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rationnel des matières législatives et de confier toujours aux mêmes délégués l'élaboration des projets similaires. On l'a essayé dans cette législature (la 7°), on a formé de'’grandes Commissions qui n'avaient rien de commun avec les Comités révolutionnaires : les Commissions de l'Armée, des Douanes, de la Marine, des Chemins de fer. du Travail, de la Prévoyance sociale. Mais, la tentative est restée incomplète et l'incohérence a persisté dans l’ensemble de Ia production parlementaire. »

L'idée d'une organisation des grandes Commissions est donc généralement admise et par des hommes tels que MM. Ribot, Deschanel, Poincaré, qui sont rien moins que révolutionnaires. De nombreux extraits de profession de foi publiés par M. Boudenoot dans sa proposition du 23 juin 1898 altestent du souci des candidats à placer la réforme du règlement intérieur de la Chambre parmi les réformes les plus urgentes et les plus dignes de retenir l'attention du collège électoral.

Dès le début de la première séance, le 15 novembre 1898, M. Arthur Groussier constate cet accord : « Messieurs, {ous les députés semblent aujourd'hui d'accord sur le principe même des grandes Commissions. Il s’agit de savoir maintenant comment ces grandes Commissions seront composées ». La Chambre confirme cette affirmation quelques instants après

« Le Président. —- I] n'y a point d'opposition au principe de la création de grandes Commissions (Non ! non ! Ce principe est adopté ».

Il est piquant de suivre ce qu'il adviendra d’une pareille el unanime adhésion. La Commission proposait l'instilulion de 11 Commissions annuelles de’ 33 membres, selon la répartition que nous avons reproduite aux annexes.

Le Président de la Commission le marque dans une intervention qui recueille les marques d'assentiment de l’Assemblée : « La Commission du règlement à pensé qu'elle devait étendre le système qui à été essayé depuis

quelques années el qui a produit des résultats qui ne sont pas mauvais : le système des Commissions nombreuses durant un an, loute une législature si vous le voulez, -—- c'est là une question secondaire qui pourra ètre examinée {out à l'heure —- pouvant ètre saisies de questions qui ont un lien entre elles et pouvant ainsi assurer l'unité de travail ».

La séance du 15 novembre est consacrée à la discussion de la question de l’annualité ou de la permanence (4 ans), du nombre des commissaires, et surtout de la répartition des membres de l’Assembiée dans les Commissions.

sur ce dernier point, la Chambre adopte un amendement de M. Groussier qui assurait la participation de tous les députés aux travaux des Commissions et autorisait la permutation des commissaires.

Il est voté, en outre, que les grandes Commissions devront durer 4 ans: Ces décisions seront toutefois soumises à une seconde délibération car l'urgence n'avait pas été adoptée.

La question revient à l’ordre du jour de la séance du 29 novembre. Mais la Commission du règlement s’est aperçue entre temps qu'elle obliendrait difficilement le vote de l’organisation délinitive qu'elle avait d’abord soumise sous forme d’un nouveau texte de l'article 21 du règlement. Son rapporteur, M. Graux, fait connaître qu'elle se borne à demander le vote immédiat d'une résolution instituant en plus de 6 Commissions permanentes déjà créées, cinq nouvelles grandes Commissions de 33 membres. Après une longue discussion sur le nom et les attributions des nouveaux organes de travail (1), cette résolution est adoptée. On admet donc un statut provisoire sous forme de résolution comme précédemment et sans que les grandes Commissions’ ne cessent d’être

(1) La Commission de la Réforme judiciaire devient celle de la Réforme judiciaire et de la législation civile. Aucune Commission n'était instituée pour les Affaires étrangères, malgré la protestation de M. Marcel Sembat. Voir la répartition complète aux annexes.

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ienorées par le règlement. Mais le vote de celle résolution acquis, la discussion se poursuit sur le nouveau texte de l’article 21. On adopte un amendement de M. Groussier qui prescrit la répartition de tous les députés non élus commissaires par la convocation d'un bureau spécial qu'ils constituent. Cet amendement esl alors, sur la demande de M. Ribot, renvoyé à la Commission. L'ordre du jour des séances ne connaïtra plus jusqu'à la fin de la législature cette question de la réforme du règlement. Celui-ci demeure sans modification et sans que l'institution de Commissions permanentes y soil introduite.

LA REFORME DE 1902. — Au début de la 8° législature, nouvelle offensive pour l’organisation d'un système réglementaire de grandes Commissions. Il est à remarquer que les différents mouvements que nous venons d'étudier suivent une courbe analogue. Dès les premiers jours de la Législature, dépôt de nombreuses propositions de résolution, suivi d'un examen de la Commission constituée pour leur étude, puis dépôt du rapport et discussion en séance publique pendant la session extraordinaire.

En 1902, les propositions déposées sont respectivement de MM. J.-L. Breton (1), Antide Boyer, Edouard Vaillant et plusieurs de ses collègues. Une Commission est renommée pour l'étude de ces projets de résolution ; elle désigne M. Marcel Sembat pour la présider. M. J.-L. Breton est chargé du rapport sur sa propre proposition et celles de ses collègues (2).

La Chambre semble devoir être encore plus favorahle à la réforme proposée si l’on compare, en effet, l'importance donnée aux Commissions permanentes sous les deux précédentes législatures.

(1) Déposée le 24 octobre 1402.

(2) Cette Commission est composée de MM. Sembat, président : Paul Meunier, secrétaire ; Hutbard, le marquis de Laurens- Castelet, Jules-Louis Breton, Antide Boyer, Bepmal, Dasque, le comte du Périer de Larsan, Lauraine, Puech

Le nombre de ces Commissions, de 10 sous la 6 législaure, est passé à 16 sous la T° législature. Celui des Commissions spéciales diminue par contre et tombe de 184 à 71.

Les premières,à qui on avait renvoyé que 550 projets de 1893 à 1898, en eurent à examiner 1219 de 1898 à 1902. Quant aux Commissions spéciales, pour les mêmes périodes, le chiffre des projets cui leur furent soumis tomba de 735 à 137.

Malgré une intervention de M. Joseph Thierry qui les repoussait, les conclusions déposées par M. J.-L. Breton (1) au nom de la Commission sont adoptées le 17 novembre 1902. Les grandes Commissions naissent à la vie régulière et officielle, elles sont enfin introduites dans le règlement sous les articles 11 bis qui répartit leurs attributions, 11 ter qui déclare l’article 17 applicable à leur nomination (2) et 11 quater qui fixe le nombre de leurs membres à 33 (3).

Ces articles seront modifiés. La répartition des attributions Sera remanié le 4 février 1915 et le 27 janvier 1920 ; la désignation pour les groupes sera substituée à l'élection par les Bureaux ie 4 juillet 1910. A cette même date, le chiffre des Commissaires sera porté à 44 : mais le principe de l'institution des grandes Commissions ne sera plus jamais mis en question.

AMELIORATIONS ULTÉRIEURES. LE REGLEMENT DE 1915. — Cette adoption des Commissions permanentes consacrée par des prescriptions impératives du règlement marque une étape essentielle de la réforme de la procédure parlementaire. Mais la résolution de 1902

(1) Rapport déposé le 11 novembre 1902 (N° 438). Rapport supplémentaire déposé le 21 novembre 1902 (No 479). ,

(2) « Art. 17. — Lors du renvoi d’un projet de loi d'une proposition à l'examen des Bureaux, la Chambre peut décider, sur la demande d’un de ses membres, que la nomination des Commissaires sera faite par scrutin de liste, soit en Assemblée genérale, soit dans les Bureaux, conformément aux règles déterminées par l’article 2... » E

(3) Voir aux annexes la répartition adoptée.

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si importante qu'elle soit ne suffit pas à rénover les méthodes du travail effectif. Des mesures s'imposent encore aux esprits avertis. Les grandes commissions régulièrement constituées, il faut s'assurer du meilleur rendement de leur activité. C’est à ce résullat que tend une première proposition de résolution de M. J.-L. Breton, : déposée le 4 décembre 1902, et qui modifiant l’article 18 du règlement sera adoptée le 16 juin 1903. Le nouveau texte pare aux méfaits de la caducité dont étaient frappés antérieurement, lors du renouvellement de l'Assemblée, les rapports sur lesquels la Chambre n'avait pas statué. Désormais, ces rapports peuvent être repris par les Commissions de la nouvelle législature. L'on évite ainsi les travaux, les recherches inutiles, on tire tout le parti possible du labeur des Commissions.

Pour prévenir les défaillances possibles des Commissions, on adopte également le 16 juin 1903 une résolution proposée par M. J.-L. Breton qui impartit un délai plus effectif que le précédent pour le dépôt du rapport. Le délai antérieur de trois mois avait pour point de départ la date de la nomination du rapporteur. Or, la Commission ajournait cette nomination autant qu'il lui plaisait. Le nouveau délai part de la date du renvoi à la Commission. A l'expiration du délai, l’auteur de la proposition pourra désormais demander à la Chambre l'inscription à l'ordre du jour même en l'absence de rapport.

Une autre disposition adoptée le 8 novembre 1911 souligne l'importance croissante des grandes Commissions et augmente encore l'efficacité de leurs travaux. Elle est introduite sur la proposition de M. Abel Ferry et elle donne une part prépondérante aux Présidents des Commissions permanentes dans l'élaboration des proposilions que la Conférence des Présidents doit soumettre à l’Assemblée,

Ces réformes partielles importantes accusent la nécessité d'une refonte entière du règlement. Le 4 novembre 1913, M. J.-L. Breton dépose une proposition de réso-

que.

lution tendant à adopter un nouveau règlement qui remplacéra celui du 16 juin 1876, tiendra compte des besoins chaque jour plus évidents et réalisera les réformes indispensables.

Cette proposition est examinée par la Commission du règlement de la 10° législature (1), son texte est conservé comme base de discussion (2) et M. Marin dépose, le 9 mars 1914, un rapport où la Commission faisait également connaître son avis sur plusieurs projets de résolution sur des points de détail déposés par MM. Brousse, Klotz, Jean Javal, Tournan, Marin, Beauquier.

Ce rapport est repris sous la législature suivante, il est complété et il est mis à l’ordre du jour et discuté en séance publique au début de 1915. C’est la première année de la guerre et la Chambre des Députés, convaincue, malgré le nombre de problèmes vitaux qui l’assaillent en ces heures tragiques, de l'importance d'une réforme de la procédure parlementaire, adopte son nouveau règlement le 4 février 1915.

La Commission du règlement de la 11° législature (3; est d'ailleurs particulièrement active, M. Marin dépose successivement trois rapports auxquels viennent s'ajouter des annexes. Une très sérieuse discussion s'ouvre au sujet de ses conclusions.

Le nouveau règlement du #4 février 1915 répond à deux préoccupations : d’abord à un besoin de clarté qui imposait un remaniement du classement des règles, du

(1) Commission du règlement de la 10e législature : MM. Jules- Louis Breton, président ; Abel Ferry, Pierre Charles, secrétaires ; Jacques Piou, Marin, J.-B. Morin, Muteau, Ceccaldi, Deloncle, Dalimier, Jaurès, Lenoir, Leboucq, Brousse, Maunoury, Sembat, Jules Roche, Roblin, Guernier, Pasqual. -

(2) Rapport de M. Marin. « Parmi celles-ci (les propositions déposées) nous avons choisi comme base de discussion, en raison de son importance et de son caractère de généralité, la proposiion de notre collègue Breton. » 15

(3) Commission du règlement de la 11° législature : MM. Jules- Louis Breton, président ; Groussier, Louis Marin, d'Iriard d'Etchepare, vice-présidents ; Ternois, de la Porte, Joseph Denais, secrétaires ; Bouffandeau, Lecointe, Honorat, Amiral Bienaimé, Barthe, Guiraud, Ballande, Peytral, Mauger, J.-B. Morin, Constans, Ellen-Prévot, Lefas, Klotz, Ferdinand Bougère.

numérotage - des articles, ensuite au souci de doter la. Chambre des méthodes de travail qui lui permettent de remplir la tâche qui lui incombe.

Les nouvelles règles introduites renforcent encore les rôles des grandes Commissions. L'inscription sous réserve qu'il n y ait pas débat permettra désormais le vole, sans aucune discussion en séance publique, de projets qui auront été seulement l'objet d'études en Commission. Des restrictions sont, de plus, apportées à la possibilité de discussions immédiates qui soustraient les projets à l'examen des Commissions.

Par la suppression de la nécessité de deux lectures en séance publique, en exigeant une décision spéciale de la Chambre pour une seconde délibération sur un même texte, on tend en outre à abréger les séances publiques et à laisser par conséquent plus de temps aux travaux des Commissions. Les mesures qui introduisent aussi certaines limitations de la parole obtiendront pareil résultat. ;

Le règlement de 1915 marque un progrès certain des méthodes parlementaires. M. Marin l'indiquait en 1919 « La refonte de notre règlement, votée au début de 1915, a fait, du règlement de la Chambre des Députés, un règlement singulièrement meilleur que celui qui nous a régis depuis quelques années et que celui d'aucune autre Assemblée étrangère ; il comporte des conquêtes essentielles qui ne sont mises en doute que par ceux qui en ignorent totalement la valeur et la pratique ; il aurait été désastreux de les voir remettre en question. »

Cette crainte que M. Marin laissait percer dans ces derniers mots, il a l'occasion de l'exprimer à nouveau à la séance du 27 janvier 1920 où quelques retouches au règlement sont discutées. Jusqu'en 1920, la question de la réforme de la procédure parlementaire ne fut pas posée. Quelques améliorations de détail ont seules été adoptées.

Par contre, au début de la 12° législature, un certain nombre de nouveaux élus sont désireux d'apporter de

sérieuses modifications au règlement. La nature du mouvemñent est assez curieuse pour mériter d'être signalée ; ce ne sont pas les vieux parlementaires habitués au règlement, l'ayant longuement pratiqué et en connaissant et les défauts et les ressources, qui veulent l'ajuster, ce sont surtout des élus récents qui, même avant leur”entrée au Parlement, ont envisagé toute l'importance des méthodes de travail intérieur. C'est là une preuve manifeste que l'opinion ne demeure plus, comme antérieurement, indifférente à ces questions trop longtemps mal connues mais dont la solution commande cependant le fonctionnement de nos institutions constitutionnelles.

Malheureusement, cette ardeur de néophyte a tout d'abord le résultat fâcheux de retarder la constitution des grandes Commissions et d’ajourner, au début de la législature, le commencement du travail effectif de la Chambre. En effet, au lieu de commencer à appliquer Île règlement tel qu'il est, quitte ensuite à le modifier, les nouveaux députés veulent le perfectionner avant même de l'avoir vu fonctionner. Malgré les protestations de MM. Marin et Groussier, la Chambre veut statuer sur les modifications au règlement proposées par M. Reibel el plusieurs de ses collègues.

La Commission du règlement (1) se trouve rapidement obligée de mettre de côté les projets de perfectionnement des méthodes pour permettre à la Chambre d'entamer la bsogne écrasante qui l'attend. Le rapporteur, M. Joseph Barthélemy, doit le constater :

« Plus d’un mois après notre convocation, nous ne sommes pas organisés ; il n’y a donc pas de rapports déposés ; on &e demande comment les séances publiques pourront être ali-

mentées. Le pays s'étonne et s'inquiète devant ce fonctionnement à vide de la machine parlementaire, alors que tant

(1) MM. Arthur Groussier, président ; Louis Marin, Charles Dumont, Joseph Barthélemy, vice-présidents ; Ternois, Daniélou, Colrat, Edouard Barthe, secrétaires ; Bonnefous, Nibelle, Farge, Lafaye, Bellet, Chabrun, Regaud, Josse, Eugène Muller, Paté, Maurisson, Vallat, Roulleau-Dugages, Raynaldy, Lesaché, d'Aubigny, Laniel, Bokanowsky, Baréty, Lenail, Ajam, Bracke, Lionville, Sireyjol.

de problèmes capitaux s'offrent à nos consciences angoissées (1) ».

Le classement des grandes Commissions est un peu modifié ; de plus, au lieu d'être nommées pour quaire ans, elles seront annuelles ; enfin, le nombre maximum des mandats cumulables de commissaires est abaissé de deux à trois. Toutes ces mesures sont incluses dans la résolution du 27 janvier 1920.

Au nom de la même Commission, le même rapporteur dépose un nouveau rapport le 9 mars 1920 qui est inscrit à l'ordre du jour de la séance du 27 mai 1920. Il y est proposé un ensemble important de réformes partielles « s'inspirant de l'expérience des anciens de cette Chambre el dont la Commission attend le plus heureux effet sur nos méthodes de travail, sur le rendement de nos efforts, sur la rédaction des textes législatifs et même sur l’aménagement des finances publiques. »

Les plus importantes de ces modifications sont très âprement discutées en séance publique. Certaines limitations de la parole pour les interpellations et certaines restrictions aux droits d'amendement sont repoussées. Quelques améliorations de détail sont apportées au régime des Commissions. Elles seront étudiées plus loin.

Depuis cette séance du 27 mai 1920. nous devons Sign aler les propositions de M. Paul Reynaud et plusieurs de ses collègues (N° 3270, annexe à la séance du 28 octobre 1921) et de M. Joint-Lambert (N° 3469, annexe à la séance du 2 décembre 1921) qui tendent notamment à améliorer l'organisation des Commissions permanentes. Celles-ci sont certainement encore perfectibles, elles marquent toutefois dès maintenant un progrès important sur le régime antérieur à 1902 et l’on peut dire que leur institution a rénové véritablement les méthodes législatives.

L'ARREFORMEMATESENA TEE L'organisation d'un système de grandes Commissions a été plus tardive au

(1) Rapport déposé le 23 janvier no 228.

Sériat. La résolution du 7 décembre 1911 à bien introduit dans le règlement de l'Assemblée quatre Commissions à compétence générale : celles de l'Armée, de la Marine, des Douanes et des Chemins de fer: Cependant, comme on le voit par cette énumération des attributions, le renvoi à une Commission générale demeurait exceptionnel et réservé seulement à quatre ordres de projets bien limités. Des Commissions générales sont ultérieurement créées par des résolutions spéciales, celle des Affaires étrangères en 1915, et, plus récemment encore, celle de l'Agriculture.

Mais le règlement du Sénat basait toujours l’organisation du travail sur la constitution de Commissions spéciales. Cette exigence était tout platonique. La Haute Assemblée ne pouvait, pas plus que la Chambre des Députés, se soumettre à ces règles. Il lui aurait fallu nommer indéfiniment des Commissions. Elle se résignait à renvoyer les projets aux Commissions déjà constituées, alimentant sans cesse leurs travaux et leur assurant une longévité hors de toute mesure, comme nous l'avons précédemment indiqué. A la veille de la réforme du règlement il existait 76 Commissions spéciales dont l'étendue de la compétence, le nombre des membres déterminés par décisions spéciales de l'Assemblée, ne suivaient d’autres règles que celle de la fantaisie du Sénat (1).

Un autre vice du système c'était la limitation illusoire du cumul des sièges de Commissaires. On aboutissait à la « concentration des mandats » sur la tête d’un certain nombre de sénateurs. « C’est ainsi, remarquait M. Léon Perrier, que l’un d'eux fait partie de dix-sept Gommissions de qu'il préside trois de celles-ci : qu'un autre est censé apporter son activité à quatorze d’entre elles qu'un troisième apparaît comme faisant profiter de ses lumières treize Commissions dont trois l'ont également porté à la Présidence ».

(1) Cette absence de règles fixées apparaît notamment pour le nombre des Commissions en 1920 ; sur les 76 Commissions, 54 ont 9 membres, 14 ont 18 membres, ? ont 27 membres, 4 ont 36 membres, 1 a 41 membres, i a 45 membres.

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La mauvaise assiduité qu'entraînait cette répartition défectueuse de sièges de commissaires était certainement une des principales causes de cette lenteur des travaux du Sénat qui retenaient les projets votés par la Chambre des Députés des années et des années sans qu'aucun vote de l’Assemblée n'intervienne.

C'est après la guerre et au lendemain des élections de 1920 qu'un très sérieux mouvement se dessine pour la rénovation des méthodes de travail de la Haute Assemblée. Il y a lieu de remarquer qu'après l'armistice le Sénat subit un renouvellement tout à fait anormal. Aucune élection partielle n'avait eu lieu depuis 1914. Au nombre des sénateurs de la série renouvelable, s’ajoutait ceux des sénateurs décédés et ceux d'Alsace-Lorraine. Ce fut près de 150 nouveaux sénateurs qui furent portés au Luxembourg. Le mode de nomination des Commissions spéciales loin de les favoriser les écartèrent des travaux préparatoires. Les éternelles Commissions figuraient pour eux autant de portes closes ; :1s ne furent guère plus heureux aux élections des Commissions générales annuelles par les Bureaux, la tradition étant de faire marquer le pas aux nouveaux.

Les jeunes sénateurs ne tardèrent pas à se grouper, M. Vallier, sénateur de l'Isère, nous l'indique (1). « Mais les nouveaux ne l’entendaient pas ainsi et ils étaient assez nombreux et assez énergiques pour se défendre. Radicaux, socialistes modérés, droitiers, réunis par la communauté du malheur, fous également désireux de représenter et de défendre leurs opinions et leurs électeurs, ne songèrent à rien moins qu'à détruire le règlement dont ils étaient les victimes. Il fallait s'organiser, commencer el diriger les opérations. Les conjurés se réunirent chaque mois, durant l'été 1920, au café Vollaire : les déjeuners étaient charmants, car on ne causait pas que de l’entreprise et ils provoquaient des rapprochements inattendus ».

(1) La Dépêche Dauphinoise, organe de la Démocrati S dimanche 20 février 1921. ie RURLESE unes

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Les principaux promoteurs de cette révolution de palais étaient MM. Léon Perrier, Clémentel, Philip. Le Groupe de la gauche démocratique y prit une part prépondérante. En plusieurs de ses séances, la question fut étudiée et M. Léon Perrier fut chargé de présenter un rapport qu'il fit très complet. Ce groupe adopta le 2 juillet 1920 une importante résolution qui concluait à une réforme importante du règlement (1).

De très nombreuses résolutions avaient d'ailleurs été déposées en ce sens sur le Bureau du Sénat, notamment celles de MM. Bouctot, Mauger, Simonet, Mulac, Clémentel, Jean Codet, Louis Martin, Dominique Delahaye. Bouveri, Pol-Chevalier, Léon Perrier.

La Commission (2) chargée de les examiner, conclua dans un rapport de M. Jean Cazelles (3) qui fut discuté en séance publique le 25 novembre 1920. Le principe d'une organisation rationnelle de Commissions générales fut en première lecture adopté ainsi que leur nomination par les Groupes et la limitation du cumul des mandats.

(1) DÉCISIONS DU GROUPE. — « Le Groupe de la Gauche Démocratique réuni le 23 juillet 1920, après avoir entendu la lecture du rapport de sa Commission, décide après discussion :

19 Qu'il y a lieu de modifier le règlement du Sénat en ce qui concerne l'organisation et la nomination des grandes Commissions ;

20 Que suivant les conclusions du rapport, la réorganisation devra avoir pour base l'augmentation du nombre des « grandes Commissions », dans des conditions indiquées par la Commission, c'est-à-dire avec le maintien des Commissions spéciales qui pourront être nommées par décisions du Sénat ;

30° Que le renouvellement des « grandes Commissions » devra être annuel ;

4° Que le nombre des « grandes Commissions » dont pourra faire partie un membre de la Haute Assemblée devra être fixé à trois au maximum sauf pour les membres faisant partie de la Commission des Finances qui ne devront faire partie que de deux Commissions, y compris celle des Finances ; 2%

5° Que la nomination des Commissaires devra être faite par les Groupes conformément au système institué par la Chambre des Députés. LA

Le Groupe charge son rapporteur de préparer et de rédiger la proposition de résolution qui devra être déposée sur le Bureau du Sénat et dont la discussion sera demandée à la rentrée d'octobre. » à A+

(2) MM. Cordelet, président ; Penancier, secrétaire ; Bouctot, Jean Cazelles, Mauger, Touron, Chalamet, Larère, Richard.

(3) N° 484, annexe à la séance du 19 novembre 1920.