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des oscillations qui portent alternativement ru des deux partis au Pouvoir.

Lorsque l’un d'eux à acquis la majorité au Parlement, ses chefs désignés, reconnus, qui ont dirigé les campagnes électorales et dont l'autorité s'exerce sans conteste sur leurs troupes, sont tout qualifiés pour la charge du Pouvoir. La majorité qu'ils représentent et qui fait leur force, dont ils sont les chefs attitrés et dont ils ont reçu mandat les soutient naturellement. Is appliqueront le programme du parti, déposeront du consentement même de la majorité et par accord préalable avec elle dès a législature les projets qu'il y a lieu de faire adopter.

Les membres du Gouvernement, chefs de la majorité constituée du Parlement, lui donnent sa direction, de même qu'ils exerceraient semblable autorité sur l’ensemble des membres de l'opposition si des échecs électoraux renversaient la position des partis.

Le Gouvernement n’a donc point, dans ce régime idéal, à craindre de compétition, de rivalité au sein de la majorité. La constitution des Commissions permanentes, qui seraient composées à l’image de la Chambre ellemême, ne pourraient prendre une attitude dangereuse à son égard. La stabilité ministérielle demeurerait entière.

Il faut reconnaître que l’organisation des partis est toute différente en France et que leur accession au Pouvoir suit d'autres règles. Il y a, en effet, en réalité multiplicité de doctrines, éparpillement des forces. Le Gouvernement ne représente pas un parti uni, organisé, homogène, qu'il dirige. Il est l’émanation d'un ensemble de partis et de sous-partis, qui ne sont eux-mêmes pas {toujours très fortement constitués. Si bien que le Cabinet au Pouvoir sait parfaitement qu'à sa chute les nuances représentées au sein du Gouvernement demeureront à peu de chose près les mêmes. Chaque Ministre sait que lorsqu'il sera renversé on lui trouvera facilement un successeur dans un, parti voisin du sien ou même au sein de son propre parti. La politique générale sera à peine modifiée. Sa direction n'échappera pas à la nuance générale de ce

groupement de partis aux grands principes communs. Les membres des deux Chambres (1) sont moins soucieux de garantir la stabilité ministérielle.

De cette comparaison du régime anglais et du régime français, on concluait un peu trop fébrilement à l’impossibilité d'instituer de grandes Commissions en France, ainsi qu’elles avaient préalablement été adoptées en Angleterre.

Il y a lieu de remarquer tout d'abord qu'une des causes essentielles, la principale peut-être de la stabilité des Ministères en Angleterre, réside en cette application régulière, légitime, admise, du droit de dissolution. Alors qu'en cinquante ans de vie constitutionnelle la procédure de la dissolution de la Chambre ne fut appliquée qu'une fois en France, les Députés anglais savent très bien au contraire qu'un Ministère mis en minorité n’hésitera pas, chez eux, à provoquer de nouvelles élections générales. Cette menace ejfective d'un renvoi devant les électeurs ne manque pas certainement d'inciter les « Commoners » à une plus juste appréciation des nécessités politiques.

D'autre part, le tableau traditionnel de la vie politique anglaise n'est plus de nos jours aussi exacte. Le Parlement, en eifet, depuis la guerre connaît là-bas aussi des coalitions, qui rompent l'homogénéité du parti gouvernemental et de l'opposition.

Enfin, il apparaît nettement d'après l'exposé qui a été lait des deux régimes, que la différence de la durée normale des Ministères anglais et français est due à l'organisation même des partis au sein des Chambres. Un des remèdes les plus sérieux de l'instabilité gouvernementale en France serait done certainement la constitution

(1) J. Barthélemy. — Le Gouvernement de la France 1919 — « Entre ces deux extrêmes un centre énorme avec toute une gamme de couleurs nuancées, nous n'avons pas d'opposition. 11 en résulte : 1° Le Président de la République jouit d'une grande liberté dans le choix des ministres, ne recevant pas d'indication précise ge la Chambre ; 2° Les Ministères sont instables ne sachant où S'appuyer :; 3° I1 y a beaucoup de Ministères, mais ils sont le plus souvent composés des mêmes ministres. Cet état de fait imprime au régime français un caractère très particulier que les revisions constitutionnelles seraient impuissantes à modifier. »

de grands partis puissants, symétriques, dont l'équilibre de forces dominerait la vie politique. Mais c'est là un état de fait. Les pays ont une organisation politique intérieure semblable à celle de l'Angleterre ou bien chez eux l'opinion y est divisée, éparpillée à la mode française. La Constitution et les règlements des Chambres n'y peuvent rien. La nature des Commissions créées à l’intérieur des Assemblées législatives serait-elle par contre susceptible de rendre plus précaire la vie des Ministères. C’est ce qu'il faut examiner.

L'expérience est là. Les grandes Commissions permanentes, dont quelques-unes existaient déjà auparavant, ont été définitivement instituées en 1902. Depuis cette époque il n'apparaît pas que l'instabilité des Ministères soit plus prononcée que précédemment. Les complots ne sont pas ourdis à jet continu au sein des grandes Commissions. Ce ne sont pas des centres de conspiration qui ont été créés, mais des organes mieux adaptés à leur besogne et dont les travaux étaient d’un rendement supérieur. D'ailleurs il semble à priori bien difficile à une Commission dont la compétence à été strictement définie d'entrainer sur une question d'ordre technique, au sujet d'un projet de loi spécial contre l'avis du Gouvernement un vote de la Chambre, à moins que celle-ci n'ait déjà d'autres griefs à formuler sur des questions d'ordre beaucoup plus général, à moins que l’Assemblée ne veuille profiter d'une occasion de se débarrasser d’un Ministre qui, pour une série d’autres motifs, n’a plus sa confiance.

Seule, une Commission qui par la nalure de ses attributions est appelée à s'intéresser à presque tous les votes de la Chambre à paru à plusieurs reprises faire preuve d'une activité antiministérielle persévérante. C'est la Commission des Finances (autrefois à la Chambre des Députés, Commission du budget). Cette Commission qui examine le projet de budget du Gouvernement, qui rapporte la loi de finances devant la Chambre, dont les nombreux rapporteurs étudient chaque année l'organisation et le fonctionnement de toutes les Administrations,

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de tous les Ministères, s'est vu avec assez de raison appelée « la Commission des successeurs ». Des exemples fameux ont mis en lumière bien souvent ses intentions lracassières, ses manœuvres systématiquement hostiles au Gouvernement.

Elle est assez naturellement conduite à prendre position sur la politique générale (1), puisque tous Îles domaines lui étant en fait soumis (2), elle constitue une sorte de réduction de la Chambre dont elle émane. Le huis-clos de ses délibérations (3) peut, en outre, paraitre favoriser les menées souterraines préliminaires des séances publiques agitées aux dangereuses et factices révélations.

Le président, le rapporteur général de la Commission des Finances, les rapporteurs spéciaux des grands Ministères représentent certainement beaucoup plus exactement ce que l'on peut considérer comme le Ministère de demain, que ne peut le faire l’ensemble des présidents des grandes Commissions permanentes. De fait, les offensives antiministérielles partent assez souvent de la Commission des Finances.

La Commission du Budget de la Chambre est allée jusqu’à refuser de rapporter les projets de budget en

(1) « L'élection du président (de la Commission du Budget) est souvent très disputée, elle indique presque toujours une orientation de la politique financière de la Chambre. Il est d'usage qu’en prenant place au fauteuil, le président prononce un discours. » D. P. 768, page 913. :

(2) Le nouveau règlement du 4 février 1915 a essayé de réagir contre une extension démesurée des attributions de la Commission du Budget en limitant par son article 100 plus strictement sa compétence. « La Commission du Budget prévue par l’article 11 est chargée de l'examen de la loi de recettes et de dépenses. — Sont renvoyés à l'examen de cette Commission, tous projets de loi portant demande de crédits supplémentaires ou extraordinaires afférents aux exercices courants, clos et périmés. — Elle ne peut être saisie des autres projets ou propositions de loi que pour avis. » Voir avis du rapporteur, M. Marin, D. P. 1.104.

. dernier paragraphe a été supprimé par la résolution du 7 juin

(3) La proposition Raoul Duval, du 27 mars 1880, reprise le 29 mars 1892 par M. de la Martinière, qui instituait la publicité de débats de la Commission du Budget, ne fut pas adoptée.

unes

demandant au Gouvernement de produire de nouvelles propositions (1).

Elle a eu ainsi l'occasion de voter des ordres du jour de méfiance bien propres à préparer le naufrage de la barque ministérielle en séance publique, l'Assemblée étant ensuite saisie d’un rapport préjudiciel concluant au renvoi du Budget au Gouvernement (2).

On a même vu, alors qu'ils étaient entendus par la Commission du Budget, des Ministres soumis à de véritables interpellations tendant à entrainer la Commission à des manifestations nettement en dehors de ses attributions (3), et que leur portée politique faisait du ressort de l'Assemblée elle-même.

Ainsi done une grande Commission semble justifier dans une certaine mesure la crainte de ceux qui cralgnaient de créer de nouvelles machines de guerre contre le Gouvernement. Les autres Commissions, par contre, volent leurs préoccupations spécialisées, techniques se neutraliser l'une l’autre, quant à l’action de politique générale. Mais cette Commission des Finances ou Commission du Budget, aux attributions générales étendues à l'attitude politique parfois turbulente, elle a toujours existé. Toujours le Budget, la loi de recettes et dépenses qui régit toutes les Administrations, tous les Ministères, {ous les domaines de l'activité gouvernementale à vu son examen et son rapport confiés à une même et seule Com-

(1) Ordre du jour de M. Pelletan, voté le 5 mai 1887 par la Cominission du Budget de 1888 :

« La Commission du Budget, estimant que le projet de budget de 1888 ne présente ni au point de vue des économies, ni au point de vue de l'équilibre le caractère exigé par l'état de nos finances et la volonté de la Nation, convaincue qu'elle peut avec confiance réclamer du Ministère une initiative également conforme à ses attributions et à ses déclarations, invite Son président à demander au Gouvernement des propositions nouvelles. » ,

(2) Cette procédure faillit être employée tout récemment encore lors de l'examen du budget de 1922. Devant les compressions jugées insuffisantes du Gouvernement, le rapporteur général, M. Bokanowsky devait, si la Commission avait persisté dans ses intentions premières, déposer un rapport préjudiciel analogue.

(3) Séance de la Commission du Budget du 1? octobre 1911. Question de M. Piou adressée à M. de Selves, ministre des Affaires

étrangères.

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mission qui fut avant la lettre le type des Commissions permanentes si redoutées. C'est la seule qui se révéla dangereuse pour la stabilité ministérielle et justement elle exislait déjà, sans que la réforme récente ait eu besoin de la créer. |

Esi-ce à dire que la création de Commissions permanentes ne puissent et ne doivent avoir aucune influence sur les rapports du législatif et de l'exécutif ? Nous ne le pensons pas.

Le principe de la séparation des Pouvoirs ne peut être appliqué de façon absolue: Ce serait en tout cas fort dangereux. Des Pouvoirs isolés, S'ignorant les uns les autres sans contact suivi ne pouvant se concerter pour la bonne marche des affaires se heurteraient inévitable-

se réaliser : leurs conflits resteraient sans solution (1).

(1) M. Mounier, — Pour que les Pouvoirs Soient à jamais divisés,

il ne faut pas qu'ils soient entièrement divisés. (Cité par M. Paul Deschanel, séance de la Chambre des Députés du 12 mars 1894). Un exemple remarquable d'isolement des Pouvoirs est celui qui est réalisé aux Etats-Unis.

Un exemple remarquable d'isolement des pouvoirs est celui qui est réalisé aux Etats-Unis

Il est intéressant de se rappeler les appréciations suivantes de M. Wilson, qui éclairent d’ailleurs d’un jour saisissant les difficultés que devait rencontrer cet auteur lorsque, élevé à la Présidence de la République il eut à faire ratifier par le Sénat le Traité de Paix qu'il avait négocié en 1919 à Paris.

« Le Président n'a point de voix dans les décisions du Sénat au Sujet de ses transactions diplomatiques ou au Sujet des matières pour lesquelles il le consulte, et cependant si l’on n’a point de voix dans la decision, il n'y à pas consultation. Quand il ferme ses portes et qu’il se rend à la « Session exécutive », le Sénat ferme ses portes au Président aussi bien qu'au reste du Monde. Il ne peut répondre aux objections que fait le Sénat à ses déterminations que par le moyen encombrant et insuffisant d’un message ou par les bons offices d'un Sénateur qui veut bien lui offrir son Concours, mais qui n'a point d'autorité. Bien souvent le Président ne peut pas savoir quelles ont été les objections du Sénat. Il est obligé d'aborder cette Assemblée comme un domestique qui confère avec son maître et qui est naturellement plein de respect pour ce maître. Le Seul pouvoir qu'il a pour forcer le Sénat à lui obéir c'est son droit d'initiative en matière de négociations. Le Pouvoir lui procure l'occasion d'engager le Pays dans des difficultés telles que celui-se trouve obligé de suivre aux yeux du monde une certaine ligne de conduite et que le Sénat hésite à attirer sur lui une apparence de déshonneur en refusant de ratifier des promesses inconsidérées. ou d'approuver des menaces imprudentes du Département d'Etat ». (Gouvernement Congressionnel.)

L'exécutif et le législatif notamment ont besoin de correspondre, de collaborer et par là, inéluctablement, ils agiront Fun sur l'autre. Or, il n'est pas douteux qu'une Assemblée législative, au travail intérieur, mieux distribué, mieux organisé, plus efficace, dont les études préparatoires sur les textes soumis à son examen sont plus sérieuses. aura plus d'autorité vis-à-vis du Gouvernement que si son règlement ne lui permet qu'un examen superficiel, sans coordination, sans vue d'ensemble des projets.

Sous un régime monarchique, sous une Monarchie parlementaire, le Cabinet représente autant et plus peutêtre le Roi devant le Parlement qu'il ne représente le Parlement devant le Roi. Le Gouvernement est d’abord serviteur du Roi qui a besoin généralement de se garantir contre la puissance des Assemblées. Sous un tel régime on s’efforcera naturellement de maintenir au sein des Assemblées l'éparpillement des efforts, la dispersion des études qui mènent souvent aux résultats contradictoires. On entretiendra à plaisir la faiblesse des Assemblées afin d'obtenir une indépendanee quasi absolue de l’exécutif. Le système des Commissions spéciales sera en faveur.

Par contre, dans une République démocratique où cette crainte des Assemblées est moins vive, on semble devoir admettre beaucoup plus facilement l'institution d'organismes permanents, compétents aux attributions générales (1).

Il ne s'agit pas d’affaiblir le Pouvoir exécutif et de

(1) Bourgeois, 3 février 1890, Chambre des Députés. « Si bien qu'il semble qu'on peut dire que de ces deux systèmes l’un à paru convenir à toutes les époques du régime parlementaire dans lesquelles en face du Parlement, il existait un Pouvoir ayant un droit supérieur, une origine supérieure au Parlement lui-même, pouvoir qui était la couronne et qui voulait se garantir contre la puissance des Assemblées. Ce sont au contraire les Assemblées libérales, progressives, républicaines qui se sont constituées en grandes Commissions parce qu'elles cherchaient dans leur organisation intérieure la puissance nécessaire à leurs délibérations. Et nous pouvons dire que des deux systèmes c'est le nôtre qui a le droit de se réclamer de la véritable tradition démocratique et républicaine ». (J. O., p. 174, 2e colonne.)

faciliter imprudemmnent les empièlements des Assemblées sur ses attributions. On répèle à l'envie que pour la bonne marche des affaires publiques il faut « un Gouvernement fort. » Cette vieille expression n'a pas vu diminuer son pouvoir de séduction et elle reparaît journellement sous la plume des publicistes. Mais il serait opportun de définir ce que l'on entend par « Gouvernement fort ».

Ce‘pourra être comme nous en avons eu longtemps l'exemple en Prusse et en Allemagne, un Gouvernement fort contre le Parlement, « le Gouvernement représentant la résistance de la Couronne au développement du Pouvoir élu » (1).

Celle indépendance vis-à-vis du Parlement, a-t-on dit, est beaucoup plus indispensable sous un régime républicain où l'exécutif ne peut avoir celle force en lui-même que la tradition, l'hérédité, le souvenir des services rendus par une dynastie peuvent assurer à un Gouvernement monarchique. Sous une Royauté, notons que cette force du Gouvernement sera une force de conservation, une force de résistance, une force contre le Parlement. On peut, sans doute, l'assurer par l'indépendance de l’exécutif vis-à-vis du législatif ou même par la subordination du second au premier. Mais cette force convient-elle au Gouvernement d’une démocratie ?

Pour ce dernier, il puise sa seule force dans la loi. Le respect de la loi n’est assuré que si elle est incessämment adoptée aux constantes évolutions des milieux sociaux auxquels elle s'applique. Cet ajustement, cette amélioration, dans une démocratie, n’est possible que par les efforts combinés, coordonnés de l'exécutif et du législatif. Cette collaboration des deux Pouvoirs comment se réalise-t-elle ? | |

En France, le Président de la République a renoncé depuis longtemps à exercer la faculté que lui confère la Constitution de renvoyer, de révoquer, de « démissionner » les Ministres. Lors d’une crise ministérielle il

(1) Bourgeois (même séance),