CHAPITRE VII

LES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT DES SOVIETS ET DES. PUISSANCES AU DÉBUT DE L'ANNÉE 1924 :

LA RECONNAISSANCE DU GOUVERNEMENT DES SOVIETS COMME GOUVERNEMENT « DE JURE » PAR L'ANGLETERRE, PAR L'ITALIE, PAR LA NORVÈGE, PAR L'AUTRICHE, PAR LA GRÈCE ET PAR LA SUÈDE ; L'ATTITUDE DU JAPON ET DE LA ROUMANIE ; L’ATTITUDE DES ÉTATS-UNIS ; L’ATTITUDE DE LA FRANCE.

Au début de l’année 1924, les événements se précipitent : d’une part, dès son arrivée au pouvoir, le cabinet travail-

liste anglais procède à la reconnaissance du Gouvernement

des Soviets comme gouvernement de jure de la Russie ; d’autre part, les [aborieux pourparlers engagés à Rome entre M. Jordanski et M. Mussolini se terminent par la conclusion d’un traité italo-russe, dont l’une des dispositions essentielles est aussi la reconnaissance de jure du Gouvernement bolchéviste. Mais, si les démarches du Gouvernement anglais et du Gouvernement italien sont identiques en la forme, la valeur et la portée en sont profondément différentes.

Le parti ouvrier britannique avait, dès longtemps, inscrit

dans son programme l'établissement de relations régulières entre l'Angleterre et la Russie des Soviets. Le 1° février 1924, à peine arrivé aux affaires, le parti travailliste s’em-

presse de reconnaître le Gouvernement de Moscou. Lorsqu'il

était dans l'opposition, M. Ramsay Macdonald avait insisté

12, his

sur la nécessité de ne lier à aucune condition la reconnaissance pleine et entière du Gouvernement des Commissaires du peuple. La reconnaissance de ce gouvernement par l’Angleterre, telle que la définit la note du 1* février, n’est inconditionnée qu’en apparence : le Gouvernement britannique « reconnaît l’Union des Républiques socialistes soviéques (1) comme étant le Gouvernement de jure des territoires de l’ancien Empire russe, qui reconnaissent son autorité » : comme conséquence de cette reconnaissance, il désigne pour le représenter à Moscou, un chargé d’affaires, en atten-

(1) Le 30 décembre 1922, le X° Congrès panrusse des Soviets a conclu un pacte d'union, par lequel est substituée à l'ancien système politique de la République Socialiste Fédérale des Soviets de Russie et des Républiques Soviétiques alliées l'Union des Républiques Socialistes Soviétiques : font partie de l'Union, la R.S.F.S.R., formée, elle-même, de la République Socialiste Russe de Moscou (y compris les territoires de l’ancienne République d'Extrême-Orient, qui a proclamé récemment sa dissolution et son annexion à la République Russe), des Républiques des Bachkirs, des Tatares, des Kirghises et du Turkestan, des Territoires autonomes desVotiaks, des Zyrians, des Kalmoucks, de Marie, des Tchouvaches et d'Yakoutsk, de la Commune prolétarienne de Carélie et de la Commune allemande prolétarienne de la Volga : la République des Soviets d'Ukraine: la République des Soviets de Russie Blanche; enfin la République Fédérale des Soviets de Transcaucasie, comprenant elle-même, la Géorgie, l'Azerbaïdjan et l'Arménie. — Le Congrès de l'Union élit un Comité Central exécutif de 371 membres, dans lequel chaque république est représentée proportionnellement au chiffre de sa population ; un Conseil Fédéral des Commissaires du peuple est l'organe exécutif de ce Comité Central. Bien que le pacte d'union stipule, au profit de chacune des Républiques, une autonomie complète allant jusqu'au droit de sortir librement de l'Union, c'est le gouvernement central de la R.S.F.SR. qui, avec ses 270 sièges dans le Comité Central exécutif, dispose, pratiquement, de tous les pouvoirs dans l'Union : le but poursuivi par la réforme consiste précisément à renforcer les attributions du pouvoir central, afin de “arer aux dangers extérieurs qui menacent la Russie et d'assurer la prospérité économique intérieure du pays, ainsi que le libre développement national de ses peuples. — L'une des dispositions du pacte prévoit que « l'accession à l'Union est ouverte à toutes les républiques socialistes soviétiques, tant à celles qui existent actuellement qu'à celles qui pourront se fonder dans l'avenir », en attendant « l'union des travailleurs de tous les pays en une République Socialiste Universelle » : l'intérêt de cette disposition ne tient pas dans l'appel à la révolution qu'elle contient in fine, mais dans l'expression de la volonté des Soviets de n'accepter le démembrement de la Russie qu'à titre provisoire et d'en reconstituer l'intégrité territoriale. En réalité, cet appel à la révolution mondiale couvre des aspirations nationalistes : les bolchévistes n'ont pas renoncé à fomenter la révolution dans les Etats qui se sont formés sur les confins de la Russie et à Îles gagner ainsi aux principes soviétiques. Îl faut reconnaître que la formule d'union, qu'ils ont adoptée, est extrêmement souple et qu'elle se prête excellemment à la difficile conciliation entre le désir des nationaliiés allogènes de sauvegarder leur autonomie et la tendance des Russes à redonner à leur patrie ses anciennes frontières. (Cf. Izvestia, 31 décembre 1922, n° 1).

dant qu’il nomme un Ambassadeur, et il exprime le désir de voir l'Union des Républiques soviétiques, de son côté, se faire représenter à la Cour de Saint-James par un chargé d’affaires. Néanmoins, bien qu’il ne subordonne cette recon-

naissance, en elle-même, à aucune condition, le Gouverne-

ment anglais déclare qu’à son avis, l’établissement normal de relations d'amitié exige, au plus tôt, la conclusion d’un traité résolvant toutes les questions pendantes entre les deux pays : dettes, réclamations du Gouvernement britannique et de ses nationaux envers le Gouvernement russe ou ses ressortissants,

et réciproquement, questions sans le règlement desquelles le

crédit de la Russie ne saurait être rétabli, cessation de toute propagande révolutionnaire. Ces questions hitigieuses sont indépendantes de la reconnaissance, mais il convient dans l'intérêt même des rapports que l’on se propose d'établir, de n’en pas différer le règlement. Par contre, la reconnaissance du Gouvernement soviétique soulève un problème juridique, qu’il est absolument impossible de laisser en suspens : dans l'opinion du Gouvernement anglais, cette reconnaissance entraîne, en vertu des principes du droit international, la remise en vigueur automatique de tous les traités conclus entre les deux pays antérieurement à la révolution russe ; afin d'éviter une telle conséquence, dont les inconvénients sont nombreux, le Gouvernement anglais estime indispensable que les deux parties conviennent, d’un commun accord, des dispositions selon lesquelles les traités antérieurs seront rétablis.

À vrai dire, l'attitude adoptée par M. Ramsay Macdonald ne marque pas, dans la politique anglaise, le revirement profond que d’aucuns ont voulu y voir. Le Gouvernement conservateur de M. Baldwin prétendait subordonner

la reconnaissance du Gouvernement de Moscou comme gou-

vernement de jure, au règlement préalable des questions pendantes entre les deux pays. Le cabinet travailliste s’est contenté d’inverser cette procédure et de faire de la reconnais-

sance, non pas le terme, mais le prélude des négociations. Aux

conservateurs, qui blâment la reconnaissance du Gouverne-

ment soviétique sans garanties préalables, il répond que cette reconnaissance préalable aura précisément pour effet de faciliter un règlement qu’une attitude défiante ne pourrait que retarder encore. Mais si, dans l’opinion de M. Ramsay Macdonald, la reconnaissance est un moyen et non une fin, c’est parce qu’en réalité, en dépit de toutes les déclarations contraires, il ne conçoit l'établissement définitif de rapports réguliers et amicaux que lorsque toutes les questions pendantes seront résolues. C’est à ce moment, semble-t-il, que l’Angleterre se fera représenter à Moscou par un Ambassadeur et qu'elle proposera l'admission de la Russie dans la Société des Nations (1). En somme, la procédure adoptée par M. Ramsay Macdonald se rapproche sensiblement de celle qu'envisageait M. Lloyd George, à la veille de la Conférence de Gênes ; le 3 avril 1922, en effet, le Premier Ministre du Gouvernement de Sa Majesté exposait à la Chambre des Communes que l'établissement des rapports diplomatiques avec le Gouvernement des Soviets ne pourrait avoir lieu que par étapes et :il prévoyait l'institution d’une période d’épreuve, dont l’origine coïnciderait avec la nomination de

(1) Encore faudrait-il que le Gouvernement des Soviets manifestât le désir d'entrer dans la Société des Nations. Ses sentiments, pour autant qu’il a eu l'occasion de les exprimer publiquement, paraissent l'y prédisposer âssez peu : dans la séance du 13 décembre 1922 de la Commission pour l'étude du régime des Détroits, à Lausanne, Tchitchérine, faisant allusion au rôle. assigné à la Société des Nations pour garantir la sécurité des Détroits, s’exprimait ainsi : @ ..... cette Société n'est pas reconnue. par la Russie ; les Etats-Unis et l’ Allemagne n'en: font pas partie. D'ailleurs, comme garantie de sécurité, la Société des Nations a été impuissante à protéger la Lituanie; elle n’a pu rien faire devant le coup de main d'un général désavoué à ce moment par son pays même ; c'est l'impuissance organisée .... » (Cf. Livre Jaune. Conférence de Lausanne, I, p. 197). — De même, le Gouvernement des Soviets a décliné, par deux fois, les bons offices que la Société des Nations offrait pour aplanir le différend russo-finlandais relatif à la Carélie orientale : dans ses notes, en date du 18 juin 1922 et du 11 juin 1923, le Commissaire du peuple aux Affaires étrangères « repoussait absolument la prétention de la soi-disant Société des Nations ou de la Cour permanente de justice internationale d'intervenir dans la question de la situation intérieure de la Carélie », et déclarait que toute tentative de quelque puissance que ce füt d'appliquer à la Russie les dispositions du pacte concernant les conflits entre un membre de la Société des Nations et une puissance étrangère à cette Société, serait considérée par le Gouvernement soviétique comme un acte d'hostilité envers la Russie.

chargés d’affaires et le terme, avec la nomination d’ambassadeurs (1).

De tout cela il résulte que M. Ramsay Macdonald a entendu simplement donner à l’amour-propre du Gouvernement bolchéviste une satisfaction de pure forme, satisfaction dont il espère, d’ailleurs, qu’elle permettra un règlement plus facile des questions pendantes entre les deux pays. Aussi bien, est-ce du résultat des négociations de la Conférence anglo-russe, qui se réunira, au plus tôt, à la fin du mois de mars 1924, que dépendra, dans une large mesure, la portée de la démarche du 1* février. Tout indique que ces négociations seront laborieuses : si le Gouvernement britannique paraît disposé à admettre, en principe, la compensation entre ses propres réclamations envers l'Etat russe et les contreréclamations des Soviets, il semble, par contre, peu enclin à

exiger de ses ressortissants qu'ils modèrent leurs revendica- .

tions personnelles (2). De son côté, le Gouvernement bolchéviste, qui s’est empressé de déclarer que sa reconnaissance par l’Angleterre est définitive et sans réserve, prétend toujours subordonner le règlement des questions litigieuses à l’octroi par le Gouvernement britannique de larges crédits. De plus, contrairement à l'opinion du Cabinet de Londres, il estime que sa reconnaissance par la Grande-Bretagne ne saurait entraîner automatiquement la remise en vigueur des traités conclus entre cet Etat et la Russie avant la révolution communiste et 1l soutient que ces traités doivent être revisés, afin d'en mettre les dispositions en harmonie avec les principes soviétiques. Ainsi donc, le Gouvernement de Moscou invoque la transformation profonde que la Russie a subie pour déclarer caducs les traités conclus avant la révolution et pour deman-

(1) Cf. Supra, app. 137-140. Ÿ

(2) Outre ces difficultés concernant la liquidation du passé, les discussions relatives aux garanties à accorder aux étrangers et à la suppression des entraves à la liberté des transactions commerciales avec la Russie promettent d'être fort délicates : le Gouvernement anglais paraît s'orienter vers une solution pratique, qui comporterait l'établissement de zones franches dans. - certains ports russes, dans lesquelles les négociants britanniques pourraient, sous un régime d'extraterritorialité, entreposer leurs marchandises.

der qu'ils soient adaptés au nouvel ordre de choses. Il serait malaisé de rejeter cette thèse fondée sur la clause rebus sic stantibus, mais elle doit être interprétée dans un sens restrictif, en ce sens que le champ d'application en doit être rigoureusement limité aux stipulations, dont le droit nouveau de la Russie interdit matériellement le respect, et qu’elle ne saurait servir à révoquer des engagements d'ordre pécuniaire, par exemple, tels que les contrats d’emprunt, dont l’exécution ne saurait être tenue pour contraire à aucune espèce de principe.

La façon dont l'Italie a reconnu le Gouvernement des Soviets comme gouvernement de jure part d’une conception etièrement opposée, mais beaucoup plus logique : au lieu de faire de la reconnaissance le prélude des négociations destinées à régler les questions pendantes entre les deux pays, l'Italie la conçoit comme l'issue de ces négociations, dont elle est, à la fois, la consécration et, pour ainsi dire, la récompense. Sans doute, l’on peut prétendre que la méthode adoptée par M. Ramsay Macdonald a plus d’élévation et de grandeur, puisqu'elle se refuse à voir dans l'octroi de la reconnaissance une occasion de marchandages, d'autant plus blâmables que la discussion porte sur des principes. Le reproche est loin d’être vain, et il est indéniable que la perspective de la reconnaissance enlève aux pourparlers la sérénité nécessaire et détermine les parties à des transactions, où l’intérêt risque d’avoir trop de place. Les négociations italorusses, qui se sont prolongées pendant plus de six mois, ont été marquées par des péripéties qui justifient, au moins en partie, ce reproche : le Gouvernement bolchéviste était prêt à accorder une situation privilégiée à la Puissance qui, la première, le reconnaîtrait comme Gouvernement de jure ; l'Italie, qui n’était pas insensible à ces avantages, pressait les négociations. Au mo’; de janvier 1924, M. Mussolini avait obtenu de M. Jordanski, le chef de la Délégation commerciale des Soviets à Rome, l’acceptation d’une disposition, par laquelle la Russie dérogeait au profit des nationaux italiens, au monopole du commerce extérieur. Mais, l’ Angleterre, qui,

par sa démarche du {® février, prit brusquement les devants, 4

vint bouleverser les plans du Cabinet de Rome. Le Gouvernement bolchéviste, qui cherchait, par-dessus tout, à jouer, à son profit, des rivalités que ses promesses alléchantes exci-

taient chez les Puissances, ne montrait plus, désormais, la

même hâte à obtenir à tout prix d'être reconnu par l'Italie ; il refusa de confirmer la dérogation au monepole du commerce extérieur que M. Jordanski venait de consentir personnellement, dans l’espoir qu’elle aurait l’approbation des Commissaires du peuple. Malgré ces difficultés imprévues, un traité de commerce et de navigation et une convention douamière furent signés à Rome, le 7 février 1924 : pour autant que les dispositions en sont connues, 1l semble que l'Italie ait accepté de renoncer à ses réclamations et à celles de ses ressortissants en échange d'avantages économiques importants : réduction des droits de douane, allant jusqu’à 50 % du tarif, sur les produits de l’industrie italienne importés en Russie ; concession de terrams pétrolifères au Caucase ; engagement par la Russie de fournir à l'Italie du pétrole et du blé ; autorisation à des paysans italiens d'immigrer en Ukraine ; avantages au pavillon italien pour le cabotage dans la Mer Noire. La con-

séquence essentielle, c’est la reprise mtégrale des relations di-

plomatiques, marquée par la nomination immédiate d’ambassadeurs et la remise aux représentants des Soviets de tous les biens meubles et immeubles qui appartenaient à l'Ambassade de Russie à Rome avant la chute du Gouvernement provisoire : dès le 18 février, le comte Manzoni, nommé ambassadeur d'Italie auprès de l’Union des Républiques soviétiques, st arrivé à Moscou (1).

La reconnaissance par l'Angleterre et par l'Italie du Cons vernement bolchéviste comme gouvernement de jure de la

Russie paraît ne pas devoir rester sans influence sur l’attitude …

des autres Etats : la Norvège (2), le 15 février 1924, l’Au-

(1) Le 7 mars, ont iété échangés à Rome les instruments des ratifications du traité et de la convention, échange qui, conformément aux dispositions finales de ces actes, devait avoir lieu dans le délai d'un mois à partir de la signature.

(2) Corrélativement à sa reconnaissance par la Norvège comme Gouvernement de jure, le Gouvernement des Soviets a reconnu la souveraineté de cet

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