RECONNAISSANCE DE L'ÉTAT FORMÉ PAR SÉPARATION
194. La formation d’un Etat par séparation violente fait naître deux questions. L'une, celle de savoir si, à un moment donné, la reconnaissance du nouvel Etat ne constitue pas une lésion de la personnalité reconnue à l’ancien, et, celle-ci résolue, celle de savoir à quel moment cette reconnaissance doit avoir lieu.
La reconnaissance de la personnalité de l’Etat ancien produit-elle des effets juridiques, quels que soient les événements qui surviennent au sein de cet Etat? Si oui, il ne saurait y avoir, de plein droit, une diminution de sa personnalité, etun Etat nouveau, détaché du premier, ne pourrait être reconnu qu’à la suite de la renonciation de celui-ci. La réponse à notre question serait donc très simple: la protestation de l’ancien Etat suffit à mettre obstacle à la reconnaissance de l'Etat nouveau.
Tous les auteurs sont d'avis contraire, Et, en effet, la reconnaissance, nous le savons, suit toujours, dans ses effets juridiques, la marche des événements (1).
L'Etat reconnu étend dans sa constitution sa souveraineté à un groupe; lorsqu'une scission se produit au sein de ce groupe, il se peut que la constitution reste la même et que, par conséquent, légalement, formellement, l'Etat nouveau reste sous la dépendance de l'Etat ancien. C'est la protestation de celui-ci. Et, assurément, il n’y a aucun pouvoir qui puisse lui imposer une reconnaissance formelle de l'Etat nouveau, mais les autres Etats ne seront pas astreints à respecter sa décision, par la raison bien simple que la souveraineté reconnue et respectable n’est pas celle que l'Etat s’attribue formellement, attribution qui dépend de sa libre volonté et qui n’a pas de limites, mais celle qui dérive de sa capacité naturelle.
Il y a donc, formellement, une distinction bien nette entre les deux domaines : droit public, l'État réglant luimême sa souveraineté, et droit international, les autres Etats y attachant des effets juridiques, Il n’y a pas pour
(4) Cf. supra, n° 31, 98, et sur ce sujet Holtzendorff (op. cit., p. 24).
ceux-ci de question légale, et leur reconnaissance « ne doit jamais servir à manifester soit une approbation des moyens dont l’emploi a préparé le dénouement, soit une appréciation de leur régularité ou de la légitimité du nouvel ordre de choses » (Fiore, art. 53)(1).
Matériellement d’ailleurs, la question se présente de la même façon pour l'Etat ancien et pour les autres Etats, et si celui-là peut formellement ne pas modifier son droit public, matériellement il le devrait et il finit toujours par le faire (2).
(1) Cf. particulièrement Heffter (op. cit., p.46 etss.). Holtzendorff, Introduction : « Le droit public n’est pas en situation de détérminer juridiquement, d'après des règles positives, les faits historiques de la création et de la ruine des Etats, tandis que le droit des gens
est à même, aussitôt que les vicissitudes inévitables de l’histoire du monde et les faits accomplis ont acquis un caractère suffisamment prononcé, de garantir par l'acte de la reconnaissance la raison d'étre des Etats et de dénouer le conflit entre la formule juridique traditionnelle et le fait historique » (p. 51).
(2) Cf. Bluntschli (op. cit., art, 38), Lawrence(op. cit., p. 195) dit du tèrme reconnaissance que son «sens légitime et véritable, comme terme technique, est celui de reconnaissance par l'anciën Etat, »
Bluntschli (art. 29) dit : « La question de savoir si, avec quelle position, un nouvel Etat s’est formé est en premier lieu du ressort constitutionnel de cet Etat. La question de savoir si, et avec quelle position un Etat nouvellement créé doit être admis dans le concert des Etats est, par contre, essentiellement du ressort du droit international ».1l commente amsi : « Le droit Constitutionnel prime ici le droit international, car les Etats doivent exister pour pouvoir soutenir des relations avec d'autres Etats ». Bluntschli veut donc dire simplement que la reconnaissance, question de droit international, est subordonnée à l'existence d’un droit public, affirmation de l'existence de l'Etat nouveau, mais il n'entend pas dire qu’elle est subordonnée au droit public de l'Etat ancien. Ainsi, dit-il, lorsque les colonies de l'Amérique du Nord se séparaient de
Cette distinction formelle du droit public et du droit international est faite par les auteurs. Parfois, pourtant,
la distinction n’est pas nette (1).
C'est aussi la pratique internationale (2).
192. T1 faut maintenant répondre à la seconde question, À quel moment la reconnaissance peut-elle avoir lieu?
Il n’y a, semble-t-il, pour apprécier ce moment qu'à se référer à la définition de l'Etat et à examiner si, objectivement, les éléments essentiels sont réunis. « Dès que l'Etat est capable d'entretenir des relations régulières,
l'Angleterre, cet événement concernait d'abord l’Angleterre seule et devait être jugée d’après le droit public anglais; mais à mesure que lescolonies arrivèrent à maintenir les armes à la mainleurindépendance et devinrent de nouveaux Etats, on vit naître un nouveau droit public, celui des républiques de l'Amérique du Nord, et par suite de nouveaux rapports internationaux de ces républiques avec d’autres Etats. Il faut avouer d’ailleurs qu’il s'exprime en termes fort équivoques.
(1) Ainsi Heffter (loc. cüt.). « Néanmoins, les principes de justice qui régissent l’Europe chrétienne prescrivent en outre que l’existence d’un Etat ne lèse pas le droit des autres Etats qui appartiennent déjà au concert européen, que, du moins, la lésion cesse ou que l'Etat lésé renonce. C’est à cette condition qu'un nouvel État devient légitime. Aussi longtemps que l’'Elat lésé n’a pas renoncé, qu'il s'oppose et qu'il a recours à la force des armes pour rétablir l’ancien ordre des choses, les autres Puissances ne peuvent ni ne doivent reconnaitre l’existence du nouvel État, ni entrer en relations avec lui : il faut que l'État lésé, après avoir été indemnisé, reconnaisse le nouvel ordre des choses, ou qu'il se trouve dans l’impossibilité de recouvrer ses anciens droits. »
(2) Lord Palmerston dit : « Mais le refus de l’ancien État qui, tout en suspendant la lutte, se réserve de chercher à recouvrer son autorité à l'avenir, n'est pas, pour les Puissances étrangères, un motif régulier et suffisant pour les empêcher de reconnaître le nouvel État ».
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ils n’ont pas le droit de s’y refuser » (Funck-Brentano et Sorel, p.208). Ce qui fait la difficulté de la question, c’est qu'il y a un élément qui dépend d’une foule de circonstances variables et impossibles à préciser : la stabilité de PEtat nouveau (1). Il y a là un véritable calcul de probabilité.
Ici, comme au cas de belligérance, il y a, chez les auteurs, des confusions regrettables : au lieu de se borner à dire que la durée probable de l’État nouveau déjà existant doit entrer en ligne de compte, on le dit de l’existence probable, et, même pendant la lutte, il serait juridique de reconnaître l'Etat nouveau. C’est tout à fait inexact, à mon avis. Il faut tenir compte de la lutte, non pas, il est vrai, comme d’une protestation persistante de l’ancien Etat, mais comme d’un obstacle à existence actuelle de l’Etat nouveau.
Les deux idées ont été très nettement exprimées en Angleterre (2).
(1) Aucune règle ne peut être posée à ce sujet, disent Funck- Brentano et Sorel (loc. cit.), et Pradier-Fodéré. C’est de la politique.
(2) Cf. Lawrence, op. cit., p. 147 et ss. Lord Palmerston s’exprime ainsi au sujet du Texas : « Avant que les Puissances étrangères ne reconnaissent un nouvel Élat, elles doivent attendre la cessation des hostilités de la part de l’ancien État, cessation qui peut précéder de beaucoup la renonciation de cet État à ses prétentions ». L'opinion opposée pense au contraire qu'on peut cal)culer les chances. Lord Campbell dit (4 août 1862) : « Depuis que l’Europe moderne existe, aucune guerre civile ne s'est terminée par la souveraineté du pouvoir insurgé, avant que ce pouvoir n'eût été reconnu par les États neutres, donnant par cette reconnaissance l'exemple au pouvoir qui visait à le reconquérir.
« On ne s’aventure pas trop en posant comme principe que la
Comme la reconnaissance s’applique à une situation de fait actuelle, lorsque la guerre civile ne s’est pas terminée par la souveraineté du pouvoir insurgé, c'est reconnaître celle-ci prématurément. Ce n’est une reconnaissance que de nom; c'est, en soi, une intervention.
193. La reconnaissance prématurée est-elle bien une intervention? Il semble que non, puisque l'Etat qui la fait n’exige pas que l'Etat ancien se comporte de telle ou telle façon. La reconnaissance, question de droit international, est absolument distincte du droit public, et, pourvu que l'Etat ne cache pas, sous la dénomination trompeuse de reconnaissance, une pression sur la volonté de l'Etat ancien pour l’amener à modifier son droit publie, il n'y aurait pas intervention. Cela paraît être la pensée de plusieurs auteurs. Mais l’on ne définit l’intervention comme une pression de volonté que pour les relations normales des Etats et cette contrainte rentre dans la notion plus générale de méconnaissance de la personnalité, ce qui est la caractéristique de l'intervention dont nous parlons. Les Etats à neutralité permanente et conventionnelle n’accordent pas leur reconnaissance avant que les Etats garants n'aient octroyé la leur.
194. L'Etat ancien verra donc avec raison une lésion de sa personnalité dans toute reconnaissance accordée en dehors de ces conditions. Mais comme la reconnaissance est une conviction, affaire d'appréciation subjective, on se demande si, pratiquement, il est possible de s'attacher à des indices objectifs et s’il ne faut pas s’en
guerre doit Continuer contre l’État insurgé tant que les Püissances neutres n'ont pas reconnu celui-ci. »
remettre purement et simplement à la décision de l'Etat qui reconnaît, sauf s’il exprime une opinion hostile.
C'est cette dernière opinion qu'embrasse Bluntschli :
« Si cet Etat arrive à se convaincre que ces diverses questions doivent être répondues affirmativement, il est autorisé à reconnaître le nouvel Etat, quand même la lutte durerait encore » ($ 32); 8 33 : « Lia reconnaissance bâtive peut cependant avoir lieu dans l'intention de prendre part à la lutte et de soutenir la cause de celui qui cherche à se constituer en Etat. Dans ce cas, « l'Etat ancien » peut considérer cette reconnaissance comme un acte d'hostilité (1). »
Bluntschli toutefois ne dit pas que l’intention doit être exprimée. Il ne peut cependant vouloir qu’on la déduise des circonstances, sans détruire son système,
Ainsi, lorsqu'on n’admet pas que la reconnaissance soit possible matériellement pendant la durée des hostilités, on peut considérer avec Bluntschli, que formellement, l'Etat ancien ne peut se plaindre de la lésion. C’est ce que répondent les Etats-Unis à l'Autriche, lors de l'insurrection de Hongrie.
Pour moi, je ne suis pas de cet avis, et je crois que l'Etat peut se prétendre lésé lorsqu'il n’y a pas cessation des hostilités. La part d'appréciation subjective est ici tellement minime qu'il n’y a guère à en tenir compte.
(4) Cpr. Fiore (art. 52) : « Est de mauvaise foi la reconnaissance d’un État nouveau pendant la durée des hostilités et de la lutte, même si le parti est momentanément victorieux » (v. art. 55).
Art. 54. « La reconnaissance d’un nouvel État ne saurait être considérée comme un acte d’hostilité par l’ancien gouvernement, pourvu toutefois qu'à raison des circonstances, elle ne constitue pas un appui moral donné contre lui au nouveau gouvernement ».
Au contraire, la durée probable de l'Etat nouveau est bien une affaire d'appréciation subjective, de sorte que l'Etat ancien ne saurait se dire lésé par la reconnaissance d’un Etat qu’il considère comme provisoire. Holtzendorff (op. cit., p.25 et ss.) expose avec beaucoup de netteté ces principes (1).
Dans les limites des règles juridiques, la politique a libre jeu. Certains auteurs semblent croire qu’elle seule joue ici un rôle (2).
195. Avant la reconnaissance de l'Etat nouveau etaprès la reconnaissance de la qualité de belligérant, il y a une phase intermédiaire où l’individualité de l'Etat en voie de formation se développe.
Ce qui est curieux, sans qu'aucun acte de reconnaissance formelle intervienne, les relations des Etats avec
(i) Quant à ce qui est exigé par rapport au nouvel État, disons avec lord Palmerston : « Le nouvel État doit aussi être suffisamment consolidé pour pouvoir soutenir avec d’autres pays des relations internationales ; et il doit posséder bona fide une indépendance entière comme État séparé, alors même qu’il ne jouirait pas à l'intérieur d’une tranquillité complète, du bénéfice de laquelle des anciens Etats sont loin de jouir toujours. Il faut qu'il existe un gouvernement reconnu par le peuple et capable de prendre la responsabilité des actes du peuple à la tête duquel il se trouve ».
(2) Il ne faut pas oublier que l'intervention, fait de guerre, est désignée sous le nom de fait politique. Ainsi, on dit que, tant que ia guerre continue, les Etats peuvent ou reconnaître la qualité de belligérants, ou reconnaître l'indépendance de l'Etat nouveau, ou s’allier avec l’un des partis, ces deux cas embrassant des « questions qui sont plutôt du domaine de la politique » (Wheaton). D’autres (Bry) placent la politique à ne pas reconnaître tant que la lutte dure : «il est même prudent de ne pas reconnaître pins que la lutte dure »,
le belligérant reconnu deviennent plus complexes : « il peut y avoir de ces relations naturelles, surtout commerciales, autant que la guerre n'y met pas obstacle » (Heffter, loc. cit.). La reconnaissance peut être verfuelle, dit Fiore, c’est la reconnaissance du pavillon des vaisseaux marchands, l’admission des consuls. Il ajoute : « En ce qui concerne la reconnaissance formelle (envoi d'agents diplomatiques, conclusions d’un traité), il est certain qu'il faut agir avec plus de réserve. » Phillimore dit que la reconnaissance virtuelle et de fatf ne peut donner sujet d’offense à l'Etat ancien.
Lorimer indique très nettement les diverses phases du développement de l'Etat : « Lorsque l'Etat naît par succession d’un Etat déjà développé, la succession est partielle ; 1l naît des droits partiels demandant une reconnaissance d’un genre inférieur à celle qui devra être accordée lorsque l'Etat réclamant parviendra à proclamer son existence politique distincte.
4° Une communauté politique doit admettre son droit de lutter pour la reconnaissance internationale, concession des droits de belligérant, simple déclaration d’impartialité. Elle accorde les droits de la guerre publique et impose aux Etats dont elle émane le devoir de neutralité. La fixation des droits publics et privés des citoyens est malaisée.
20 Reconnaissance du nouvel Etat quant au pavillon de commerce et à la nomination de consuls dans ses ports, c’est-à-dire de l'Etat en formation, ce qui se distingue peu du premier degré.
3° Reconnaissance du nouvel Etat adulte.
Pour moi, je ne dirai pas que ces relations sont naturelles, ni cette reconnaissance, de fait. Et je l'envisage
avec Lorimer comme reconnaissance d’une capacité juridique et actuelle.
196. La scission‘territoriale ne tarde pas!à se produire. Est-ce que l’occupation du territoire par le belligérant reconnu à la même valeur juridique que l’ « occupation militaire », lorsque la guerre éclate entre deux États?
Matériellement, il est clair d’abord que le belligérant est toujours animé de l’intention d’un occupant qui veut garder définitivement le territoire occupé, du conquérant. Et il y a cette différence capitale entre le conquérant et lui qu’il s’agit d’une scission dans le sein même de la nation et, comme le disent les auteurs, de « l’action d'une force intérieure » et non « d’une force extérieure sur l'identité de l’État. »
Mais je crois précisément que le territoire n’est suffisamment occupé et la souveraineté territoriale suffisamment acquise pour être formellement reconnue que lorsque la nation y est maîtresse et, lorsque par suite, il y a lieu à reconnaissance d’État nouveau.
197. La nation fait sa déclaration d'indépendance. Les actes qu'accomplit le gouvernement de fait ont un caractère formellement illégal. La reconnaissance des faits accomplis, par l’ancien État et par les autres États, a-telle, en droit public et en droit international, un effet rétroactif? C’est l’opinion d'Holtzendorff (op. cit., p. 31). À mon avis, c’est une question d'interprétation de la déclaration de reconnaissance, interprétation exacte, en effet, si celle-ci est faite purement et simplement.
Il se peut qu’après sa déclaration d'indépendance et avant la reconnaissance d’État nouveau, le peuple qui veut s'affranchir soit vaincu, Les actes du gouvernement provisoire ne seront susceptibles d’effet que dans la me-
