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permanentes amènent fatalement l'intrusion du pouvoir législatif dans le domaine du pouvoir exécutif » (1).

Le respect du principe de la séparation du pouvoir esi à la base de l'argumentation. Il faut concevoir l'organisation des pouvoirs publics selon la tradition parlementaire et surtout selon Montesquieu. Chacun des pouvoirs doit, dans son domaine, agir en toute indépendance el pour cela il faut que « chacun des organes de la vie nationale ait assez de force, et qu'aucun de ses organes n'en ait trop ».

Pour reprendre les termes mêmes de M. Charles Benoist (2)

« Dans sa règle et dans sa loi, originairement et essentiellement le parlementarisme est un système de gouvernement par séparation, par relation et par équilibre — on disait autrefois des pouvoirs publics — j'aimerai mieux : des organes et des fonctions de la vie politique d’une nation. Dans sa règle et sa loi, le parlementarisme est un système de gouvernement à soupapes et à contrepoids, agencé pour empêcher qu'aucun de ses organes ne déborde sa fonction, ou — afin de ne pas mêler dans la comparaison deux séries d'images — qu'aucune de ses mécaniques se meuve hors de son plan. »

Dans le régime parlementaire on avait avant toute chose le souci de maintenir la séparation et l'équilibre entre les pouvoirs et notamment entre les organes de l'exécutif et du législatif. ;

Avec le système des grandes Commissions, celte séparation deviendrait impossible, cet équilibre serait compromis.

La séparation apparaissait irréalisable, car, disait-on, c'est créer au sein des Assemblées législatives des organismes permanents chargés de l'étude de tout un ordre de questions et distribués de telle façon qu'ils correspondent tous à peu près à un département ministériel.

« Vous aurez, affirmait M. Francis Charmes à la Chambre des Députés (3) créé une organisation parlementaire qui sera

1) M. Thellier de Poncheville, même séance. |

(2) « Revue des Deux-Mondes », août 1900 : Parlement et parlementarisme.

(3) Chambre des Députés, séance du 4 février 1890.

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faite à l'image du Gouvernement. El, dès l'instant que vous vous serez organisés de manière à ressembler trop au Gouvernement, vous serez amenés, par une déduction logique et inévitable, par une pente irrésistible, à essayer de jouer son rôle. »

C'était là le point. Mais comment une telle substitution pouvait-elle se produire. Certes, derrière chaque grande Commission permanente peul se trouver un Ministre, une Administration définie. La Commission appelée à étudier tous les projets qui se rapportent à cette administration peut être amenée à connaitre, à examiner le fonctionnement de cette administration, à se renseigner sur son activité, à juger de la valeur de son organisation. L'opinion de la Commission à ce sujet pourra se manifester à propos des projets à l'étude, soit lors de l'élaboration du rapport, soit dans l'exposé des motifs. Le Ministre éclairé par là, pourra, S'il le juge à propos, en tenii' compte, et loin d'être affaibli, nous le verrons plus loin, sera par ces indications singulièrement plus fort, mais la Commission ne saurait l'obliger à prendre des mesures, mais on ne voit pas là de substitution. Il n'y à pas immixtion dans chaque administration, dans chaque ministère, il n'y a pas exercice d’une autorité extérieure qui affaiblit, qui contrecarre celle du Ministre.

Dufaure avait déjà répondu en 1848 (1) :

« On parle de pression sur le Gouvernement ? Et quelle est la crainte du gouvernement ? Votre Comité de 60 membres ira-t-il, par hasard, faire une invasion dans le Ministère de la Justice, accaparant le personnel, prenant toutes les décisions, donnant des ordres au Ministre de la Justice, substituant le pouvoir législatif au pouvoir exécutif ? Vos Comités auraient ce pouvoir, ce serait au Ministre à résister, à en appeler à l'Assemblée elle-même contre la pression qu'on voudrait exercer sur lui. Vous ne craignez rien, ce sont de vains fantômes, il n'y aura rien de pareil. »

Le nombre des Commissaires est à ce sujet une garantie : plus la Commission est nombreuse, plus l'indépendance de l'exécutif vis-à-vis d'elle semble mieux

(1) De la Berge. « Revue des Deux Mondes », 1®r décembre 1889.

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assurée. Avec 60 membres, comme en 1848 (1), 44, comme dans les grandes Commissions permanentes de la Chambre (2), ou 36, comme dans les Commissions générales du Sénat (3), une diversité des esprits, une variété des opinions paraissent suffisamment certaines pour rendre impossible cette action directe sur le Ministre, ou même celte substitution que lon avait redoutée (#4).

(1) Rapport Stourm 1848 : « En formant des Comités spéciaux et surtout des Comités permanents, vous porterez atteinte, dira-ton, à l'indépendance du Pouvoir exécutif, vous diminuerez la responsabilité ministérielle. L'objection pourrait être fondée, si nous vous demandions la formation de Comités composés d’un petit nombre de membres, mais il est évident que des Comités composés de soixante membres contiendront toujours des esprits si divers, des opinions si variées que l'indépendance ministérielle ne pourra en recevoir aucune atteinte. »

(2) Règlement de la Chambre des Députés, article 11.

(3) Règlement du Sénat, article 19.

(4) Voici sous quelle forme spirituelle un esprit, généralement pondéré, s’opposait à l’organisation des Commissions :

« Les adversaires du Pouvoir ministériel ont vu tout de suite le parti qu'ils pouvaient tirer de la nouvelle institution (les rapporteurs spéciaux par Ministère de la Commission du Budget) ; il ne leur manque plus, en effet, que de transformer le rapporteur spécial qui existe aujourd'hui en un rapporteur idéal semblable à celui que joue un personnage dans une autre Assemblée, Ce rapporteur idéal serait un représentant du peuple en mission, il n'aurait pas le chapeau à plumes ni d'écharpe tricolore parce que les panaches sont passés de mode ; mais il aurait le sentiment de la sainteté civile de sa mission ? On lui a confié un Ministère et ik doit le prendre sur le fait : son premier soin est de poursuivre une enquête et son premier acte est une sorte de descente judiciaire. Le Ministre le reçoit avec une courtoisie parfaite et lui fait parcourir tous les bureaux : « Nous avons parcouru tous les bureaux les uns après les autres, recueillant les explications de l'Administration, lui soumettant nos observations », et, quand le rapporteur est content, il peut ajouter : « J'ai vu des bureaux qui avaient l'air bien tenus, très disciplinés, j'ai vu des tables derrière lesquelles il y avait des empioyés » (a). Quand il n’est pas content, il a un mot de blâme cruel, car il peut ajouter : « Mais je n’ai pas vu les cartons ». Pourquoi n’a-t-il pas demandé les cartons et les dossiers, car il serait bien bon pour son instruction qu'il prît ce qu’on appelle une leçon de choses et qu'il vit fonctionner une Administration vivante ? Le directeur ne voudra peutêtre pas se défaire de ses dossiers ; il demandera un ordre. Quoi de plus simple ? On retournera dans le Cabinet du Ministre, le Ministre fera venir le Directeur et apaisera ses scrupules en lui recommandant de ne pas lui faire d’affaires. Le fond de lu lungue administrative, aujourd'hui,-c'est : « Ne me faites pas d'affaires ». Ne pas faire d'affaires, c’est tout ouvrir, c'est ne jamais résister, pour tout dire en un mot, c’est tout abandonner. il faut reconnaître que dans ces conditions le rapporteur idéal est bien préparé pour

(a) Voir le compte rendu de la séance du Conseil Municipal de Paris du 28 décembre 1884.

Les esprits étaient à la vérité hantés par l'exemple des Comités conventionnels el c'est ce qui seul peut expliquer cette crainte de l'exercice direct de l'exécutif par Îles crandes Commissions. Nous avons assez insisté précédemment sur la différence entre les Comités de la Convention et les Commissions permanentes contemporaines pour n’y point revenir.

B) Instabilité ministérielle. — L'équilibre des pouvoirs devait être compromis. Une partie de l'argument subsistait ;: en effet, on redoutait l'influence des Commissions permanentes sur le Gouvernement à défaut de la subslitution de son action à la sienne, influence qui devail se manifester par une exagération de l'instabilité ministérielle.

« Nous n'avons pas besoin, je crois, disait M. Francis Char- . mes en 1890 (1) de créer un nouveau moyen de renverser les ministères, nous sommes suffisamment armés pour cela, nous avons à ce point de vue pleine et abondante satisfaction. »

Doit-on voir en chaque grande Commission une machine de guerre contre le Ministère ? On à craint que l'action du Président de la Commission permanente soutenu par la majorité de la Commission et l'influence de celle-ci sur l'Assemblée puissent être dangereuse pour la vie même des Ministères.

On a dit : les différents présidents de grandes Commissions constitueraient le ministère de demain, désignés

faire son rapport. Il a parcouru tous les corridors, il "st entre dans tous les dossiers, il a même arrêté la vie administrarive en gardant les pièces dans son portefeuille pendant un certain temps Il a vu défiler tous les Ministères devant lui, par directions, ministre en tête, garçon de bureau en queue. Tout le monde a travaillé pour lui, on lui a écrit des notes, composé des tableaux, son rapport sera plein de faits.

S'il y avait des rapporteurs réels semblables au rapporteur idéal dont nous avons fait le portrait, c'en serait fait du Pouvoir ministériel. On n’en est pas encore là, et il y a heureusement quelque chemin à parcourir de l'Hôtel de Ville au Palais-Bourbon ».

(Léon Say, « Revue des Deux Mondes » du 15 janvier 1885, p. 300.)

(1) Chambre des Députés, séance du 4 février 1890.

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de par leurs fonctions présentes à être appelés au Gouvernement, ils ne manqueraient pas de travailler contre le Cabinet actuel.

M. de La Berge écrivait en 1889 :

« Le Palais-Bourbon ne lardera pas à se diviser en une dizaine de Comités du salut public, où l'on ne forgerait ni armées ni guillotines, mais où l’on tiendrail en permanence fabrique de candidats ministres el de candidats sous-secrétaires d'Etat.»

Certes, les représentants au sein des Commissions, soit en les président, soit par leur rapport, peuvent se faire remarquer par leur goût et leur aptitude pour Îles questions étudiées, par leur compétence en ces malières. Y a-t-il vraiment danger à ce que cette question de la compétence si souvent encore négligée intervienne plus aisément lors de la formation des Ministères ?

__ Sile jeu même des grandes Commissions permanentes. doit faciliter le choix du Président de la République ou du futur Président du Conseil et leur permettre d'apprécier plus sûrement les aptitudes à diriger tel département ministériel des membres les plus éminents de chacune des deux Chambres, nous ne pouvons y voir un inconvénient. L'on ne peut que souhaiter que cette diserémination des valeurs soit mieux assurée ainsi.

Les candidats aux portefeuilles pourront-ils user des Commissions permanentes et de leur autorité comme des leviers propres à leur permettre de déboulonner plus facilement les Ministères en place ? A ce sujet, on à souvent comparé l'application du régime parlementaire en France avec son fonctionnement idéal que les théoriciens ont décrit suivant la tradition anglaise. -

Le régime traditionnel anglais suppose dans le pays et par voie de conséquence au sein du Parlement, l’existence de deux grands partis, homogènes, fortement organisés représentant les deux tendances générales de l'opinion. Leurs forces respectives ne sont pas très différentes l’une de l’autre et elles sont appelées à subir