LES. SIMPLIFICATIONS DE LA PROCEDURE DEPUIS

Ce qui montre bien l'importance essentielle des Commissions permanentes dans la procédure parlementaire, c'est que leur création à entrainé el provoqué une série de réformes qui furent dès lors rendues possibles et s'imposèrent aux esprits les moins avertis. Une simplification réelle de la procédure et la suppression de nombreux rouages devenus inutiles furent les conséquences nécessaires de la création des grandes Commissions.

$ 1. — DECLARATION D'URGENCE. — L'urgence tout d'abord devenait beaucoup moins utile. La déclaration d'urgence avait pour but d'accélérer le vote de la proposilion où du projet en faveur duquel elle était prononcée.

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Par elle, la procédure était simplifiée, tout aussi bien la procédure des débats, puisque l'une des deux délibérations était supprimée, que la procédure des travaux intérieurs, ainsi quil importe de l'examiner de suite.

Lorsque l'urgence était déclarée lors du dépôt sur le Bureau de l’Assemblée d’une proposition, celle-ci était dispensée du renvoi à la Commission d'initiative. Elle élait renvoyée directement aux Bureaux ou à une Commission déjà constituée. Ce grand avantage de la suppression de l'examen par la Commission d'initiative avait perdu presque toute valeur depuis la constitution des grandes Commissions permanentes en 1902. En effet, la Commission d'initiative avait pour mission d'écarter les propositions qui ne méritaient pas que l’on réunisse les Bureaux, que l’on constitue pour elle une Commission spéciale. Cette crainte de recourir pour des sujets futiles à cette procédure longue et compliquée de l'élection d'une Commission spéciale par les Bureaux était dissipée puisque le renvoi normalement prononcé adressait la proposilion à la Commission permanente compétente déjà nommée, au bureau constitué, dont la force acquise, l'élan des précédents travaux accélèreraient d’ailleurs l'examen demandé.

La déclaration d'urgence n'avait done plus, tout au moins quant à cet effet que nous venons d'étudier, d’avantages ; elle disparut en fait lors de l'adoption du nouveau règlement de 1915. À ce moment on avait également supprimé le second avantage apporté par la déclaration d'urgence puisque l'on abandonnait la règle des deux délibérations précédemment imposée. Par contre, une nouvelle réglementation de la discussion immédiate assure depuis la possibilité du vote rapide des projets urgents.

$ 2. — COMMISSION D'INITIATIVE. — La Commission d'initiative était destinée sous le régime des Commissions spéciales à l'examen préalable des propositions dues à l'initiative des membres de l'Assemblée. Les projets de loi émanant du Gouvernement n'étaient pas astreints à

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celexamen préalable, ils étaient renvoyés de suite devant les Bureaux qui, après délibération, élisaient les membres de la Commission spéciale qui devaient les rapporter.

On avait jugé fort légitimement que si les projets de loi du Gouvernement, dont le nombre ne semblait pas. d'ailleurs pouvoir devenir inquiétant, présentaient des garanties suffisantes de sérieux et d'importance, on devait par contre craindre que l'initiative de tous les membres de l'Assemblée ne suscite une quantité redoutable de propositions dont l'utilité n'était pas certaine. Avant de provoquer pour chacun d'eux l'élection d’une Commission par les Bureaux, il importait de les soumettre à un tri qui éliminerait les plus futiles d’entre eux. Cette discriminalion était assurée par une Commission d'initiative parlementaire élue tous les mois. La Commission d'initialive ne statuait pas sur le fond de la proposition mais sur l'opportunité et l'utilité de son examen par la Chambre, dans ses bureaux. Elle pouvait conclure au rejet pur el simple, à la question préalable, à la prise en considération, au renvoi à une Commission existante ou à l'urgence. Son rôle, comme nous venons de voir, était très important.

Il n’en était plus de même sous le régime des grandes Commissions permanentes. A celles-ci, la Chaïnbre renvoie normalement toutes les propositions de leur compétence et chacune d'elles par la suite qu'elle donne aux textes soumis, assure la sélection antérieurement assurée par la Commission d'initiative parlementaire. Dans le cas exceptionnel où la Chambre décidera la constitution d’une Commission spéciale, il est évident a priori qu'il s’agit alors d’une proposition dont l'importance justifie cette mesure extraordinaire et que par conséquent l'examen préalable par une Commission d'initiative parlementaire serait superflu.

Avec l'adoption du système des Commissions permanentes, la Commission d'initiative doit logiquement disparaître. Aussi le Sénat, lorsqu'il généralisa et organisa par sa résolution du 18 janvier 1921 ses « Commissions

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générales », supprima sa Commission d'initiative (1). Il est juste de dire qu’il profitait de l'expérience de la Chambre des Députés. Pour celle-ci, il y a lieu de remarquer que la Commission d'initiative subsista de 1902 à 1915. Cette survie peut aujourd'hui surprendre car pendant celte période la Commission d'initiative fut limitée à un rôle dérisoire. Elle n'était en réalité saisie que des propositions dont l’auteur se souciait si peu qu'il omettait de demander le renvoi à une grande Commission permanente ou à une Commission spéciale déjà constituée. La seule période un peu active pour la Commission d’inilialive était celle, de très courte durée, qui précédait la nomination des Commissions permanentes.

Le principal argument qui fit maintenir si longtemps la Commission d'initiative était celui de l'utilité du rapport sommaire qu'elle devait présenter sur chaque proposition qui lui‘était soumise. Ce rapport sommaire, disait-on, peut paraître très intéressant à l’auteur de la proposition. Il constitue un préjugé qui, s’il est favorable, peut aider beaucoup à accélérer l'étude qui serait faite par la Commission compétente saisie, ou bien peut influer très sérieusement sur la décision de la Chambre si elle est appelée à statuer sur la constitution d'une Commission spéciale. Le membre de l’Assemblée a-t-il vraiment intérêt à voir Sa proposition accompagnée d’un rapport aussi sommaire et superficiel que celui de la Commission d'initiative. Cela est encore discutable. On ne manquait pas de répliquer que ce rapport présentait au moins ce gros avantage d’être obligatoire dans des délais très réduits. Les règlements ont, en effet, généralement prévu un délai pour le dépôt

. (1) «Il est incontestable que la création d’un nombre plus considérable de grandes Commissions doit entraîner la suppression de la Commission chargée d'examiner les propositions de loi émanant de l'initiative parlementaire. » Rapport de M. Léon Perrier, séna- Eu de l'Isère, pour le groupe de la Gauche démocratique, en

«€ À quoi bon maintenir, en effet, la Commission d'initiative parlementaire puisque la Commission compétente serait saisie de droit de toute proposition présentée au Sénat. » Rapport de M. Jean Cazelles, déposé le 19 novembre 1920.

des rapports sommaires de la Commission d'initiative. Le règlement de la Législative de 1849, repris par l'Assemblée nationale, prévoyait dix jours, celui du Sénat (ancien article 76), vingt jours, celui de la Chambre des députés (ancien article, 36), quinze jours (1). !

En réalité cette condition, ce délai que l’on présentait comme un avantage sérieux n'était pas observée ainsi que de nombreux incidents soulevés à ce sujet en font foi (2).

L'efficacité d'ailleurs douteuse de ce rapport sommaire de la Commission d'initiative contre « l'enterrement » des propositions par les grandes Commissions est d'autant plus négligeable que ces dernières sont elles-mêmes astreintes à des conditions de délai pour le dépôt de leur rapport. C’est ce qui avait déjà été proposé par M. Alfred Letellier et Georges Graux, le 20 janvier 1894. C’est ce qui avait été adopté par la Chambre, le 12 juin 1894. dans un paragraphe ajouté à l’article 25 du règlement.* « Le rapport est soumis à la Chambre dans un délai qui ne peut dépasser trois mois à dater du jour de la nomination du rapporteur. » Cette disposition était insuffisante puisque pour y échapper la Commission pouvait retarder indéfiniment la nomination de son rapporteur. Aussi l’article 25 fut-il corrigé par une résolution votée le 16 juin 1903, sur le rapport de M. J.-L. Breton, et ainsi conçu :

« Tout projet ou proposition de loi renvoyé à une Commission doit être rapporté dans un délai maximum de six mois à dater du jour du renvoi à la Commission, faute de quoi son auteur a le droit de demander directement sa mise à l’ordre du jour.»

Devant cette prescription impérative, l'influence du rapport sommaire de la Commission d'initiative sur l’activité de la Commission permanente saisie est d’un bien faible poids.

(1) Règlement de la Chambre des Députés (ancien article 36). « Dans la quinzaine, la Commission d'initiative présente un rapport sommaire sur chacune des propositions qui ont été renvoyées à son examen. »

(2) 20 octobre 1849, réclamation de Napoléon Bonaparte : 27 juillet 1874, réclamation de M. Alfred Giraud ; 19 avril 1883, réclamation de M. Taillandier. Eugène Pierre, D. P., 694.