LES CONFÉRENCES DE CANNES, DE GÊNES ET DE LA HAYE
LES EFFORTS DE M. LLOYD GEORGE POUR DÉMONTRER QUE LE RELÈVEMENT ÉCONOMIQUE DE L'EUROPE EXIGE LA RECON- NAISSANCE DU GOUVERNEMENT DES SOVIETS ; LES CONDI- TIONS MISES PAR LA FRANCE A CETTE RECONNAISSANCE ;
È LES DISCUSSIONS RELATIVES A LA RECONNAISSANCE DES DET- TES CONTRACTÉES PAR L'ÉTAT RUSSE AVANT LA RÉVOLUTION BOLCHÉVISTE, A LA RESTITUTION DES BIENS PRIVÉS CONFIS- QUÉS AUX ÉTRANGERS, A L’OCTROI DE CRÉDITS POUR LA RES- TAURATION ÉCONOMIQUE DE LA RUSSIE.
Le fait que la Russie était tenue à l’écart du concert européen n’allait pas sans de graves inconvénients. Aux difficultés d'ordre juridiqu,e que compliquait encore la disparité des solutions provisoires adoptées par chacun des Etats, s’en ajoutaient d’autres, d'ordre économique et politique. Pour beaucoup d’esprits, cette situation était l’une des causes essentielles du grave malaise dont souffrait l'Europe : maintenir la Russie au ban de l’Europe, c'était non seulement paralyser un centre de production et un débouché, c'était aussi entretenir un foyer d’hostilité et de propagande, une menace permanente de conflit et de révolution. M. David Lloyd George, qui dirigeait alors la politique de l’Empire britan- ‘. nique, était un des plus ardents champions de ces idées. A son avis, le meilleur moyen de détacher la Russie des partis
extrêmes et de la ramener progressivement à des conceptions moins malsaines que celles qu’elle partageait, c'était de : l’arracher à sa solitude et de la remettre en contact avec l'ordre social que l’Europe s’évertuait à restaurer et à améliorer. Dans les derniers jours de l’année 1921, M. Lloyd George crut que l'heure était, enfin, propice de réaliser les plans qu’il avait longuement mûris. La question des rapports entre l’Europe et la Russie soviétique allait, pour un temps, reprendre un aspect politique.
M. Lloyd George avait acquis la conviction qu'il ne parviendrait pas à imposer aux Commissaires du peuple l’acceptation des conditions auxquelles la France subordonnait la reconnaissance de leur gouvernement. L'expérience des années précédentes lui donnait raison, dans une certaine mesure. Dès lors, pour le Premier Ministre britannique, il n’y avait pas à balancer : puisque les concessions ne viendraient certainement pas des bolchévistes, 1l fallait obliger la France, qui, pour M. Lloyd George, symbolisait la résistance au rapprochement avec la Russie, à abandonner son attitude. Pendant les six premiers mois de l’année 1922, sous l'impulsion de l’homme d'Etat anglais, la question va occuper le premier plan de la scène politique ; elle va passionner l’opinion publique ; au lieu de l’apaisement recherché, elle va même, un moment, être sur le point de déchaïner. dans le monde des haines nouvelles et profondes. Les Conférences de Cannes et de Gênes vont marquer les deux étapes, au terme desquelles M. Lloyd George comptait bien installer, bon gré mal gré, le Gouvernement des Soviets dans le concert européen.
Au cours de cette phase essentielle, tout disparaît devant l'action personnelle du Premier Ministre britannique, qui, prenant lui-même en mains les intérêts soviétiques, en pour- ‘ suit âprement la défense et le succès. On comprendrait mal les idées qui agitent cette période fiévreuse et les situations, souvent imprévues, dont elle est la succession, si l’on ne tenait pas compte du rôle essentiel que joua alors M. Lloyd George. Pour cette nature éminemment concrète, pour ce: mystique sans foi, les idées, tout comme les traités ou les lois,
n'étaient que les états provisoires, les aspects mouvants d’une réalité en perpétuelle évolution. Cet homme mettait au service des causes, qu’il entreprenait de soutenir, une éloquence directe, j Jamais emphatique, tour à tour enjouée et austère : tendu uniquement vers le succès, il ne reculait devant aucun moyen ; capable, pour une chimère, de bouleverser l’Europe, d'y tramer un redoutable renversement des alliances. Hanté par l’idée que les souffrances endurées par les peuples d'Europe étaient dues essentiellement aux obstacles qui empêchaient la vie économique de reprendre son cours normal, 1l prétendait trouver le remède au malaise général dans ce qu'il appelait la restauration de la confiance internationale et le rétablissement de la paix sur des fondements stables : il convenait, à son avis, d'appeler toutes les nations européennes à étudier, de concert et sur un pied d'égalité, les moyens pratiques de réaliser cette grande œuvre de solidarité humaine. La fin qu’il se proposait d’atteindre était claire : faire cesser cette manière d’anathème qui excluait la Russie soviétique de la communauté des peuples. Les entretiens de Londres, en décembre 1921, et la Conférence de Cannes, en janvier suivant, eurent pour résultat apparent de faire accepter, dans leur ensemble, les conceptions anglaises par les Puissances alliées, et, en particulier, par la France, celle de ces Puissances qui, dès longtemps, semblait fermement décidée à les combattre. La résolution du 6 janvier 1922, adoptée par la Conférence de Cannes, marquaït l’adhésion unanime de l’Europe à une politique nouvelle. Les Puissances définissaient ainsi les conditions fondamentales qu’elles estimaient indispensables pour assurer la reconstruction économique de l'Europe :
« 1° Les Nations ne peuvent pas revendiquer le droit de se dicter mutuellement les principes suivant lesquels elles entendent organiser, à l’intérieur, leur régime de propriété, leur économie et leur gouvernement ; il appartient à chaque pays de choisir pour lui-même le syst.ème qu'il préfère à cet égard.
» 2° Toutefois, il n’est possible de disposer de capitaux
étrangers pour venir en aide à un pays que si les étrangers
qui fournissent les fonds ont la certitude que leurs biens et leurs droits seront respectés et que les bénéfices de leurs entreprises leur seront assurés.
» 3° Ce sentiment de sécurité ne peut être rétabli que sr les nations désirant obtenir des crédits étrangers s engagent librement :
a) à reconnaître toutes les dettes et obligations publiques qui ont été ou seront contractées ou’ garanties par l'Etat (1),
les municipalités et les autres organismes publics, et à reconnaître également l'obligation de restituer, de restaurer ou, à
défaut, d’indemniser tous les intérêts étrangers pour les pertes ou les dommages qui leur ont été causés du fait de la confiscation ou de la séquestration de la propriété ;
b) à établir un système légal et juridique sanctionnant et assurant l’exécution impartiale de tous les contrats, commerclaux ou autres.
» 4° Les nations doivent disposer de moyens d’échange convenables ; d’une manière générale, des conditions financières et monétaires doivent exister qui offrent au commerce des garanties suffisantes.
.» 5° Toutes les nations doivent s'engager à s'abstenir de toute propagande subversive de l’ordre et du système politique établis dans d’autres pays.
» 6° Tous les pays doivent prendre en commun l'engagement de s’abstenir de toute agression à |’ égard de leurs voisins :
» Si, en vue d'assurer les conditions nécessaires pour le
(1) À cet égard, il convient de rappeler que les Gouvernements alliés
n'ont pas cessé d'affirmer le principe que Îles Etats successeurs de l'ancien Empire de Russie sont tenus d'assumer la responsabilité d'une partie de la dette publique russe ; l'article 21 du Traité du 28 juin 1919 entre les Alliés et la Pologne et l'article 8 du Traité relatif à la Bessarabie stipulent formellement cette obligation à la charge de la Pologne et de la Roumanie : dans une note
adressée en janvier 1922 à l’Estonie, à la Lettonie et à la Lituanie, le Gouvernement français rappelait à ces Etats qu'en qualité d'Etats successeurs de la Russie, ils devaient assumer « une juste proportion de la dette publique russe et reconnaître les demandes de dommages-intérêts formulées par les particuliers
français en raison des pertes infligées par la révolution ».
développement du commerce en Russie, le Gouvernement
russe réclamait sa reconnaissance officielle, les Puissances
alliées ne pourraient accorder cette reconnaissance que si le
Gouvernement russe acceptait les stipulations qui précèdent (1) ».
Tels étaient les principes qui allaient former la base du nouveau droit public que les Alliés, sous la pression de M. Lloyd George, étaient convenus de donner à l'Europe, et conformément auxquels, sous une forme plus ou moins avouée, le statut arrêté en 1919 devait être revisé. La Conférence de Gênes était convoquée pour mener à bien cette entreprise grandiose : toutes les Puissances européennes, y compris l'Allemagne, la Hongrie, la Bulgarie et la Russie devaient y assister, représentées, chacune, par leur Premier Ministre, afin que rien ne vint retarder le cours des négocia-
tions. Les trois premiers paragraphes de l’ordre du jour
arrêté le 11 janvier montraient l’ampleur de la tâche à accomplir (2).
Examen de la mise en pratique des principes contenus dans la Résolution de Cannes du 6 janvier 1922.
| IT Etablissement de la paix européenne sur des bases solides.
Conditions nécessaires à la restauration de la confiance, sans porter atteinte aux traités existants.
Désormais, étaient fixées les conditions auxquelles les Puissances acceptaient de reconnaître le Gouvernement des Soviets. Le principe énoncé en tête, celui qui, en la forme, était le plus affirmatif, stipulait Le droit de chaque pays d'organiser, à sa guise, sa vie politique et économique : en recon-
(1) Cf. Livre Jaune, publié par le Gouvernement français. : Conférence économique internationale de Gênes : 9 avril-19 mai 1922, p. 15.
(2) Ibid, .p. 16.
naissant une valeur et des droits égaux au système communiste et au système basé sur la propriété individuelle, qui, cependant, pouvaient difficilement coexister sans se combattre, ce principe impliquait la condamnation formelle de l’action entreprise en 1919 par les Alliés au nom de la justice et de la morale. D’autre part, les Alliés, délaissant les obligations morales que leur avait imposées la victoire, déclaraient ne vouloir contester la validité des décisions prises par le Gouvernement des Soviets qu’en tant que ces décisions lésaient les intérêts des étrangers : ils se désintéressaient ainsi de la situation des ressortissants russes, dépouillés par les Soviets. La résolution du 6 janvier ne mettait aucune condition à la participation à la Conférence. Le Gouvernement des Soviets pouvait y paraître, sans rien renier de ses doctrines ni de ses méthodes ; il lui suffisait de déclarer qu'il adhérait aux six principes énoncés par les Puissances, pour obtenir d’être reconnu de jure par ces dernières. Bien plus, l’acceptation du troisième de ces principes, de beaucoup le plus important, celui qui stipulait la nécessité de reconnaître les engagements souscrits et l'obligation de réparer les dommages causés aux étrangers par les mesures de confiscation ou de séquestration, paraissait n'être exigée du Gouvernement de Moscou que s’il demandait des crédits étrangers : on pouvait donc, à la rigueur, prétendre que si ce Gouvernement n’adressait aux Puissances aucune requête de ce genre, il serait en droit de réclamer sa reconnaissance de jure, sans être tenu d'assumer aucune espèce d'engagement poitif. Telle était bien, semble-t-il, la portée de la résolution du 6 janvier — du moins, ainsi que l’interprétait le Gouvernement britannique — puisque M. Lloyd George parvint à obtenir de la Conférence de Cannes que l'invitation adressée le 10 janvier au Gouvernement soviétique (1) ne subordonnât à aucune con-
(1) Tchiichérine avait, à la date du 8 janvier, informé le Conseil Suprême que le Gouvernement russe était disposé à accepter de participer à la Conférence envisagée ; il ajoutait que, bien que Lénine serait, vraisemblablement, empêché de quitter la Russie, la délégation russe serait munie de pouvoirs aussi étendus que si le chef du Gouvernement bolchéviste la dirigeait en personne.
dition formelle la participation de ce Gouvernement à la conférence projetée. M. Briand, insistant sur le fait que, même s'il s'agissait d’une simple prise de contact entre délégués français et délégués soviétiques, il était indispensable — et l'opinion publique française, alarmée par les premières décisions prises à Cannes, ne tolèrerait pas que le Gouvernement français eût à ce sujet une manière de voir différente, — que la Russie eût préalablement reconnu ses dettes et se fût engagée à indemniser les propriétaires dépouillés de leurs biens, avait demandé en vain qu'il fût marqué clairement, dans l’invitation officielle, que le Conseil Suprême tenait pour acceptées par le Gouvernement bolchéviste les conditions énoncées dans la résolution du 6 janvier. Il ne parvint à décider M. Lloyd George qu’à une concession apparente, qui n'impliquait pour les Soviets aucun engagement positif : il obtint avec peine que l'invitation officielle adressée à Tchitchérine comprendrait un dernier paragraphe, rédigé ainsi : « Le Conseil Suprême, conscient que vous reconnaissez l’importance qu’il attache aux assurances et garanties posées par Jui comme indispensables pour la coopération utile des Puissances ÂAlliées et de la Russie à l’œuvre de la reconstruction économique et financière de l'Europe, a appris avec satisfaction que vous vous proposez d'envoyer des représentants ayant pleins pouvoirs pour prendre des décisions (1). »
Il entrait tellement dans l’esprit de M. Lloyd George, d’ailleurs conséquent avec lui-même, que ces six points n'étaient pas intangibles que le projet d’ordre du jour de la Conférence de Gênes, que le Premier Ministre britannique soumit aux Gouvernements alliés, portait dans son article premier : « Approbation de la résolution de Cannes du 6 janvier 1922. » Les principes eux-mêmes pouvaient donc être discutés : de nouvelles concessions étaient à prévoir. Où s’arrêterait-on dans la voie périlleuse que l’on acceptait de fou-
(1) On appréciera mieux l'importance du résultat acquis par. M. Briand au prix d'un effort opiniâtre, si on compare à cette rédaction définitive celle qui avait été précédemment arrêtée : « Le Conseil Suprême, étant donné l'importance qu'il attache aux assurances posées par lui, etc., etc. »
ler ? Le Gouvernement français parvint, non sans mal, à faire substituer à ce texte initial la rédaction suivante : « Examen de la mise en pratique des principes contenus dans la résolution de Cannes du 6 janvier 1922. » Le but de cette modification était de bien montrer que ces principes devaient être considérés comme acceptés d'avance par les Puissances participant à la Conférence, qu’ils ne pouvaient être discutés en aucune manière et que la seule question à examiner à leur sujet, c'était leur mise en pratique, c’est-à-dire la facon dont il convenait de les appliquer.
La situation, toutefois, restait équivoque et obscure. Avant que ne s’ouvrit la Conférence, le Gouvernement français s’attacha, d’une part, à obtenir de ses Alliés l'assurance formelle que toutes les Puissances participant à la Conférence marquaient, par leur présence même, leur acceptation intégrale des principes ( reconnus comme la base nécessaire de leur collaboration et la condition essentielle de leur réunion », d’autre part, à préciser la portée et le sens de ces principes (1). Dans le memorandum, qu’il remit le 31 janvier au Gouvernement britannique, M. Poincaré définissait son point de vue : il estimait que le seul moyen de concilier le respect de la souveraineté intérieure des Etats avec le respect des biens et intérêts privés étrangers, dans les pays dont la législâtion interne ne reconnaissait pas le droit de propriété, consistait à soustraire les étrangers à la juridiction locale et à les soumettre à leur juridiction nationale et il en arrivait ainsi à envisager un véritable régime de capitulations. : il insistait sur la nécessité de confier à des experts le soin de préparer, en commun, des projets détaillés sur les diverses questions figurant à l’ordre du jour de la Conférence, « de manière que l'entente entre les Alliés et les autres pays civilisés d'Europe fût complète, lorsqu'ils se trouveraient en présence du néant organisé par les Soviets ». Le 25 février, au cours d’une entrevue qu'il eut, à Boulogne-sur-Mer, avec M. Lloyd George,
(1) Cf. Memorandum du Gouvernement français au sujet de la Conférence
de Gênes (1** février 1922), (Livre Jaune, pp. 18 et s.).
Ph
M. Poincaré obtenait l'adhésion de ce dernier à sa thèse. Il l'amenait même à admettre que l'acceptation des principes de Cannes ne suffirait pas pour que le Gouvernement des Soviets pût demander à nouer des rapports réguliers avec les Puissances : une période d'observation précéderait, en tout état de cause, l’entrée en relations. La reconnaissance du Gouvernement des Soviets ne pouvait donc être, dans l’hypothèse la plus favorable, que la conclusion des délibérations de Gênes ; elle n’en pouvait être, à aucun degré, l’introduction. ARE
Le 3 avril, un grand débat s’engagea à la Chambre des Communes à propos de la Conférence de Gênes (1). Le parti libéral et le parti travailliste reprochaient âprement à M. Lloyd George d’avoir laissé se rétrécir le programme de la Conférence, si bien que, par avance, elle était condamnée à n'obtenir, à supposer qu’elle er obtint, que des résultats sans portée. M. Clynes rappelait que le parti travaillisté (€ était partisan des véritables conférences, mais non pas d'une conférence au programme restreint jusqu’à être presque dénué de tout intérêt ». Et, après avoir représenté que l’attitude du Premier Ministre était, en réalité, dictée par des soucis de politique intérieure, il esquissait le programme travailliste : « M. Lloyd George, disait-il, sait très bien que le fond de toutes les difficultés présentes, c’est le Traité de Versailles. Tant que certaines parties de ce Traité n'auront pas été foncièrement revisées, il n’y a pas de Conférence qui puisse permettre le relèvement économique de l'Europe. Aucune reprise des affaires n’est possible, tant que ne sera pas établie une paix équitable. Les réparations, pour une large part, sont payées par les classes ouvrières britanniques. Sans faire preuve de tendresse pour l'Allemagne, il faut bien constater que des millions doivent être versés par le Trésor pour assurer l'entretien des ouvriers anglais, que les réparations
réduisent au chômage.
« Quant à la Russie, tant que nous ne traiterons pas avec
k IE Fe (1) Cf. The Times, 4 avril 1922, pp. 19-20.
elle sur un pied de parfaite égalité, nous ne devons pas nous attendre à la restauration de la confiance, sans laquelle les relations commerciales entre elle et nous ne sauraient être rétablies. » -
Opposé à cet effort qui tendait à élargir dangereusement le programme de la Conférence, M. Bonar Law, au nom du parti conservateur, exprimait l'opinion que la reconnaissance de jure du Gouvernement russe devait être subordonnée, non pas à des promesses, mais à la constatation que ce Gouvernement est décidé à se conformer, dans ses relations avec les autres pays, aux usages qui régissent les peuples civilisés.
M. Lloyd George, se prévalant de l'exemple de Pitt, rappelait que cet homme d'Etat consentit à conclure la paix avec la Révolution française, « dont les principes étaient aussi odieux et les actes aussi perfides » que ceux des bolchévistes; puis, il énumérait les garanties qu'il considérait comme la base sur laquelle il était possible de traiter. « Quant à la reprise des relations diplomatiques avec la Russie, poursuivait-il, l'opinion la plus courante est qu'avant d’y. procéder pleinement, il conviendrait d’instituer une période d’épreuve. Certes, l’échange de missions diplomatiques est essentiel, si l’on veut, effectivement, conclure des affaires et assurer la protection des négociants. Mais le caractère et l’ampleur de la représentation diplomatique dépendent, non seulement des
conditions que la Russie est disposée à accepter, mais aussi des preuves qu’elle donnera de sa bonne foi. Reconnaissons sincèrement que la façon dont certaines des clauses les plus importantes de l'accord commercial ont été violées, n’est pas encourageant. Ni la propagande, ni l'intervention dans nos affaires intérieures n’ont cessé aussi complètement que nous étions en droit de l’espérer quand cet acte a été signé.
( [l ne nous appartient pas de dicter des décisions à la Conférence de Gênes, mais il est nécessaire que nous indiquions, par avance, quelles sont nos vues sur cette question très importante, que nous définissions ce que sera la politique de la Délégation anglaise à la Conférence. Sans l’approbation de la Chambre des Communes, il ne peut y avoir de
modification dans l'étendue des pouvoirs, ou bien dans le caractère de la représentation de la Russie en Angleterre. Si un accord à ce sujet est ratifié par le Parlement, nous suivrons la même procédure que celle que nous avons suivie à l'égard de l'Allemagne après la signature de la paix : les Alliés convinrent, alors, de ne se faire représenter par des Ambassadeurs en Allemagne qu’à l'expiration d'une période d’une durée raisonnable, au cours de laquelle l'Allemagne serait à même de donner des preuves de sa bonne foi. Il en sera de même pour la Russie : pas de représentation diplomatique intégrale, tant que les Puissances n'auront pas constaté, à leur satisfaction, que la Russie s’efforce réellement de remplir les conditions que’lle a acceptées. Pendant l'intervalle, la Russie sera représentée à Londres par un Chargé d'Affaires, et nous serons représentés de la même façon en Russie, jusqu’au moment où nous apercevrons qu'il est désirable d'établir des relations diplomatiques intégrales. Dans le cas de l’ Allemagne, ce fut 12 mois après la signature, et six mois après la mise en vigueur du Traité de Paix. Cela représente une période d’épreuve qu'il serait sage d'instituer, afin d’avoir les garanties nécessaires, non pas seulement sur le papier, mais en réalité, que la Russie a l'intention de faire honneur aux engagements qu’elle souscrira par traité, et aussi qu’elle est à même de vaincre l’opposition des extrémistes et des organisations puissantes, qui sont en train de chercher à faire échouer la nouvelle politique du Gouvernement soviétique. Telles sont les propositions que les délégués britanniques soumettront à la Conférence de Gênes.» Et, à un député demandant si cette période d'épreuve durerait un an, M. Lloyd George répondait : « Cette période durera jusqu’à ce que les Puissances se soient conveincues que la Rusie a l'intention d’exécuter fidèlement les obligations qu’elle assumera. Il ne dépend que de la Rusie que cette période soit brève. »
Ainsi donc, le Gouvernement britannique envisageait la conclusion à Gênes d’un véritable traité de paix avec la Russie, dont l’un des résultats essentiels serait la reprise des.
relations diplomatiques. Sans doute, on se bornerait au début, à envoyer des Chargés d'Affaires. Mais un point de vue nouveau tendait à se faire jour : la période d'épreuve, au cours de laquelle les Puissances auraient à se convaincre de la sincérité des intentions de la Russie, au lieu de précéder la reconnaissance formelle du Gouvernement des Soviets, commencerait avec cette reconnaissance même. Cette période représentait une nouvelle étape, dont le terme était le remplacement des Chargés d'Affaires par des Ambassadeurs. Sur ce point, la divergence de vues qui séparait le Gouvernement anglais du Gouvernement français était profonde : pour M. Poincaré, en effet, la reconnaissance n'était possible que comme la conséquence de la période d’épreuve, au cours de laquelle il serait possible de s'assurer que le Gouvernement russe était décidé à exécuter sincèrement les engagements qu'il souscrirait à Gênes. D'ailleurs, au cours de l’entrevue de Boulogne-sur-Mer, M. Poincaré avait entièrement réservé sa liberté d'action quant à la reconnaissance de jure du Gouvernement de Moscou (1), et il entendait apprécier, en toute souveraineté, si, d’après les faits, le Gouvernement des Soviets avait réellement l'intention de tenir ses engagements et s'il avait l'autorité nécessaire et suffisante pour faire respecter sur tout son territoire les ordres qu'il donnerait éventuellement à cet égard, conditions en dehors desquelles toute reconnaissance de jure était inconcevable. Ce n’était point, ainsi que certains l’ont insidieusement prétendu, que la France désirât imposer à la Russie un humiliant repentir ; elle entendait simplement prendre une précaution, naturelle, en somme, à l'égard d’un gouvernement qui faisait si volontiers profession de renier ses engagements. :
Le 9 avril, s’ouvrit la Conférence de Gênes, au milieu d'un faste théâtral. Les espoirs mis en elle dépassaient toute mesure. La France avait toutes les raisons de croire qu’elle s’y trouverait dans une atmosphère hostile et qu’on chercherait
(1) Cf. Premières instructions du Gouvernement français à la Délégation française à la Conférence de Gênes. (Livre Jaune, pp: 44 et s.).
à lui imposer une conception qu’elle réprouvait. Le Saint- Siège lui-même inclinait à prendre parti contre elle. Elle voyait ses plus nobles intentions suspectées : alors qu’elle poursuivait uniquement la défense du droit, de la morale, de la loyauté internationale, alors qu’elle désirait ardemment alléger la détresse du peuple russe, voilà qu’on cherchait à la représenter comme égoiïstement attachée à ses intérêts pécuniaires, aveuglée par sa haine contre la Russie, avide d'imposer par les armes son hégémonie.
Les représentants de la France à la Conférence de Gênes, dont le choix avait été dicté au Gouvernement par le pressentiment que leur mission serait particulièrement délicate, eurent la tâche ingrate de défendre devant une assemblée prévenue le bon sens et le respect des engagements pris. A l’éloquence agressive de la Délégation russe, qui louait la vertu de l’ordre communiste, la France opposait la modération de ses principes : rien ne sert, disait-elle, de réclamer une place dans le concert des peuples, si l’on ne consent pas à fournir la preuve que l’on ne manquera pas à sa parole. Ceux qui vécurent à Gênes ces journées du printemps 1922, garderont longtemps le souvenir de l’atmosphère d’orage et de menace, dans laquelle se déroula cette Conférence. Et, lorsqu'il sera loisible de faire connaître, dans tout son détail, la correspondance échangée au jour le jour, entre M. Poincaré et M. Barthou, on verra combien élevés étaient les mobiles et les scrupules de la France et comment, malgré l’hostilité de ceux qui eussent dû lui être le plus fidèles, elle lutta, loyale et désintéressée, pour faire prévaloir la raison et le droit contre un dangereux humanitarisme, à la fois, empiriste et illuminé. Dès la séance d'ouverture, alors que le Président, reprenant en partie les idées soutenues par M. Hugo Stinnes à la Conférence de Spa, annonçait l’avènement d'une ère nouvelle, où il n’y aurait plus ni vainqueurs ni vaincus, alors que M. Lloyd George, dans des métaphores menaçantes, faisait allusion aux ( grognements de la meute des ennemis de. la paix », M. Barthou rappelait que la réunion même de la
Conférence était un hommage au droit, dont, disait-1l, « 1l
146 LA RECONNAISSANCE DES SOVIETS faut que nous ayons tous, ici, la volonté d’être les serviteurs ». Paroles mémorables, par lesquelles, non sans mérite, la France pouvait être fière de définir sa position.
Le Gouvernement des Soviets participait à la Conférence sur un pied d'égalité absolue avec les Puissances, mais, ainsi que l’avait déclaré M. Facta, Président de la Conférence, au cours de la séance d'ouverture, « le simple fait de l'invitation acceptée prouvait à la Conférence que ceux qui ont accepté cette invitation, ont, par cela même, accepté les principes contenus dans la résolution de Cannes (1). « Nous sommes réuais, ainsi sexprimait M. Lloyd George à la même séance, en tant que représentants de toutes les nations, de tous les peuples de l'Europe, afin de rechercher en commun les meilleurs moyens de rétablir la prospérité ccmpromise de ce continent, afin que chacun de nous puisse instaurer dans son propre pays, à sa guise, le meilleur état de choses dans l'intérêt de son peuple, un meilleur état de choses que celui que le monde a connu jusqu'à présent ». [chitchérine accueillait avec joie ces déclarations et saisissait l’occasion qui lui était offerte, de faire ressortir que la Russie soviétique, tout en revendi- : quant sa reconnaissance pleine et entière, n’en persistait pas moins à considérer comme un stade provisoire de l’évolution ce qu’il appelait l’ancien ordre social. « Tout en conservant : elle-même, disait-il, le point de vue des principes communistes, la Délégation russe reconnaît que, dans la période actuelle de l’histoire, qui permet l’existence parallèle de l’ancien ordre social et du nouvel ordre naïssant, la collaboration économique entre les Etats représentant ces deux systèmes de propriété apparaît comme impérieusement nécessaire pour la reconstruction économique générale. Le Gouvernement russe attribue, en conséquence, la plus grande importance au premier point de la résolution de Cannes, traitant de la reconnaissance réciproque des différents systèmes de propriété et des différentes formes politiques et écono-
(1) Cf. Conférence économique internationale de Gênes. — Compte rendu sténographique de la première séance plénière (10 avril 1922). Déclaration de M. Facta, président, p. 25.
miques qui existent actuellement dans les divers pays. La Délégation russe s’est rendue, ici, non pas dans l'intention de faire de la propagande pour ses propres vues théoriques, mais afin d'engager des relations pratiques avec les Gouvernements et les milieux commerciaux et industriels de tous les pays sur la base de la réciprocité, de l'égalité des droits et de la reconnaissance pleine et entière. »
Le Gouvernement des Soviets définissait clairement ses prétentions : il retenait de la résolution de Cannes, dont les Puissancs faisaient la charte de la Conférence, le premier point, qui, pratiquement, le mettait sur un pied d'égalité avec les autres gouvernements ; il soulignait que les doctrines qu’il mettait en pratique ne devaient avoir pour conséquence aucune diminution de ses droits de souveraineté et, à ce titre, il repoussait tout système qui, sous prétexte d'assurer la protection des intérêts étrangers en Russie, porterait atteinte à sa souveraineté ; 1} marquait, enfin, que la Russie concevait la reconstruction de l'Europe comme une œuvre collective, à laquelle elle entendait collaborer, non en obligée, mais en égale et pour laquelle elle n’était disposée à assumer aucune dette de gratitude envers les autres Puissances. Aussi bien, à son avis, ces dernières sous prétexte de venir en aide à la Russie, ne poursuivaient-elles que leurs propres avantages.
Ce n’est pas le lieu de faire l’histoire des négociations, dont Gênes fut, pendant quarante jours, le théâtre : les événements justifièrent amplement les précautions que la France avait jugées nécessaires. Tout en déclarant accepter les principes énoncés dans la résolution de Cannes, la Délégation des Soviets refusait d’adhérer à toute disposition de nature à en assurer l'application. Il n'était pas jusqu’à sa méthode de négociation, chicanière et cauteleuse, qui ne trahît la mauvaise foi du Gouvernement bolchéviste. Il s’avéra, rapidement, que, malgré l'esprit d’extrême conciliation dont les Puissances faisaient preuve, les bolchévistes n'avaient l'intention, ni de revenir, en quoi que ce fût, sur leur attitude relativement à la question des dettes et à celle des biens privés, ni d'assurer au capital étranger qui s’investirait, à l'ave-
nir, dans des entreprises en Russie, les garanties indispensables. En dépit des larges concessions consenties par les Gouvernements alliés, la Délégation soviétique adoptait une attitude négative sur les deux chefs de réclamation essentiels présentés par les Alliés : en matière de dettes, elle demandait d’abord, l’annulation des dettes de guerre et elle opposait aux dettes contractées par l'Etat russe envers des ressortissants étrangers des demandes reconventionnelles motivées par un prétendu blocus de la Russie par les Alliés ; quant à la propriété privée, elle n’acceptait pas la restitution des entreprises à leurs anciens propriétaires et ne se déclarait même pas disposée à les indemniser sous forme d’un affermage obligatoire. Bien plus, le Gouvernement russe subordonnait l’acceptation des prétendues concessions à sa reconnaissance de jure et à l’octroi de crédits importants par les Puissances. Ce point de vue, exposé dans la lettre adressée le 20 avril par Tchitchérine à M: Lloyd George, fut maintenu et même aggravé dans le memorandum remis le 11 mai par la Délégation russe en réponse à des propositions, dans lesquelles les Alliés réduisaient leurs prétentions jusqu’à les rendre presque purement théoriques et acceptaient, en particulier, de charger des juridictions arbitrales mixtes, d’une part, de fixer les compensations à accorder aux propriétaires évincés, d’autre part, de régler, en tenant compte de la situation économique et financière de la Russie, les questions relatives aux emprunts contractés par l'Etat russe envers des ressortissants étrangers (1). La Conférence de Gênes dut se séparer sans autre résultat que la conclusion d’un engagement réciproque de s’abstenir de toute agression et de toute propagande subversive et la convocation de commissions d'experts à La Haye.
La situation dans laquelle chacun des Etats représentés à
(1) Cf. Note annexe au procès-verbal de la séance tenue le 15 avril 1922 par le Comité officieux des affaires russes. (Livre Jaune, p. 59) ; Lettre en date du 20 avril 1922, de Tchitchérine à M. Lloyd George (ibid., p. 59).
Propositions remises le 2 mai à la Délégation russe (ibid., p. 115) ; Réponse de la Délégation russe (11 mai 1922) (ibid., p. 126).
Gênes se trouvaient par rapport au Gouvernement des Soviets avant le 10 avril 1922, ne pouvait, certes, pas être affectée par le fait d’avoir participé à la Conférence : la Pologne, la Finlande, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, qui avaient déjà reconnu de jure le Gouvernement de Moscou, ne pouvaient prendre part qu'à titre d’observateurs, en quelque sorte, à la discussion d’une question, qui ne se posait plus pour eux ; logiquement même, ces Etats auraient dû être exclus de toute négociation relative à la Russie, ainsi que l'Allemagne le fut à la suite de la signature, le 16 avril, du Traité de Rapallo (1), qui stipulait, en particulier, la reprise immédiate des relations diplomatiques et consulaires. L’Angleterre, l'Allemagne, l'Italie, la Norvège, l'Autriche, qui avaient reconnu les Soviets de facto, se trouvaient, par contre, sensiblement sur le même pied que les Etats européens, qui, à l'exemple de la France, s'étaient refusés à entrer en rapports avec les Commissaires du peuple. Sans doute, l’admission d'un gouvernement à une Conférence politique implique, en règle générale, qu’il est reconnu par les autres gouvernements représentés. Mais, à Gênes, les Soviets n'étaient pas fondés à se prévaloir d’un tel usage, puisque l’objet de la Conférence était précisément de définir les conditions auxquelles ils seraient reconnus et de préparer, éventuellement, un traité comportant cette reconnaissance. Cette difficulté se posa sous une forme concrète lors de la vérification des pouvoirs des différentes délégations ; l’article final du règlement de la Conférence disposait qu’une « Commission de vérification des pouvoirs composée d’un délégué de chacune des Puissances ayant convoqué la Conférence procéderait immédiatement à la vérification des pouvoirs des délégués ». La tâche de la Commission était délicate : dans son rapport, du
(1) Lettre collective envoyée le 18 avril 1922 au Chancelier Wirth (Livre Jaune, p. 53). Bien que l'histoire des Congrès compte nombre d'exemples analogues, il faut reconnaître que l'incorrection de l'Allemagne était intolérable. Ce fut l'habileté de M. Barthou de faire partager sa pieuse indignation aux délégations alliées et de reconstituer, ainsi, au sein de la. Conférence, malgré des volontés fermement contraires, le bloc des puissances qui, ensemble, avaient participé à la guerre contre les Empires du Centre,
16 mai (1), qui fut approuvé par la Conférence, dans sa séance finale, elle constatait que les pouvoirs de toutes les délégations, sauf la délégation russe, étaient réguliers en la forme, émanaient des chefs d'Etat ou des autorités en exerçcant les fonctions et donnaient, expressément où implicitement, aux personnes qui en étaient titulaires, le mandat de prendre part aux délibérations de la Conférence au nom des Gouvernements des Etats qu’elles représentaient. Elle s’abstenait, par contre, de déclarer réguliers et valides les documents déposés par la Délégation russe ; elle se contentait de les décrire et de constater qu’en la forme, ces documents donnaient aux personnes qui y étaient désignées « le pouvoir de participer aux travaux de la Conférence au nom de la Répubhque socialiste fédérative des Soviets de la Russie ». Malgré les réticences prudentes des juristes, il n’en restait pas moins que, bien que restant, aux yeux des Puissances, sans existence juridique, le Gouvernement soviétique était considéré par ces mêmes Puissances comme exerçant, seul, la souveraineté à l’intérieur de la Russie et comme, seul, apte à représenter ce pays et à traiter en son nom. La clause VI de la résolution adoptée par la Conférence le 19 mai 1922 (2), en stipulant que des engagements d'ordre territorial seraient « conclus entre le Gouvernement soviétique russe et les Gouvernements actuellement alliés du Gouvernement soviétique russe (3), d'une part, et, d’autres part, les autres Gouvernements » représentés à la Conférence, ne peut, à moins d’être
(1) Cf. Livre Jaune, pp. 142-143,
(2) Cf. Livre Jaune, p. 141, <
(3) Au cours de la cinquième séance de la sous-commission de la première commission, tenue le 17 mat 1922, la portée de l'expression : « … le Gouvernement soviétique russe et les Gouvernements actuellement alliés du Gouvernement soviétique russe. » a été précisée par des déclarations de Tchitchérine : d'une part, les Républiques alliées de la Russie étaient, alors, . l'Ukraine, la Russie Blanche, la Géorgie, l'Arménie, l'Azerbaïdjan, les Républiques de Boukhara, d'Extrême-Orient et de Khiva ; d'autre part, comme la République de Boukhara n'était pas soviétique, la Délégation russe demandait qu'au lieu de l'expression K: « …, et les Gouvernements soviétiques alliés au Gouvernement soviétique russe. » il fût fait emploi de l'expression : « … et les Gouvernements alliés du Gouvernement soviétique russe ». — C7. Conférence économique internationale de Gênes. Procès-verbaux et documents relatifs à la. question russe, Rome, 1922 (Publication du Gouvernement italien), pp. 124 ets.
dénuée de toute signification, être interprétée autrement que comme reconnaissant au Gouvernement soviétique de Russie, le droit de conclure des engagements politiques en son rom et au nom de ses alliés. Sans doute, on s'était évertué à donner à cet engagement une forme anormale : pour éviter d’avoir à apprécier officiellement la régularité et la valeur des pouvoirs de la Délégation russe, pour éviter, également, de soumettre à la signature des plénipotentiaires soviétiques un acte, qui tirerait sa force précisément des signatures yapposées, on était recouru à une procédure étrange, qui consistait à soumettre à la Conférence réunie en séance plénière les clauses projetées, à inviter, à tour de rôle, chaque Délé- gation à déclarer si elle les adoptait ou non, et à inscrire ces
déclarations au procès-verbal de la séance. Ces anomalies voulues ne changeaient rien au fait que les Puissances considéraient le Gouvernement des Soviets comme capable de contracter, au nom de la Russie, des engagements internationaux.
La Conférence de Gênes avait décidé de tenter un dernier effort pour essayer de résoudre les divergences subsistant entre le Gouvernement russe et les autres Gouvernements sur les questions concernant les dettes, la propriété privée et les crédits. Des commissions d’experts devaient se réunir à La Haye pour examiner le problème russe sous ses aspects pratiques et techniques, en dehors de toute considération politique. Le Gouvernement français ne s'était pas engagé à participer aux réunions de La Haye. À Gênes, à la séance plénière du 19 mai, M. Barïthou, invité, comme, d'ailleurs, les plénipotentiaires des autres Etats, à faire connaître son sentiment sur la résolution soumise à l'approbation de la Conférence, s'était déclaré, en rappelant la procédure arrêtée par la Conférence de Cannes (1), disposé à recom-
(1) Le premier paragraphe de la résolution de Cannes disposait, en effet, que la Conférence envisagée présenterait des « recommandations » aux Gouvernements qui étaient, en conséquence, libres d'y donner suite ou de les rejeter.
mander à son Gouvernement l'acceptation des clauses proposées ; la Délégation belge avait adopté la même attitude que la Délégation française (1).
Le Gouvernement français, qui s'était convaincu, à Gênes, de l’inutilité de poursuivre une discussion condamnée, par avance, à rester stérile, répugnait à reprendre des négociations dans lesquelles les Soviets ne voyaient que des occasions de propagande. Il accepta, toutefois, d'y participer, mais à la condition qu’il fût bien entendu que les Commissions de La Haye ne s’occuperaient pas de questions politiques, que leurs membres n’auraient pas la qualité de plénipotentiaires et que leurs décisions ne seraient prises qu’ad referendum (2). Afin d'éviter toute discussion de principe, il avait été décidé, à Gênes, de former deux commissions, la commission russe et la commission non-russe qui délibereraient séparément. Pour accentuer encore le caractère technique de la conférence, il fut convenu, à La Haye, que la commission nonrusse se scinderait en trois sous-commissions : la sous-commission des biens privés, celle des dettes et celle des crédits, et que les communications entre la commission russe et la commission non-russe se feraient, non pas en réunion plénière de la conférence, mais, autant que possible, en séance de sous-commission.
Les échanges de vues de La Haye, bien qu’ils eussent permis d'enregistrer des progrès et des rapprochements notables, firent ressortir, avec plus de netteté encore, l'impossibilité de trouver, pour le moment, du moins, un terrain d’entente. Le Gouvernement des Soviets refusait d'assumer aucun engage-
(1) Cf. Conférence économique internationale de Gênes. Procès-verbaux et documents relatifs à la question russe, (Op. cit, Séance plénière du 19 mai |
1922, pp. 160-161).
(2) Cf. Conférence de La Haye. I. Commission russe. II. Commission nonrusse. 15 juin 1922. Actes et Documents (Publication du Gouvernement néerlandais) Conférence préliminaire. 4° Séance (19 juin 1922), p. 24. — Il convient d'observer, à cet égard, que la France n'accepta d'envoyer des délégués à La Haye que le 19 juin ; le lendemain, au plus tard, d'après la clause II de la résolution adoptée le 19 mai à Gênes, le Gouvernement russe devait recevoir communication de la liste des Puissances qui seraient représentées à la Commission non-rus-e,
ment quant à Îa restitution de la propriété privée ou quant aux indemnités ou compensations à accorder aux propriétaires évincés ; en ce qui concerne la reconnaissance des dettes, s’il se montrait plus conciliant, il déclarait que, bien qu'il ne se considérât pas comme engagé par les obligations contractées par le Gouvernement tzariste, il était prêt à négocier les modalités pratiques de la reprise du service de la dette directement avec les porteurs. D’autre part, il demandait l'octroi de crédits par les Gouvernements européens. Ce n’est que lorsque la Commission non-russe eut constaté l’inutilité de poursuivre les discussions, que, le 19 juillet, Litvinov se déclara prêt à recommander à son Gouvernement de reconnaître les dettes envers les nationaux étrangers et de s'engager à donner une indemnité effective, sous la forme de concessions ou sous une autre forme, aux propriétaires de biens saisis ou confisqués en vertu d’une mesure légale ou administrative ; la fixation des indemnités et la reprise du service de la dette devaient être réglés, avant l'expiration d’un délai de deux ans, au cours de pourparlers directs entre le Gouvernement russe et les intéressés. Litvinov se disait disposé à soumettre ces recommandations à son Gouvernement, sans les subordonner à l’octroi de crédits, car, à son avis, de tels engagements étaient indispensables pour que les capitaux privés acceptassent de s’investir dans les entreprises nécessaires au relèvement de la Russie.
Le 20 juillet, avant de se séparer, la commission non-russe accepta, sur la proposition de M. Cattier, délégué de la Belgique, de recommander aux divers gouvernements représentés à la Commission de ne pas assister leurs nationaux dans leurs efforts pour acquérir des biens enlevés, postérieurement au 1* novembre 1917, par le Gouvernement des Soviets à des étrangers d’une nationalité différente de celle de l’acquéreur, sauf si le propriétaire ou le concessionnaire évincé consentait à cette acquisition (1) : c'était la reprise, sous une forme moins stricte et moins précise, mais, par contre, sans
(1) Conférence de la Haye, op. cit, p. 440.
limite de temps, de l'engagement souscrit par les Gouvernements représentés à la Conférence de Gênes (1). Il est vrai que la résolution adoptée à La Haye ne devait être valable
que si les Puissances qui ne participaient pas à la Conférence, à
y donnaient leur adhésion (2). De plus, les Gouvernements représentés à la Conférence de Gênes s'étaient réservés de reprendre leur liberté d’action à l'égard de la Russie, dans un délai de trois mois à compter du 26 juin 1922, date de la première réunion, à La Haye, de la commission russe et de la commission non-russe, au cas où ces commissions ne parviendraient pas à leur présenter des recommandations conjointes (3) : dès le 26 septembre 1922, chacun de ces Gouvenements redevenait donc libre de procéder à un arrangement séparé avec le Gouvernement des Soviets.
Les réunions de Gênes et de La Haye n'avaient donc pas modifié la situation juridique respective des Etats européens envers le Gouvernement des Soviets. La France, par exemple, continuait à considérer ce gouvernement comme n’ayant pas d'existence légale. Par contre, les rapports politiques de ce Gouvernement avec l’Europe allaient être profondément modifiés. Il suffit de comparer l’attitude des Alliés à l’égard de la Russie en 1919 à celle qu’ils adoptaient en 1922, pour apercevoir le revirement profond qui s'était, msensiblement, - opéré. En 1919, les Alliés ne voyaient dans le Gouvernement soviétique qu'un pouvoir illégal et irrégulier, opprimant la
(1) Cf. Procès-verbal d'une réunion tenue le 14 mai 1922 à la Villa de Albertis, $ 6 (Livre Jaune, pp. 135-136), et la lettre du 18 mai de M. Barthou à M. Facta, au sujet des conditions dans lesquelles ce procès-verbal devait être approuvé par les Délégations n'ayant pas pris part à la réunion (ibid, p. 140). Ii y a lieu d'observer que l'engagement contracté à Gênes ne valait, au plus, que pour le mois qui suivrait l’adoption des recommandations des Commissions d’experts de La Haye, au cas où ces commissions parviendraient à en présenter.
(2) M. Cather était en mesure d'annoncer, au cours de la séance même du 20 juillet, que le Gouvernement des Etats-Unis était décidé à ne pas modifier sa ligne de conduie à l'égard de la Russie, partant, à ne pas couvrir de sa protection les citoyens américains qui tenteraient de négocier l'acquisition, même partielle, de biens appartenant aux ressortissants de l’un quelconque des Etats représentés à la Conférence de La Haye,
(3) Cf. Procès-verbal d'une réunion tenue le 14 mai 1922, à la Villa de Âlbertis, $ 5 (Livre Jaune, p. 135).
Russie et l’empêchant de manifester sa volonté nationale, ne pouvant donc, à aucun titre, prétendre représenter cet Etat ; aussi estimaient-ils inutile de traiter avec un pouvoir passager, sans autorité, inapte à contracter un engagement international et dont l’existence leur paraissait radicalement inconciliable avec celle du reste de l’Europe. En 1922, ce même gouvernement siégeait dans une Conférence internationale, sur un pied d'égalité avec les Grandes Puissances. Si, dans l’avenir, un problème de politique internationale se présentait, où fussent affectés les intérêts de la Russie, il serait bien difficile, sinon impossible, de rejeter les prétentions des Soviets à les défendre.
