CHAPITRE IIl

Reconnaissance du gouvernement nouveau.

Le principe de légitimité.

204. J'ai dit déjà ce qu'est la reconnaissance du gouvernement. À mon avis, c’est l'Etat lui-même, par son droit public, qui désigne les organes de ses fonctions internationales, en vertu d’une capacité qui lui est reconnue. Ces organes sont, en même temps, des organes des fonctions de la vie nationale. C’est ainsi que le chef de l'Etat, qui est à la tête du gouvernement et de l’administration intérieure du pays, représente celui-ci à l'extérieur.

Ce ne sont pas les autres Etats qui font, par une reconnaissance spéciale, de ces organes nationaux, des organes internationaux hoc sensu. À la vérité, il y a, dans la communauté internationale, une conception commune des fonctions de la vie internationale et, par suite, de la compétence de ces organes. Mais ce n’est pas ce droit international qui répartit entre eux cette compétence; c'est une affaire de droit public.

La situation, qui est très nette lorsque la même constitution est observée, le devient moins lorsqu'un changement de constitution se produit, surtout à la suite d’une révolution.

205. Lorsque le changement de constitution est légal, il ne peut y avoir de difficulté : l'Etat a usé de sa liberté de changer son organisation politique et le nouveau chef d'Etat a une compétence internationale.

Lorsque le changement a lieu à la suite d’une révolution, il y a avant son achèvement diverses phases dont il faut déterminer le caractère juridique. Je suppose la révolution terminée: c’est la dépossession de l’ancien gouvernement, l'avènement d’un gouvernement nouneau ; celui-ci, d’abord non consacré par le droit constitutionnel, le devient par la suite. Quelle sera l'attitude des Etats tiers à chacun de ces moments?

Et d’abord, le gouvernement nouveau non consacré constitutionnellement. Ce n'est pas un gouvernement légal, c'est un gouvernement de fait, c’est-à-dire qu’en fait, il est l'autorité dans l'Etat ; au point de vue du droit internationalil n'y a pas, à le reconnaître, une lésion de droits individuels antérieurs. En effet, j'ai établi que l'individu n’a de droits que contre l'Etat qui l’a désigné comme son organe, droit public. La question de reconnaissance du gouvernement de fait ne se pose qu’à l'égard de l'Etat dans lequel il exerce l'autorité et au nom duquel il revendique sa reconnaissance.

Dans la mesure où les relations internationales sont nécessaires, et où l'Etat n’a besoin que d’une autorité qui s'exerce actuellement sans se lier pour l'avenir, il est clair que le gouvernement de fait doit être reconnu. Mais peut-il être considéré comme exprimant la volonté de l'Etat? Ou ne doit-on considérer comme organe de cette volonté que ce qui est légal, en l'espèce constitutionnel? Je crois qu'on peut le considérer comme organe de la volonté de l'Etat. Les Etats en sont mai-

tres et il semble bien qu'ils aient adopté cette règle.

Lorsque le gouvernement nouveau devient consacré constitutionnellement, il est évidemment l’organe des relations internationales.

Remarquez bien que la reconnaissance internationale joue absolument le même rôle au cas de changement de constitution pacifique ou violent. Elle ne donne jamais à un gouvernement une valeur juridique, à nouveau. Celle-ci est la conséquence de la reconnaissance primitive de l'Etat (1).

206. Les idées que nous venons d’exposer sont-elles celles des auteurs? Faisons un rapide examen de leurs opinions. On distingue, en droit public, le gouvernement de fait, le gouvernement légal, le gouvernement légitime; la terminologie est d’ailleurs assez obscure.

Le gouvernement de fait est celui qui a de fait la direction des affaires (qui actu regit). Avant lui, c’est l’ancien gouvernement. Pendant la lutte entre les partis politiques, ce gouvernement de fait est en voie de formation. Avant l’obéissance totale, il y a l’obéissance partielle, puis une phase douteuse, dans laquelle on ne sait si le gouvernement va ou non se maintenir.

« La ligne de conduite régulière est de maintenir les

(1) Cf. Heffter. « Lorsque le pouvoir est nouveau, par résultat d’un droit de succession garanti, lorsqu'il est douteux ou contesté, il est d'usage de demander reconnaissance expresse.

« Cette reconnaissance ne peut être valablement exigée à aucun ittre que comme condition de la continuation des rapports internationaux ».

Si, contrairement à ce qu’ils doivent faire, les Etats posaient des règles relatives à leur constitution intérieure, on conçoit combien cette reconnaissance serait nécessaire.

relations avec le gouvernement qui détient encore le pouvoir d’une façon officielle jusqu’à ce qu’il soit supplanté en fait, avec ou sans consécration constitutionnelle, par un gouvernement nouveau » (Despagnet, op. Cu ADN)

Tant qu’il n’y a qu’obéissance partielle « on ne saurait reconnaître ni le droit du gouvernement à commander ou à contracter, nile devoir de la nation d’obéir ou d’exécuter le traité. Mais il y a des conventions dont l’objet est borné, soit quant à la nature des conditions, soit quant au temps pendant lequel les conditions peuvent laisser l'espoir qu’elles seront accomplies par le gouvernement contractant, et par cette partie de la nation dont l’obéissance actuelle lui a conféré le droit de contracter en son nom (1) » (Pradier-Fodéré, op. cit., p. 590).

Et dans la phase douteuse, ancien gouvernement ne pourrait obliger la nation, ce qu’il pourrait faire jusquelà; c’est ce que pense Bluntschli ($ 121).

Lorsque le gouvernement de fait est constitué et sa stabilité assurée, il a une valeur internationale. Holtzendorff le met très nettement en lumière :

(1) Un tel gouvernement est souvent appelé et il est en effet provisoire. On dit aussi du gouvernement de fait qu'il est provisoire, par opposition à gouvernement définitif entendu comme consacré constitutionnellement. Déterminer les capacités internationales d'un gouvernement provisoire est malaisé, puisque, à aucun moment il n’est le même. En tout cas, il faut bien se garder de le traiter comme organe de toutes les relations internationales et lui envoyer des ambassadeurs. Cf. Holtzendorff, Eléments, p. 132.

Fiore (Dr. int. codifié, p. 61) prétend que « tout gouvernement nouveau peut, en dehors de toute reconnaissance, réclamer l'application du droit international... vis-à-vis des Etats avec lesquels il entre en relations de fait ».

« Le droit des gens ne connaît pas le principe dynastique de légitimité. Non seulement les Etats, mais les formes de gouvernement sont soumises aux changements provoqués par la marche des événements » (1).

Fiore dit, moins fermement :

« Quiconque en fait est en possession des droits de la souveraineté, et les exerce, doit être provisotrement reconnu comme souverain relativement à ces actes, et sans préjuger la question de la légalité du fait et de l'exercice légitime des droits, »

207. En face de cette théorie, il y a la théorie de la légitimité, et la théorie de la légalité.

La légalité, c’est l'expression de la volonté de la nation dans des formes déterminées; la légitimité, c'est un droit au-dessus de la volonté de la nation, Les Etats attachent des effets juridiques à l’expression de la volonté de la nation el n'admettent rien au-dessus d'elle.

En soi, la légitimité peut s'appliquer à une constitution ou à une dynastie. Historiquement, le principe de légitimité est un principe dynastique; c'est un droit individuel au-dessus de la volonté de la nation, droit divin : La volonté de Dieu s’impose à la nation.

Les changements révolutionnaires sont en contradiction soit avec la légalité, soit avec la légitimité.

La Sainte-Alliance, en les prohibant, protégeait à la fois l’une et l’autre et voulait protéger la légitimité. Elle n’entendait pas poser un principe de droit international, mais un principe du « droit publie de l’Europe ». Et, en effet, comme affirmation du droit divin, source du pou-

(1) Casanova (cité par Calvo) fait découler cette conséquence du principe de non-intervention.

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voir de la dynastie régnante, c’est un principe de droit public. Mais comme négation de la volonté de l'Etat, personnalité reconnue par le droit international, c’est un principe de droit international. Personne ne parle plus aujourd’hui de légitimité. À

208. Le droit international admet-il le principe de légalité? Non, certainement, et les Etats attachent des effets juridiques à la volonté de la nation non exprimée dans les formes légales.

Bluntschli, qui dit très justement, $ 147 : « On peutconclure avec un usurpateur victorieux et reconnu par son pays des traités obligatoires », est ici très équivoque. $ 120 : « La légalité ou Pillégalité d’un gouvernement est une question de droit constitutionnel. Elle n’est qu’en seconde ligne du ressort du droit international ». Il ajoute : « Un gouvernement, qui s’est élevé en violant le droit, peut devenir légal s’il se maintient et s’il est reconnu par tous ». Il faut sans aucun doute entendre par là que la consécration constitutionnelle est la marque de l’adhésion unanime et par suite de son autorité effective.

Heffter (op. cit., p. 102) dit au contraire que le souverain non légitime ne peut valablement imposer aux nations étrangères l’obligation de le reconnaître, ni prétendre aux honneurs y attachés, ni exiger le maintien des rapports internationaux. « Mais à un refus, il peut répondre par un refus semblable d’une continuation des rapports avec le gouvernement offenseur(?).» Et par i//égitime, il entend celui dont le règne repose sur une violation de droits antérieurs (1). Or, cette violation n’est

(4) I dit (p. 101) : « tant que l’origine ou la légitimité du pouvoir souverain est contestée, le seul fait de la détention réelle

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possible qu’en droit public ; c’est donc une doctrine erronée.

209. Il nous est plus facile maintenant de voir quel rôle joue, en droit international, le fait accompli. La théorie la plus simple consisterait à dire que la reconnaissance s'applique à la situation de fait.

Bluntschli dit, au sujet de la formation des États par séparation violente : « L'histoire qui nous démontre /a puissance des faits, etnousfaitvoir ce qu’on pourrait appeler le droit vivant, a détruit d'anciens droits et en a fondé de nouveaux. Lorsque des droits sont devenus insoutenables, ils tombent et lorsque les droits nouveaux ont établi leur autorité et leur puissance on ne peut les ignorer », et à propos de ia légitimité du gouvernement :

« L'État, étant une personne vivante et non pas un système de droits purement formels, peut être représenté seulement par celui qui sert d'organe vivant à l’État, dans l'Etat, à la tête de l’Etat, c'est-à-dire seulement par celui qui exerce en réalité le gouvernement ». Un fait accompli ne doit pas cependant être reconnu dans tous les cas. [Il faut ($ 117) que « le nouvel ordre de choses présente un caractère suffisant de stabilité et de nécessité; (8 121) « qu'un des éléments constitutifs du droit vienne s'ajouter au fait de la suprématie du vainqueur; en par-

tient lieu du droit... dans les relations internationales ». Et il résume ailleurs sa doctrine dans cette formule :

« C’est pour les nations un droit et non un devoir de reconnaître les gouvernements de fait que le peuple S'est donnés: c’est à ce gouvernement qu’ils doivent s'adresser s'ils tiennent à entrer en relations avec lui ». Holtzendorff (Introduction, p. 52) voit avec raison dans le principe de légitimité un empiètement du droit public sur le droit des gens.

ticulier, que la nécessité du changement soit évidente ». À défaut denécessité à l’origine du nouvelordre dechoses, on doit reconnaître au temps le pouvoir d'effacer l'injustice et de créer le droit » ($ 290).

Et Rivier nous en donne la raison. Il n’y a pas de juge terrestre, au-dessus des nations, pour annuler des actes injustes ou prononcer sur leur justice ou injustice (op. cit., p. 55).

210. Mais il n’y en a pas non plus de la nécessité! Faut-il donc dire que l’Etat qui reconnaît se fera juge, à la fois, de la nécessité et de la justice des faits accomplis ou qu’il ne se fera Juge ni de l’une ni de l’autre ? Je crois qu’il ne se fera juge ni de la nécessité ni de la justice du nouvel ordre de choses. Et il faut en revenir à la première formule de Bluntschli : les droits nouveaux établissent leur puissance et leur autorité. Mais Bluntschli serait fort porté à reconnaître, sous prétexte de nécessité, un changement apporté à l’ordre de choses ancien, en dehors de tout élément de durée et de stabilité ; et dans la nécessité, une foule de considérations peuvent rentrer, telles par exemple, que celle-ci : « les parties n’ont pas le droit d’arrêter la vie et le développement du tout » ($ 288). On en arrive facilement à tenir compte non du fait accompli, mais du fait à accomplir. (C’est ainsi que Bluntschli ($ 288) fait ici une construction juridique très ingénieuse. Comment constatera-t-on que la nouvelle situation est nécessaire et stable? Par la reconnaissance de la population. La reconnaissance, en effet, en droit public comme ailleurs crée le droit; par conséquent, dès que la population obéira au nouveau gouvernement et cessera la résistance contre lui, le nouvel ordre de chose aura la sanction du droit. Il n’ajoute pas, mais il

sous-entend évidemment, que toute personnalité de droit public a une valeur en droit international.

L'histoire humaine, dit Macri, op. cit., contient un des éléments intégraux du droit, le fait juridique, le fait qui est la cause nécessaire ou occasionnelle du droit. L’existence d’une personne collective est un fait, qui donne naissance à un droit nouveau. Le fait juridique trouve sa justification dans la volonté commune des associés, la force des choses, l'harmonie avec les règles fondamentales de la justice absolue.

211. J'ai dit, on se le rappelle, qu'il n'y avait pas de droit des nationalités qui puisse mettre obstacle à la cession de territoire, ni de droit des Etats qui puisse empècher la reconnaissance de la séparation ou de l'annexion devenue une véritable séparation, ni de droit d’un gouvernement légitime qui représentât l'Etat dans lequel il n'exerce pas en fait l'autorité. Toutes ces solutions dérivent du même principe : il faut s’attacher, pour la reconnaissance de la personnalité de l'Etat et de ses conséquences, à l’individualité de celui-ci, association d'hommes, sur un territoire, sous une autorité (1). Le changement des individus ou des détenteurs de l’autorité n’ôte rien à la reconnaissance de l’Etat, ni à la reconnaissance du gouvernement. Une modification dans l’association entraîne une modification dans la personnalité.

Mais considérer ainsi l'Etat comme l’incarnation de la nation en qui réside la souveraineté, n'est-ce pas aller

(1) Pradier-Fodéré (op. cit., p. 487) : « La légitimité consiste dans la volonté persévérante de la nation. C’est le droit d’une société politique de rester dans les conditions d'ordre et de liberté qui l’ont constituée ».

contre le droit public des monarchies pures, et par conséquent revenir sur la reconnaissance, qui a pour objet l’État et sa forme? S'il en était ainsi, la reconnaissance d’un État nouveau ne pourrait s'expliquer que par le fait accompli. é

Le droit public n’a d’effets internationaux que pour déterminer les représentants des États dans les relations extérieures.

En somme la nation conquiert la souveraineté soit contre un individu, cas de révolution, soit contre un Etat, cas de séparation. Le droit international n’a pas à examiner la valeur de la prétention d’un individu de faire résider en lui la souveraineté, soit directement, soit par suite d’une aliénation irrévocable faite par la nation en sa faveur.

212. Le coup d'État, suivi d’une insurrection,donne lieu à une situation juridique intéressante. Le chef de l’État doit-il être considéré comme tel en vertu de la constitution qu'’ila violée? La compétence internationale ancienne ne lui appartient-elle pas encore puisqu’aucun autre gouvernement n’a été reconnu? À mon avis, elle ne pourrait lui appartenir que si elle lui était attribuée par des règles de droit international et non par des règles de droit public, comme nous le pensons; la constitution n'étant plus en vigueur, il n’est plus le chef légal de l'État. Juridiquement, par conséquent, les Etats, en maintenant leur reconnaissance ancienne, le reconnaissent comme

souverain de fait (1).

(4) C£. Clunet, t. XVIII, p. 868 et ss, : affaire Balmaceda.