CHAPITRE IV

La reconnaissance des principes du droit international.

SECTION I

LA RECONNAISSANCE DES PRINCIPES DU DROIT INTERNATIONAL ET LA SOUVERAINETÉ DE L'ÉTAT

92. Les Etats se reconnaissent comme personnes publiques souveraines. Un Etat exerce d’une façon indépendante, dans ses rapports avec ses sujets et avec les autres Etats, ses fonctions d'Etat.

Lorsque les Etats se reconnaissent comme tels, ils ont évidemment une conception commune des éléments constitutifs de leur existence.

La reconnaissance implique une conception commune à l'Etat reconnu et à l'Etat qui reconnaît, des fonctions de l’Etat, du sens dans lequel doit s'exercer l’activité de celui-ci, conception commune sans laquelle ils ne sauraient se considérer comme ayant l’un et l’autre, une personnalité d'État. Les membres de la communauté internationale ne sont, l’un à l'égard de l'autre, des

Etats que par suite de conceptions analogues sur le rôle de celui-ci et les buts qu'il doit poursuivre.

Les Etats ont donc la conception d’un but à atteindre par chacun d’eux dans sa sphère propre, d’un résultat à réaliser : faire régner l’ordre au sein de la communauté qu’ils personnifient.

C'est comme tels qu’ils entrent en relations les uns avec les autres, avec en plus la conception d'intérêts communs à tous, qui doivent être atteints par une action commune.

Cette conception d’une communauté d'Etats ayant des intérêts communs et poursuivant un but commun est une conception toute moderne. L'Etat antique prétendait à la suprématie universelle et, loin d’accepter la collaboraration d’autres Etats, 1l n'admettait pas leur existence indépendante. Lorsque celte prélention à la suprématie universelle fut abandonnée, les Etats avaient peu de buts communs à poursuivre, parce que les intérêts qui sont aujourd'hui conçus comme communs ne l’étaient pas à celte époque. C’est ainsi que la pratique mercanliliste procédait d'une conception égoïste qui établissait des barrières entre les peuples et, comme je le disais, il n’y avait guère de reconnaissance que celle de la liberté respective des groupes. Des principes furent reconnus : ce furent d’abord des limitations apportées à la liberté de l'Etat belligérant (1). Aujourd'hui, il est incontestable que les Etats ont conscience du caractère commun de leurs intérêts et du but à poursuivre et qu’il existe une communauté internationale fondée sur l’ana-

(4) Avant la guerre de Trente ans, la reconnaissante ne découlait que du fait des stipulations contenues dans les traités,

logie des fonctions civilisatrices qu’ils remplissent (1).

Sur ces fonctions civilisatrices, il y a une foule de conceptions individuelles ; ce sont les conceptions des Etats qui nous intéressent parce qu'ils se reconnaissent tels qu'ils se conçoivent. Depuis que les Etats reconnaissent leur autonomie, la déclaration de reconnaissance, ses effets ne sont pas toujours restés identiques. De même qu’au cours des siècles, la personnalité de l'individu à l'égard de l'Etat est née et s’est développée, de même la personnalité de l'Etat, à l'égard des autres, est devenue de plus en plus grande et les effets de la reconnaissance de plus en plus complexes.

93. Pour atteindre les buts qu'ils poursuivent, les Etats se prêtent mutuellement assistance. Leur collaboration peut être conçue de bien des façons tant dans son caractère que dans son étendue. On peut la concevoir comme facultative ou comme obligatoire; dans l’un et dans l’autre cas, elle peut s’exercer par des modes divers dont chacun peut avoir pour objet de réaliser des buts différents (2).

Leur collaboration peut consister simplement dans la conclusion des traités, cela suppose qu'ils reconnaissent

(1) Sur tout ce développement, cf. M. Tchernoff, op. cit., p. 23 ets. La communauté d'intérêts est d’ailleurs loin d’être unique et les intérêts communs sont loin d’être identiques. Holtzendorff, Introduction, p. 17, distingue des unions juridiquesentre :1° États européens ; 2° États européens et colonies du Nouveau-Monde ; 3° États chrétiens et la Turquie; 4° États européens et américains d'une part, et États asiatiques de l’autre.

(2) Reconnaître un État selon son but, ce ne peut ètre la même chose que reconnaître une personne morale son but. On reconnait une personne morale comme incarnation d’un besoin et, par définition, l’État est l'incarnation de tous les besoins.

la force obligatoire des traités. Ils peuvent se borner à les conclure par des envoyés spéciaux pour chacun d'eux, ou organiser une représentation permanente et reconnaitre des principes sur les privilèges de ces ambassadeurs.

Leur collaboration peut reposer sur des principes reconnus ; le nombre de ces principes, leur sphère d’application varie avec le temps. Ce sont d’abord des principes relatifs à l'usage libre du domaine commun, ou aux modes d'acquérir, puis, ce sont des principes relatifs à l'assistance dans l'exercice de leurs fonctions intérieures.

Lorsque les Etats en viennent à croire qu'ils ont des droits et des devoirs réciproques au sujet de leurs fonctions intérieures, c’est qu'une nouvelle conception sur le but de l'Etat et sur le but de la communauté internationale s’est introduite. Le but à atteindre par chaque Etat étant de faire régner l’ordre sur son territoire, en dehors de celui-ci, les Etats n’ont aucun point de contact. Lorsqu'un individu quitte le sol de sa patrie, il tombe sous le coup de Îa loi qui régit le territoire, et l'Etat ancien n a aucune compétence à son égard. C’est seulement par suite de cette conception nouvelle que l'Etat est fait pour l'individu, qu’on a reconnu à l'Etat une mission de protection, à l'égard de son national; cette mission devait nécessairement faire naître des droits et des devoirs entre les Etats. En effet, la protection des nationaux est apparue comme un de ces intérêts communs aux Etats, dont la satisfaction ne peut être atteinte que par le concours de tous.

Enfin, une idée nouvelle peut apparaitre, non plus cette fois sur le but à atteindre par chaque Etat, mais sur l’objet de la collaboration des Etats. Au lieu de se borner à assurer la réalisation des intérêts communs à

tous les Etats, on prend directement en considération les droits de l'individu et le concours des Etats a directement pour objet la protection de l'individu, comme tel. Il arrive par suite que les Etats adoptent des principes de droit public communs sur les droits individuels.

Ce que nous venons d'examiner en théorie s’est réalisé dans l’histoire. Tous les modes de collaboration des Etats que nous venons d’énumérer coexistent à un moment donné, les uns avec un caractère facultatif, les autres avec un caractère obligatoire. On dit souvent que ce sont des aspects sous lesquels se présente la communauté internationale (1).

94. La liberté reconnue de l'Etat est l’effet puremert négalif, si je puis ainsi dire, de la reconnaissance, et c’est à Lort que la doctrine des droits fondamentaux des Etats y a voulu introduire quelque chose de positif. C’est dans ce côté positif de la reconnaissance que se traduit la collaboration des Etats et c’est lui que nous allons étudier maintenant. -

À un moment donné de l’histoire, à l'heure actuelle, par exemple, on peut connaître le contenu concret de la reconnaissance, c’est-à-dire : 1° les règles que les Etats se sont imposées comme limites à leur liberté; 2° les capacités que l’organisation juridique confère à l'Etat, et qui font partie de sa personnalité.

Ce serait, à mon avis, une erreur que de partir de

(4) M. Tchernoff, après avoir dit que la communauté internationale peut se présenter sous l'aspect d'une union entre les Etats qui se sont engagés à se prêter une assistance mutuelle en vue de faciliter le fonctionnement de leurs services réciproques, et il oppose celte assistance, facultative, à l'assistance en vue de faire respecter le droit de l'individu, obligatoire.

l'existence de l'Etat comme membre de la communauté internationale, de déduire de celte qualité reconnue toutes les conséquences qu’elle comporte dans l’intérê général et de les présenter comme devoirs ou droits actuels des Etats. Il faut que la reconnaissance porte sur ces conséquences. C’est ce qu'on oublie fort souvent et ce qui cause, dans notre science, un très grand nombre de controverses dont on semble parfois ignorer la raison d’être. Il serait aisé d’en citer de nombreux exemples. En faveur de l'obligation, pour un Etat, de répondre à une demande d’extradition, on dira : Il est de l'intérêt général que les assassins ne puissent, en franchissant une frontière, trouver facilement une retraite leur assurant l’impunité, ou : Les Etats sont tenus de s’entr’aider pour faire régner le bon ordre et procurer la sécurité aux particuliers. La controverse se trouve ainsi transportée sur le terrain du devoir d'assistance mutuelle des Etats. En posant cette prémisse que les Etats se reconnaissent comme serviteurs de l'intérêt général, il est aisé de constituer, par une série de déductions, tout un droit international et de le présenter comme conséquences de la reconnaissance. En réalité, ils sont serviteurs de l’intérêt général, £e/ qu'ils l'entendent.

La théorie de la reconnaissance des Etats, par conséquent, est non le point de départ mais le point d'arrivée ; c'est-à-dire qu'au lieu de tirer des déductions de la reconnaissance mutuelle des Etats, le jurisconsulte doit, lorsque sur un point déterminé, un principe est reconnu, le rattacher aux principes [généraux et faire une théorie coordonnée.

Il faut seulement conclure de la nature de la reconnaissance mutuelle des Etats :

1 Qu'ils doivent respecter leur liberlé respecti ve; 2 qu'ils doivent se prêter assistance mutuelle; 3 qu’ils déterminent soit par des traités, soit par des déclarations de principes, les lois qui règlent chacun de ieurs rapports particuliers.

Ils feront l'un ou l’autre suivant les avantages qu’ils peuvent y trouver (1).

En droit interne, le législateur se borne à poser le principe de droit; les conséquences sont voulues par lui, parce que l'Etat doit régler toutes les situations juridiques. Je ne crois pas que pour le droit international l’on puisse raisonner ainsi et déduire d’un principe de droit contenu dans la reconnaissance, une série de conséquences. Il n’y aura pas de violation de droit à enfreindre les règles ainsi déduites.

95. Les règles formelles que les Etats posent ainsi ont leur valeur parce qu'ils les posent et conservent cette valeur malgré les changements de leurs conceptions. L'idée d’un but à atteindre est, nous le savons, essentielle à toute règle juridique, apte à être formellement reconnue. Mais, d’une part, le changement dans l’idée de but n'enlève pas à la règle formelle sa valeur ; et d'autre part, un droit formel existe même lorsqu'on ne l’exerce pas dans le but pour lequel il a été reconnu. Il est possible que la valeur juridique formelle soit subordonnée au but à atteindre. En droit interne, les personnes publiques qui existent au sein de l'Etat n'ont

(4) Lorsque nous nous demandons quel est, aujourd'hui, le contenu concret de la reconnaissance, ce ne peut être que d’une reconnaissance tacite qu’il est question, car il n’existe pas de déclarations de reconnaissance faites par les États, notamment sur les limites qu’ils ont posées à l'exercice de leurs fonctions.

que des capacités limitées par le but pour lequel elles existenL.

96. Comment la soumission à des règles juridiques se concilie-t-elle avec la souveraineté de l'Etat? Tout simplement parce que c’est l'Etat lui-même qui, de sa propre volonté, les rend pour lui formellement obligatoires, et c’est en cette autodétermination que consiste la souverainelé.

Et lorsque ces règles sont ainsi formellement obligatoires, l'Etat peut-il y déroger ?

La reconnaissance est une manifestation commune de volonté, dont une manifestation commune contraire peut effacer les effets. Il y a lieu de croire que celle-ci procède d'une conviction différente, due au changement des circonstances. En tout cas, même si les circonstances étaient demeurées les mêmes, la contradiction entre les règles formelles et les règles matérielles ne peut donner une valeur juridique à celles-ci, ni enlever leur valeur juridique à celles-là.

La question ne se pose donc que pour une modification unilatérale de volonté. C’est, nous allons le voir, à l'Etat lui-même, en vertu de sa souveraineté, à se déclarer responsable et à décider s'il a ou non violé le droit. Il peut ainsi écarter d’une façon indirecte un principe de droit international, mais peut-il le faire directement? Je ne le crois pas.

C'est une reconnaissance réciproque, une conviction commune qui a créé le droit, la conviction personnelle de l’Etat ne saurait le détruire. Il ne faut pas voir dans la reconnaissance deux déclarations de volonté, chaque Etat se liant pour son propre compte et en conclure qu'une volonté contraire de l’un peut détruire ce que la

volonté primitive a édifié. Il v a deux personnes indépendantes, 1l y a une manifestation commune qui aboutit à une déclaration unique de voionté. Cela est particulièrement frappant lorsqu'une conférence des Etats civilisés proclame un principe de droit, mais le mécanisme est le même eutre deux Etats (1).

Si donc un Etat déclare qu'il ne se considère plus comme soumis à tel principe de droit international et fait un acte prohibé par ce principe, il commet une violation du droit international, avec toutes les conséquences ordinaires de cette violation. S'il considère que le principe ne répond plus aux circonstances et si un changement s’est introduit dans ses conceptions, il ne peut que s’efforcer d'amener les autres Etats à modifier leur conviction première (2).

97. La thèse contraire part d’une conception diiférente de la souveraineté et de la reconnaissance. Pour elle, si un Etat fixe la teneur d'une loi qui doit régir ses rapports avec les autres Etats, c'est un engagement purement unilatéral; la souveraineté de l’Etat n’en permet pas d'autre, la détermination de sa compétence devant rester à tout moment entre ses mains et d’une facon absolue. C'est ce que nous n’avons pas admis.

Cependant, ce caractère unilatéral n'existe-t-il pas dans les rapports de l'Etat à l'individu et n'y a-t-il pas une contradiction à dire que les règles internationales reconnues sont obligatoires pour l'Etat et non un acte

(4) Jellinek, op. cit., p. 194 et ss., p. 309. (2) Cf. infra, ce que nous disons de l'intervention et de la tutelle,

de l'Etat ayant pour objet de conférer une faculté à Pindividu (1) ? Je ne le crois pas.

L'acte émane en effet de l'autorité de l'Etat, mais celle-ci a été reconnue d’abord.

En second lieu, la contradiction signalée n'existe pas parce que, dans les rapports de l'individu et de l'Etat, celui-ci n’est pas à envisagerseulement comme affranchi de toute contrainte, mais comme ayant autorité sur l'individu.

Pour Pradier-Fodéré : Ce serait s’exposer à «la rétorsion, aux représailles, à la cessation de ses rapports avec les autres Puissances, mais ces dernières ne pourraient, sans attenter d’une manière illégitime à leur indépendance, leur imposer un droit interne qu’ils auraient reconnu pendant un temps, et dont ils auraient résolu de s'écarter. » Ainsi, il suffirait d’un avertissement qu’on a résolu de s’écarter des règles jusque-là adoptées, pour qu'il n'y ait pas violation de droit.

98. Les Etats qui posent l’organisation juridique internationale n’ont pas la prétention d’être la source des droits matériellement. C’est l'intérêt individuel, l'intérêt général, qui, dans une mesure variable, sont la base de la reconnaissance de tel ou tel droit. Ils sont le critérium matériel de l'existence des droits (de lege lata), ou de la possibilité de les garantir (de lege ferenda). Telle est la doctrine de Lorimer : « La reconnaissance internationale définit mais ne crée par les rapports de droit qui existent entre les communautés politiques, ceux-ci ont leurorigine dans le fait de la coexistence consciente. »

M. Hauriou (op. cit., p. 139) dit également que le

(1) En ce sens, Tchernoff, op. cit., p. 110 et s.

droit doit être rattaché, quant à sa source, à l’ensemble des « situations d'état » — c’est-à-dire — des « situations sociales qui se maintiennent dans un‘équilibre durable ».

Nous avons répudié la doctrine du droit naturel. Parler de droit matériel (materielles Recht), n'est-ce donc pas la même chose? Non, ce n’est pas la même chose pour deux raisons : 1° parce que nous ne lui donnons pas une valeur absolue; 2° parce que nous ne lui donnons pas une valeur juridique.

La reconnaissance nous apparaît ainsi comme la reconnaissance d’une puissance commune existant en fait, créant des droits et dominant les relations entre peuples. Et « toute prétention d’un Etat voulant être considéré par ses pareils comme un être juridique implique déjà la reconnaissance de cette puissance commune capable de prescrire des règles ; puisque chaque Etat sait qu'il n’est pas à même de régler seul et à son point de vue exclusif ses relations extérieures » (1). Ni la reconnaissance du sujet de droit, ni la reconnaissance des règles de droit n’est une affaire de convention, en ce sens qu'il ne s’agit pas d’un rapport contractuel tacitement agréé par les nations ou d’une théorie contractuelle analogue à celle par laquelle on essayait autrefois de baser les pouvoirs de l'Etat sur le consentement présumé des citoyens isolés. « Ce n’est pas le consentement des nations qui a créé la puissance internationale de la communauté » (Holtzendorff). C’est sur une situation exitant déjà en fait que se base la reconnaissance ultérieure de cette situation comme donnant naissance à des obligations et à des droits.

(1) Holtzendorff, Introduction, p. 85 et s.

2 Mure

99. Comment se fait cette reconnaissance des règles juridiques? Conformément à la nature et aux effets connus de la reconnaissance, ellesse fait, qu’il s'agisse de deux ou d’un nombre quelconque d'Etats, de la même façon, par une déclaration commune, un accord de volontés qui Jui donne son caractère essentiel de réciprocité.

Il a des différences essentielles entre une telle déclaration, reconnaissance de principes, et l'accord de volonté d'un traité entre deux Etats(1). Le but poursuivi nest pas le même : les principes sont reconnus dans l'intérêt commun; le traité est contracté dans un intérêt individuel. Le droit créé dans l’un et l’autre cas est tout à fait différent. La reconnaissance crée un droit objectif, 7us supra partes, qui régit obligatoirement désormais les relations des Etats. Les traités sont des opérations juridiques bilatérales, tout à fait analogues, en somme, à de pareilles opérations entre particuliers. C’est un Jus intra partes qui a ordinairement une durée déterminée. La Déclaration de Paris, la Convention de Genève, la Convention de Saint-Pétersbourg sont une reconnaissance de principes de droit international.

La reconnaissance des principes, contemporains de la reconnaissance de l'Etat peut être tacite, c’est-à-dire venir simplement de la mise en action, en fait, du principe. Souvent aussi, après la reconnaissance des Etats, les traités entre Etats isolés montrent, par leur unifor-

(1) On les désigne pourtant souvent du même nom. Bonfils, par exemple, op. cit., p. 475, range ces déclarations dans un chapitre sur les diverses espèces de traités en les désignant du nom de « Lraités qui sont la source du droit international » pour les distinguer des traités politiques, traités protecteurs des intérêts s0ociaux et économiques, conventions, entre belligérants.

mité, que les Etats ont la même conception de certains principes (1).

100. Peut-on dire de la reconnaissance qu’elle est une source de droit ? « À mon avis, dit M. Chauveau (op. cit., p. 10), la reconnaissance n’est autre chose que la condition fondamentale du caractère positif des règles admis dans le droit des gens; ce droit n’a de valeur pratique que si les Etats reconnaissent qu’ils font partie d'une communauté juridiquement organisée et il n'y a de règles obligatoires que celles jugées nécessaires à l'existence et au maintien de cette communauté.

« La reconnaissance domine tout le droit des gens et par suiteles modes de formation de ce droit, mais elle ne constitue pas elle-même, à proprement parler, un mode spécial de formation du droit, ayant un rôle distinct de la coutume et des traités.

« Si on voulait considérer la reconnaissance comme une cause génératrice du droit, il faudrait alors ajouter qu’elle est la cause unique, et qu’elle se manifeste soit dans les faits de l’usage, soit dans les déclarations expresses des traités.

« Il vaut mieux laisser la reconnaissance dans son rôle de condition nécessaire au caractère positif du droit des gens et la distinguer des modes de formation du droit, qui la présupposent : la coutume et les traités.

« En d’autres termes, les préceptes du droit des gens

(4) I faut avouer que l’interprétalion des traités à ce point de vue est assez malaisée. Car on peut dire aussi que les Etats ont senti la nécessité de s’unir par un lien conventionnel, parce qu'ils ne reconnaissent pas qu'il y ait entre eux d'autre lien juridique. C'est ainsi que raisonne Bonfils, p. 240, pour l’extradiction ; v. Heiïlborn, op. cit., p. 104.

sont positifs, parce qu'ils sont admis et reconnus par les Etats, conscients de leur nécessité et ayant la volonté de la respecter; mais ils s’introduisent dans la pratique, grâce à la succession de faits consécutifs d'une contume, ou grâce à une convention exprimant un consentement général, »

En un mot « la conviction de l'existence d'un droit que ni la coutume, ni une convention n’ont fait apparaître ni rendu visible, n’est pas plus une source de droit qu’une nappe d’eau cachée à l’intérieur d’une montagne ou d’une mine ne peut être appelée une source » (1).

Cette formation des règles de droit international par la coutume est très importante. C’est ainsi que la reconnaissance des Etats, soit dans son contenu, soit même dans son principe, se renouvelle constamment avec le progrès des conceptions morales et sociales des Etats(2).

(4) Holtzendorff; contr&, Bulmerincq, Praæis des Vülkerrechts, p. 189.

(2) Stephen (International law, p. 10 ets.) nie l’existence du droit international. Il attaque surtout la doctrine de Bluntschli qui y voit un droit universel, et combat aussi l’idée soutenue notamment par Hall, en Angleterre, que la force obligatoire du droit international vient de ce que les États se sentent liés avec la même force qu’un homme équitable se sent lié par les lois de son pays. Il ne voit qu’une analogie entre le droit privé et le droit internationai. Les congrès ne remplacent pas le législateur; bien que ces déclarations adoptent parfois la formule législative, elles ne peuvent pas en fait être autre chose que des trailés auxquels un peu plus ou moins grand nombre de Puissances sont parties. Quant à la force obligatoire dont on a conscience il croit, semble-t-il, qu’elle ne peut exister en l’absence de tribunaux. Sur le caractère juridique que donne au droit international, la conscience et la volonté réciproques des États cf. Rivier, Principes, p. 22; Chauveau,

101. Lorsque les principes ont été violés, les Etats sont évidemment responsables. Quel est le fondement de la responsabilité des Etats ?

C'est toujours, entre les auteurs,:la même divergence fondamentale de doctrine sur le rôle de la reconnaissance et sur le droit naturel. « Le fondement de la responsabilité réciproque des Etats réside, dit Bonfils (op. cit., p. 68), dans la nécessité de l'observation des règles de justice, dans les rapports des membres de cette communauté internationale, qui est elle-même le fondement du droit international ».

Voici comment s’expriment Funck Brentano et Sorel :

« Les règles du droit des gens en temps de paix dérivent du respect réciproque; ces règles ne s'appliquent qu'autant qu'il existe entre les Etats une entente commune, ou tout au moins un besoin d'entente. La violation de ces règles pourrait seule engager la responsabilité des Etats, et quand ces règles sont violées, il n’y a pas de droit commun entre les Etats, c’est-à-dire qu'il n'y a pas de responsabilité réciproque. Les Etats sont seuls juges de leur responsabilité. La responsabilité des Etats se confond avec la sanction générale du droit des gens.

Lorsque les Etats croient devoir, en certains cas, se considérer comme responsables, ce n’est pas un droit qu'ils se concèdent les uns aux autres, car leur souveraineté en serait altérée » (op. cil., p. 224).