CHAPITRE. VII

L’ADMISSION DU GOUVERNEMENT DES SOVIETS A LA CONFÉRENCE DE LAUSANNE ET A LA SIGNATURE DELA CONVENTION DES DÉTROITS.

La situation internationale nouvelle de la Russie soviétique apparaît dans les négociations diplomatiques qui s’engagent à partir du mois de septembre 1922 : successivement, à propos du rétablissement de la paix dans le Proche-Orient et de la fixation du régime des Détroits, à propos de la définition du statut du territoire de Memel, à propos de la détermination des frontières orientales de la Pologne, les Puissances sont appelées à se prononcer sur la participation du Gouvernement des Soviets au règlement de questions où les intérêts de la Russie sont en jeu.

Après la victoire de la Turquie sur la Grèce, en septembre 1922, la France, la Grande-Bretagne et l'Italie se concertèrent pour arrêter les bases de la paix entre les Alliés et le Gouvernement de la Grande Assemblée Nationale d’Angora: Par leur note du 23 septembre, elles définissaient, dans leurs lignes générales, les principes sur lesquels elles étaient disposées à négocier, et elles exprimaient l’opinion qu'une Conférence à laquelle seraient invités les Etats en guerre avec la Turquie, devait être réunie pour conclure la paix. Dans sa note du 4 octobre, tout en acceptant, dans leur ensemble, les

vues des Alliés, le Gouvernement d’Angora marquait son étonnement de constater que la convocation de la Russie à la Conférence n’eût pas été envisagée par les Puissances. Le Gouvernement des Soviets, de son côté, invoquant ses intérêts dans le règlement de la question d'Orient, revendiquait le droit, et exprimait le désir de prendre part aux négociations prochaines. Les Alliés, tenant pour un fait patent que la Russie soviétique n’était pas en guerre avec la Turquie, rejetèrent les prétentions du Gouvernement de Moscou de participer à la discussion d’un traité destiné à mettre fin à la guerre en Orient. Toutefois, comme la Conférence devait examiner, entre autres questions, la question des Détroits, ils admirent que celles des Puissances riveraines de la Mer Noire, qui n'étaient pas en état de guerre avec la Turquie, pourraient prendre paït aux négociations qui s’engageraient sur ce sujet et, le 26 octobre, ils invitèrent le Gouvernement soviétique à se faire représenter à cette fin à la Conférence de Lausanne (1). Mais il fut formellement entendu, entre les Alliés, que cette invitation n’équivaudrait en rien à la reconnaissance du Gouvernement des Soviets et n’altérerait en rien l'attitude adoptée respectivement par chaque Puissance à l'égard de ce Gouvernement.

Les Soviets protestèrent vivement contre leur exclusion de toutes les négociations autres que celles qui concerneraient le régime des Détroits : ils affirmaient la solidarité étroite des différentes questions qui seraient discutées entre la Turquie et les Puissances ; ils voyaient dans la séparation de la question des Détroits de l’ensemble de la question d'Orient l'effet d’une décision arbitraire, destinée à les écarter injustement de l’ensemble des pourparlers ; ils s’élevaient, enfin, contre la tendance des Alliés à limiter les négociations au rétablissement de la paix entre les belligérants, alors qu’en fait, la Conférence aurait à élaborer un règlement général de toutes les affaires du Proche-Orient. D’autre part, le Gouvernement soviétique manifestait le désir de connaître si les repré-

(1) C'est à ce titre aussi que fut invitée la Bulgarie.

sentants qu’il était invité à envoyer à Lausanne pour participer à l'examen de la question des Détroits, auraient effectivement voix aux décisions en cette matière ou s'ils seraient simplement autorisés à faire connaître les vues de leur Gouvernement. |! demandait enfin si l'invitation adressée à la Russie s’étendait à l'Ukraine et à la Géorgie.

La France, la Grande-Bretagne et l'Italie adressèrent, le 14 novembre, au Commissaire du peuple Tchitchérine, la communication suivante, par laquelle elles définissaient, de façon précise, leur point de vue sur les questions soulevées :

« Les Gouvernements français, britannique et italien tiennent à faire connaître qu’à la Conférence qui doit se réunir à Lausanne pour mettre fin à l’état de guerre en Orient par la conclusion d’un traité de paix avec la Turquie, ils ont convié les Etats qui, actuellement, ne sont pas en état de paix définitif avec cette Puissance.

« Ils tiennent également à préciser que les représentants que le Gouvernement des Soviets a été invité à envoyer, le moment venu, à Lausanne, auront dans la discussion de la question des Détroits, le droit de participer aux négociations et aux décisions et seront ainsi en mesure de faire connaître leur point de vue sur les différents aspects de cette question.

« Les trois Gouvernements ajoutent que le Gouvernement soviétique de Russie a toute liberté de comprendre, dans sa propre délégation, des délégués ukrainiens et géorgiens, comme ont déjà été compris des représentants de ces Républiques dans la Délégation soviétique russe à la Conférence de Gênes. » à

Voilà donc le Gouvernement des Soviets, en tant que tel, admis à une conférence diplomatique, pour y discuter, au nom de la Russie, sur un pied d'égalité avec les autres Puissances, une question politique et, éventuellement, pour y signer un äcte international. Bien plus, s'il était écarté de l’ensemble des négociations de paix avec la Turquie, c'était simplement, — les Alliés avaient pris soin de l'indiquer — parce qu'à la différence des autres Gouvernements participant à la Conférence, il était notoire qu'il n’était pas

en état de guerre avec le Gouvernement de la Grande Assemblée Nationale d’Angora : c'était donc reconnaître implicitement que, si le Gouvernement des Soviets n’avait pas, par les traités de Kars et de Moscou, conclu la paix avec la Turquie, rien n’aurait pu s'opposer à ce qu’il prît part, sur un pied d'égalité avec les autres Puissances, à la discussion intégrale des problèmes relatifs au Proche-Orient. L’amélioration considérable de la position internationale de la Russie soviétique apparaît, d’une manière éclatante, si l’on se rappelle, d'une part, que le Traité signé à Sèvres le 10 août 1920 définissait le régime des Détroits, sans même que la Russie, malgré ses protestations réitérées, eût été consultée (1), d’autre part, qu’en 1921, les demandes du Gouvernement soviétique de participer à l'élaboration du statut des îles d’Aland et à la Conférence de Washington avaient été rejetées de plano.

La Délégation de la Russie, de l'Ukraine et de la Géorgie ne participa donc à Lausanne qu'aux négociations relatives au régime des Détroits, mais elle y participa avec des droits et des pouvoirs égaux à ceux des autres Délégations. Le 1° février 1923, au cours de la huitième séance de la Commission pour l'étude du régime des Détroits, Tchitchérine déclara ne point accepter le projet de convention soumis à la Conférence par les Puissances mvitantes (2). Les négociations qui eurent lieu du 1” au 4 février, permirent d'établir l'accord entre les Alrés et la Turquie sur ce texte, si bien que, le 4 février, lorsque la Conférence fut ajournée, la Délégation russe était seule à le rejeter. Aussi, quand il fut décidé de reprendre les pourparlers interrompus, allaitl de soi que l'étude du régime desDétroits devait être exclue des discus-

(1) Et cependant l'article 40 du Traité de Sèvres, reconnaissant les intérêts éminents de la Russie dans la question, accordait deux voix à son représentant dans la Commission des Détroits, ce qui entraînait pour elle le droit de présider, à son tour, cette Commission, tout comme les Etats-Unis, l'Empire Briannique, la France, l'Italie et le Japon. Il est vrai que la Russie ne devait siéger à la Commission que si elle devenait et du jour où elle deviendrait membre de la Société des Nations. :

(2) Cf. Livre Jaune, publié par le Gouvernement français : Conférence

de Lausanne, 1923, t. I. p. 432,

160 LA RECONNAISSANCE DES SOVIETS sions. Il n’y avait donc aucune raison pour inviter le Gouvernement russe à participer aux nouvelles délibérations de la Conférence : les Soviets furent informés, d’une part, qu'ils n’avaient pas à se faire représenter aux négociations, d'autre part, que la date de la signature de la Convention des Détroits leur serait notifiée en temps utile, afin qu’ils pussent, s'ils le désiraient, la signer eux aussi (1).

D'ailleurs, cette orientation nouvelle apparaît aussi dans l'attitude que les Puissances adoptaient envers la Russie soviétique lors de la fixation du statut du territoire de Memel et de la détermination des frontières orientales de la Pologne. Certes, la Conférence des Ambassadeurs, que les Principales Puissances Alliées avaient chargée de résoudre ces deux questions, ne tint pas compte du désir exprimé par les Soviets de participer à ce règlement au nom de la Russie (2). Mais, si les prétentions du Gouvernement de Moscou furent écartées, ce ne fut pas sans examen : la Conférence des Ambassadeurs se mit en peine de justifier par des arguments de droit son double rejet. Elle invoqua l’article 99 du Traïté de Versailles, qui, en instituant les principales Puissances Alliées et Âssociées co-souveraines de Memel, conférait à ces Puissances seules le droit de statuer sur le sort de cette ville : de même, en ce qui concerne la détermination des frontières orientales de la Pologne, elle fit valoir, d’abord, l’article 87, alinéa 3 du Traité de Versailles, qui confère aux Principales Puissances Alliées et Associées le droit et l’obligation de fixer les frontières de la Pologne, non définies par ce Traité ; ensuite, les articles 91 du Traité de Saint-Germain-en-Laye et 75 du Traité de Trianon, en vertu desquels ces mêmes

(1) La prétention du Gouvernement des Soviets d'envoyer, sans avoir été invité à le faire, un délégué à la seconde session de la Conférence de Lausanne, ne pouvait conférer à ce délégué le caractère diplomatique, non plus que le droit de se prévaloir des immunités accordées par le Gouvernement suisse aux délégations. Cf. Le Temps, 2 mai 1923.

(2) Le Gouvernement des Soviets demandait, par ses notes du 22 décembre 1922 et du 22 février 1923, à participer à l'élaboration du statut de Memel, au nom de la Russie et de la Russie Blanche, riveraines du Niémen. De même,

il demandait, dans une note du 13 mars 1923, à être consulté à propos de la détermination des frontières orientales de la Pologne.

Puissances, devenues co-souveraines de la Galicie, avaient, seules qualité pour régler le sort de cette province : enfin, le fait que la Russie avait antérieurement déterminé, de concert avec la Pologne, le tracé de la frontière commune aux deux pays et avait renoncé, par là-même, à tous ses droits sur les territoires situés au-delà de la ligne décrite. La Conférence adopta, d’ailleurs, comme tracé de la frontière russo-polo-

naise, la ligne tracée et abornée d’accord entre les deux Etats et sous leur responsabilité à la date du 23 novembre 1922 : elle évita, par cette formule, de citer le Traité de Riga, dont( toutefois, elle sanctionnait indirectement, les dispositions ternitoriales.

Invité, le 19 juillet, à signer la Convention concernant le régime des Détroits, le Gouvernement soviétique, tout en protestant contre le rejet du point de vue qu’il avait soutenu en la matière, accepta. Il profita de la latitude, que les Puissances, afin de tenir compte de la situation délicate créée entre la Suisse et les Soviets par l’assassinat de Vorovsky, lui avaient laissée, de signer la Convention, avant le 15 août 1923, dans une ville autre que Lausanne : le 15 août 1923, à Rome, M. Nicolas Jordanski, qui avait succédé à Vorovsky comme chef de la mission commerciale de la Russie soviétique en Îtalie, apposa sur l’instrument diplomatique son cachet personnel et sa signature. De minutieuses précautions ont été prises pour éviter que la signature de la Convention des Détroits par le Gouvernement des Soviets pût être considérée comme impliquant la reconnaissance de jure de ce Gouvernement, conséquence que, normalement, un tel acte devrait comporter (1). Tandis que les pouvoirs des plénipotentiaires russes sont établis au nom de la « République fédérative des Soviets de Russie, d'Ukraine et de Géorgie », la Convention est signée au nom de la Russie : c’est ainsi que

(1) L'article IV, $ 2 du règlement de la Conférence de Lausanne prescrivait l'examen des pouvoirs des plénipotentiaires ; en fait, il ne fut établi aucun rapport relatif à la vérification de ces pouvoirs. Mais, si l'on devait tirer argument de ce fait, ce ne pourrait être que pour dire que ce silence vaut reconnaissance de la régularité des pouvoirs de toutes les délégations ayant participé à la Conférence.

le préambule, énumérant les plénipotentiaires, mentionne simplement : « La Russie : M. Nicolas Ivanovitch Jordanski », sans faire suivre ce nom d'aucun titre ; c'est pour cétte raison aussi que la Russie seule, et non pas la Russie, Y'Ukraine ét la Géorgie «est énumérée à l’article 12 parmi les Puissances signataires. Enfin, ce même article, qui prévoit la composition de la commission des Détroits, après avoir énuméré les Etats qui seront représentés à cette commission, ajoute la mention : « … ‘en tant que Puissances signataires de la présente Convention. », expression qui, malgré sa forme générale, ne saurait s'appliquer qu’à la Russie (1) «et dont l’objet est toujours d'éviter toute allusion au Gouvernemenit «des Soviets : seul, en effet, M. Jordanski est stipulé, dans le préambule, tenir ses pouvoirs et signer au nom de la Russie, alors que les autres plénipotentiaires signent au nom de leurs Gouvernements respectifs. | = On ne peut qu’admirer l'habileté consommée des juristes, qui se sont évertués, par des artifices de procédure, de priver cet acte international de l’une des conséquences «essentielles que, régulièrement, il devrait comporter. Mais la tâche était rude, et les procédés ingénieux qu'ils ont imaginés, emportent difficilement la conviction : ils ne sauraient, en effet, prévaloir contre le fait que, malgré toutes les réticences, M. Jordanski a signé la Convention en tant que plénipotentiaire ‘du Gouvernement des Soviets. S'il ne suffisait pas, pour l’établir, du fait que les pouvoirs de M. Jordanski, reconnus, par le préambule, comme étant établis, en bonne et due forme, sont rédigés, non pas au nom de la Russie, mais au nom de l'Union des Républiques Socialistes Soviétiques et que, autant les Puissances étaient fondées à les déclarer irréguliers, s'il y avait lieu, autant elles ne pouvaient s’arroger le droit d'en modifier la teneur ou la portée, il n’en semble pas moins difficile de prétendre que les Puissances qui avaient adressé elles-mêmes au Gouvernement des Soviets

() Si c'est bien ainsi que l'on doit interpréter l'article 12, il semble que, par voie de conséquence, on doive entendre l'article 13 comme libérant la Russie de l'obligation de participer aux frais communs de la Commission des Détroits.

l'invitation de participer aux négociations et aux décisions relatives au régime des Détroits, qui avaient reconnu, dans leur invitation, que la Délégation soviétique représentait la Russie, l'Ukraine et la Géorgie, ne reconnaissaient pas, par cela même, que le Gouvernement des Soviets était le Gouvernement de la Russie et était fondé à agir en son nom. Bien plus, on pourrait se demander si les artifices exceptionnels auxquels on a eu recours, n’ont pas trahi, au moins, dans une certaine mesure, les mtentions de leurs auteurs et ‘si, sous prétexte d'empêcher le Gouvernement des Soviets de se prévaloir de la signature de la Convention des Détroits, on n’a pas reconnu indirectement qu'il n’engageait pas seulement lui-même, mais qu'il engageait aussi la Russie (1).

La vérité, c'est que l'admission du Gouvernement des Soviets à la Conférence de Lausanne et à la signature de la Convention des Détroits est difficilement conciliable, qu’on le veuille ou non, avec la non-reconnaissance de ce Gouver-

(4) L'amélioration de la situation internationale du Gouvernement soviétique se manifestait aussi par la conclusion d'accords avec des Etats qui n'étaient pas encore entrés en rapports avec les Commissaires ‘du ipeuple : le 3 juillet 1922, d'accord anglo-russe du 16 mars 1921 était étendu au Canada en vertu d'un échange de notes entre les Gouvernements de Moscou et de Londres : le 5 juillet 1922, la Tchécoslovaquie concluait un accord commercial qui comportait la veconnaïssance du Gouvernement des Sovieïs comme gouvernement de facto : au mois d'octobre, le Japon évacuait la Province maritime de Vladivostock, ne maintenant plus sous son occupation que la partie septentrionale de Sakhaline : le 30 novembre 1922, le gouvernement belchéviste convoquait tous les Etats limitrophes de son territoire, sauf la Roumanie, à une conférence destinée à étudier les conditions dens desquelles ils pourraient procéder à la réduction de leurs armements respectifs ; au début de l’année 1923, les négociations engagées entre les gouvernements russe et chinois se terminaient par leur reconnaissance réciproque comme gouvernements de jure <t par la œeprise des relations diplo- Matiques normales ; enfin, le 22 avril 1923, une convention provisoire était signée à Coperhague entre le Danemark et la Russie des Soviets comportant la reconnaissance du Gouvernement bolchéviste comme gouvernement de faclo et réservant, en attendant un règlement à intervenir, les ‘droits du gouvernement et des ressortissants danois à la restitution des biens confisqués ou à des réparations ‘convenables. ; L Dans un article intitulé « L'Organisation du service diplomatique et consulaire de la RS/F SR. », qui a été publié dans le Bulletin de l'Institut intermédiaire international @t. WII, pp. 197 et s), M. Sabanine, fonctionnaire du Commissariat russe des Affaires étrangères, qui a été secrétaire général ide la Délégation des Soviets aux Conférences de Gênes et de Lausanne, a exposé, de façon objective ét précise, l'état des sélations entre le Gouvernement ‘des Soviets et l'étranger à la fin de l'année 1922.

nement comme Gouvernement de la Russie. Le fait que ce Gouvernement était invité, sans condition, ni expresse, ni sous-entendue, à une Conférence politique internationale, afin d’exposer le point de vue et de défendre les intérêts de la Russie dans un problème politique extrêmement important, paraît bien supposer que les Puissances ne contestent plus que les Soviets exercent effectivement la souveraineté en Russie et qu’ils offrent des garanties matérielles et morales suffisantes pour que leur signature soit considérée comme engageant l'Etat russe.

Les Puissances, toutefois, n’ont pas cessé d'estimer que la signature de la Convention des Détroits par M. Jordanski: ne modifie en rien leur position respective à l’égard du Gouvernement des Soviets et ne peut, à aucun degré, être considérée comme impliquant la reconnaissance de ce gouvernement. Elles n’ont, d’ailleurs, pas eu besoin d’exprimer publiquement cette manière de voir, car les Soviets ont eu la prudence d’observer à cet égard une stricte réserve : sans doute, ont-ils préféré, présumant que leurs prétentions seraient immédiatement contredites, ne pas entamer une controverse qui, si elle leur avait permis de mettre en lumière l’incohérence de la situation et le caractère spécieux des expédients imaginés par les Puissances, eût risqué, par des précisions inopportunes, de les priver des avantages qu’entraîne, en règle générale, l'admission d’un gouvernement à la négociation et à la signature d'un acte politique international. D'ailleurs, la seule raison qui ait pu déterminer le Gouvernement de Moscou à signer une convention dont il réprouve les principes, c'est précisément l'amélioration qu'il en espère pour sa situaton internationale.

Aussi bien, tous les efforts déployés pour parvenir à ce résultat semblent-ils naître d’une confusion. Certes, l’admission du Gouvernement des Soviets, sans aucune condition, à la négociation et à la signature de la Convention des Détroits, implique le fait que les Etats signataires reconnaissent le Gouvernement des Soviets comme exercant effectivement la souveraineté sur le territoire russe, comme représentant la

Russie en tant qu'Etat et en tant que Nation, comme contractant, au nom de cet Etat, des engagements valables qu’un Gouvernement ultérieur ne saurait répudier, comme représentant les garanties politiques et morales, requises par le droit des gens, d’un groupe qui prétend aux prérogatives de Gouvernement. Mais cette reconnaissance, en quelque sorte politique, reste sans effet sur la reconnaissance de ce Gouvernement en ce qu concerne le droit interne de chacun des Etats signataires et de l'obligation, pour la justice de ces derniers, de sanctionner, selon les règles usuelles du confit des lois, les actes et la législation de ce gouvernement. Cette reconnaissance, seule valable aux yeux de la justice, ne saurait se présumer d’un acte, dont les fins et la portée concernent un tout autre domaine : pour que cette reconnaissance soit acquise, 1l faut une décision spéciale, dont chaque Etat revendique jalousement le droit souverain d’apprécier le bien-fondé et l'opportunité, et sur le sens de laquelle il ne soit pas possible de se méprendre. Le fait que la reconnaissance du Gouvernement des Soviets a toujours été réglée par des accords particuliers, et non pas par des traités collectifs et généraux, en est une preuve certaine. En règle générale, à propos de la reconnaissance d’un gouvernement, on ne distingue pas entre ces deux catégories de conséquences, car le cas ne se présente pas communément d’un gouvernement dont la législation est fondée sur des principes considérés comme absolument iniques par la législation des autres Etats. Dans le cas du Gouvernement bolchéviste, le problème de la reconnaissance s’est posé surtout sous cet aspect de droit international privé. Aux questions habituelles qui se posent lors de la reconnaissance d’un gouvernement : étendue effective de son autorité, accord avec la volonté nationale, désir de tenir ses engagements et aptitude à le faire, s’en ajoute une autre qui tient à l’incompatibilité du système juridique et social de la Russie avec le système du monde civilisé : est-il possible, en reconnaissant le Gouvernement des Commissaires du peuple, d’imposer à la justice des Etats Occidentaux, dont la mission essentielle est d’assurer le respect de la propriété individuelle, de

sanctionner une législation fondée sur des principes entièrement opposés et de reconnaître, par exemple, la dévolution à

; : ; l'Etat russe des successions de ressortissants russes s ouvrant en

France? N'y a-t-il pas lieu, comme cela est de règle pour les législations inconciliables avec la nôtre, la législation musul-

mane, par exemple, d’exciper de l'ordre public et des bonnes

mœurs pour refuser de l'appliquer, d’en arriver en somme, à une espèce de régime capitulaire ? Les deux aspects du problème, à l'origine, étroitement unis, se sont peu à peu dissaciés, au point d’en arriver à être simplement juxtaposés, en quelque sorte, et indépendants ; la nécessité de régler certains problèmes politiques avec la collaboration du Gouvernement bolchéviste a amené l'ouverture de négociations particulières, sans influence sur les relations respectives de chaque gouvernement avec les Soviets. Certes, cette distinction est souvent peu nette et peu précise: les deux domaines sont si voisins que, de l’un à l’autre, les transitions sont insensibles et les empiètements fréquents. Mais, n'est-ce pas pour cette raison que les Puissances qui ont participé. à la Conférence de Lausanne, ont tenu à marquer que leurs rapports antérieurs avec les Soviets n'étaient en rien affectés par le fait. que le Gouvernement de Moscou y prenait part avec des titres égaux aux leurs ?

Cette distinction, la justice française en tient compte : à ses yeux, l'admission du Gouvernement des Soviets à la Con-

férence de Lausanne n’entraîne pas l'obligation pour les tr

bunaux français de reconnaître, quant à leurs conséquences de droit interne, la validité des actes de ce gouvernement, simple groupement de force, n'ayant pas qualité pour accomplir des actes qui, pour être valables, doivent être accomplis par un pouvoir muni régulièrement des prérogatives

de la souveraimeté. Le tribunal de la Seine, dans son juge-

ment rendu, le 12 décembre 1923, dans l'affaire Bounatian-

Obptorg, n'avait pas à rechercher — et il n’a pas recherché

— si la signature de la Convention des Détroits par le Gouvernement des Soviets impliquait la reconnaissance de ce Gouvernement, car, alors même qu'il fût démontré que cette

AE NT ARE SPP PUR ST IE RUE PR RAR re

reconnaissance en découlait nécessairement, elle ne valait que dans le domaine des relations internationales. D'ailleurs, au cours du procès Bounatian-Optorg et de la polémique qui s'est engagée à propos du jugement rendu, l’argument qu’on

pouvait tirer de la signature par M. Jordanski de la Convention n’a été invoqué ni par la société défenderesse, ni par le Gouvernement des Soviets lui-même. Certes, la conséquence d’un tel état de choses est étrange : l’activité d’un gouvernement est artificiellement scindée en deux, et, tandis qu’à un point de vue, ce gouvernement est considéré comme Jégal, à un autre point de vue, il est tenu pour n’exister pas. C’est vrai, mais cela prouve simplement combien est profonde la perturbation que la persistance du Gouvernement des Soviets a amenée dans la vie internationale.