PARTIE HISTORIQUE

SECTION PREMIÈRE Débats sur le siège du gouvernement.

On remarque dans l'organisation générale du gouvernement des Etats-Unis une individualité politique ayant une physionomie tout exceptionnelle dans l'ensemble des institutions démocratiques. Nous voulons parler du district de Colombie, où se trouve établi le siège du gouvernement général. Ce n'est ni un État ni un fragment d'Etat, ni un territoire dans l'acception politique de ce mot, mais une structure qui, après avoir participé de l'existence du comté et delà municipalité, n'est plus aujourd'hui qu'une agglomération d'individus blancs et noirs, domiciliés sur cette terre fédérale, qualifiés citoyens des États-Unis, et néanmoins privés des droits principaux attachés à cette qualité. Avant d'aborder les problèmes nés de cet état anormal, nous allons donner une esquisse des origines de ce district et des péripéties qu'il a traversées jusqu'à ce jour.

On a vu qu'au milieu de la détresse générale causée par la guerre de l'indépendance, beaucoup de services étaient restés en souffrance. Des plaintes graves se faisaient entendre de la part des officiers et des soldats dans l'anxiété sur leurs moyens d'existence après le licenciement de

l'armée, qui était imminent. Le Congrès n'y avait point pourvu; de là cette agression d'une bande de soldats mutinés qui vinrent sommer ce corps politique, alors en session à Philadelphie, de leur payer immédiatement l'arriéré de leur solde. Le Conseil exécutif de Pennsylvanie, mis en demeure de réprimer cette révolte, se déclara impuissant à y réussir, vu l'état d'esprit de la milice de Philadelphie; mais, grâce à Washington, un détachement de troupes envoyé par lui en toute hâte, eut bientôt raison de ces soldats plutôt égarés que coupables. L'altitude de la population de Philadelphie montra au Congrès qu'il n'était point en sûreté dans cette ville; en conséquence il se rendit à Princeton pour y tenir immédiatement session dans les bâtiments de l'Université, qui lui furent libéralement offerts. L'un des premiers objets de délibération fut le choix à faire du siège permanent du gouvernement. Tous les États, à l'envi, offraient d'y affecter respectivement quelques parties de leur territoire; mais on ne pouvait perdre de vue que le gouvernement, ayant pour mission de rayonner sur toutes les parties de la Confédération, et de pourvoir aux intérêts généraux, devait occuper une position aussi centrale que possible, à l'abri de tout conflit d'autorité avec les États, et armé d'une force suffisante pour repousser par lui-même toute agression dont il serait l'objet. Écartant donc les offres d'hospitalité qui lui étaient offertes, le Congrès décida que deux cités fédérales seraient édifiées sur des portions de territoire détachées des États auxquels elles appartiendraient et où le gouvernement exercerait une autorité souveraine. L'emplacemende ces deux cités serait choisi, l'un près des chutes de la Delaware, l'autre près des chutes du Potomac. On paraissait ainsi faire une part égale au Nord et au Sud. En attendant la mise à exécution de ce projet, il fut statué que le Congrès tiendrait ses sessions d'une manière alternée, d'abord à Annapolis (Maryland), puis à Trenton (New-Jersey). Ce sujet n'était pas suffisamment étudié, car entre autres considérations, l'on ne tenait point

assez compte des obstacles que rencontrerait à chaque session, le déplacement successif, d'une cité à l'autre, de tous les organes du gouvernement et de tous les services publics. Aussi, en 1784, le Congrès, revenant sur sa résolution de Tannée précédente, décida qu'il n'y avait lieu d'édifier qu'une seule cité fédérale, qui serait située près des chutes de la Delaware ; et que*, jusqu'à l'achèvement des travaux ordonnés, le Congrès tiendrait ses sessions non plus à Annapolis et à Trenton, mais à New-York. Cette résolution ne pouvait être que provisoire; car elle sacrifiait trop ouvertement les intérêts du Sud, dont le siège fédéral serait de plus en plus éloigné, sans parler de l'existence précaire du Congrès à New-York. Lorsque fut réunie à Philadelphie en 1787 la Convention chargée de préparer une constitution et un gouvernement unitaire devant remplacer la Confédération, le moment paraissait opportun pour trancher cette question depuis si longtemps pendante. Mais telles étaient les appréhensions d'un refus d'approbation des travaux de cette assemblée, par quelques États, que l'on jugea à propos d'écarter ce sujet qui eût été une cause de plus de dissentiments entre tous. On le renvoya à l'examen et à la décision du premier Congrès qui siégerait en exécution de la Constitution.

Cependant la Convention tenait à poser certaines limites qui rassureraient les esprits les plus inquiets sur la puissance de l'autorité qu'il s'agissait de créer. Tel fut le motif du § 17 de la section 8 de l'article I de la Constitution ainsi conçu : « Le Congrès aura seul pouvoir de légiférer pour le district de Colombie qui sera formé pour devenir le siège du gouvernement sur des parties de territoire cédées aux États-Unis par des États individuels, pourvu néanmoins que ce district n'embrasse pas une étendue superficielle de plus de 10 milles carrés, et qu'il soit accepté, à ce titre, parle Congrès des États-Unis. » En donnant plus d'ampleur à ce district, on aurait porté ombrage aux esprits déjà trop portés à voir s'élever un pouvoir absolu, tyrannique qui, par la concentration de forces nombreuses sur

un point donné, aurait pu dominer le pays et dénaturer les institutions nouvelles. Ces idées se firent jour sous des formes diverses dans les conventions d'Etat qui précédèrent l'adoption de la Constitution.

Des amendements furent en effet proposés tendant à réduire les pouvoirs du Congrès sur le district à de simples règlements de police et à un sage gouvernement local. Mais la réflexion fit abandonner ces préventions, et l'expérience a prouvé combien étaient vaines ces craintes de l'inconnu absolument irréalisables (1). En 1789 le Congrès mit en discussion le projet de résidence du gouvernement de l'Union. La cité ne New-York avait acquis alors beaucoup d'importance; elle portait ombrage aux autres Etats. Philadelphie surtout regrettait la perte d'une grande situation et cherchait des combinaisons qui lui permissent de la ressaisir. Elle put croire un instant y avoir réussi à l'aide d'intelligences qu'elle s'était ménagées dans la vue de faire revenir le Congrès sur sa précédente résolution. En effet, dans la session de 1790, la Chambre passa un bill ordonnant que la cité fédérale serait bâtie sur les bords de la Susquehanna (Pennsylvanie), et que le siège du gouvernement resterait à New- York jusqu'à l'achèvement des édifices publics. Mais quand ce bill fut soumis au Sénat, il y reçut des modifications touchant le point précis de la résidence qu'on avait rapproché de Philadelphie. Renvoyé à la Chambre, ce bill vint y échouer sans débats. Les griefs du Sud contre ce projet étaient les mêmes que ceux précédemment exprimés. Il réclamait un gouvernement plus central, propre à éloigner toute idée de privilège en faveur d'une région sur l'autre. Cette matière voulait être étudiée à nouveau; et d'ailleurs le mouvement qui s'était opéré dans les esprits par suite du conflit de prétentions des États entre eux, rendait moins absolus ceux qui paraissaient d'abord le mieux assurés du succès. Déjà en 1788 et 1789, le Maryland et la Virginie, espérant faire pencher la

(1) Voir Story, Commentaries, § 1220, note.

balance en faveur du Potomac, avaient fait, chacun de leur côté, une cession d'une partie de leur territoire aux États- Unis, dans les limites d'étendue prescrites par la Constitution, pour y établir le siège permanent du gouvernement. Leurs cessions, négligées d'abord, n'en continuaient pas moins de subsister malgré les tergiversations du Congrès. Dans l'état actuel de fluctuation des idées, la Pennsylvanie, croyant avoir des sujets de craindre que New-York ne réussît à se faire attribuer le siège permanent du gouvernement, s'évertua à écarter ce danger en formant avec les deux États qui viennent d'être nommés et les Etats plus au Sud, un compromis qui donnerait satisfaction à leurs intérêts communs sans nuire aux intérêts généraux. Mais il était douteux que ces forces réunies pussent triompher des obstacles semés sur leur route, tant la ligue des intérêts de l'Est et du Nord était étroite et ferme.

Pendant que ces débats renaissaient avec une vigueur nouvelle, une autre question de très grave importance se traitait au Congrès. Elle avait pour but de rechercher si les États-Unis devaient être chargés du payement des dettes contractées par la Confédération et par les États, pour subvenir aux besoins de la guerre de l'indépendance. Suivant les uns, celte dette, pesant inégalement sur les uns et sur les autres, ne pouvait être mise à la charge commune. Agir ainsi serait constituer un privilège pour les uns aux dépens des autres. Puis, ajoutait-on, en admettant cette hypothèse, les bons employés comme moyen de crédit, s'étaient trouvés très dépréciés; fallait-il donc en payer l'intégralité et favoriser ainsi les spéculateurs qui, profitant de la détresse générale, avaient acquis la plupart de ces valeurs à vil prix?

Ces arguments étaient ainsi réfutés par des raisons d'ordre supérieur : les dettes d'État n'ont eu qu'un but, l'indépendance de tout le territoire. 11 n'y a pas lieu d'en distinguer les origines; elles sont toutes sacrées, elles doivent être payées avec les ressources à tirer du domaine public. Si la dette des uns est supérieure à celle des autres,

il n'y a pas lieu de s'y arrêter. Ne pourrait-on pas alléguer qu'elles témoignent de sacrifices plus lourds imposés par les circonstances aux uns qu'aux autres? Aucun d'eux ne s'y est enrichi, tel est le fait reconnu. Relativement aux porteurs de bons, si Ton voulait rechercher les cessions plus ou moins onéreuses qui en avaient été faites, il faudrait se jeter dans des investigations inquisitoriales blessantes; sans parler de l'arbitraire qui présiderait aux admissions ou aux rejets, faute de trouver souvent les traces des transactions. Et puis, le gouvernement doit-il faire un profit sur ses créanciers quels qu'ils soient, en se fondant sur des circonstances qui lui sont étrangères? Quant à aller à la recherche des créanciers originaires pour leur payer les excédents retranchés aux porteurs, il n'y fallait point penser; car en vendant ils ont plus ou moins supputé les chances aléatoires des situations que l'on traversait; ce serait dénaturer le contrat fait entre eux et leurs cessionnaires. Le gouvernement est sans droit pour s'interposer dans ces circonstances. Un bill, destiné à mettre les dettes des États causées par la guerre à la charge des Etats-Unis, fut l'objet de vifs et intéressants débats devant les deux Chambres. Des essais de conciliation, tentés à plusieurs reprises, paraissaient devoir être stériles, tant les convictions des deux partis étaient énergiques. Cependant la défaite du bill pouvait avoir les plus graves conséquences, tant le sentiment de l'Union avait fait encore peu de progrès même chez les meilleurs esprits. Fallait-il courir le risque d'ébranler l'édifice à peine créé? Quelques hommes d'État vraiment patriotes recoururent, pour assurer l'adoption du bill, à un expédient dont il a été bien abusé depuis, et qui, s'il n'est point correct, devait assurer un immense bienfait au pays. Ils imaginèrent de rattacher le bill du payement des dettes des États à celui qui avait pour objet la fixation du siège du gouvernement. En solidarisant les deux causes, on arriverait à gagner à chacun de ces projets des voix qui, sans cette réciprocité, leur feraient défaut et entraîneraient

la défaite. En conséquence il intervint, entre quelques hommes dirigeants, un accord destiné à rester secret, et aux. termes duquel le siège permanent du gouvernement de l'Union serait (ixè définitivement sur les territoires déjà affectés à cette destination parle Maryland et la Virginie, sur le Potomac. Jusqu'à la prise de possession des édifices à construire pour installer les pouvoirs publics, le siège provisoire de ce gouvernement serait Philadelphie. Un autre bill mettait à la charge des États-Unis le montant des dettes contractées par les États pour un chiffre de 21 millions de dollars. Quoique le secret fût bien promis, il n'en transpira pas moins au dehors, et souleva beaucoup de mécontentements qui pouvaient faire péricliter les deux bills à la fois. 11 en fut autrement grâce à l'habileté des négociateurs. En effet, et pour ne parler que du premier de ces deux bills, il fut soumis à treize scrutins et ne passa qu'à la majorité d'une voix seulement. Le deuxième, plus favorisé, passa à la majorité de 34 voix contre 28. Nous n'aurons plus à nous occuper de ce dernier bill (1).

Quant au premier, il portait en substance : que le siège du gouvernement fédéral serait établi sur le Potomac, qu'il ne dépasserait pas 10 milles d'étendue, et que le territoire affecté à cette destination serait accepté, à ce titre, par le Congrès. Le Président des États-Unis fut laissé maître du choix de ce territoire, dont il fixerait les limites en se faisant aider de commissaires de son choix. On le chargea en même temps de faire ériger les édifices nécessaires aux sessions du Congrès, à la résidence du Président et aux divers services publics. Les territoires cédés par le Maryland et la Virginie, réduits aux limites fixées par la Constitution et bordant l'un et l'autre le Potomac, furent acceptés par le Congrès pour composer le district fédéral, malgré l'interposition du Potomac, qui en rompait l'unité. En 1791, Washington, aidé de commissaires qu'il s'était adjoints, détermina avec les États intéressés les limites des terri-

(I) Voir sur cet important sujet, Tucker History, vol. I, p. 413 à 427 et un acte du Congrès du 10 juillet 1790.

toires qui en étaient détaches, et il précisa le lieu où serait établie la capitale des Etats-Unis. 11 en dessina le plan sur une vaste échelle, de manière quelle pût recevoir un million d'habitants. L'emplacement du capitole, de la résidence du chef du pouvoir exécutif et de divers services publics, fut combiné de manière à faciliter leurs rapports entre eux, etc. L'on donna l'ordre de commencer immédiatement la fondation de ces édifices. Le choix de la capitale fut l'objet d'une proclamation de la part de Washington, alors chef du pouvoir exécutif. Elle porte la date du 30 mars 1791. Le Congrès et le gouvernement devaient prendre possession de cette cité le 4 décembre 1800. Elle ne put être livrée que plus tard, ainsi que l'établit un acte du 27 février 1801.

La spéculation s'abattit sur le point choisi pour devenir la capitale et qui devait être honoré du nom de Washington- City. On éleva, à l'envi, de belles constructions; et bientôt on vit se dessiner les grandes lignes d'une noble cité. Les spéculateurs y trouvèrent la ruine ; mais ils hâtèrent le développement du premier noyau de la capitale.

L'acte du 27 février 1801 divisa le district en deux comtés : Alexandria-Gounty, détaché de la Virginie à l'ouest du fleuve et Washington-County, provenant du Maryland situé à l'est. Mais, au lieu de donner aux habitants du district, sans distinction d'origine, une seule et même loi civile, les uns et les autres restèrent sous l'empire des lois des Etats dont ils se trouvaient détachés. Chaque comté conserva ainsi ses coutumes particulières, circonstance qui, ajoutée à celle de la séparation par le fleuve, devait empêcher la fusion des deux territoires.

Cette loi de 1801 créa, pour le district, des cours de justice indépendamment des cours fédérales. Elle institua des juges de paix, des registrars chargés de l'enregistrement des testaments, des juges d'une Cour dite orpharis Court (Cour des orphelins), pour chacun des deux comtés, tous à la nomination du Président des États-Unis.

SECTION II Charte de Washington City.

Jusqu'en 1802 les pouvoirs généraux pour l'administration du district furent laissés à des commissaires qui en usaient fort discrètement. Mais cet état provisoire devait faire place à une condition rationnelle. Le Congrès résolut alors de doter les habitants de Washington-City d'une organisation municipale et de pouvoirs d'administration locale qui permettraient aux habitants de prendre une part active au gouvernement de leurs propres affaires, sous le contrôle du Congrès. Mais dès l'abord on rechercha quelle était la nature et l'étendue des pouvoirs de ce corps politique, et si cette délégation se trouvait implicitement contenue dans les pouvoirs généraux que lui conférait la Constitution.

L'art. 1er, sect. 8 § 17 de cet acte porte : « Le Congrès aura le droit exclusif de légiférer, en toutes circonstances, sur les matières intéressant le district tel qu'il sera formé au moyen de l'abandon à consentir par quelques États d'une partie de leurs territoires pour en faire le siège du gouvernement. » Le paragraphe suivant généralise et donne au Congrès le pouvoir de faire toutes les lois nécessaires et propres à assurer l'exécution des mesures prises par lui en vertu de l'autorité qui lui était conférée par cet acte.

Ces deux textes de la Constitution ont donné lieu à de nombreux commentaires que nous avons rapportés plus haut en faisant l'analyse de cet acte fondamental. Nous n'en retenons ici que trois points ayant un trait direct au district de Colombie.

Et d'abord l'on s'est demandé si le Congrès, légiférant pour le district, faisait autre chose qu'un acte de législation locale dont les effets ne s'étendraient point au delà des limites du district. Mais il a été décidé que l'autorité de ce corps politique, en pareil cas, lui appartenait comme législateur de l'Union, exclusivement à tous autres. Sous