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blée n'a que très rarement recours à la Constitution de Commission spéciale, c’est qu’elle se rend compte de l'excellence du fonctionnement des Commissions permanentes, de la rapidité de leurs travaux, de la compétence mieux assurée de leurs membres ; c’est qu'elle n’est pas effrayée par l'expérience, qu’elle ne redoute pas du tout de se voir brimée, de perdre l'indépendance de son jugement et c'est tout en faveur du système des Commissions permanentes.

Les exemples historiques des conflits qui ont pu être soulevés entre l’Assemblée de 1848 et ses Comités, comme celui que l'initiative de Billault (1) provoqua montrent, d’ailleurs, par leur contraste avec la bonne entente actuelle que l'application sincère du régime des grandes Commissions à éteint toute défiance des Assemblées contre leurs organes permanents d'étude.

Quant à l'accusation qui a été portée contre les grandes Commissions mais surtout contre les Comités américains, de fractionner le travail d'élaboration des lois et de rompre par là dangereusement l'unité de législation, elle n’est pas non plus très impressionnante ; si l’on pouvait craindre l'isolement des Commissions permanentes pour leurs études et le danger pour elles de ne pas avoir assez facilement une vue d'ensemble des intérêts généraux du pays, que pourrait-on dire vraiment des Commissions spéciales. Si les travaux préliminaires, si les recommandations des grandes Commissions devaient être à ce point redoutables pour les Assemblées, combien plus néfastes leur serait l’influence des Commissions spéciales. Celles-ci sont désignées pour l'examen d’un seul projet ; leur isolement est beaucoup plus dangereux puisqu'elles ignorent tout des travaux d’autres Commissions sur des projets du

(1) Billault avait déposé, au nom du Comité des Finances et sans que celui-ci ait été saisi de la question, un rapport sur l’état des finances où il concluait d'ailleurs par un projet de décret.

Après la protestation du Ministre des Finances qui souligna la suppression irrégulière d'un degré de délibération (la prise en considération), Billaut et le Comité des Finances n'insistèrent pas devant l'opposition bien évidente de l’Assemblée.

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même ordre ; pour deux questions connexes des projets tout différents peuvent être élaborés (1).

Les Commissions permanentes ont au contraire une compétence assez étendue pour envisager les problèmes sous un aspect suffisamment général : la liaison entre elles est aussi fort aisée.

Il a été dit, en outre, que les projets des grandes Commissions devaient, à juste titre, inquiéter l’Assemblée parce que ces Commissions, du fait même de leur permanence, pouvaient ne plus représenter la tendance générale de ia Chambre. Cette objection est, à priori, beaucoup moins justifiée depuis que la Chambre des Députés élit ses Commissions permanentes pour un an (2) et non plus pour une législature comme précédemment. Le Sénat élit lui aussi ses Commissions générales pour un an (3).

Mais d’ailleurs le même inconvénient existait pour les Commissions spéciales car il faut envisager non pas la théorie du régime antérieur, il faut se rappeler sa réalisation pratique.

Nous avons vu qu'à la Chambre le plus souvent on renvoyait à une Commission déjà constituée toute une série de projets connexes à la première proposition pour laquelle elle avait été constituée. Une pareille Commission parvenait ainsi à durer les quatre ans à la législature. Au Sénat, une semblable Commission pouvait durer un quart de siècle. La tendance générale actuelle de l'Assemblée pouvait donc avec ce Système être beaucoup plus mal représentée que dans les Commissions permanentes.

Le gros inconvénient que l’on reprochait au régime des Commissions permanentes et qui mérite d’être refuté plus longuement était le suivant. Le nouveau système, avan-

. (1) Léon Bourgeois, Chambre des Députés, 3 février 1890 : « Ces innombrables Commissions chargées chacune d'étudier un petit projet Spécial n'ont pas le droit de S'enquérir dans quel sens travaille à côté et en même temps qu'elle telle ou telle autre Commission sur un projet analogue. »

(2) Règlement Chambre des Députés, art. 11, modifié par résolution du 27 janvier 1920.

(3) Règlement du Sénat, art. 15, 1er alinéa, modifié par la résolution du 25 novembre 1920, 18 janvier 1921.

-Çail-on, compromettra, réduira, annihilera la procédure oratoire au sein des Assemblées, il supprimera l'importance et l'efficacité du travail en séance publique, les Députés ou les Sénateurs privés en fait de l'iniliative ne pourront plus, par la suite, qu'entériner les décisions des Commissions.

Pour démontrer le caractère inéluctable de ces résultais on présentait l'exemple de l’organisation des Comités aux Etats-Unis, exemple qu'il y a lieu d'examiner. Aux Etats-Unis les réglements, la tradition, les usages, ont été établis uniquement dans le but de favoriser, de permettre l'élaboration des.lois. C’est la besogne purement législalive des Chambres qui a été envisagée.

« Le Congrès se hâte toujours tant qu'il peut de faire des lois. Le premier but de ses règlements, c'est de faciliter la législation. Les usages sont le fruit de la diligence qu'il apporte à faire des lois, qu’il s'occupe de choses petites ou grandes, frivoles ou sérieuses, son but est d’avoir toujours une loi sur le métier. Son caractère est essentiellement législatif, S'il ne peut pas régler toutes les questions qui lui sont soumises chaque semaine, c’est son malheur et non sa faute ; c'est parce que ses facultés sont limitées par la nature, mais ses désirs sont sans bornes. Si son sysième de Comités est incapable de faire voter plus de un pour cent des projets de loi qui sont présentés, il est cependant certain que le mobile de tous les actes de sa vie, c'est le désir d'examiner rapidement tous ces projets. C'est pourquoi, si la législation élait le principal objet auquel il doit consacrer son temps, on serait forcé d'admirer ces règlements bien faits pour l'expédition hâtive des affaires et ces coutumes inexorables dont le but est de faciliter la confection des lois (1) ».

Mais ce désir d'assurer la besogne législative des Chambres semble avoir conduit à des règles d’une rigueur excessive ; en réalité, on a souvent protesté aux Etats- Unis contre un état de quasi-servitude où seraient réduites les Assemblées devant les Comités.

M. Wilson s’exprimait ainsi (2) :

Les prérogatives des Comités représentent quelque chose de

(1) M. Wilson, « Le Gouvernement congressionnel », p. 315. (8), M. Wilson, « Le Gouvernement congressionnel », p. 88.

plus qu’une simple division commode du travail. Dans la forme, les Comités ne font que classer les différents sujets introduits par leurs membres individuellement et les préparer avec soin et après une minutieuse investigation pour la délibération el l’action finales de la Chambre; en réalité, ils dictent la marche à suivre, ne se contentant pas d'indiquer à la Chambre les décisions à prendre, mais mesurant à leur volonté les occasions qui lui seront données de discuter et de délibérer. La Chambre siège non pour discuter sérieusement mais pour sanctionner aussi promptement que possible les conclusions de ses Comités.

Le régime des Comités qui y fut instauré dès le début de l'application de la Constitution de 1787 avait donc aux Etats-Unis imprimé aux débats des Chambres une physionomie que nous ne leur connaissons pas en France. Il y a lieu d'examiner si nous devons craindre une même outrancière influence de l'adoption du système des grandes Commissions. Nous allons voir qu'en fait des conditions particuhères aux Etats-Unis et qui n'étaient pas réalisées chez nous, ont amené jes résultats que M. Wilson dénonçait.

Tout d'abord la suprématie des Comités pour la conduite des débats ne devait pas être ici aussi facilement établie puisque, ainsi que nous l'avons indiqué, les Assermblées gardaient le privilège de la décision du renvoi aux Commissions avec la facullé qui échappait aux Chambres américaines de constituer à sa guise, pour un projet délerminé, une Commission spéciale.

De plus, des délais minima ont été prévus par nos règlements pour le dépôt des rapports. Par là est évité ce dont se plaignait à juste titre M. Wilson et ce que nous appellerons volontiers l'enterrement des « bills ». Les Comités américains usaient trop facilement du procédé qui consistait à ne déposer aucun rapport sur Îles propositions des membres de l'Assemblée dont ils ne jugeaient pas la discussion opportune. Ils conservaient ainsi la haute direction des débats, éliminant tous les sujets qui ne leur convenaient pas.

Mais ce qui achève de faire des- Comités les maîtres exigeants des Assemblées du Congrès, c’est le rôle pré-

pondérant, quasi-despotique du Président et du Rapporteur du Comité dans la discussion en séance publique. L'ordre du jour des Assemblées est d'abord si chargé qu'il faut, pour l'inscription des projets pour la séance publique, que les Présidents des Comités luttent de vitesse el de ruse, ils s'empressent de faire élablir les rapports sur les questions qui les intéressent, ils intriguent pour obtenir un tour de faveur, marchandant, se faisant des concessions réciproques. Lorsque l'inscription à l’ordre du jour est obtenu, il est généralement accordé au rapporteur une heure pour obtenir le vote du projet et il dirige lYranniquement la discussion ; c’est lui, le rapporteur, qui accorde aux membres de l'Assemblée quelques minutes pour placer leurs observations. Il est inutile d’essayer d'intervenir sans s'être, au préalable entendu avec lui. Le speaker écarte résolument du débat tous ceux qui n'ont obtenu l'agrément du rapporteur ou qui ont omis de l'en aviser personnellement.

Le speaker est armé pour éloigner les importuns de la tribune d'une arme redoutable dont il use très aisément. C'est la question préalable qui est régulièrement votée par la Chambre. M. Paul Deschanel pouvait affirmer « La plupart du temps la Chambre se borne à enregistrer des délibérations des Comités ; toute délibération sérieuse est supprimée. J'ai vu expédier des budgets en huit ou dix jours. De sorte que les lois sont l'œuvre non de la majorité du Congrès mais de la majorité d'un Comité » (1).

Célte rapide esquisse montre l'influence . formidable des représentants des Comités aux Etats-Unis sur la conduite des discussions publiques (2), elle montre aussi que l’organisation et les usages tous différents en France ne pouvaient donner à craindre pareille emprise des srandes Commissions sur les Assemblées. Chez nous

(1) Chambre des Députes, séance du 12 mars 1894.

(2) « M: Wilson comparaît en ces termes le système européen et le système américain : « La Chambre des Communes a ses Comités, même ses Comités permanents, mais ils sont de l’ancienne mode qui consiste à faire simplement des enquêtes et des rapports et non du nouveau type américain, c'est-à-dire de. ceux qui préparent et dirigent la iégislation. » L

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notamment, on ne recourt à la clôture, même contre les plus puérils bavardages, qu'à la dernière extrémité. La conduite des débats, suivant des règlements d'ailleurs beaucoup moins draconiens, incombe elfectivement au Président de l'Assemblée qui présente d’autres garanties d'impartialité que le rapporteur.

Le résultat aux Etats-Unis est de bannir des Assemblées l'esprit de discussion. Pas de discussion générale, pas de larges débats, pas de combat de principes. Un serait tenté de s’en réjouir complètement quand on voil en France les méfaits de l’éloquence intarissable, la perte insensée du temps dans les Assemblées pour des discussions qui parfois, de l'aveu de tous, ne peuvent avoir aucun résultat.

Il faut remarquer cependant que les travaux des Comités ne sauraient remplacer entièrement les débats de l'Assemblée. Ils présentent, en effet, ce gros inconvénient de n'être point publics, sans commentaires de la presse ou de ne demeurer l'objet que de comptes rendus inexacts et tendancieux ; ils ne parviennent pas ou parviennent mal à l'opinion.

Le pays ne se trouve pas saisi de ces discussions qui, suivant le régime américain, seront bien souvent les seules que les projets provoqueront à l'intérieur des Assemblées. Cette objection, nous le verrons tout à l'heure, n’est pas sans valeur.

Il y a lieu de considérer le caractère que peuvent prendre en fait les débats devant l'Assemblée américaine. Il n'y a certes pas de longues discussions de principe, mais il peut arriver cependant que par des moyens détournés, par une mesquine obstruction (refus de voter ou motions dilatoires) un parti qui ne prend pas sur lui de soulever des discussions générales que le pays n’est d’ailleurs pas accoutumé à suivre, fasse momentanément échec à un projet de loi pour attirer l'attention de l’opinion. La perte de temps n’est alors pas évitée et de plus on n'a pas l'avantage de faire l'opinion juge des arguments invoqués de part et d'autre:

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Les votes des Assemblées demeurent Lrop souvent Amérique des énigmes pour les ciloyens ; aucune discussion publique véritable ne les précèdent, leur sens es! seulement perceptible pour une petite minorité d'initiés. De plus, l'éducation politique du pays est avec ce système bien difficile. Nous l'avons déjà marqué, la constitution des partis n'est guère possible au sein des Comités. Uomme les séances publiques des Chambres avec leur ordre du jour et leurs débats réglés, canalisés, tronqués, suivant le mode que nous avons indiqué, ne sont pas. elles non plus, propices à la révélation des tendances politiques, à la discrimination ét à la répartition des partis, les membres du Congrès se réunissent en « Caucus », c'est-à-dire en séances privées où les questions générales sont examinées, où les partis décident de leur tactique (1).

Le caractère secret de presque toutes les délibérations d'ordre politique gêne notre conception de la vie politique. Nous aimons qu'à la clarté, si clarté il Ya, des grands débats publics, l'éducation politique du pays soil possible ; nous désirons que par ces manifestations oratoires, les partis prennent conscience d'eux-mêmes, qu'ils se révèlent, avec leur force, leur doctrine, leurs chefs, c’est

(1) M. Wilon. — Le Gouvernement congressionnel, — Conclu- Sion) : ’

« Plutôt que d'exposer imprudemment devant le pays les diver- « gences des opinions qui menacent de se produire ou qui se sont « déjà produites parmi ses membres, chaque parti se hâte d’écarter « les discussions qui pourraient entraîner une scission dans les « séances du Congrès, où les orateurs seraient exposés à se laisser « aller trop précipitamment à l'insubordination ; chaque parti « se rend à de paisibles réunions secrètes où l'on peut rassurer « les scrupules mis en éveil ou guérir les désaccords avec le « baume d’un compromis ou les calmer en montrant l'avantage « politique de l'union. « Le Caucus » est le terrain d'exercice des « partis. C'est là que se fortifie et se renouvelle la discipline, c’est « là que le pas et la tenue redeviennent uniformes. Les votes « et les discussions de la Chambre ne sont généralement que les « mouvements d’une sorte de parade à laquelle on se prépare par « les exercices du « Caucus ». On voit facilement combien il serait « difficile à un parti de marcher ensemble au milieu de ces allées « et venues des Comités dans tous les sens, s’il ne se réunissait « pas de temps à autre en « Caucus » pour se rendre compte de « ses opinions et s'engager de nouveau à être éternellement « d'accord. »

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ce qui avait été lrès adroitement mis en lumière par Francis Charmes en 1890 (1) : « Les partis ont besoin vis-à-vis du pays, et j'ajoute vis-à-vis d'eux-mêmes, d'avoir raison avec quelque éclat.Nous voyons quelquefois se produire ici des discours peu utiles, peut-être peu nécessaires pour celle Assemblée, car les opinions y sont faites et connues d'avance ; ces discours sont pourtant très applaudis ; cela vient de ce fait qu'un parti est heureux et fier de se reconnaitre dans un orateur qui parle avec puissance, avec autorité, avec talent. Et alors les discours prononcés ici passent au-delà de l'hémicycle, au delà de cette enceinte et ils arrivent au pays. Cela est-il inutile ? Cela est-il vain ? Je ne le crois pas, je crains que si vous introduisez chez nous le régime des Comités qui feront tout et d'une Chambre qui ne fera rien, vous perdiez, que le pays ne perde cel enseignement continuel qui s'adresse à tous du haut de celte tribune et qui est peut-être le côté le plus noble, Ke plus élevé du régime parlementaire, çar il ne suffit pas d'être en communion avec le Ministère, il faut encore l'être avec le pays. »

Il n'est pas douteux, en effet, qu'il importe pour le bon fonctionnement des rouages démocratiques que, dans les pays modernes, l’opinion publique soit éclairée, que, dans les pays de suffrage universel surtout, la masse électorale ne soit pas laissée ignorante des grandes queslions d'intérêt général.

Mais cette éducation devail-elle ètre compromise chez nous par la création de grandes Commissions permanentes ? C'est ce qu'il faut envisager, I faut distinguer parmi les débats publics. Pour cet enseignement de l'opinion publique que nous voulons assurer, il en est de nui- Sibles et il en est de funestes. Ne nous leurrons pas surtout sur la qualité des manifestations oratoires au sein des Assemblées. Nous savons trop ce que cachent ces mots fallacieux « parler au pays ». Parle-{-il au pays le parlementaire en peine de réclame électorale qui, des heures durant, dicte aux sténographes, dans le brouhaha

(1) Séance de la Chambre des Députés du 4 février 1890.