapport; trop heureuse quand elle ne voyait pas ses réquisitions méconnues ! Mais ces pouvoirs n'avaient aucune base certaine, aucune limite précise, aucune durée fixe, ils manquaient de sanction, de tout ce qui, en un mot, constitue une autorité souveraine. Les articles de Confédération eurent pour objet de combler ces lacunes. Dans ce pacte, les États figurent nommément en qualité de souverains libres et indépendants, sur un pied d'égalité entre eux, et ils octroient à la Confédération, non pas un complément de pouvoirs, mais tous ceux qu'elle aurait à exercer, se réservant pour eux-mêmes toute l'autorité dont ils ne s'étaient point dessaisis. Si la Confédération eût été en possession certaine et explicite de ces pouvoirs dès l'origine, qu'était-il nécessaire de les lui confier de nouveau? C'était donc bien aux Etats qu'appartenait la puissance aliénée, car on ne délègue que ce qu'on possède ; mais alors quel est le souverain, de celui qui reçoit la délégation ou de celui qui l'accorde ? »

A l'argumentation de Patterson, Madison (1) répondait, entre autres choses, que les membres de la Convention avaient reçu le mandat de réformer les vices et de combler les lacunes du système fédéral, et ils étaient nombreux,

(1) Madison, Papers, vol. II, p. 893 et suiv.

mandat qui comportait une refonte du gouvernement général dans ses lignes principales. A tort prétendait-on que le pacte fédéral, comme tous les contrats, ne pouvait se dissoudre que du consentement unanime de ceux qui l'avaient formé. S'il en était ainsi pour les actes de la vie ordinaire, c'est qu'il existait des tribunaux chargés de forcer les contrevenants à l'obéissance. Mais entre les États, où est l'arbitre? Il serait aisé de signaler les nombreuses violations faites par quelques-uns d'entre eux du statut général. Forcerait-on ceux qui y étaient restés fidèles à le maintenir, quand d'autres le violaient? Si l'impuissance d'agir contre les États en tant qu'êtres moraux était évidente, la nécessité s'imposait d'adopter un autre mode de gouvernement qui resserrerait le lien, en permettant d'agir, non plus sur les États, mais sur les citoyens eux-mêmes. L'absence actuelle de sanction pouvait être fatale dans les rapports intérieurs et extérieurs, notamment pour dompter l'esprit démagogique qui s'était donné carrière dans quelques endroits. Vainement voudrait-on obvier à l'inégalité de condition politique proposée par le projet de Randolph, en fusionnant tous les territoires en un seul, pour procéder ensuite à un partage égal autant que possible entre les treize États. Ce serait rêver l'impossible. Comment, en effet, changer, sans un trouble profond, des limites de territoire, qui entraînent avec elles des conséquences incalculables dans l'ordre civil, économique et politique? La grande diversité des climats, sur une immense étendue de côtes depuis le Canada jusqu'à la Floride, la variété des constitutions, des législations civiles et criminelles, la bigarrure des origines, des sectes, des occupations agricoles, commerciales et maritimes, l'empire des traditions, l'esclavage localisé au Sud, toutes ces causes réunies exerceraient une pression irrésistible pour repousser ces arrangements factices.

On n'entend point, ajoutait Wilson, supprimer les Etats. Tout au contraire, leur maintien est nécessaire pour atteindre certains buts hors de la portée de gouvernement gêné-

rai , et ils doivent vivre dans des termes d'intimité avec lui (1 ).

Madison reprenait: L'histoire démontre que les confédérations anciennes, bien loin d'être oppressives, ont toutes péri par les résistances qu'elles avaient rencontrées chez les membres qui les composaient. Ici se trouve une raison de plus de dissiper l'ombrage du changement proposé. En effet, les grands États sont éloignés les uns des autres. Ils ont des intérêts agricoles et commerciaux si différents, qu'aucune ligue entre eux n'est à redouter au préjudice des petits États dont l'amitié est, au contraire, à ménager dans leurs rivalités d'influence (2).

Ces raisonnements étaient loin de convaincre les petits États. L'égalité leur était acquise dans le Congrès qui absorbait tous les pouvoirs, en vertu des articles de Confédération ; c'était un terrain ferme qu'ils refusaient d'abandonner jusqu'à ce qu'on leur offrît des gages de sécurité complète. Cependant de bons esprits inclinaient vers des moyens d'accommodement, par pur patriotisme, dans la vue de conjurer les conséquences funestes d'une rupture du lien fédéral. Mais la complexité des intérêts à satisfaire et des rouages à combiner pour la création d'un gouvernement nouveau étaient autant d'obstacles à surmonter. 11 ne fallut rien moins que de longues et vives discussions pour faire accepter par tous l'idée d'un gouvernement unitaire dont l'organisation, sagement ordonnée, et les pouvoirs bien limités ne feraient point obstacle à l'action diminuée du gouvernement des États. Mais lorsqu'il y eut lieu de qualifier le nouvel établissement, on dut renoncer à l'appeler gouvernement national, appellation qui avait été proposée et qu'on écarta, pour n'avoir point à trancher la question de souveraineté individuelle persistante des Etats, qu'on a vue agitée plus haut. On adopta la qualification de gouvernement des États-Unis (3). En ne

(1) Madison, vol. II, p. 904. — (2) Le même, p. 980. Les produits du Massachusetts provenaient de la pêche, ceux de la Pennsylvanie et de la Virginie se tiraient du sol, pour l'un le blé, pour l'autre le tabac. — (3) Le même, p. 908.

donnant point à cette difficulté une solution directe et formelle, on laissa planer le doute sur le degré d'autorité du gouvernement général. Divers États continuèrent à se considérer comme maintenus dans une souveraineté volontairement restreinte, qu'ils pourraient recouvrer entière le cas échéant. Ce fut une erreur funeste dont les conséquences devaient devenir calamiteuses pour le pays.

La Convention déjà en possession, par ses débats préliminaires, de bon nombre des matériaux nécessaires à l'érection de l'édifice projeté, s'avança de plus en plus dans sa tâche avec la perspective d'un accord final, à l'aide de concessions réciproques. L'on forma ainsi le cadre d'un gouvernement général modelé sur celui des États, c'est-à-dire composé de trois branches principales, indépendantes entre elles, à savoir : un pouvoir législatif, un pouvoir exécutif et un corps judiciaire. Puis on arrêta les conditions particulières destinées à souder ce gouvernement avec celui des États pour donner à l'un et aux autres un mutuel et ferme appui. Nous allons retracer les principaux traits des travaux de la Convention; mais, en le faisant, nous ne suivrons point pas à pas tous les méandres des débats solennels qui illustrèrent cette assemblée. Chaque sujet, soumis à un premier examen, fut ensuite repris, ajourné, rejeté ou amendé, au milieu de controverses qui ramenaient les mêmes arguments modifiés dans la forme seulement. Nous receuillerons les principaux d'entre eux à l'appui de chaque thèse sur les points les plus importants, en observant le classement naturel des pouvoirs publics, pour rendre plus saisissables les obstacles vaincus et les progrès réalisés dans la science du gouvernement.

A la législature appartient la priorité dans cette analyse, nous en traiterons d'abord.