CHAPITRE IV
LES NÉGOCIATIONS RELATIVES A LA REPRISE DES RELATIONS COM- MERCIALES AVEC LA RUSSIE : LE PROBLÈME DE LA RECON- NAISSANCE « DE FACTO » DU GOUVERNEMENT DES SOVIETS : LES POURPARLERS DE COPENHAGUE ET DE LONDRES ; LES HOSTILITÉS ENTRE LA POLOGNE ET LES BOLCHÉVISTES ; LA RECONNAISSANCE DU GOUVERNEMENT DU GÉNÉRAL WRANGEL PAR LA FRANCE ; L'ÉTABLISSEMENT DE RELATIONS DIPLO- MATIQUES ENTRE LA RUSSIE ET LES ÉTATS LIMITROPHES DE SON TERRITOIRE ; LA CONCLUSION D'ACCORDS COMMERCIAUX ; L'ACCORD ANGLO-RUSSE DU 16 MARS 1921 ; LE REVIREMENT DE LA JURISPRUDENCE BRITANNIQUE DANS L’APPRÉCIATION DE LA VALIDITÉ DES ACTES DU GOUVERNEMENT DES SO- VIETS ; LA RECONNAISSANCE ( DE FACTO » ET LA RECON- NAISSANCE € DE JURE » D'UN GOUVERNEMENT.
Les Alliés, en autorisant la reprise des relations commerciales avec la Russie soviétique, entendaient éviter tout rapport avec le Gouvernement des Commissaires du peuple. La reprise des relations d’affaires n’impliquait, dans leur esprit, que des opérations engageant des personnes privées à leurs risques et périls ; comme la situation des Puissances à l'égard du Gouvernement des Soviets ne devait être en rien modifiée, les actes que ce Gouvernement avait accomplis par voie de décisions législatives ou administratives, n'étaient pas couverts par l’immunité de juridiction, prérogative essentielle de l'exercice de la souveraineté et étaient considérés comme des
opérations effectuées par des personnes privées, soumises, par conséquent, au droit commun ; si donc les transactions portaient, par exemple, sur des biens nationalisés en vertu de décrets du Gouvernement bolchéviste, rien ne pouvait empêcher les propriétaires dépouillés de revendiquer leur bien en justice. D’autre part, comment nouer des relations commerciales avec un pays, dont, conformément aux doctrines collectivistes, tous les moyens de production avaient été, les uns après les autres, nationalisés, sans reconnaître, au moins, de facto, le Gouvernement de ce pays ? Le commerce extérieur, en particulier, avait été confié au Commissariat du peuple pour le commerce et l’industrie, par le décret du 22 avril 1918 (1). La reprise des relations commerciales avec la Russie, outre qu’elle soulevait, comme dans les cas ordinaires, une foule de questions relatives à la validité juridique des actes du Gouvernement soviétique : délivrance et visa de passeports, de documents de navigation, etc... devait avoir pour résultat de mettre les industriels et les négociants alliés en contact, non pas avec des particuliers russes, mais avec le Gouvernement russe lui-même. La situation était paradoxale: les Alliés, pour éviter de reconnaître le Gouvernement des Soviets, déclaraient simplement que leurs nationaux pouvaient librement entrer en relations d’affaires avec les nationaux russes, et voilà que tout le trafic de la Russie était entre les mains du Gouvernement bolchéviste. D’autre part, les transactions commerciales n'étaient possibles que si les Alliés acceptaient que les Soviets fissent usage des seuls moyens de paiement qui fussent à leur disposition, savoir des biens et des droits qu'ils s'étaient indûment appropriés. Pour éviter ces difficultés, les Alliés envisagèrent d’entrer en pourparlers avec les coopératives russes, qui paraissaient, dans l’économie bolchéviste, échapper à l'emprise des autorités officielles (2), et qui, d’autre part, écoulant uniquement les
(1) Décret du 22 avril 1918 sur la nationalisation du commerce extérieur. W. Hahn et A. von Lilienfeld-Toal, op. cit., pp. 128 et s. (2) Une série de décrets, dont les plus importants sont ceux du 12 avril,
du 29 mai, du 21 novembre 1918, du 20 mars, du 5 août 1919, du 31 janvier
produits agricoles, disposaient de moyens d'échanges autres que les marchandises confisquées. Ils cherchèrent donc à nouer des opérations commerciales avec les coopératives, pour autant que l’activité de ces associations. serait reconnue indépendante de tout contrôle gouvernemental.
Mais il était nécessaire de tenir compte de la volonté du Gouvernement des Soviets de parvenir, par la reprise des relations commerciales, à obliger les Puissances à entrer en rapports avec lui. La recherche de ce but lui était inspiré, non par un vain désir de prestige politique, mais par des soucis matériels : la condition même de tout trafic entre la Russie et l’extérieur était que la validité des mesures communistes édictées par les Soviets, et, en particulier, le droit de disposer des biens nationalisés ne fussent pas contestés : or, le seu} moyen d'empêcher la justice étrangère de soumettre à sa censure les actes accomplis par le Gouvernement bolchéviste, était que ce Gouvernement fût reconnu comme le Gouvernement exerçant régulièrement la souveraineté en Russie. Avec une ténacité inlassable, les Soviets cherchèrent à atteindre ce résultat, apportant dans le choix des moyens cette liberté que donnent, seules, la conscience d’être parvenu aux limites extrêmes de la ruine et la certitude de n’avoir plus à redouter de malheur nouveau. Désormais, tantôt par la ruse, tantôt par la menace, excitant, tour à tour, les appétits et les rivalités des capitalistes étrangers, invoquant la pitié de l’univers pour alléger les maux dont ils étaient les auteurs, exploitant le malaise économique dont l’absence de la Russie du marché des échanges faisait souffrir l’Europe, poursuivant sans interruption leur propagande subversive à travers l'Europe, les Soviets furent tout à leur unique dessein : traiter avec les Puissances au nom de la Russie, sous une forme diminuée, mineure, d’abord, soit, mais avec l'espérance de prendre place, un jour, dans le concert européen. Rarement,
et du 19 avril 1920 avaient confié aux sociétés coopératives, dotées d'une assez large autonomie, l'organisation de la production agricole et, dans une certaine mesure, industrielle, ainsi que du ravitaillement de la population. W. Hahn et
À, von Lilienfeld-Toal, op. cit., passim.
il serait puéril de le nier, cause fut servie avec une äpreté aussi persistante, avec une indifférence aussi réaliste dans la mise en œuvre des moyens.
D'ailleurs, la défaite de l’Amiral Koltchak, suivie de la renonciation à la politique d'intervention et de blocus avait rendu aux Puissances leur liberté d’action. Elles ne contestaient plus à la Russie le droit de se donner telle forme de Gouvernement qu’elle désirait ; elles cherchaient simplement à protéger leur propre territoire contre l'invasion du bolchévisme. Jusqu’alors, sans s'inquiéter de savoir si les Commissaires du peuple jouissaient effectivement de la souveraineté sur une vaste étendue du territoire russe, elles avaient refusé de reconnaître le gouvernement des Soviets et dénié ainsi à ses actes toute valeur : désormais, la question de la reconnaissance allait cesser d’être une question uniquement politique pour entrer dans une phase juridique. D'autre part, les Alliés, relevés de tout engagement, pouvaient désormais, dans leur attitude envers les populations allogènes, s'inspirer uniquement des principes généraux sur lesquels ils avaient établi la paix européenne. Le 10 janvier 1920, l’Angleterre, la France et l'Italie reconnaissaient comme Gouvernements de fait les Gouvernements de Géorgie et d’Azerbaïdian : le 6 février, le Japon se joignait à cette démarche, tandis que les Etats-Unis décidaient de s'abstenir. Le 19 janvier, la France,la Grande-Bretagne et l'Italie reconnaissaient le Gouvernement arménien, comme Gouvernement de fait : le 26 janvier, les Etats-Unis et, le 6 mars, le Japon se ralliaient à cette décision. La Conférence de Londres, peu après, reconnaïssait les droits de la Roumanie sur la Bessarabie.
Îl s’agissait donc d'ouvrir des pourparlers avec les représentants des coopératives russes (1) pour rechercher dans quelles conditions pouvaient être établis des rapports directs tendant à l'échange des produits agricoles russes contre les
(1) Les coopératives russes s'étaient groupées, pour entrer en relations d'affaires avec les négociants étrangers, en un syndicat dont la raison sociale
était : & A.R.C.OS. » (AI Russian Cooperative Societies).
objets fabriqués de l’Europe occidentale. Un contrôle rigoureux devait être exercé sur ce trafic, qui ne serait toléré que par certains ports, et qui ne devait pas avoir pour conséquence la sortie de nationaux russes hors de leur pays. Le 6 février 1920, M. Millerand définissait, devant la Chambre des Députés, l'attitude du Gouvernement français à l’égard des bolchévistes : pas d’immixtion dans les affaires intérieures de la Russie, pas de rapports diplomatiques avec le Gouvernement des Soviets ; relations économiques, par l’entremise des coopératives, avec le peuple russe, aussi bien dans l’intérêt de celui-ci, par esprit d'humanité, que pour permettre à l’Europe occidentale d'échanger des produits manufacturés contre des matières premières ; aide aux Etats reconnus de jure ou de facto, situés autour de la Russie soviétique, au cas où ils seraient attaqués par les armées rouges. Le Conseil Suprême, réuni à Londres le 25 février, confirmait ces principes, et ajoutait que les Gouvernements alliés, s’ils étaient consultés par les Gouvernements des Etats limitrophes de la Russie, ne pourraient pas prendre la responsabilité de leur conseiller de continuer la guerre , si leurs propres intérêts le leur déconseillaient, qu'ils pourraient, moins encore, leur recommander d'adopter une politique d’agression contre la Russie, mais que, si celle-ci les attaquait, ils leur donneraient toute l’assistance possible ; il confirmait la résolution du 16 janvier relative à la reprise des relations commerciales et il décidait,enfin, qu'en vue d'obtenir des informations impartiales et autorisées sur la situation en Russie, une Commission d’enquête y serait envoyée par la Société des Nations.
Cette enquête, qui eût pu éclairer si utilement l'Europe sur les premiers résultats du Communisme en Russie, fut repoussée par les Soviets, sous le prétexte que, puisque la Pologne, avec qui ils étaient en guerre, était soutenue par certains membres de la Société des Nations, cette dernière pe pourrait s'acquitter impartialement de sa mission. Du 8 au 10 avril, à Copenhague, des négociations furent ouvertes entre Krassine, délégué de l'Union panrusse des coopératives et MM. Wise, du Halgouët et de Chevilly, membres
du Comité permanent du Conseil Suprême Economique. II apparut bientôt que les Soviets n'avaient pratiquement pas de marchandises disponibles pour des échanges commerciaux et qu’ils désiraient payer en or les livraisons qui leur seraient faites ; le but qu'ils poursuivaient était, non le relèvement de la Russie, mais la consolidation du régime bolchéviste et l'extension de la propagande communiste. Accepter en paiement l’or qui appartenait à l’ancien Etat russe, c'était reconnaître que le Gouvernement des Soviets était le Gouvernement régulier de la Russie. D'ailleurs, le traité signé à Dorpat, le 2 février, en ouvrant au trafic de la Russie le port de Reval, rendait illusoire tout contrôle des personnes, aussi bien que des marchandises ; bien plus, il libérait les Soviets des privations que leur imposait le blocus et leur donnait une latitude dont ils surent, au cours des négociations engagées, tirer un large profit,
Au demeurant, le fait que le Gouvernement des Commissaires n'était pas reconnu, ne nuisait pas seulement aux Russes. La protection des intérêts des ressortissants alliés en Russie, les problèmes ordinaires de la vie internationale, auxquels venaient s’ajouter les problèmes soulevés par la guerre : rapatriement des prisonniers de guerre et des nationaux respectifs, statut des réfugiés, ravitaillement de la Russie, ne pouvaient pas, à la longue, être uniquement réglés par des expédients. En 1919, la Croix-Rouge danoise avait servi d'intermédiaire entre la Russie soviétique et les Puissances, qui, de la sorte, n’avaient pas eu à se prononcer sur l’existence du Gouvernement des Soviets. Avec la reprise, envisagée, des relations d’affaires, des difficultés nouvelles allaient apparaître : les passeports, les documents de commerce et de navigation, qui sont indispensables dans les échanges internationaux, devraient être délivrés et visés par les autorités locales, c’est-à-dire les autorités soviétiques. La reconnaissance de la validité de ces documents n’impliquaitelle pas la reconnaissance des autorités qui les avaient revêtus de leur signature ? Cette question allait devenir d’autant plus obsédante que, toute la vie économique de la
Russie étant nationalisée, il était pratiquement impossible, malgré tous les détours, de reprendre dés relations avec ce pays, en ignorant le Gouvernement qui en gérait ou en contrôlait l’activité. Au surplus, l’inévitable crise économique, qui avait suivi l'installation du régime communiste, avait paralysé à un tel point la production que, selon toutes les prévisions, les échanges entre les pays alliés et la Russie.ne pourraient être que d’un volume insignifiant : si bien que le problème de la reprise des relations commerciales avait, en fait, un caractère plus théorique que pratique et que son intérêt tenait beaucoup moins au rétablissement du trafic entre la Russie et l’Europe qu’à la question politique, qu’elle soulevait indirectement, de la reconnaissance du Gouvernement soviétique. Les efforts que déployaient les Soviets pour étendre leur propagande, efforts favorisés par les représentants du Gouvernement bolchéviste à l'étranger euxmêmes, rendaient suspecte la sincérité des intentions de ce Gouvernement de nouer des relations d’affaires et accréditaient l’opinion que le but poursuivi par les Délégations soidisant commerciales de la Russie à l’étranger tendait surtout à accroître l'efficacité de cette propagande : la révélation des efforts déployés par Litvinov et Kamenev pour gagner à leur influence, grâce à d’importants subsides, un journal anglais, le Daily Herald, faisaient ressortir nettement combien étaient fondées les inquiétudes de ceux qui appréhendaient une politique de rapprochement avec les Soviets.
Par une note du 11 mars, le Gouvernement des Etats- Unis avait manifesté son intention de ne rétablir de rapports commerciaux avec la Russie des Soviets qu'après accord avec les Alliés ; il se déclarait prêt à lever, dès le 10 avril 1920, toutes les restrictions qui limitaient les échanges. Le Gouvernement français faisait observer que la Russie, peu capable d’exporter, serait tentée de payer les importations dont elle avait besoin, en aliénant ou en engageant des parties de son domaine public, lequel constituait le gage commun de ses créanciers étrangers. Il proposait que les Gouvernements alliés, avant de reprendre le trafic, s’enten-
dissent pour déclarer qu’ils déniaient au Gouvernement des Soviets tout droit d’aliéner les avoirs formant la fortune de la Russie et représentant, à ce titre, des garanties d'exécution de ses engagements internationaux. Le Gouvernement français, d’autre part, s’opposait à la sortie de l'or hors de Russie, et il marquait son intention de prendre, le cas échéant, toutes mesures utiles pour le faire saisir judiciairement, ou, tout au moins, frapper d'opposition dans les banques et établissements où il serait déposé. Il refusait, enfin, d'admettre la validité de concessions qui seraient consenties à des étrangers en Russie par un Gouvernement non réguliè-. rement reconnu. En somme, les transactions devaient, à son avis, se borner à des échanges de marchandises. Il admettait donc la reprise immédiate des transactions commerciales entre particuliers, mais il se refusait à se laisser entraîner à la conclusion d'accords équivalant à de véritables traités de commerce, qui impliqueraient la reconnaissance du Gouvernement bolchéviste. Dans son opinion, la Russie ne devait pas être représentée, à F étranger, par des agents consulaires, mais par des agents techniques chargés exclusivement des affaires commerciales, ce qui comportait la reconnaissance de l'existence de fait d’un organisme russe ayant un Caractère technique et privé, maïs n'ayant pas le caractère d’ une émanation du Gouvernement des Soviets.
Malgré cette attitude de principe, rigoureusement logique, la France ne s’en trouvait pas moins dans la nécessité, ou bien de s'abstenir positivement de la protection de ses nationaux en Russie, ou bien de s’adresser au seul pouvoir qui y gouvernât en fait : les Puissances avaient beau décider que le Gouvernement des Soviets était, pour elles, inexistant, il n'en restait pas moins que la Russie ne pouvait pas, à la longue, être considérée comme entièrement absente de la vie internationale : les intérêts des ressortissants alliés eussent été les premiers à souffrir de la persistance d’une telle situaton. La signature, le 20 avril 1920, à Copenhague, d’un accord entre M. Duchesne, consul de France, pour le Gouvernement français, et Maxime Litvinov, pour les Commis-
saires du peuple, suffit à faire apparaître l’étrangeté de cette : situation. Certes, ce n’était pas le Gouvernement des Soviets, mais les « Commissaires du peuple », qui étaient les signataires ; certes, l’accord était rédigé en la forme, plutôt, d’un contrat de droit privé que d’un acte international. Le texte, pour ingénieux qu'il fût, ne parvenait pas à dissimuler, toutefois, qu'aux yeux du Gouvernement français, dans les « régions soumises au pouvoir des Soviets de Russie et d'Ukraine », le Gouvernement bolchéviste était bien le Gouvernement de fait et que ce Gouvernement avait qualité pour contracter des engagements qui, quelque limités qu'ils fussent, comportaient pour le signataire un certain degré d’existence internationale. Au demeurant, l’objet d’un tel accord
touchait à l’une des prérogatives essentielles de la souve-
raineté, l’une de celles qui, à aucun titre, ne pourrait être conçue comme entrant dans les attributs d’un groupement privé, si puissant fût-1l, la protection des nationaux : 1l reconnaissait au Gouvernement des Soviets le droit de réclamer le rapatriement en Russie et en Ukraine soviétiques de « tous les militaires russes y consentant, non seulement ceux qui auraient été faits prisonniers de guerre au cours des opérations contre les forces bolchévistes », mais aussi, ( ceux qui avaient fait partie du corps expéditionnaire russe envoyé en France et en Macédoine » par le Gouvernement impérial. Le 26 avril, malgré les faibles espérances que laissaient entrevoir les négociations commencées, le Conseil Suprême, réuni à San Remo, décida que les représentants des Alliés conféreraient à Londres avec Krassine et la Délégation commerciale russe, à l'exception de Litvinov : les entretiens porteraient sur les possibilités d'échanges, non plus seulement avec les coopératives, mais aussi avec l’ensemble de la Russie. Déjà, le 15 avril, Krassine avait tenté de conclure
‘un accord au nom du Gouvernement bolchéviste avec un
syndicat d'hommes d’affaires suédois, mais le Cabinet de Stockholm se refusa à garantir l’insaisissabilité, par les créanciers de l’ancienne Russie, de l’or déposé par les Soviets dans les banques suédoises en couverture de leurs com-
mandes. Le 15 mai, l’accord était conclu par le même Krassine, cette fois-ci, au nom de l’Union panrusse des coopératives, avec un puissant groupement privé, l’Union des Industriels suédois, et le Gouvernement de Stockholm consentait, dans ces conditions, à garantir contre toute saisie, l’or qui serait expédié de Russie en Suède par Reval. | Le 30 mai, les pourparlers reprirent à Londres entre Krassine et les délégués du Conseil Suprême Economique, M. Wise, pour l’Angleterre, MM. du Halgouët et Avenol, pour la France (1), M. Giannini, pour l'Italie, le Baron de l’Escaille, pour la Belgique. Krassine n’était plus simplement le représentant de l’Union des Coopératives : c'était, d’ailleurs, au prix d’une fiction singulièrement complaisante que ce Commissaire du peuple avait pu être admis aux négociations de Copenhague comme le délégué de groupements privés ; il était aussi, mais cette fois officiellement, celui du Gouvernement bolchéviste lui-même. Interrogé sur ce point, le 3 juin, à la Chambre des Communes, M. Lloyd George déclarait qu'il agissait ( au nom et sous l'autorité du Gouvernement des Soviets ». Au demeurant, le décret du 11 juin 1920 vint, à point nommé, supprimer toute ambiguïté, en enlevant toute autonomie aux coopératives en matière de commerce extérieur et en confiant toutes les transactions de cet ordre au Commissariat du Commerce et de l’Industrie, qui devint, désormais, le Commissariat du Commerce extérieur. Les pourparlers de Copenhague avaient échoué, parce qu'ils avaient montré l'impossibilité de tout échange de marchandises entre la Russie et l'étranger : l’économie communiste avait, à tel point, ruiné la production intérieure que toute exportation de marchandises paraissait, malgré les assurances emphatiques des émissaires bolchévistes, devoir être réduite à d’insignifiantes proportions. Dès lors, le problème, d’'économique, redevenait politique : les Alliés accepteraient-
(1) Les représentants de la France n'assistaient à ces pourparlers qu'en observateurs.
ils d'être payés avec cet or (1), qui ne pouvait être considéré comme un moyen de paiement légal que si le Gouvernement des Soviets était tenu pour le gouvernement régulier de la Russie ? Krassine avait beau insister sur le fait que son gouvernement n'aspirait pas à sa reconnaissance officielle, mais qu'il demandait simplement que les Russes munis de passeports fussent libres de conclure des affaires à l’étranger et que leurs dépôts en banque, condition primordiale de toute transaction, ne pussent pas être saisis par les créanciers de l'ancien Gouvernement russe. Le problème des rapports commerciaux n'était soluble que si les Puissances contractaient un engagement, qui ne pouvait pas se concevoir sans la reconnaissance du Gouvernement bolchéviste. La France était délibérément hostile à cette manière de voir : dès le 4 juin, elle avait chargé M. Delavaud, son Ministre à Stockholm, de protester auprès du Gouvernement suédois contre l'accord du 15 mai et d'entreprendre au nom des porteurs de fonds d'Etat russes, des démarches judiciaires pour faire mettre sous séquestre l’or déposé en banque par le bolchévistes. En Angleterre (2), si les milieux conservateurs blâmaient sévèrement une politique, dont la première conséquence était la consécration des actes de spoliation accomplis par les Commissaires du peuple, le monde des affaires, séduit par les promesses de Krassine, inquiet, d’autre part, de voir des pays moins scrupuleux bénéficier, seuls, des commandes des Soviets, pressait le gouvernement d'abandonner son intransigeance. M. Lloyd George, qui, dès longtemps, inclinait au rapprochement avec les Soviets, exprimait nettement cet état d'esprit, lorsque, le 3 juin, il disait à la Chambre des Communes : « Une nation commerçante ne peut pas se permettre trop de préjugés. Elle ne
(1) Cet or, en effet, appartenait à l'Etat russe, puisqu'il faisait partie de l'encaisse métallique de la Banque de Russie.
(2) Il convient de signaler, à cet égard, que, dès le mois de novembre 1919, le député travailliste O'Grady était entré en rapports, à titre d'émissaire officieux du Gouvernement britannique, avec Litvinov. D'autre part, dès le 12 février 1920, un accord avait été conclu entre l'Angleterre et les Soviets, déterminant les conditions dans lesquelles seraient échangés les prisonniers de guerre.
saurait toujours examiner le passé de ses clients. » Aussi bien, des soucis d’une autre nature poussaient-ils le Gouvernement britannique à adopter, en la matière, un point de vue différent du point de vue français : déjà, à Copenhague, les négociations avaient revêtu un caractère politique marqué. Outre l'échange réciproque des prisonniers, l’Angleterre avait posé, comme condition préliminaire à un accord, l’engagement de s'abstenir de toute propagande subversive et de tout acte hostile, aussi bien dans les Îles britanniques que dans les divers territoires de l’Empire. Les soucis de l’Angleterre à cet égard n'étaient pas vains : les troupes rouges venaient de refouler l’armée britannique hors d’'Enzeli, le port persan du Sud de la mer Caspienne qu’elle occupait, et elles «envahissaient la Perse ; d’autre part, maître du Caucase, le Gouvernement de Moscou gagnait à son influence les patriotes turcs, qui, chassés de Constantinople par les forces anglaises, luttaient pour l’indépendance de leur pays, et, reprenant la politique de l'Allemagne pendant la guerre, il cherchait à soulever contre l'Angleterre tout l'Islam, depuis l'Egypte jusqu’au Bengale. Autant que la Russie, l’Empire britannique avait intérêt à ce que des relations normales s’établissent entre le Gouvernement des Soviets et lui. De plus, décidée à retirer la mission qu’elle entretenait encore dans le Sud de la Russie, l'Angleterre tenait à régler avec les Soviets l'évacuation de la Crimée, où le Général Wrangel avait rallié les débris de l’armée Dénikine, car l'appui qu’elle avait donné au Gouvernement d'Ekaterinodor lui faisait un devoir de demander aux Commissaires du peuple de renoncer à exercer des représailles lorsqu'ils reprendraient possession de ce pays. De leur côté, les bolchévistes, contre qui la Pologne, lasse de négociations sans résultat, avait repris, à la fin d'avril, une offensive, dont le succès grandissant inquiétait les Soviets, insistaient pour que la Grande-Bretagne et ses alliés obtinssent du Gouvernement de Varsovie qu’il arrêtât les hostilités, ainsi que du Général Wrangel, qui, malgré les injonctions de l’Angleterre, était entré en campagne.
La mission britannique quitta la Crimée : Wrangel avait repoussé la médiation qui lui avait été offerte, pour mettre un terme aux opérations en cours. Le Gouvernement anglais déclina toute responsabilité pour les conséquences que pourrait comporter la décision prise par le général. Par contre, si le Cabinet de Londres, bien qu’il n’eût cessé de conseiller la modération à Varsovie, s'était résolu à intervenir pour faire arrêter les opérations des armées polonaises, son geste aurait été considéré comme inamical par la France et par la Pologne. — Entre-temps, le Comité permanent du Conseil Suprême Economique, qui devait exclure de ses débats toutes les questions ayant un caractère politique, poursuivait ses échanges de vues avec Krassine sur la législation intérieure de la Russie, sur les garanties offertes aux négociants étrangers, sur les pouvoirs des autorités soviétiques locales et des divers gouvernements fédérés. Aux questions qui lui étaient posées, la Délégation bolchéviste faisait des réponses dilatoires et insistait sur la nécessité de l'intervention alliée pour le rétablissement de la paix.
Les divergences de vues qui séparaient les Puissances étaient telles qu'à la fin du mois de juin, le Conseil Suprême Economique, ne pouvant tomber d’accord sur des propositions communes, fut dissous. Désormais, chacun des Gouver- . nements alliés était libre d'adopter à l'égard des Soviets l'attitude qui lui paraîtrait convenable.
Le 1°” juillet, le Gouvernement britannique énumérait, dans un memorandum qu’il remettait à Krassine, sur le point de rentrer à Moscou, les conditions qu lui paraïssaient devoir former la base d’un accord entre la Russie et l’Angleterre, et dont l’acceptation équivaudrait à un armistice entre ces deux Etats, en attendant la conclusion de la paix (1). Ces concitions étaient les suivantes : a) abstention de tout
(1) Il est à peine besoin de faire ressortir l'impropriété des termes : Q armisäce, paix », employés dans le memorandum britannique du 1” juillet : aussi bien serait-ce se méprendie sur leur véritable sens que de leur attribuer une portée juridique et d'en déduire, par exemple, que l'Angleterre se considérait comme étant en guerre avec les Soviets.
84 - LA RECONNAISSANCE . DES SOVIETS acte d’hostilité et renonciation à toute propagande ; b) échange des nationaux prisonniers ou retenus ; c) engagement de rembourser les dettes contractées envers les ressortissants privés britanniques en Russie et réciproquement, pour la fourniture de marchandises ou pour des services personnels ; d) reprise des relations commerciales sur un pied d'égalité, sans préjudice du droit, pour les parties contractantes, de s'opposer à la nomination de certains agents officiels. Quant à la reconnaissance des dettes contractées envers les ressortissants étrangers par l'Etat russe, le Gouvernement britannique s’abstenait d’y faire allusion : il n'ignorait pas, en effet, que les Soviets persistaient à refuser d'en assumer la charge. Le Gouvernement bolchéviste n’était, d’ailleurs, pas à court d'arguments pour justifier son attitude : il rappelait, à cet égard, le rejet des propositions conciliantes qu’il avait soumises en 1919, en les subordonnant à une seule condition, le rétablissement de la paix. Depuis lors, disait-il, les opérations qu'il avait été obligé d’entreprendre contre les armées blanches soutenues par les Alliés, avaient entièrement transformé la situation, et il estimait qu’il devait être indemnisé des frais que lui avait imposés l'intervention alliée. Pratiquement, les contre-réclamations qu’il présentait compensaient les dettes de l'Etat russe (1).
L'Italie partageait sensiblement le point de vue anglais. Dès le 8 juillet, Tchitchérine informait le Gouvernement britannique de l'acceptation de l’ensemble de ces conditions, et de l’envoi à Londres d’une délégation chargée de conclure un accord définitif.
Le Gouvernement américain, qui avait proposé aux Alliés, à l’origine, d'élaborer, de concert, un plan d’action pour la reprise des affaires avec la Russie et d'empêcher, ainsi, certains pays moins scrupuleux de s’y créer, à la faveur du désordre régnant, une situation privilégiée, estimait
(1) Sous la présidence de M. Noulens, s'était formée une Commission Internationale pour la protection des intérêts privés en Russie, qui pressait les Gouvernements alliés d'obtenir des Soviets qu'ils s'engageassent à reconnaître les dettes de l'Etat russe et à restituer les biens privés confisqués.
que, puisque, comme l'expérience venait de le démontrer, tout commerce avec des personnes ou des groupes privés était impossible, la seule voie ouverte était de s’en tenir à l’annulation de l'interdiction du trafic avec la Russie. L'Amérique désirait marquer nettement que cette décision n'impliquait, à aucun degré, la reconnaissance du régime des Soviets ou de toute autre faction existant en Russie ; les transactions avec ce pays ne pourraient être entreprises que sous la responsabilité personnelle et aux risques de ceux qui s’y livreraient, et sans qu’ils pussent, à aucun titre, invoquer la protection du Gouvernement américain. Les Gouvernements japonais et français se ralliaient à cette manière de voir. Le 24 juin, M. Millerand déclaiait, à la Chambre des Députés, qu’il n’était disposé à reconnaître le Gouvernement des Soviets que le jour où il aurait déclaré publiquement qu'il se tenait pour solidaire et responsable de tous les engagements internationaux contractés par les Gouvernements russes antérieurs, parce que, ce jour-là, seulement, le Gouvernement des Soviets aurait pris figure de gouvernement. Le Gouvernement français décidait de saisir les avoirs liquides de l'Etat russe en France, afin de compenser, à due concurrence, la créance du Trésor français sur cet Etat : à cet effet, un arrêté de M. Müllerand, en date du 29 juin 1920, instituait, près la Présidence du Conseil, une Commission de liquidation russe, chargée de dresser l'arrêté général des sommes dont l’ancien Etat russe était débiteur envers J'Etat français, et, pour y parvenir, de liquider les contrats, marchés et stocks en suspens, par tous les procédés appropriés, amiables ou contentieux : les fonds liquides obtenus grâce à ces opérations devaient être mis sous séquestre et le montant, en être porté au crédit du compte de l'Etat russe dans les livres du Trésor (1).
Des événements politiques d’une portée considérable vinrent jeter le trouble dans les combinaisons qui se préparaient.
(1) Journal Officiel de la République française, 1** juillet 1920, p. 266,
col, 2
Les opérations militaires, qui, depuis les derniers jours du mois de juin, tournaient à l’avantage des Soviets, prirent soudain un cours précipité ; après avoir évacué Kiev, et tous les territoires conquis en Ukraine, les armées polonaises se mirent à battre en retraite, dans un désarroi tel qu'une issue fatale pour la Pologne paraissait imminente. Les Alliés, réunis à la Conférence de Spa pour étudier d’autres problèmes, furent contraints d’examiner les mesures propres à sauver la Pologne de la ruine. Le Gouvernement britannique, fidèle à sa politique de rapprochement avec les Soviets, insistait pour que les Alliés offrissent leur médiation aux deux adversaires et proposassent la convocation d’une conférence chargée d'établir la paix en Europe orientale ; en attendant, un armistice serait immédiatement conclu entre les forces de la Russie des Soviets, d’une part, les armées de la Pologne et celles du Général Wrangel, d'autre part, en vertu duquel les troupes polonaïses se retireraient sur la ligne définie, le 9 décembre 1919, par les Alliés comme devant être provisoirement la frontière orientale de la Pologne, et l’armée du Général Wrangel se retirerait en Crimée. Le Gouvernement français estimait que cette offre, qui marquait l’abandon complet de la politique jusqu’alors suivie par les Alliés, et qui impliquait, bien que d’une manière indirecte, la reconnaissance du Gouvernement des Soviets, devait être subordonnée à l'acceptation, par ce dernier, d’un principe fondamental de droit mternational, savoir l’obligation pour le Gouvernement d'un Etat de tenir les engagements assumés par les Gouvernements auxquels il a succédé. M. Lloyd George, voulant, à tout prix, assurer le succès de sa démarche, combattit ce point de vue ; il convint, toutefois, que la note, qu'il proposait d’adresser au Gouvernement des Soviets, n'impliquait, en aucune manière, la reconnaissance de ce Gouvernement par les Alliés. L'accord n'ayant pu se faire sur un texte commun, le Gouvernement britannique adressa, le 11 juillet 1920, en son propre nom, au Gouvernement bolchéviste une note, dans laquelle, après avoir pris acte, avec satisfaction, de l’adhésion de ce dernier aux principes
énoncés dans le memorandum anglais du 1 juillet et avoir accepté de poursuivre les négociations avec les délégués russes, dès leur retour en Angleterre, il exprimait les soucis que lui causait la guerre entre la Pologne et la Russie: pour parer aux dangers que présentait la situation, il se disait d'accord avec ses alliés pour proposer au Gouvernement russe des Soviets la conclusion immédiate d’un armistice sur la ligne du 9 décembre 1919 et l’ouverture de négociations de paix à Londres. Il informait les Commissaires du peuple que la Pologne avait déjà accepté ces conditions.
Le Gouvernement des Conseils, qui se croyait certain d'une victoire éclatante sur la Pologne, préféra s’en rapporter au sort des armes; Tchitchérine tout en protestant de ses intentions pacifiques, déclina, dans une réponse évasive, la médiation offerte, se déclara prêt à étudier les propositions que lui soumettrait directement la Pologne et exprima sa satisfaction que la reprise des relations commerciales entre la Russie et la Grande-Bretagne parût imminente. Il se garda bien ne ne pas prendre acte de la notable amélioration de la position internationale de son Gouvernement, d'autant que cette amélioration paraissait surtout due à la victoire des troupes bolchévistes.
Le 20 juillet, M. Lloyd George marquait au Gouverne-ment bolchéviste que, bien que les Alliés fussent décidés à ne pas intervenir, ils étaient résolus à secourir la Pologne, si les armées russes dépassaient les frontières ethniques définies par la Déclaration du 9 décembre 1919. II demandait aux Soviets d'inviter Kamenev et Krassine, leurs délégués aux négociations de Londres, à ne pas quitter Reval, jusqu'à ce que l'accord fût réalisé sur ces questions préliminaires. Tchitchérine donna son adhésion à la proposition de réunir une conférence, mais il voulait, non pas une conférence sous les auspices des Alliés, maïs une conférence où le Gouvernement bolchéviste siègerait d’égal à égal avec les Gouvernements alliés, et dont seraient exclus les Gouvernements des Etats limitrophes de la Russie. Il msistait ‘sur la nécessité préalable de l’acceptation par la Pologne
Le
des conditions d’armistice posées par la Russie, et de la capitulation du Général Wrangel. Entre-temps, les armées rouges poursuivaient leur avance. Les Puissances se demandaient quelle utilité pourraient avoir des pourparlers qui s'engageraient sur une question que les bolchévistes entendaient régler directement avec la Pologne. Les conditions auxquelles la Russie acceptait de conclure un armistice, équivalaient à l’anéantissement politique de la Pologne. Bien que, le 7 août, dans l’entrevue qu’il eut avec M. Millerand, à Hythe, M. Lloyd George se fût engagé à s’associer aux efforts de la France pour sauvegarder l’indépendance de la Pologne dans ses frontières ethniques, le Premier Ministre britannique, cédant à la pression de plus en plus forte du parti travailliste, conseillait au Cabinet de Varsovie de se soumettre aux exigences du Gouvernement de Moscou. Le Gouvernement français ne pouvait accepter que la Pologne fût humiliée à ce point et qu’elle dût la paix uniquement à la charité du vainqueur. Elle encouragea et soutint la résistance de la Pologne. Le 10 août, M. du Halgouët, qui, antérieurement, avait été chargé d'assister: aux négociations économiques engagées entre l'Angleterre et la Délégation soviétique à Londres, reçut l'instruction formelle de s'abstenir de tout rapport avec Kamenev et Krassine. Le 20 juillet, M. Millerand, devant la Chambre des Députés, s'était déclaré prêt à reconnaître comme Gouvernement de fait le Gouvernement du Général Wrangel, dont l'esprit libéral et le souci de respecter les engagements contractés par l'Etat russe étaient bien connus: il n’y mettait qu'une condition, c'est que le Général en manifestât le désir. Le [1 août, le Gouvernement français, prenant acte des assurances démocratiques du Gouvernement de Wrangel et de ses affirmations réitérées de solidarité avec les Gouvernements russes précédents, le reconnaissait comme gouvernement de fait, se faisait représenter à Sébastopol par un hautcommissaire et se disait disposé à reconnaître toute autre gou- Fernemezt de fait, qui se constituerait en Russie, qu'elle qu’en fût la forme, à la condition qu'il représentât réellement les
populations dont il prétendait tenir le pouvoir. Cette décision, entièrement inattendue à Londres, y fut accueillie avec stupeur, d'autant que le Gouvernement britannique n’était pas loin de considérer le Général Wrangel, ainsi que faisaient les bolchévistes, comme un mutin. Le désaccord qui séparait la France de la Grande-Bretagne dans la question des rapports avec la Russie des Soviets en fut singulièrement accrü.
De son côté, le Gouvernement américain, invité par le Gouvernement italien à faire connaître son opinion sur la situation, exposait, dans sa note du 10 août, les principes de sa politique à l'égard de la Russie : mû, uniquement, par son amitié pour le peuple russe, il déclarait sa ferme conviction que ce peuple aurait raison de l’anarchie et de la misère, dont il souffrait. En attendant ce moment, il estimait indispensable de protéger généreusement les intérêts de la Russie et de surseoir, jusqu’à ce qu’elle pût librement exprimer son consentement, à toute décision d’importance vitale pour elle, en particulier, à toute décision relative à sa souveraineté territoriale. Il rappelait son refus persistant : de reconnaître l’indépendance des Etats baltiques et des soi-disant Républiques de Géorgie et d'Azerbaïdjan. Il bIâmait, par avance, toute politique dont le résultat serait le démembrement de la Russie au profit d'intérêts qui ne seraient pas strictement ceux du peuple russe ; il s’opposait formellement à toute négociation avec les Soviets, qui eût pu aboutir à leur reconnaissance. Dans l'opinion du Gouvernement américain, les Soviets se maintenalent au pouvoir, par la force et par la ruse, contre la volonté de la grande majorité du peuple. D'autre part, le régime bolchéviste était basé sur la négation de tout principe d’honneur et de bonne foi, de tous les usages et conventions sur lesquelles repose le droit des gens : les Commissaires du peuple ne s’étaient-ils pas vantés ouvertement d'être prêts à signer des accords et des contrats avec les Puissances étrangères, sans avoir la moindre intention de les observer, fondant leur mépris des obligations librement contractées sur
le principe qu'aucun accord ou contrat conclu avec des gouvernements (« bourgeois » ne pouvait les lier moralement ? Le Gouvernement américain soulignait les efforts des Soviets pour fomenter, par tous les moyens, des mouvements révolutionnaires, en vue de renverser les institutions existantes et d'installer le régime bolchéviste; il mettait en relief l’activité de leurs représentants qui, à l’abri des immunités diplomatiques, n'étaient que des fauteurs de révolte et des conspirateurs, ainsi que celle de la Troisième Internationale, qui, bien qu’exerçant un contrôle sur le Gouvernement bolchéviste et en rapports étroits avec lui, était représenté par les Soviets, comme une organisation privée et autonome que ne saurait lier les engagements de nonintervention contractés par le Gouvernement russe. Comme conclusion, le Gouvernement américain se disait prêt à s'associer à une déclaration affirmant la volonté des Alliés de respecter l'intégrité territoriale de la Russie, à l’exception de la Pologne ethnique propre, de la Finlande, et des territoires qui seraient désignés, d'un commun accord, pour former l'Etat Arménien. À son avis, une telle déclaration devait entraîner le retrait, hors du territoire russe ainsi défini, de toutes les forces étrangères, ce qui, certainement, aurait pour conséquence de priver les bolchévistes du concours des nationalistes russes.
Le Gouvernement français adhérait pleinement à ce point de vue : il opinait, comme le Gouvernement américain, pour un armistice basé, d’une part, sur le principe du respect de l'intégrité territoriale de la Pologne, excluant, d’autre part, tout démembrement de la Russie et toute reconnaissance du régime bolchéviste. |
En présence de l’arrogance des Soviets, les négociations d’'armistice avaient été rompues : la Pologne, secourue par la France, s'était ressaisie. Le 18 août, elle prenait, à son tour, l'offensive, qu’elle poursuivit jusqu'à la défaite des armées rouges. Le 12 octobre 1920, à Riga, elle concluait un traité préliminaire de paix avec le Gouvernement des Soviets. Les Puissances restèrent étrangères aux négocia-
Hons et, tout en réservant les droits qu’elles tenaient de l'article 87 du Fraité de Versailles, elles n’entendirent ni approuver ni réprouver le règlement territorial, qui formait l’une des dispositions essentielles de l’accord. Par contre, les armées bolchévistes s’acharnèrent sur les troupes du Gouvernement du Général Wrangel et en eurent aisément raison. L'occupation de la Crimée entière par les bolchévistes entraîna la disparition mtégrale de cette ombre de gouvernement, qui ne tenait son existence que de sa reconnaissance par la France (1).
Au cours de l’année 1920, l’activité diplomatique du Gouvernement des Soviets était d’une étonnante intensité : successivement, la Géorgie, le 8 mai 1920, la Lettonie, le 13 jun, la Lithuanie, le 12 juillet, la Finlande, le 14 octobre, signaient la paix avec la Russie des Soviets; des Républiques soviétiques s’installaient d’abord, le 28 avril, en Azerbaïdyan, puis, à Boukhara et en Arménie. Le 13 septembre 1920, un traité était paraphé à Caboul entre la Russie et l'Afghanistan (2), en vue de raffermir les relations amicales entre les deux pays et de confirmer l’indépendance de l’Afghanistan. À la même époque, le Gouvernement chinois envoyait à Moscou une mission spéciale. Le 30 décembre 1920, était signé à Tchita un accord entre les Soviets et la République d’Extrême-Orient. Des négociations étaient engagées, dans les derniers mois de 1920, qui permettaient d'espérer la conclusion prochame de traités d'amitié avec la Perse et la Turquie : le 26 février 1921,
(1) Un décret, en date du [1 décembre 1920, créa, dans la Commission de liquidation russe, instituée auprès de la Présidence du Conseil par arrêté du 29 juin 1920, une section de liquidation des avoirs russes afférents au compte du Général Wrangel, et placés, alors, précédemment à la disposition de la France (Journal Officiel, 12 décembre 1920). Les fonds provenant de cette liquidation devaient être portées au crédit du compte de Wrangel et compenser, à due concurrence, les avances consenties par le Gouvernement français.
(2) Il y a lieu de noter que l'Afghanistan fut le premier pays avec lequel le Gouvernement des Soviets, privé de toutes relations officielles avec l'étranger, depuis le début de 1919, échangea une mission à caractère diplomatique : ce fut à la fin de l’année 1919 qu'une mission afghane et une mission russe se rendirent, la première à Moscou, la seconde à Caboul: L'isolement complet de la Russie bolchéviste avait donc duré à peine un an,
vue d'établir entre elles des relations de bon voisinage et de. fraternité : le 28 février 1921, le traité paraphé le 13 septembre précédent entre l'Afghanistan et la Russie était signé à Moscou; le 16 mars, était également conclu à Moscou, entre la Russie et la Turquie un traité de paix et d’amitié, ultérieurement complété et confirmé par le Traité de Kars, entre la Turquie et les Républiques transcaucasiennes et par le Traité d’Angora, entre la Turquie et l'Ukraine; le 18 mars, était signé le Traité de Riga, entre la Pologne et la Russie, qui transformait l’acte du 12 octobre 1920 en un instrument définitif. — De leur côté, les Alliés ne se considéraient plus comme chargés de la tutelle des intérêts du peuple russe ; tant qu’il restait une chance de voir, dans un avenir rapproché, la Russie se reconstituer sous la direction de chefs antibolchévistes, les Puissances s'étaient refusées à reconnaître de jure les Gouvernements des Etats baltiques. Elles s'étaient, toutefois, rendu compte de la nécessité de ne pas entraver le développement du mouvement nationaliste dans ces Etats, et elles avaient fait tout leur possible pour donner satisfaction à ces aspirations, sans s’aliéner, néanmoins, les patriotes russes. L'opposition de Koltchak avait fait échouer tous les essais de compromis, tentés à cet égard. Les Gouvernements des pays baltes insistaient pour être reconnus de jure sans plus de retard, rappelant que les Soviets eux-mêmes y avaient déjà procédé. Le 11 mai, M. Bonar Law déclarait, à la Chambre des Communes, que le Gouvernement britannique comptait aborder prochainement la question de la reconnaissance de jure des Etats baltes; il pressait ses Alliés de se décider à cette démarche qui aurait pour résultat la consolidation économique et politique de ces Etats; il insistait aussi pour que fûüssent achevés, au plus tôt, les règlements territoriaux encore en suspens, dont la carence de la Russie ne justifiait pas l’ajournement indéfini. L’insistance de l'Angleterre à cet égard n'était, d’ailleurs, pas désintéressée : elle avait hâte d'arrêter la solution des questions encore pendantes, avant que les négociations engagées avec les bolchevistes eussent
abouti à la conclusion d’un accord commercial et afin que le Gouvernement des Soviets ne pût se prévaloir d’avoir été reconnu pour intervenir dans le règlement de ces problèmes.
Comme l'intérêt de la paix générale exigeait que la solution de ces diverses questions ne fût pas différée plus longtemps, les Puissances y pourvurent, sans la participation de la Russie : pour ne pas compromettre les droits de cet Etat, elles réservèrent son adhésion, lorsqu'il serait membre de la Société des Nations ou lorsqu'il aurait un gouvernement reconnu par les Puissances. En d’autres termes, la Société des Nations, représentant la communauté des Etats, succédait aux obligations assumées par les Alliés quant à la protection des intérêts de la Russie. C’est ainsi que les Puissances réglaient, sans la Russie et, d’ailleurs aussi, sans la véritable Turquie, le statut de l'Orient, par le Traité signé à Sèvres le 10 août 1920 : l’article 40 prévoyait la participation de la Russie à la Commission des Détroits, lorsqu'elle deviendrait membre de la Société des Nations; l’article 433 lui reconnaissait le droit d'accéder au Traité dans les mêmes conditions. Si le Traité ne comprenait pas une disposition réservant les droits de la Russie aux réparations à obtenir de la Turquie, principe qui avait été, naguère encore, inscrit dans le Traité avec la Hongrie signé à Trianon le 4 juin, c'était parce que les Alliés avaient eux-mêmes abandonné toutes les réclamations qu'ils pourraient faire valoir contre la Turquie à ce titre. Enfin, en admettant les représentants de l’ Arménie à signer le Traité de Sèvres,
ils reconnaissaient l'indépendance de cet Etat.
Malgré la protestation formelle du 1° juillet 1920, par laquelle le Gouvernement des Soviets, comme il l’avait déjà fait le 3 octobre 1919, déniait toute valeur à une décision ou à un accord concernant le statut des îles d'Aland, auquel la Russie n’aurait pas participé, le Conseil de la Société des Nations abordait l'examen du différend qui divisait la Finlande et la Suède et, conformément aux conclusions des trois jurisconsultes qu’il avait chargés d'exprimer leur opinion sur la question, il se déclarait compétent pour la
régler. D'ailleurs, l’un des arguments essentiels invoqués par les jurisconsultes pour affirmer le caractère international du problème: était précisément que, le Gouvernement soviétique n'ayant, en droit, aueune qualité pour représenter la Russie, il importait que fût assurée la défense des intérêts d’un Etat incapable, pour le moment, d'accomplir des actes juridiques valables au regard des Puissances. L’incapacité momentanée de la Russie ne pouvait pas justifier l’ajournement d’une question, exigeant, dans l'intérêt général, une solution rapide, mais elle faisait à la Société des Nations un devoir de veiller à la protection des intérêts de la Russie. Les négociations qui s’engagèrent ensuite, aboutirent à l’adoption, par le Conseil de la Société des Nations, d’une résolution, en date du 24 juin 1921, stipulant que la souveraineté des îles d’Aland était reconnue à la Finlande, à la condition, d’une part, que certaines garanties d'autonomie seraient accordées à la population de l’archipel, d'autre part, qu’un accord international relatif à la non-fortification et à la neutralisation des îles serait conclu : cet accord fut signé à Genève, le 20 octobre 1921. En prévoyant, à l’article 9, l'accession des Puissances nonsignataires, pour autant que cette accession paraîtra souhaitable à l'unanimité des parties contractantes, cet accord admet implicitement que l'adhésion de la Russie renforcera la valeur et l'efficacité des dispositions qu'il contient.
Le 28 octobre 1920, l'Empire Britannique, la France, l'Italie et le Japon concluaient à Paris avec la Roumanie un traité reconnaissant à cette dernière la souveraineté sur la Bessarabie. Ce traité s’inspirait d’un esprit nouveau, puisqu'il disposait, contre la volonté formelle de la Russie, d’un territoire russe et en attribuait la souveraineté à une Puissance étrangère; 1l chargeait le Conseil de la Société des Nations de désigner, « pour le compte de la Russie, un représentant dans la Commission chargée de fixer la nouvelle frontière entre la Roumanie et la Russie ». Enfin, si l'article 9 prévoyait l'adhésion de la Russie, dès qu’elle aurait un gouvernement reconnu par les Puissances, et s’il
réservait le droit des parties contractantes de soumettre à l'arbitrage du Conseil de la Société des Nations les questions qui pourraient être soulevées par le Gouvernement russe, 1] n’en stipulait pas moins que les frontières définies par le Traité, ainsi que la souveraineté de la Roumanie sur les territoires compris dans ces frontières, ne devaient pas être mis en question.
Au mois de janvier 1921, à la Conférence interalliée de Paris, la question de la reconnaissance de jure des Etats baltes et de la Géorgie fut, à nouveau, discutée. Lors de la réunion, en novembre 1920, de l’Assemblée de la Société des Nations à Genève, ces Etats avaient demandé leur admission comme membres de la Société. Ils avaient fait ressortir, une fois de plus, les avantages qu'ils retireraient de la reccnnaissance entière de leur indépendance, tant pour conclure des traités de commerce et pour contracter des emprunts à l'étranger que pour consolider leur existence politique, et pour être ainsi en mesure de combattre avec succès les bolchévistes à l'extérieur et à l’intérieur. En pratique, les Puissances, animées de sentiments très amicaux envers ces pays, les avaient aidés à défendre leur indépendance et les avaient fait bénéficier d'avantages sensiblement égaux à ceux que leur conférerait la reconnaissance de jure: si la Société des Nations ne les avait pas admis au nombre de ses membres, du moins les avait-elle autorisés à faire partie de plusieurs de ses organisations techniques. Le 29 décembre, le Gouvernement français, inquiet à la nouvelle que des troupes rouges se concentraient aux abords des frontières russo-baltes et que l'Estonie et la Lettonie étaient menacées de troubles communistes, prenait l'initiative de consulter les Gouvernements américain, britannique et italien sur l'opportunité qu’il pouvait y avoir à modifier l'attitude adoptée, jusqu'alors, à l'égard de ces Etats. L'Italie se prononca seule, pour la reconnaissance de jure; les Etats-Unis, fidèles au principe de l'intégrité de l’Empire russe, continuèrent à se déclarer en faveur du maintien du . statu quo. Le Cabinet de Londres, revenant sur sa manière
de voir antérieure, objectait que la reconnaissance de jure entraînerait l’admission de ces Etats dans la Société des Nations et, par suite, l'obligation, pour les Puissances, conformément à l’article 10 du Pacte, de protéger leurs frontières contre toute agression, alors que ces frontières avaient été déterminées sans la participation des Alliés. Le Gouvernement français insista, à la Conférence de Paris, pour la reconnaissance immédiate (1) ; il était poussé à cette politique tant par le désir de faciliter les relations avec ces Etats que par son intention de soutenir l'opposition contre les Soviets. Le Gouvernement britannique était divisé : tandis que Lord Curzon estimait que la reconnaissance de ces Etats pourrait, en surexcitant l'impérialisme bolchévique naissant, être fatale à leur indépendance et qu'il insistait sur les responsabilités auxquelles la garantie de frontières aussi précaires exposait les Alliés, M. Lloyd George ne dissimulait pas ses préférences. pour la reconnaissance de jure immédiate. Le 26 janvier 1921, le Conseil Suprême des principales Puissances alliées reconnaissait de jure la Lettonie et l’Estonie, et il décidait de reconnaître dans les mêmes conditions la Géorgie, si cet Etat, mieux à même que les Puissances d'apprécier l'opportunité d’une telle démarche, en exprimait formellement le désir : le 27 janvier, sur sa demande, la Géorgie était, à son tour, reconnue par les Alliés. Il ne pouvait s’agir de l’ Azerbaïdjan, dont le Gouvernement reconnu de facto en janvier 1920 avait été renversé, le 28 avril suivant, pour faire place à un gouvernement bolchéviste, ni de la Lituanie, dont il était convenu de suspendre la reconnaissance jusqu’au règlement du conflit qui la divisait avec la Pologne à propos de Vilna. L'établissement de la paix entre la Russie soviétique et ses voisins, le règlement des divers problèmes territoriaux soulevés par le démembrebent de la Russie, la disparition, enfin, de tout gouvernement luttant, à l’intérieur de la Rus-
(1) Le Gouvernement français avait, pourtant, adhéré sans réserves à la note de M. Colby, en date du 10 août 1920, qui réprouvait le démembrement de la Russie, Cf, Supra, pp. 91-95.
sie, contre l’autorité des Soviets, allaient enlever au problème de la reconnaissance du Gouvernement des Commissaires du peuple son caractère essentiellement politique pour lui donner, plus particulièrement, un caractère Juridique. Seuls, encore les Etats limitrophes, depuis la Finlande jusqu’à la Chine (1), à l'exception de la Roumanie, avaient noué des relations régulières avec le Gouvernement soviétique.
En France, la Chambre des Députés, élue, en 1919, sur un programme essentiellement antibolchéviste, avait accueilli, sans enthousiasme, les efforts, pourtant bien modérés, du Gouvernement français en vue d’assurer la reprise des transactions commerciales avec la Russie. Les événements qui s'étaient déroulés au cours de l’été et de l’automne de l’année 1920 ne faisaient que renforcer l’opposition du Parlement français à tout essai de rapprochement avec le Gouvernement de Moscou, qu'il persistait à tenir pour animé de sentiments surtout germancphiles et antifrançais. Ces prédispositions d'ordre politique se trouvaient confirmées par la répulsion foncière qu’inspirait à l’opinion française un régime reposant sur le mépris de tous les engagements antérieurement contractés et sur l'abolition de la propriété individuelle. Le Gouvernement français conservait donc la position de principe, quil avait définie en adhérant à la note de M. Colby, du 10 août 1920. Le 24 novembre, M. Georges Leygues, interrogé par la Commission des Affaires Extérieures de la Chambre des Députés sur la politique de la France à l’égard des Soviets, répondait que cette politique était exactement conforme à celle du Ministère précédent :
| 1l ajoutait qu'il ne pouvait envisager la reconnaissance du
Gouvernement russe qu’à la condition que celui-ci respectât
| notamment tous les engagements antérieurs de la Russie ;
quant aux relations d’affaires avec la Russie, il déclarait que
(1) La Chine, quoique ne reconnaissant pas le Gouvernement des Soviets,
| et quoique n'ayant conclu avec lui aucun accord, entretenait à Moscou une mis- | sion spéciale permanente.
les commerçants français pouvaient, comme auparavant,
engager, sous leur propre responsabilité, des transactions
commerciales avec la Russie. Le 16 décembre, dans un avis
publié au Journal officiel, le Ministère des Affaires Etran-* gères rappelait qu’il n'existait en France aucune interdiction
légale d'entrer en relations commerciales ou financières avec la Russie, mais que, par suite de la non-existence de rapports
entre le Gouvernement des Soviets et le Gouvernement fran-
çais, ce dernier devait décliner toute responsabilité à l'égard
des transactions engagées par des commerçants ou des indus-
triels, qui agissaient entièrement à leurs risques et périls ;
quant aux marchandises en provenance ou à destination de
la Russie, le public était informé qu’elles étaient soumises au
droit commun (1). Aux tentatives réitérées des Soviets d’en-
trer en contact avec le Gouvernement de la République, ce dernier opposait une invariable fin de non-recevoir et marquait qu'il entendait n'avoir aucun rapport avec eux, aussi
longtemps qu'ils refuseraient de se conformer aux principes du droit des gens.
Par contre, les négociations entamées entre la Grande- Bretagne et la Russie, afin de parvenir à la conclusion d’un accord commercial se poursuivaient. L'Italie, de son côté, entrait dans une voie analogue. Si l'opposition des partis conservateurs était forte, en Occident, à ce que des rapports fussent noués avec le Gouvernement de Moscou, les divergences de vues étaient profondes aussi, entre les diverses fractinos communistes russes, au sujet de l’opportunité d’entrer en relations avec l’Europe. Le groupe central du parti communiste, qui, avant la guerre avec la Pologne, avait soutenu les efforts des Commissaires du peuple, pour obtenir la paix, dans le double but d'aider au relèvement économique de la Russie et de hâter l'avènement de la révolution dans les pays étrangers, vit dans la résurrection des forces de Dénikine sous les ordres de Wrangel une tentative nouvelle de la réaction, pour abattre, par la violence, le Gouvernement des Soviets :
(1) Journal Officiel, 16 décembre 1920, p. 20.896,
il avait le sentiment que les Alliés ne tenaient à nouer des relations commerciales avec la Russie que parce qu'ils étaient convaincus que le passage de la guerre à la paix provoquerait des dissensions à l’intérieur du Gouvernement bolchéviste et que, peut-être même, il entraînerait la destruction du régime communiste. La question se posait donc de savoir s’il était possible d'établir une paix durable entre des pays, dont le système économique était fondé uniquement sur les principes capitalistes et un Gouvernement, qui, par sa nature même, était l’ennemi déclaré de ce système. L'opposition devenait de plus en plus forte à la politique de Lénine, qui tendait à offrir des concessions aux capitalistes étrangers afin d'aider au relèvement économique de la Russie (1). Ces questions donnèrent lieu à des débats passionnés au hui- tième Congrès panrusse des Soviets, qui se réunit à Moscou, le 23 décembre 1920. Lénine, grâce à son ascendant personnel, réussit à y faire approuver l’ensemble de sa politique, dont il espérait que le résultat prochain était la conclusion d’un accord commercial avec l'Angleterre. Il fut aidé, dans son effort de persuasion, par À. [. Rykov, qui, en sa qualité de Président du Conseil Suprême Economique, était chargé de coordonner l’activité des Commissariats du peuple du Ravitaillement, de l'Agriculture, du Travail, de l'Industrie et des Finances : Rykov jugeait indispensable de faire appel aux techniciens dé l’Europe occidentale et de l'Amérique pour développer la production de la Russie soviétique, et, en particulier, pour entreprendre l'exploitation des vastes régions inhabitées du Nord et de l'Est de la Russie.
Les pourparlers entre la Russie et l’ Angleterre étaient près d’aboutir : au mois de février 1921, le Gouvernement français appelait, encore une fois, l’attention du Cabinet de Londres sur les dangers très graves que comportait l'entrée
(1) Au Congrès des Soviets de la province de Moscou, réuni au début de décembre 1920, dans iequel l'hostilité à la politique économique de Lénine était fortement représentée, Trotsky, dans une métaphore hardie, comparait les concessions octroyées à des étrangers à des & os jetés aux chiens impérialistes ».
en rapports réguliers avec le Gouvernement des Soviets : est-ce que l'obligation où serait la justice britannique de sanctionner et de faire respecter une législation qui supprimait la propriété individuelle n’était pas de nature à ébranler, jusque dans ses fondements les plus solides, les institutions sur fesquelles reposait la civilisation européenne ? Si la Grande- Bretagne désirait simplement rendre possible les relations d’affaires avec la Russie, il n’était pas besoin de conclure un accord commercial avec le Gouvernement de ce pays, ce qui aurait pour conséquence de reconnaître la validité des mesures immorales et iniques édictées par les Soviets ; il suffisait, comme la France l’avait fait, de lever toute interdiction de commerce avec la Russie, ce qui laissait aux tribunaux le pouvoir d’apprécier si les transactions opérées étaient juridiquement régulières. Les représentations du Gouvernement français restèrent vaines. |
L'un des résultats principaux qu’attendait le Gouvernement britannique de la conclusion d’un accord commercial avec les Commissaires du peuple, c'était l’engagement que les bolchévistes s’abstiendraient, à l’avenir, de toute propagande, tant en Angleterre que dans les territoires britanniques. À une demande d'explications sur les relations entre le Gouvernement bolchéviste et l’Internationale Communiste, les Soviets répondaient au Gouvernement anglais, dans une note datée du 5 février 1921, que l’Internationale Communiste était une organisation privée, entièrement indépen-. dante de toute action officielle : de quelle utilité pouvait être l'engagement du Gouvernement des Commissaires de s’abtenir de toute propagande, si l’Internationale Communiste, pouvait, à sa guise, préparer et soudoyer la révolution ? Car, en dépit des dénégations des Soviets, des liens étroits unissaient la Troisième Internationale au Gouvernement bolchéviste : pour s’en convaincre, il suffit de constater, d’une part, que le Président de l’Internationale Communiste était Zinoviev, qui, en sa qualité de membre du Bureau politique du Comité Central du Parti communiste russe, participait effectivement à la direction de la politique générale du Gouver-
nement russe, d'autre part, que le Letton Jan Berzin, nommé, au mois de janvier 1921, représentant diplomatique du Gouvernement de Moscou à Helsingfors, était le secrétaire de l'Internationale Communiste pendant les années 1919-1920.
Le 16 mars 1921, Sir Robert Horne, au nom de l'Empire britannique et Krassine, au nom de la République Fédérative socialiste des Soviets de Russie signaient un accord commercial (1), qui, aux termes du préambule, était considéré comme un accord préliminaire, ( en attendant la conclusion d’un traité général de paix, par lequel les deux Gouvernements règleraient les questions économiques et politiques encore pendantes ». Les conditions auxquelles était soumise la validité de l'accord étaient l’engagement réciproque de s’abstenir de toute action hostile et de toute propagande, et l'échange des nationaux qui demanderaient leur rapatriement. Les opérations commerciales, bancaires, maritimes étaient entièrement libres et bénéficiaient réciproquement du traitement de la nation la plus favorisée. L'établissement des nationaux de chacune des parties contractantes sur le territoire de l’autre partie pour s’y livrer au commerce faisait l’objet de dispositions très libérales : les deux gouvernements convenaient d'assurer à leurs ressortissants respectifs la protection et les facilités nécessaires pour leur permettre d'accomplir, sans encombre, des transactions commerciales de toute espèce. L'article VIII stipulait expressément que les passeports, pièces d'identité, procurations et autres documents analogues, délivrés ou visés par les autorités compétentes de chacun des deux pays en vue de permettre l’exercice du commerce, seraient considérés dans l’autre pays comme délivrés et visés par les autorités d’un Gouvernement étranger reconnu. L'article V réglait la situation des « agents officiels » que chacune des parties pourrait entretenir auprès de l’autre pour diriger les opérations prévues par l'accord,
(1) Cet accord a été soumis par le Gouvernement britannique à l'enregistrement de la Société des Nations, qui l’a inséré dans son Recueil de traités. (Recueil des traités et engagements internationaux enregistrés par le pecrslariel Géné-
ral de la Société des Nations, t, IV, pp. 128 et s.)
et qui, en particulier, auraient qualité pour viser les passeports : ces agents devaient jouir pratiquement des immunités diplomatiques. Par l’article £X, le Gouvernement britannique s’engageait à ne pas saisir l'or, les fonds, les valeurs ou les marchandises, exportés de Russie en Angleterre en paiement ou en garantie d’achats, sauf si cet or, ces fonds, ces valeurs ou ces marchandises étaient identifiés comme étant la propriété du Gouvernement britannique ; d’autre part, au cas où une saisie pratiquée par des nationaux anglais sur des objets qui ne seraient pas identifiés comme leur appartenant exclusivement, serait validée par les tribunaux pour couvrir des engagements contractés par le Gouvernement des Soviets ou par tout autre Gouvernement russe avant le 16 mars 1921, le Gouvernement bolchéviste se réservait de dénoncer l'accord sans préavis (1). Les marchandises importées seraient exemptes de toute réquisition de la part du Gouvernement ou des autorités locales, quelles qu'elles fussent. Une déclaration signée en même temps que la Convention renvoyait au Traité général de paix le règlement équitable des réclamations réciproques : elle enregistrait la reconnaissance par le Gouvernement soviétique du principe de l’obligation d’indemniser les ressortissants anglais des marchandises ou des services qui ne leur avaient pas été payés, sans que cette clause impliquât au profit de l’ Angleterre et e ses nationaux un traitement de faveur par rapport cux autres pays (2). | Par cet accord, le Gouvernement anglais reconnaissait de facto le Gouvernement bolchéviste. Le 22 mars, devant la Chambre des Communes, M. David Eloyd George défnissalt ainsi la portée de l’acte qui venait d’être signé : «Il s’agit ici d'un simple accord commercial, qui reconnaît le
(D) Art, XIII de l'accord.
(2) IT convient d'observer que le Gouvernement anglais, avant de procéder à la signature de l'accord du 16 mars, avait pris la précaution de ratifier le Traité relatif à la Bessarabie, contre lequel les Soviets avaient formellement protesté, de manière à en rendre les dispositions opposables à la Russie, du moins en ce qui concernait l'Empire britannique.
Gouvernement des Soviets comme le Gouvernement de facto de la Russie, comme il l’est incontestablement. Je ne pense pas qu'aucun de ceux qui ont suivi les événements des deux ou trois dernières années, puisse mettre en doute cette assertion. Les Soviets exercent sur le vaste territoire en question une autorité aussi complète que pourrait en avoir n'importe quel autre gouvernement dans les conditions actuelles : on est donc obligé de reconnaître qu’ils constituent le Gouvernement de facto de cet Empire. Ce n’est pas un traité de paix. »
Les conséquences juridiques de cet acte étaient considérables. Avant la conclusion de l’accord, le Gouvernement soviétique était, pour l’Angleterre, sans existence. juridique : les diverses mesures prises par lui, tant en matière législative qu'en matière administrative, étaient réputées nulles et non avenues, et, de ce fait, ne pouvaient êtré invoquées en justice ; les biens qu'il détenait, étaient réputés n’avoir pas cessé d’appartenir, soit à l'Etat russe, si, avant la révolution, ils faisaient partie du domaine public ou privé de cet Etat, soit aux personnes ou aux sociétés, à qui les autorités bolchévistes les avaient enlevés. Cette situation rendait singulièrement précaire la reprise des relations commerciales avec la Russie, puisqu'elle n’excluait n1 la revendication des mar-
chandises, navires ou valeurs confisqués par les propriétaires
qui en avaient été dépossédés, ni la saisie, par les créanciers de l'Etat russe, des fonds, marchandises ou bateaux détenus par le Gouvernement soviétique. Ce Gouvernement, n'ayant juridiquement aucune existence internationale, ne pouvait prétendre à l’immunité de juridiction et à l’insaisissabilité de ses biens, règles qui comptent parmi les plus sûrement établies du droit des gens : c’est ainsi que le Gouvernement français avait prescrit la mise sous séquestre des avoirs de l’État russe en France, sur lesquels, naturellement, il ne reconnaïssait aucun droit au Gouvernement des Soviets ; bien plus, il avait élevé des réserves formelles au sujet de l’exportation par les Com-
missaires du peuple, de l'or prélevé sur l’encaisse de la Banque de Russie ét il avait même frappé d'opposition les dépôts constitués par les Soviets dans les banques suédoises. Ces démarches étaient justifiées par la nécessité d'empêcher les Soviets de disperser frauduleusement le patrimoine de la Russie, gage de ses créanciers (1). Dans ces conditions, les tolérances et les facilités accordées, tant en ce qui concernait la validité des visas délivrés par les autorités soviétiques, qu’en ce qui concernait la venue et le séjour en Angleterre de négociants et de missions commerciales, ne pouvaient être d'aucune utilité pratique : elles revenaient simplement à ne plus tenir pour délictueuse, en elle-même, la conclusion d’affaires avec la Russie.
Rien ne saurait faire ressortir de façon plus nette la transformation apportée à cet état de choses par la conclusion de l'accord du 16 mars que les débats de l’affaire Luther- Sagor (2). Le demandeur revendiquait des bois, dont le Gouvernement des Commissaires l’avait dépossédé en 1919, et que Krassine, chef de la Délégation commerciale russe à Londres et agissant au nom et pour le compte de la Société À. R. C. O. S., avait vendus à James Sagor et Cie, par contrat en date du 14 août 1920. L'identité des bois, débarqués à Hull et à Londres, n’était pas contestée. — Le défendeur invoquait le fait qu’un décret du Conseil des Commissaires du peuple, en date du 20 juin 1918, avait déclaré propriété de la République Socialiste Fédérative des Soviets de Russie une série d'établissements industriels et commerciaux nettement définis, y compris leur capital et leurs avoirs de toute nature ; il ajoutait que les bois dont il s'agissait faisaient partie des stocks de l’une des usines nationalisées, et qu'en 1919, des agents du Gouvernement soviétique avaient pris effectivement possession des établissements et
(1) Cf. E. Clunet. L'or bolchéviste en voyage et les créanciers français en Russie, (Journal du Droit International, 1920, pp. 477 et s.). . @) Cf. The Times. — Law Reports, 31 novembre et 22 décembre 1920, 13 mai 1921 : Aksionairnoye Obschestchvo A.. M. Luther contre James Sagor et Cie. — (Journal du Droit International, 1921, pp. 768 et s., 987 et s.)
des stocks en question. D'autre part, la vente avait été conclue par Krassine, au nom de la Société À. R. C. O.S., qui était soumise au contrôle des Soviets. Ces divers faits étaient établis par des documents officiels, émanant du Ministère du Commerce extérieur et du Secrétariat d'Etat aux Affaires Etrangères, desquels il ressortait, en particulier, que Krassine était considéré comme un représentant autorisé du Gouvernement de la Russie, venu à Londres pour conduire certaines négociations avec le Gouvernement de Sa Majesté et jouissant personnellement, pour cette raison, de l'immunité de juridiction. La question soumise au juge était de dire si la validité du décret, dont se prévalait le défendeur, devait être reconnue par la justice anglaise. Cette question ne pouvait être résolue par l’affirmative que si le pouvoir, dont émanait le décret, exerçait la puissance souveraine en Russie. Or, les documents communiqués par le secrétaire d'Etat aux Affaires Etrangères ne permettant pas de mettre en doute que le Gouvernement de Sa Majesté n’avait pas reconnu le Gouvernement soviétique, le juge décidait, le 22 décembre 1920, que la confiscation, dont il n’avait pas à apprécier la régularité par rapport à la loi russe, n’était pas valable aux yeux de la loi anglaise.
Porté en appel devant la Cour de Londres, le ;:2rment était réformé par un arrêt du 12 mai 1921, s'appuyant sur deux lettres du 20 et du 22 avril 1921, du Secrétariat d'Etat aux Affaires Etrangères (1), d’où il ressortait que le Gouvernement britannique avait reconnu entre-temps le Gouvernement des Soviets comme étant le Gouvernement de facto de la Russie depuis la dispersion de l’Assemblée Nationale Constituante, c’est-à-dire depuis le 13 décembre 1917. Les juges d’appel constataient que, dans ces condi-
(1) Il est intéressant de noter que ces deux documents étaient postérieurs à la décision du premier juge ;: la reconnaissance du Gouvernement des Soviets. était donc considérée comme ayant un effet rétroactif. L'arrêt du 12 mai 1921, tout en infirmant le jugement du 22 décembre 1920, constatait que, dans l'état où se trouvaient les choses à cette kernière date, [le tribunal avait bien jugé. Aussi bien les motifs de l'arrêt n'étaient-ils qu'une confirmalion de ceux arti-
culés par le premier juge.
tions, il y avait lieu de « traiter les actes du Gouvernement soviétique avec tous les égards dus aux actes d’un Etat souverain dûment reconnu, et que, accomplis par le souverain légitime, ces actes échappaient complètement et sans réserve à la censure des cours et tribunaux du Royaume-Uni ». Quant à l’argument que de telles mesures ne pouvaient être sanctionnées par la justice anglaise à cause de leur immoralité ou de leur iniquité, les juges l’écartaient ; à cet égard, ils observaient que les ressortissants britanniques, qui étaient tenus de verser à l'Etat la moitié de leur revenu en impôts directs et une part considérable de leur capital en droits de succession, et qui étaient, en outre, menacés d’un prélèvement sur leur fortune, pouvaient difficilement taxer d’immoralité un Etat souverain, parce qu'il transformait la propriété individuelle en propriété collective au profit de tous les citoyens (1). Quoi qu’il en soit, le fait même que la Cour s’estimait tenue d'examiner si la mesure dont se prévalait le défendeur était conforme à l’ordre public, prouve que, malgré la reconnaissance du Gouvernement des Soviets, les juges se réservaient le droit d’apprécier si les actes des Commissaires du peuple n’allaient pas par trop à l’encontre des principes traditionnels sur lesquels repose la Société.
Cet arrêt, entièrement conforme, d’ailleurs, à la jurisprudence internationale en matière de conflit des lois, aboutissait au résultat singulier de charger les tribunaux anglais de faire respecter une législation purement spoliatrice, non seulement en refusant de valider les saisies-arrêts pratiquées sur les avoirs du Gouvernement russe à la diligence de ses créanciers, mais encore en déclarant irrecevables toutes les demandes en revendications de corps certains présentées par les propriétaires dépossédés.
Le tribunal du peuple de Batoum allait jusqu’à considé-
(1) L'importance d'un tel arrêt est d'autant plus considérable qu'en Angleterre, les décisions des tribunaux supérieurs sur un point de droit fixent définitivement et impérativement la jurisprudence et sont, pour l'avenir et dans des cir- . constances semblables, obligatoires pour les tribunaux inférieurs.
rer que l’accord du 16 mars 1921 autorisait les Soviets à revendiquer à l'encontre des tiers-acquéreurs tous les navires de commerce battant pavillon russe, en vertu du décret du 26 janvier 1918 portant nationalisation de la flotte marchande (1). Bien plus, la justice anglaise considérait qu’une mesure de confiscation prise par le Conseil des Commissaires du peuple était opposable à un Gouvernement étranger ; ainsi en fut-il décidé, à l’égard du Gouvernement français, dans l'affaire Walneff-Arcos. Le fond de cette affaire était analogue à celui du procès Luther-Sagor : les frères Walneff revendiquaient une cargaison de bois, dont le Gouvernement russe les avait dépossédés et ils demandaient au tribunal de valider la saisie qu’ils avaient fait pratiquer sur ces bois, lors de leur débarquement en Angleterre ; or, une partie de la cargaison litigieuse avait été achetée par le Gouvernement français, en vertu d’un contrat de vente conclu entre ce dernier et les frères Walneff antérieurement à la confiscation, si bien qu’en réalité, les demandeurs agissaient non seulement en leur propre nom, mais aussi au nom du Gouvernement français, leur ayant-cause. Le Gouvernement français résolut d'intervenir au procès pour défendre lui-même ses droits : si la décision prise dans l'affaire Luther-Sagor imposait au juge l’obligation de repousser les prétentions des frères Walneff quant à la partie de la cargaison qui leur appartenait en propre, il était, à la rigueur, possible de soutenir que la confiscation de biens appartenant à un gouvernement étranger constituait une espèce différente, surtout lorsque ce gouvernement, comme c'était le cas pour le Gouvernement français, ne recon-
(1) Cf. Tribunal du peuple de Batoum, octobre 1922 : Consul de Îa RS.F.S.R. contre Consul d'Italie, chargé de la protection des intérêts britanniques en Géorgie. — Le tribunal, invoquant l'accord anglo-russe du 16 mars 1921, accueille favorablement l’action intentée par le Gouvernement russe én revendication de deux navires vendus par un armateur russe à une compagnie anglaise, postérieurement au décret du 26 janvier 1918 qui a nationalisé la flotte de commerce russe : l'armäteur était sans droit pour transférer la propriété de ces navires qui, en vertu du décret du 26 janvier, ne lui appartenaient plus, et la vente qu'il a faite de ces deux bâtiments est nulle, comme portant sur la chose d'autrui. M. Georges Ripert, commentant ce jugement, le déclare juridiquement
fondé (Journal du Droit International, 1923, pp. 663 et s.).
naissait pas les Soviets. L'affaire fut plaidée le 12 et le 13 juillet 1921 : le tribunal refusa d'admettre le Gouvernement français au procès, mais il déclara que, si, dans la décision par laquelle il statuerait sur la demande des frères Walneff, il se prononçait en faveur de ces derniers, il réserverait formellement les droits du Gouvernement français. Le juge estimait donc que la validité des actes du Gouvernement bolchéviste ne dépendait nullement de la qualité des parties dont ces actes avaient affecté les droits : en d’autres termes, la jurisprudence britannique était fixée dans ce sens que les mesures prises par les Soviets étaient valables indistinctement à l'égard de tous (1). Au demeurant, le tribunal, constatant que les bois revendiqués avaient été nationalisés en vertu d’un décret du Conseïl des Commissaires du peuple, déboutait les frères Walneff de leur demande en revendication. |
Les seules réserves que le Gouvernement britannique eût faites, concernaient les dettes de l'Etat russe, répudiées par les Commissaires du peuple et l'indemnisation des dommages causés aux étrangers. Le 22 mars, M. Lloyd George exposait dans les termes suivants à la Chambre des Communes les dispositions qu'il avait prises à ce sujet : « Toutes les revendications à l’encontre du Gouvernement russe, en ce qui concerne des emprunts, des avances en argent ou en marchandises, ainsi que toutes réclamations en indemnités pour des dommages subis par nos nationaux, ont été réservées pour être discutées quand un règlement de toutes les contestations pendantes entre le Gouvernement russe et nousmêmes interviendra. Nous avons fait savoir au Gouverne-
(1) Telle est bien la portée de la décision du juge, quoique, en réalité, il ne semble pas que le Gouvernement français eût effectivement pris livraison des bois qu'il avait achetés et qu'il fût fondé à intenter directement une action réelle à la Société Arcos : étant donné, d'une part, qu'il n'avait pas acheté la cargaison en bloc, d'autre part, que les bois sont essentiellements des marchandises déterminées seulement par leur genre, il n'aurait pu intenter une telle action que si les bois, qu'il avait achetés, avaient été, antérieurement à la mesure de confiscation, séparés de ceux qui restaient la propriété des frères Walneff. Le Gouvernement français était donc mal fondé à intervenir au procès engagé contre la Société Arcos, puisque son droit se réduisait à un droit de créance contre les frères Walneff.
ment français que tel est notre point de vue : les Français ont avancé d'énormes sommes d'argent à la Russie, beaucoup plus que nous ; c’est donc là une question très importante pour la France, surtout pour les paysans français qui, autrefois, ont prêté de l'argent à la Russie pour lui permettre de développer ses chemins de fer et d’exploiter ses ressources. Nous avons donné l'assurance au Gouvernement français que, quand il y aura une discussion générale en vue d'établir la paix entre la Russie et les Puissances occidentales, ces revendications auront l'appui du Gouvernement de Sa Majesté. »
Sur les représentations de la France, qui relevait les conséquences extraordinaires de la politique anglaise et soulignait l'immoralité foncière des transactions qu’elle risquait de tolérer, le Cabinet britannique ne manquaït pas de déclarer, dans une note remise le 14 juin 1921 par Lord Harding à M. Briand, qu'il avait pris toutes les mesures qu’il lui était possible de prendre pour que les intérêts des nationaux français ne fussent pas lésés : il observait, à cet égard, que les ressortissants français conservaient le même droit que les ressortissants anglais, qui avaient été dépouillés de leurs biens ou de leurs droits en Russie, d'engager une action judiciaire devant les juridictions britanniques, au cas où leurs biens viendraient à être vendus dans le Royaume-Uni directement ou par l’entremise de la Délégation commerciale russe. Mais il ajoutait que le Gouvernement de Sa Majesté était impuissant à modifier le fait que la décision judiciaire serait vraisemblablement prononcée à l’encontre des réclamants.
L'exemple de l'Angleterre ne resta pas isolé : le 6 mai 1921, l'Allemagne et la Russie signaient, sous la forme : d’un accord destiné à l'élargissement de l’activité de leurs délégations respectives chargées du rapatriement des prisonniers de guerre (1), et complétant les accords du 19 avril et du 7 juillet 1920 ; cet accord reconnaissait aux missions commerciales, qui seraient accréditées par chacun des deux
ONCE W. Hahn et Avon Etienfeld-Toal. op; cit pp: 151 ct 5:
gouvernements auprès de l’autre, des pouvoirs sensiblement aussi étendus que ceux dont sont munies les missions diplomatiques régulières. Puis, c'était la Norvège, qui, par la Convention provisoire du 2 septembre 1921, reconnaissait la mission des Soviets en Norvège comme la seule représentation qualifiée de la Russie ; quelques jours après, la Tchécoslovaquie et la Russie se faisaient représenter, respectivement à Moscou et à Prague, par des délégations commerciales, sans avoir conclu d'accord spécial à ce sujet ; le 8 décembre, l'Autriche, à son tour, signaït avec les Soviets un accord sur des bases analogues à celles de l’accord germano-russe ; enfin, l'Italie, par-l’accord commercial provisoire du 26 décembre 1921, transformé, au mois de jum 1922, en accord commercial définitif, reconnaissait, elle aussi, le Gouvernement bolchéviste comme Gouvernement de facto de la Russie. Au début de 1922, neuf Etats avaient reconnu de jure le Gouvernement des Soviets et entretenaient avec lui des rapports diplomatiques normaux : la Perse, l’Afghanistan, la Turquie étaient représentées à Moscou par des Ambassadeurs ; Ta Finlande, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie par des Ministres plénipotentiaires. La Chine se trouvait dans une situation spéciale : elle entretenait une mission diplomatique à Moscou, sans avoir reconnu les Soviets et sans avoir conclu aucun accord avec eux ; de son côté, depuis 1921, le Gouvernement bolchéviste était représenté à Pékin par une mission commerciale. D’autre part, l’Angleterre, l'Allemagne, l'Italie, la Norvège, la Tchécoslovaquie étaient représentées par des délégations commerciales, accréditées, toutefois, auprès du Commissaire du peuple aux affaires étrangères ; l’ Autriche, par une mission de rapatriement, munie de pouvoirs équivalents à ceux d’une mission économique ; la Suède, qui n’avait pas conclu d’arrangement avec les Soviets, par une délégation commerciale privée, ayant un caractère officieux (1). Parmi les Etats limi-
(1) Cf. Supra, p. 80. — Le 1° mars 1922, la Suède coneluait avec le Gouvernement des Soviets un accord comportant la reconnaissance de ce gouverne-
trophes de la Russie, seuls, la Roumanie et le Japon n’entretenaient pas de rapports avec le Gouvernement bolchéviste (1).
De l’ensemble de ces faits, on peut dégager les constatations suivantes : un gouvernement de facto est un gouvernement qui s'est constitué, illégalement, qui, cependant, existe et exerce certains pouvoirs, parce qu'il est nécessaire que les services publics ne cessent pas de fonctionner. Ainsi, le Gouvernement qui a pris le pouvoir en France le 4 septembre 1870 était un gouvernement de facto et se considérait comme tel : dès que l’Assemblée Nationale eût été élue, le 8 févrie 1871, ce gouvernement céda sa place à un sgouvernement de jure. De même ,qu'à l’mtérieur, les pouvoirs d'un gouvernement de facto sont limités à ceux qui sont nécessaires pour assurer la continuité de la vie du pays, de même, dans l’ordre international, la reconnaissance d’un gouvernement de facto a pour effet l'établissement entre ce gouvernement et les gouvernements qui le reconnaissent comme tel, de rapports qui se bornent à des rapports d'ordre pratique : conclusion d'accords commerciaux, protection des nationaux, etc. Les attributs de la souveraineté lui sont reconnus, et la justice de l'Etat qui le reconnaît, ne saurait considérer comme étant en vigueur la législation qu'il a abrogée. D'autre part, un gouvernement de facto doit, tout comme un gouvernement de jure, respecter les règles et les usages du droit des gens et exécuter les obligations assumées per l'Etat, dont il gère les affaires (2). En principe, les mis-
ment comme gouvernement de facto, mais le Parlement suédois refusait de ratifier cet accord.
(1) La Roumanie et le Gouvernement de Moscou étaient entrés en négociations pour essayer d'aplanir les différends qui les séparaient : ces négociations, qui se prolongèrent du début du printemps à la fin de l'automne 1921, montrèrent que les points de vue des deux gouvernements relativement à la Bessarabie et à la condition juridique de l'or déposé à Moscou par la Banque de Roumanie étaient, pour l'instant, inconciliables. Quant au Japon, les pourparlers qu'il entama au milieu de l’année 1921 avec la République d'Extrême-Orient, se terminèrent, le 16 avril 1922, sans résultat.
(2) Cf. F. Larnaude. — Les Gouvernements de fait (Revue Générale de
droit international public, 2° série, t, III (1921), pp. 457 et s.)
sions accréditées par un gouvernement reconnu de faclo n’ont pas un caractère diplomatique, encore que les accords, qui définissent le statut de ces missions, leur concède, dans la plupart des cas, le bénéfice d’immunités équivalentes aux immunités diplomatiques : c’est ainsi que l’Agent officiel en chef du Gouvernement des Soviets à Londres, bien que l’accord du 16 mars 1921 lui confère nommément les mêmes privilèges que ceux dont jouissent les diplomates, n’est pas inscrit sur la liste, publiée par le Gouvernement anglais, des personnes ayant droit, de par leurs fonctions, aux immunités diplomatiques. :
Reconnaître un gouvernement comme gouvernement de jure, c’est reconnaître que ce gouvernement s’est intégré à la légalité du pays, qu'il y jouit de la plénitude des pouvoirs d’un gouvernement et que, par conséquent, 1l peut engager pleinement l'Etat. Cette forme de reconnaissance se marque extérieurement par l'établissement des relations diplomatiques. Aussi bien, est-ce à l'échange des missions diplomatiques et à la remise des immeubles à destination diplomatique appartenant à l’Etat que représente le gouvernement en question, que se manifeste la reconnaissance d’un gouvernement comme gouvernement de jure : l’une des conséquence de la reconnaissance du Gouvernement des Soviets comme gouvernement de jure par l'Allemagne, puis par lJ’Angleterre et par l'Italie, a été précisément la mise à la disposition de ce gouvernement des immeubles où étaient
installées les ambassades de Russie, respectivement à Rerlin, à Londres et à Rome (1).
(1) Autant est claire et utile la distinction entre la reconnaissance comme gouvernement de faclo et la reconnaissance comme gouvernement de jure, autant la distinction entre la reconnaissance de facto et la reconnaissance de jure pour les reconnaissances d'Etat, qui a été introduite ces dernières années dans la pratique internationale, est confuse et sans portée.
