NOMINATION DES COMMISSIONS

Le mode de nomination des Commissions est un point des plus importants. La valeur des Commissions, la qualité et l'efficacité de leurs travaux dépendent beaucoup de la facon dont elles ont été nommées.

Ce mode de nomination des Commissions doit en principe obtenir plusieurs résultats essentiels. D'abord, il doit permettre à assurer le choix, la mise en évidence, la désignation des membres de l'Assemblée les plus compétents pour chacun des grands ordres de questions auxquels correspondent les Commissions permanentes. L'excellence de ce choix est d'autant plus important

ie

qu'il ne s'agit pas de l'examen d'un seul-projet de loi comme sous le régime des Commissions spéciales, mais au contraire de l'étude de tous les projets, de tous les problèmes qui se présenteront pendant l’année ou la session pour un ensemble de questions.

Il importe en outre de faire en quelque sorte les Commissions à l'image de l’Assemblée, c’est-à-dire de permettre que tous les partis, toutes les tendances soient autant que possible représentés et que leur représentalion soit sensiblement proportionnée à leur importance dans l’Assemblée. S'il est essentiel que la majorité de la Commission corresponde à la majorité de la Chambre, il est bon que la majorité ne soit pas seule représentée au sein de la Commission. Les minorités ont des droits qu'elles doivent pouvoir exercer efficacement : leurs membres qui représentent le pays au même titre que leurs adversaires plus nombreux, doivent pouvoir participer aux travaux extrêmement importants des Commissions is pourront y achever leur éducation politique et comme il n'est jamais sûr qu'ils ne puissent un jour parvenir au pouvoir, IIS pourront Se préparer à son exercice. On ne peut non plus oublier que les Commissions peuvent avoir communication de documents qu'il est impossible de faire connaître en séance publique, et que la minorité non représentée est condamnée à ignorer. Mais, en outre. celle représentation des minorités par des commissaires choisis dans son sein est capital (out aussi bien dans l'intérêt de la bonne marche des travaux préparatoires que dans l'intérêt de la majorité elle-même. Pour l’efficacité des {travaux d'élaboration, il importe que les amendements se produisent en Commission afin qu'ils puissent être l'objet d'un examen réfléchi dans une atmosphère de labet impartial et que l'on puisse, de plus, éviter de réédiler à la fribune de l'Assemblée les discussions des Bureaux. Pour fa majorité et pour la rapidité des décisions de l'Assemblée, il est très avantageux de toute évidence que les objections de la minorité se soient produiles avant le débat public afin de permeilre alors une

discussion plus éclairée, d'éviters qu'à la faveur d'un mouvement de séance, d'un effet de tribune, le travail de la Commission, qui répond au sentiment de la majorilé, puisse se trouver mème momentanément écarté (1).

Enfin, et c'est la troisième qualité que l'on doit exiger d'un mode de nominalion des Commissions, il est nécessaire d'assurer à tous les membres de l'Assemblée la possibilité de participer aux travaux d'élaboration et de faire partie des organes d'étude. Pour obtenir ce résultat, se posent surtout les questions du nombre des Commissions, du nombre des commissaires et des incompatibilités, mais le mode de nomination n y est pas étranger. Suivant ses modalités, il peut encourager l'accès aux Commissions, notamment des jeunes, des timides, des modestes.

Dans les Commissions, les qualités d'étude, de conscience dans le travail, d'assiduité, Sont particulièrement uliles et bien souvent tel qui n'aura pas l'habitude de faire valoir à la tribune de l'Assemblée de brillants dons oratoires, pourra par contre apporter, pour l'élaboration des textes législatifs, une collaboration précieuse tant par compétence que par son désir de travailler utilement.

Une mesure très propre à éviter que l'on sacrifie, dans la répartition des sièges des Commissions, les nouveaux el les modestes consiste dans la Ssimullanéité des élec-

(1) Dufaure, en 1848 (cité par M. A. de La Berge. Revue des Deux Mondes, 1 décembre 1889).

« Il est nécessaire que dans nos délibérations la minorité puisse avoir constamment son mot, qu'elle puisse à la fois étudier et parler. Dans les Assemblées précédentes, tantôt par esprit de parti, tantôt par un motif qui paraît plus louable, par condescen= dance pour des amis politiques on ne nommait que des membres de la majorité. Alors vous aviez des Commissions en très grand nombre dans lesquelles non seulement la minorité n’était pas entendue, mais n'étudiait pas. La minorité ne pouvait pas connaître, et quand une question se discutait à la tribune la minorité n'apportait pour réponse que certains principes généraux ; quant aux faits, aux détails, aux raisons spéciales, elle ne pouvait pas les faire valoir, elle ne les connaissait pas. Il en résultait de grands inconvénients : il en résultait un inconvénient pour la majorité même qui n'a qu'à gagner à ce que, avant la discussion publique, la minorité lui fasse connaître ses objections. »

tions pour toutes les grandes Commissions. C'est cette simultanéité des nominations, impossible pour les Commissions spéciales, mais réalisable avec les Commissions permanentes, qui constitue un des plus précieux avantages de ces dernières. Lorsque pour les différents projets on constituait des Commissions spéciales, bien souvent les mêmes grands pontifes du Parlement à compétence universelle, étaient désignés, accumulant ainsi des mandats qu'ii leur était bien malaisé de remplir véritablement.

Les différents modes de nominations des Commissions que nous étudierons sont les suivants : l'inscription individuelle, la désignation par le Président ou un organe spécial, l'élection par les Bureaux, la délégation, l'éleclion en séance publique, la désignation par les groupes.

$ 4. L'INSCRIPTION.— L'Assemblée législative adopta la première le système de l'inscription volontaire. Un tableau était prévu pour chaque Comité à constituer. Les: membres de l'Assemblée S'inscrivaient pour le Comité aux lravaux duquel ils désireraient participer sans que le nombre d'inscrits soit limité pour chaque Comité. Mais ensuite, d'après ces listes, les élections avaient lieu dans les Bureaux au scrutin de liste à la majorité relative l'inscription ne suflisait pas pour l'accès au Comité.

Elle était beaucoup plus efficace par contre dans le système adopté par la Constituante de 1848. En effet, devant l'inégalité certaine des inscriptions pour chaque Comité, il avait fallu prévoir un mode de péréquation. La répartition de l'excédent des membres inscrits était, nous l'avons vu dans l'historique des Comités, assurée -par le Bureau de l’Assemblée. Les protestations qui se sont élevées, en 1848, au sujet de cette répartition par le Bureau montrent combien ce système était d'application délicate. Il élait, selon nous, très dangereux de mettre notamment le Président dans une posture aussi difficile. Ce procédé ne semble pas devoir être retenu.

La Chambre cependant à la séance du 29 novembre 1898 avail, par protestation contre le régime des Bureaux,

AU

adopté une proposition de résolution de M. Groussier (1) qui permettait aux membres ne faisant partie d'aucune grande Commission de s'inscrire comme membre d'une des Commissions permanentes en se répartissant en nombre égal dans chacune d'elle.

Cette résolution ne fut jamais appliquée d'ailleurs, car renvoyée à la Commission du règlement sur la demande de son président, M. Ribot, elle ne revint jamais devant l'Assemblée. Elle avait notamment le grave inconvénient de constituer les Commissions de deux éléments différents et d'autorité inégale : d’une part les membres élus par les Bureaux, d'autre part les membres inscrits volontaires, ceux qui formeraient ce quon à plaisamment appelé «le salon des refusés ». L'inscription volontaire a notamment cet inconvénient de permettre aux partis politiques, en se portant en bloc dans telle ou telle Commission, de fausser de manière tout à fait artificielle les tendances de l’Assemblée (2).

S 9 = DESIGNATION PAR LE PRESIDENT DE L'AS- SEMBLEE OÙ PAR UN COMITE SPECIAL. — La désignation par le Président ou Speaker (3) est le système adopté aux Etats-Unis par la Chambre des Représentants (4) ; en 1789, le Président ne nommait que les Comités de trois membres ; depuis janvier 1790, il nomme tous les Comités sans distinction (5).

{1) Voici le texte de la résolution Groussier :

« Dans les quinze jours qui suivront cette nomination, les Députés n'appartenant à aucune Commission permanente pourront se faire inscrire au bureau de la Chambre. Ils seront convoqués par les soins de ce dernier et se répartiront en nombre égal dans chacune des Commissions permanentes existantes. »

(2) Voir les déclarations de M. Alphonse Humbert à la Chambre des Députés, 15 novembre 18%. l F

(3) En Amérique, le terme « Président » est réservé au Chef de l'Etat. Le Président de la Chambre des Représentants est le « Speaker ». Le Président d'un Comité a le titre de « Chairman ».

(4) Il ne pouvait être appliqué au Sénat car son Président n'est pas élu par l'Assemblée, c'est le Vice-Président de la République, élu en même temps que le Président de la République et au même scrutin. x : ER

(5) Règle X: « À moins qu'il en soit autrement ordonné d’une

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Le Président acquiert par cette fonction: importante un

très grand pouvoir qui s’est très rapidement accru dès le début, dès que les débats publics ont cessé en fait d'exister à la Chambre des Représentants.

La Chambre des Pairs pouvait sous la Restauration, par décision expresse, confier à son Président et, à défaut, à son Vice-Président (1), le soin de désigner les membres d'une Commission, mais cette intervention possible n'impliquait aucun rôle politique, le Président de droit de la Chambre des Pairs étant le Chancelier de lrance, et le Vice-Président devant être nommé par le roi.

Le système de la nomination des Commissions par le Président de l'Assemblée est également appliqué par seconde Chambre des Etats Généraux des Pays-Pas, article 11 du règlement, « à l'exception des cas où il en est autrement disposé en termes exprès, par le règlement, le Président nomme toutes les Commissions. »

En Suisse, le Conseil National, tout aussi bien que le Conseil des Etats, peut, lorsqu'il ne veut pas élire les membres des Commissions, déléguer à son Bureau le soin de les désigner. Le premier membre désigné dans ce cas préside la Commission {règlement du Conseil des Etats, article 32 ; règlement du Conseil National, article #7, Moreau et Delpech IF p. 550 et 568).

De même au Grand Conseil du canton de Berne : « le Bureau désigne ensuite ses membres (de la Commission), à moins que l’Assemblée ne s’en réserve formellement la domination. Le Bureau ou l'Assemblée, si c’est elle qui nomme, désigne toujours aussi le Président et le Vice- Président de la Commission » (Moreau et Delpech II, DrooUe

Ce mode de nomination nous surprend en France où nous avons conservé le souvenir des difficultés que ren-

laçon expresse par la Chambre, le « Speaker » désignera au commencement de chaque Congrès les Comités permanents suivants... » (Moreau et Delpech, les Règlements des Assemblées législatives. Tome ?, page 142.) (1) Chambre des Pairs, 12 décembre 1832. D. P. 739. Note 1.

it

contra, en 1848, le Président Senard lorsqu'il dut opérer la péréquation des Députés inscrits en surnombre. Nous concevons difficilement chez nous un Président d'assemblée qui ait l'autorité suffisante pour désigner les membres des Commissions et qui puisse assumer une telle responsabilité. Aux Etats-Unis, au contraire, selon M. W. Wilson : « Le speaker agit sans hésitation comme chef de son parti organisant les Comités dans l'intérêt de telle ou telle politique, non pas secrètement, en cachette comme celui qui fait quelque chose dont il a honte, mais ouvertement et avec assurance, comme celui qui fait son devoir. »

Le speaker prend par là figure politique ; cependant, après avoir rappelé le système anglais, M. Wilson remarquait qu'aux Etats-Unis « au contraire il n'y a pas de Ministre ou de Ministère illustre pour représenter la pensée populaire, la volonté et l'existence de congrès. Le speaker de la Chambre des Représentants se rapproche beaucoup de la qualité de leader, mais sa volonté comme pouvoir impératif et créateur en législation, ne va pas beaucoup au-delà de la nomination des Comités qui doivent diriger la Chambre et faire son travail : ce n'est par conséquent pas une satisfaction complète pour l'esprit public que de faire remonter à lui toute la législation... C'est un grand chef de parti, mais, comme une barrière qui l'entoure, sa situation officielle de fonctionnaireprésident l'empêche de remplir le rôle de leader actif. Il nomme les leaders de la Chambre, il n’en est pas luimême le leader (1) ».

Mais si l'isolement quasi complet de l'exécutif vis-à-vis du législatif peut inciter aux Etats-Unis à souhaiter un rôle politique actif au Président de la Chambre des Représentants, en Angleterre, bien au contraire comme en France, on s'attache à en faire l'arbitre impartial des partis. Aux Communes, « le speaker est soigneusement tenu à l'écart de la politique dans l'exercice de ses fonctions, il agit comme le Président impartial, judiciaire de

{i) M. Wilson. Gouvernement congressionnel.

l'Assemblée (1). C’est ce qui explique que le speaker peut présider plusieurs Parlements successifs alors que la majorité change et passe d’un parti à l'autre.

En Angleterre, ce n’est donc pas le speaker qui nomme les commissaires, il y a aux Communes un organe spécial le « Committee of selection » ou Comité de choix. C'est un Comité de 12 membres élus par l'Assemblée au début de chaque session. Le quorum est de 3 membres. Ce Comité de choix a notamment pour fonctions de nommer les membres des Comités permanents ef dans certains cas ceux des autres Comités (2).

Les pouvoirs du Comité de choix sont très importants. Il désigne les membres des Comités permanents en tenant compte tout à la fois des attributions de chaque Comité (3), des aptitudes de chaque commissaire désigné et ce qui est particulièrement remarquable, il assure par ces désignalions la proportionnalité rigoureuse des partis de l'Assemblée : il peut, en outre, remplacer les membres des Comités permanents qui en font la demande. Il à la faculté d'ajouter, pour l'étude d'un bill donné, de 10 à 15 membres à un Comité permanent déjà constitué (4).

(1) Même ouvrage.

(2) « The functions of the Committee of selection are.

A) to classify certain private bills, to appoint the Chairmen and members of the Committees on such bills, except the Chairman in the cases of railway bills, and to make arrangements for their sittings and business ; and,

B) to nominate the members of standing Committees, and, in certain cases of other Committees ».

(Manual of Procedure in the public business of the House of Commons 1919, page 93.)

(3) Voir à ce sujet aux annexes les observations de M. T. Lonsdale Webster, Clerck of Commons.

(4) Standing order 48 (7 mars 1888, modifié le 16 avril 1907, puis le 19 février 1919) «Each of the Said Standing Committees shall consist of not less than forty nor nore than sixity members, te be nominated by the Committee of selection, who shall have regard to the classes of bills committed to such Committees, to the composition of the House, and to the qualifications of {he members selected, and shall have power to discharge members from time to time for non attendance or at their own request, and to appoint others in substitution for those discharged….. The Committee of selection shall also have power to add not less than ten nor more than fifteen members {to a standing Committee in respect of any bill referred to it, to serve on the Committee during the consideration of such bill...» (Voir aux annexes)

Il doit enfin dresser la liste des Présidents des Comités permanents. Ces Présidents se réunissent et choisissent parmi eux celui qui présidera chacun des Comités. Cette désignation peut être modifiée de temps à autre par CHE L)

En Norvège, le Storthing désigne dès sa constitution un Comité électoral : « Ge Comité est appelé à décider de la composition des Comités permanents du Storthing » (règlement chapitre IL, art. 9).

Ce mode de nomination parait devoir s'appliquer bien difficilement aux Commissions spéciales, puisque le Comité de choix est élu au début de chaque session alors que le but que l'on veut atteindre est de composer ces Commissions de façon qu'elles expriment le sentiment actuel de l'Assemblée.

Pour les Commissions permanentes, ce procédé de désienation à deux degrés ne nous semble pas très avantageux et paraît heurter les mœurs de nos Assemblées.

$ 3. — LES BUREAUX. — En France, le mode le plus souvent et le plus longtemps employé a été celui de l’éleclion par les Bureaux. Les Bureaux sont constitués par la réunion d'un nombre donné de membres de l’Assemblée tirés au sort. Ils existèrent sous l’ancien régime aux Etats Généraux et aux Assemblées des notables. Le Tiers Etat, future Assemblée Nationale, décida le 7 juin 1789 de se diviser en Bureaux, « où tous les objets intéressants seraient discutés avant d’être soumis à la délibération ».

Après une éclipse prolongée et presque complète sous la Convention, le Directoire et l’Empire, les Bureaux devaient réapparaitre dans la charte de 1814 où leur constitution est imposée à l’article #5 : « La Chambre

(1) Standing order 49 (7? mars 188, 16 avril 1907, 19 février 1919). « The Committee of selection shall nominate a chairmen's panel to consist of not less than eight nor more than twelve members, of whom three shall be a quorum ; and the chairmen'’s panel shall appoint from among themselves the chairman of each standing Committee, amd may change the chairman so appointed from time to time ».

des Députés se divise en Bureaux pour discuter les projets qui lui ont été présentés de la part du roi. » Les Bureaux subsistèrent depuis ; ils furent très menacés en 1848. La Constituante voulait diminuer considérablement leur importance en adoptant le régime des Comités per: manents.

Sous la Troisième République, les deux Chambres adoplèrent jusqu'à une époque très récente la division mensuelle en Bureaux pour l'élection des Commissions. Les textes en vigueur étaient les suivants

Pour le Sénat (règlement des 31 mai et 10 juin 1876), art, 11:

« Le Sénat se partage en Bureaux renouvelés chaque mois en séance publique par la voie du sort ».

Pour la Chambre des Députés (règlement du 16 juin 1876), art, 12 : « Les Bureaux formés, conformément à l’art. 3 se renouvellent chaque mois par la voie du sort. »

Le nombre des membres du Bureau était en moyenne de 33 pour le Sénat et de 5% pour la Chambre des Députés.

Les Bureaux n'existent pas en Angleterre et la désignation des commissaires est assurée soit par lAssemblée elle-même, soit par le Comité de choix.

Le Reichsiag de l'Empire allemand se divisait en sept sections ou « abtheilungen » tirées au sort et qui subsisaient toute l’année à moins que 50 membres de l'Assemblée n’en demandent le renouvellement ($ 26 du règlement).

En Italie, le Sénat et la Chambre des Députés se divisent par tirage au sort, le premier en 5, la seconde en 9 Bureaux ou « uffici » renouvelés tous les deux mois (Règlement du Sénat, chap. IT, art. 14 à 22 : Règlement de la Chambre des Députés, art. 8) ; ces Bureaux, au Sénat ilalien, constituent, en élisant chacun un de leur membre, le Bureau central qui sera saisi du projet à étudier.

La Chambre des Représentants belge présente une organisation analogue (Règlement, art. 62). Les 6 sections mensuelles tirées au sort élisent chacune un rapporteur. Ces 6 rapporteurs forment la section centrale qui rapporte le projet soumis aux délibérations de la Chambre. Lorsqu'il s'agit du budget, chaque section élit 3 rappor-

teurs. De plus, la section centrale du budget contient comme membres de droit le Président et les Vice-Présidents de l’Assemblée.

En Espagne, le Sénat est divisé par le sort deux fois par mois en 7 sections qui élisent les Commissions, sauf décision spéciale de l'Assemblée pour l'élection au scrutin de liste (Règlement du Sénat, titre X, art. 65 à 77). Le Congrès des Députés reproduit une organisation analogue (Titre VII du Règlement, art. 60 à 68).

Dans chacune des deux Chambres des Etats Généraux du Royaume des Pays-Bas, il est désigné, par la voie du sort, 5 Bureaux. Pour da première Chambre, ils sont renouvelés tous les trois mois (art. 33-46 du Règlement) ; pour la seconde, tous les deux mois (art. 15 du Règlement). Ces Bureaux élisent des rapporteurs. La Commission des Rapporteurs étudie le projet et désigne dans son sein un rapporteur général.

Ces différents exemples montrent combien l'institution des Bureaux tirés au sort pour l'étude préparatoire des textes et la nomination des Commissions est fréquemment utilisée. On lui adresse cependant de nombreuses critiques el nous allons examiner la valeur de ce procédé d'élection.

Il a été exposé précédemment quel était le but poursuivi en organisant le travail intérieur des Assemblées avec les Bureaux el les Commissions spéciales. Ce qu’on voulait notamment réaliser par l'institution des Bureaux, cest une délibération préparatoire dans un cadre plus réduil que l'Assemblée plénière et qui sert à dégager le sentiment général de la Chambre avant l'élection d’une Commission pour l'examen d’une proposition. On se flattait d’oblenir que tous les Députés aient été appelés à examiner, à connaître le projet avant même son étude par la Commission : on voulait qu'éclairés ainsi ils puissent comparer le texte élaboré par la Commission et celui de la proposition primitive : on désirait que le débat en séance publique soit RUÉpETé amorcé par la discussion dans les Bureaux.

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En réalité, cet espoir d'un examen sérieux des projels renvoyés aux Bureaux a été généralement déçu (1).

La discussion, quand elle s'y instituait, n'y était la plupart du temps que fort superficielle. L'assiduité des membres de l'Assemblée laissait fort à désirer. Devant la possibilité d'intervention ultérieure en séance publique, on négligeait les travaux des Bureaux. Il était possible à M. André Lebon d'écrire assez justement en 1894

« Des groupes formés chaque mois, au hasard, si éphémères qu'aucune vie collective ne peut s'y dessiner,si impuissants que la majorité des députés négligent de prendre part à ces travaux, lieux üe passage où l’on vient trois minutes avant la séance publique el où, ignorant presque toujours quels collègues on y trouve, on donne négligemment son suffrage pour les commissaires en se débarrassant de son pardessus et en éteignant son cigare avant de monter sur la scène, la vraie, la seule, celle où l’on est entendu du pays quand on parle, celle où les votes sont rendus publics (2).

On invoquail, en outre, en faveur des Bureaux cette facilité qui était apportée aux nouveaux représentants, aux timides, aux modestes, de se faire Connaître, de se mettre en valeur dans des conditions et dans un cadre plus accessibles ; c'était un lieu d'exercice moins impressionnant, où les débuts oratoires, l'essai des talents ignorés élaient plus aisés. Cela peut paraître vraisem-

(1) M. Dupin, président de la Chambre des Députés, indiquait dans un rapport en 1836 : « Dans l’état actuel, des Bureaux sont formés au hasard, par la voie du sort. A peine si on a le temps de s'y reconnaître et de s’y compter. On s'y rend assez peu exactement, excepté dans quelques circonstances où l'insouciance est stimulée par la politique. On y discute rarement. On s’y observe plutôt qu'on ne s'y abandonne. Il semble qu'on craigne de se laisser trop pénétrer et de se dépouiller prématurément de ses bonnes pensées. On les réserve pour la tribune ».

Odilon Barot affirmait à la Constituante de 1848 : « Ces Bureaux dans lesquels on ne se rencontre qu’un instant, dans lesquels peuvent se trouver réunis accidentellement toutes les spécialités, dans lesquels on fait de tout, sont exclusifs du grand principe qui gouverne tout travail humain qu'il soit intellectuel ou autre, le principe de la division du travail: »

(2) Revue Politique et Parlementaire. Novembre 1894 Voir en outre les critiques des Bureaux de M. André Lebon, à la tribune de la Chambre des Députés, séance du 11 juin 1894 « Nous nous réunissons dans les Bureaux, généralement nous y sommes peu nombreux, etc... » E

blabie, mais il ne faut pas oublier qu'en fait ces élections qui se produisaient au moment du dépôt des propositions qui s'échelonnaient par conséquent durant la session, dans des Bureaux constamment renouvelés aboutissaient, bien au contraire, à l'élimination des débutants et à la maîtrise absolue des anciens, des mêmes grands pontifes dont, par ailleurs, les manœuvres de soutien mutuel se trouvaient favorisées par la dispersion inéluctable el maladroite des nouveaux venus. Ce qui assure à ces derniers au contraire l'accès des travaux intérieurs de la Chambre, c'est la simultanéité des élections qui peut être instaurée dans un régime de Commissions permanentes parce qu'alors l'injustice des éliminations redoutées devient trop criante et que, de plus, l'application plus stricte des règles sur le non cumul des mandats de commissaires est plus facilement obtenue.

Parmi les avantages attribués au régime des Bureaux l'on ne peut admettre celui qui était souligné par M. Eugène Pierre en ces termes

__ « La fréquence inévitable des réunions dans les Bureaux rapprochait les représentants des divers partis pour le plus grand bien des affaires de l'Etat ; à force de se coudoyer dans l'intimité, les adversaires politiques les plus déterminés s’habituaient à apprécier et à sestimer ; il se formait là des sympathies et des amitiés qui naissent plus difficilement dans l'atmosphère enfiévrée des séances publiques. »

Get argument en faveur des Bureaux est justement basé sur la fréquence de leur convocation et de leur renouvellement ; il ne peut donc être maintenu avec un système de Commissions générales et permanentes comme celui qui est actuellement appliqué à la Chambre des Députés ou au Sénat. Dans la Haute Assemblée, Îles Bureaux sont tirés au sort pour toute la session. Pour la Chambre populaire, on ne procède à leur constitution que sur une décision exceptionnelle de l’Assemblée décidant la formation d'une Commission spéciale.

Si avec l'adoption des Commissions permanentes Îles avantages que pouvait présenter l'élection par les Bu-

RTE

reaux disparaissent, leurs inconvénients par contre ne subsistent que trop,

Le premier qui arrête l'attention, c'est, de toute évidence, de répartir par le sort les membres de l'Assemblée en vue des élections des Commissions. Gette « collaboration du hasard », comme disait Jaurès, ne paraît pas ètre une garantie très sérieuse. Le sort peut accumuler dans le même Bureau la plupart des membres spécialisés sur là question soumise à l'examen de la Chambre alors que le Bureau voisin ne contiendra aucun membre qui puisse prétendre à la moindre compétence sur le même sujel. Dans le premier cas, des compétences particulièrement qualifiées se trouvaient éliminées sans appel dans la seconde hypothèse, personne ne demandant de faire partie de la Commission en formation, on tirait au sort, parmi les absents, le commissaire à désigner (1). Nous devons noter qu'une disposition peut corriger ces défauts, c'est celle qui avait été introduite dans le règlement du Reichstag de Empire allemand (paragraphe 26) el par laquelle les Sections pouvaient élire les commissaires pris en dehors d'elle :

«L'élection peut porter sur tous les membres du Reichstag. Si plusieurs Sections élisent le même député, la préférence

revient à la Section à laquelle l'élu appartient, sinon à la Section qui est la première dans l’ordre numérique, La Sec-

(1, Dupin remarquait dans son rapport de 1836, cité par M. Léon Bourgeois (C. D., 3 février 1890) :

« Dans le choix des commissaires par les Bureaux, on se montre en général préoccupé de la couleur politique de leurs opinions bien plus que de leur aptitude au sujet qu'il s'agit de traiter. Souvent même on abandonne le candidat qui conviendrait le mieux et qu'on désire le plus pour éviter celui qu'on redoute et pour assurer la nomination de celui qui a le plus de chance de passer. En résultat, il est souvent douteux qu'un commissaire soit l’'expres- Sion exacte de l'opinion de la majorité de son Bureau et ce commissaire est peu certain lui-même de connaître parfaitement le vœu de son Bureau sur les diverses parties de la loi en discussion. Ajoutez à cela que même dans le cas où les influences politiques exercent le moins leur empire, un Bureau par le seul effet du hasard peut se trouver três riche en hommes spéciaux pourvus d’un genre précis de capacités qu'exige la loi proposée, tandis qu'un autre Bureau sera moins heureusement partagé sous ce rapport, or, les échanges ne sont pas permis entre les membres des divers Bureaux. »

tion dont l'élection est ainsi caduque, doit pourvoir au remplacement aussitôt que possible. »

Mais ce correctif laisse subsister une très sérieuse objection. C'est celle de l'incertitude d'obtenir une représentation proportionnelle des partis au sein de la Commission. Les minorités risquent de se trouver éliminées (1).

Elles peuvent, par contre, se trouver exagérément représentées. Les deux alternatives sont également redoutables. La minorité non représentée qui n’a pu suivre au sein de la Commission les travaux d'élaboration fera, en séance publique, une interminable opposition, au cours de laquelle elle voudra obtenir une foule d'explications, de précisions, de justifications, que sa participation aux débats en Commission lui aurait assurées sans nouvelles pertes de temps. Une Commission, dont la composition ne répond pas à celle de l'Assemblée, où une minorité acquiert une. prépondérance accidentelle, verra sans aucun doute ses travaux inutilisés, ses textes refusés par la Chambre dont la majorité est d’un sentiment tout différent (2).

(1) « La minorité sera toujours exclue dans le cas de la nomination par les Bureaux. Il n’est pas possible de lui faire sa part : on ne peut pas désigner à l'avance les Bureaux qui nommeront les Commissaires de l'opposition. Cette part pouvant être très large en la laisant à l’imprévu, on préfère ne pas la faire du tout et la minorité se trouve ainsi presque toujours exclue d'une des Commissions les plus importantes (celle du Budget). » Rapport de M. Margaine, 1884.)

(2) Voici la forte démonstration de Jaurès à la séance de la Chambre des Députés du 1 juillet 1910 :

« Les Bureaux étant tirés au sort, les Commissions sont créées par la collaboration du hasard et de la Chambre.

« Cette collaboration aboutit aux résultats les plus singuliers. Elle peut amener une représentation des divers partis, des diverses opinions sur un sujet donné, si disproporionnée avec l'opinion véritable de la Chambre et avec la distribution de ses forces qu'il n'y à plus aucune harmonie entre le travail que font ces Commissions aux origines fortuites et la pensée de la Chambre ellemême ; aussi lorsque le projet vient en discussion on s'aperçoit soudain, après de longs mo's d'un travail pénible et stérile dans la Commission, que celle-ci a travaillé non pas dans le vide, mais en dehors de la réalité, en dehors du sentiment de la Chambre elle-même : à la première rencontre de cette Commission accidentelle, et de la Chambre le projet s'effondre et le chaos se fait.

« Il y a un autre vice : c'est que les partis sont exposés non seulement à n'être pas représentés selon leurs forces respectives,

Il semble bien, en outre, que l'élection par les Bureaux faciliterait les combinaisons personnelles. Cela avait paru si dangereux que pour l'élection de la Commission du budget, la Chambre des Députés, on procédait à un tirage spécial des Bureaux qui ne pouvait précéder les opérations du vote de plus de deux heures (résolution du 24 mars 1894).

On voit quelles sérieuses critiques appelle le mode de nomination des Bureaux par les Commissions. Il ne saurait en tout cas convenir au régime des grandes Commissions permanentes. il faisait partie d’un tout qui était l’ancienne procédure des Commissions spéciales ; son rôle était d'instituer un examen préparatoire des projets : par lui on voulait obtenir la désignation des commissaires en considération des opinions émises par eux sur un projet donné et au moment précis où ce projet allait être soumis à la Commission. Mais ce dessein, dont nous avons souligné plus haut toute l'incertitude, d'obtenir une Commission qui, par sa composition, reflète Fopinion actuelle de l’Assemblée, est mis délibérément de côté avec la pratique qui s'était généralisée à la Chambre aussi bien qu'au Sénat, de renvoyer les projets déposés à des Commissions déjà constituées et saisies de projets analogues.

«Gelle méthode, — affirmait M. Léon Perrier, sénateur, dans un rapport qu’il présentait au groupe de la Gauche démocratique, en 1920, -- à évidemment pour résultat de

c’est-à-dire Selon leur droit, mais à n'être pas représentés du tout et je ne comprends pas qu'au moment où nos Collègues invoquent contre notre projet je ne sais quel droit parlementaire supérieur ils ne soient pas amenés à reconnaître que la violation formelle du droit essentiel des représentants du pays c’est que quelques-uns d’entre eux puissent être exclus par la fortune des urnes, c'est que, quelque parti que ce soit, qui Siège légalement dans cette Assemblée, quel que soit son titre, il puisse être exclu par la fortune des urnes, de son droit de collaborer à la préparation des lois.

« Messieurs, permettez-moi de vous dire que la juste représentation de tous les partis dans toutes les Commissions n'est pas seulement la paraniie des minorités, c’est la garantie des.majorités. Que de fois est-il arrivé en séance, lorsque les Commissions qui ne comprenaient pas tous les partis, sont venus apporter leur thèse que des oppositions exclues s'élevaient des objections soudaines que la majorité reconnaissait elle-même qu'il y aurait un intérêt pour elle à connaître plus tôt, »

faire disparaître le seul avantage qu'on peut, à notre avis, trouver dans la nomination des Commissions par les Bureaux, avantage qui consiste dans la discussion qui est instituée au sein de ces dernières Commissions, discussion par laquelle est déterminé le choix des commissaires. »

Mais si l'argument tombe dans un régime d'application déformée des Commissions spéciales, il disparaît tout à fait avec le système des grandes Commissions permanentes, car alors les projets sont renvoyés d'oftice aux Commissions générales sans la moindre discussion dans les Bureaux et lors de la nomination des grandes Commissions au début de la session ou de la législature, il ne peut, même si l'on maintient l'élection. dans les Bureaux, être question d'examen et de discuter des projets qui ne sont même pas encore connus et ne doivent être déposés que plus tard.

L'on peut comprendre, sans le partager toutefois, le respect que certains professaient pour l'institution des Bureaux sous l’ancien régime théorique des Commissions spéciales et que M. Valette, Secrétaire général de la Chambre des Députés, exprimait ainsi

« La division des Bureaux est la clef de voute d’un système complet, d’un système qui sera toujours un obstacle à ce que des usages utilement suivis dans le Parlement britannique puissent s'introduire et se naturaliser dans nos Assemblées françaises, En effet, dans notre système, tout est coordonné, tout se tient et s'enchaîne. La division en Bureaux est la source d’où dérivent tous les autres procédés préparatoires ; retranchez l’un de ces procédés et l’on ne comprend plus le mérite de cette division. »

Or. justement l'institution du nouveau régime, en rendant tout à fait exceptionnelle la création d'une Commission spéciale, a retranché effectivement l'un des procédés préparatoires ou plutôt lui a substitué un organisme nouveau et bien différent : la Commission générale el permanente, aussi la division en Bureaux ne se justifie plus guère. À la Chambre des Députés (art. 17 du Règlement), on ne constitue d'office les Bureaux qu’au début de chaque

législature pour l'examen des dossiers électoraux. Dans le courant de la législature, on n'a recours à la division en Bureaux que sur la décision expresse de la Chambre de créer une Commission spéciale.

Au Sénat, depuis le 18 janvier 1921, les Bureaux ne sont renouvelés par la voie du sort qu'à l'ouverture de chaque session.

Le rôle des Bureaux est, en France, tout à fait réduit : les Commissions importantes, rouages essentiels de Paclivité parlementaire, les grandes Commissions permanentes, sont, dans nos Assemblées, élues sans leur intermédiaire. Outre l'examen des dossiers électoraux et l'élection des très rares Commissions spéciales, ne leur incombe plus que la nomination de la Commission de comptabilité el au Sénat celle de la Commission des pétitions.

Les Bureaux ne constituent plus aujourd'hui qu'un vestige d'institutions passées, vestige dont la survie ne

manquera pas d'étonner les commentateurs à venir.

$ 4. — SCRUTIN DE LISTE. — L'inconvénient de l'inlervention du hasard pour la répartition des membres de l'Assemblée avant l'élection des Commissions devait logiquement inciter à la recherche d'autres modes de désignalion. Les règlements en France ont généralement permis, à côté de l’élection par Bureaux, l'élection en Assemblée générale par le scrutin de liste.

L'article 17 de l’ancien règlement de la Chambre des Députés prévoyait ce mode de désignation ; l'élection pouvait alors se faire soit en séance publique, soit dans les Bureaux (1).

(1) Article 17, ancien règlement de la Chambre :

« Lors du renvoi d'un projet de loi ou d’une proposition à l'examen des Bureaux, la Chambre peut décider, sur la demande d'un de ses membres, que la nomination des Commissaires sera faite par scrutin de liste, soit en Assemblée générale, soit dans leS Bureaux, conformément aux règles déterminées par l’article 2 (élections du Bureau). — Dans le cas où la nomination est renvoyée aux Bureaux, les scrutins sont ouverts et dépouillés dans chaque Bureau. Le recensement général est opéré par le premier Bureau et transmis au Président de la Chambre qui proclame le résultat.»

Au Sénat, on s'était élevé, dès 1876, contre les pertes de temps considérables qu'entraïnait le serulin public à la tribune. M. Corne, rapporteur, affirmail

« La pratique a montré combien les nominations en Assemblée générale et par vote à la tribune entraînaient de lenteurs. Autant que possible, il faut alléger les séances publiques de ce qui est de pur mécanisme intérieur ; des évolutions des législateurs quittant leurs sièges pour venir, par centaines, déposer un bulletin de vote à la tribune, une salle vide d’un grand nombre de membres appelés au dehors pour remplir l'office de scrutateurs ou pour suivre en spectateurs curieux le dépouillement du scrutin, ne sont pas choses à maintenir sans nécessité. Les nominations de commissaires en Assemblée générale n'auraient leur raison d’être que s’il.y avait dans ce mode plus de garanties de liberté et de sincérité des votes. Mais il n’en est rien et l'opération telle qu'elle se pratique dans les bureaux, assure la parfaite loyauté du scrutin en même temps qu’elle s’accomplit dans des conditions de sinvérité et de célérité qui ne laissent rien à désirer. »

Aussi l’ancien article 19 du règlement du Sénat exigeait-il pour l'élection au scrutin de liste l'intermédiaire des Bureaux. Les élections de commissaires en séance publique à la tribune étaient écartées.

Pour éviter ces pertes de temps, la Chambre, par contre, a décidé, sur la proposition de M. Codet, le 7 novembre 1902, que pour les nominations en Assemblée générale, le scrutin n'aurait plus lieu à la tribune, mais dans un salon voisin. Voici le texte de cette disposition qui fut introduite dans le règlement de l’Assemblée ARharticléz79

« Pour les nominations en Assemblée générale, le vote aura lieu de la manière suivante : Une urne automatique enregistrant les suffrages reçus à l’aide d’un numéroteur mécanique, est placée dans l’un des salons voisins de la salle des séances sous la surveillance de l’un des secrétaires assisté de deux serutateurs. Chaque membre dépose son bulletin dans l’urne pendant le cours de la séance, qui n’est pas suspendue par le fait de l'opération. Les scrutateurs émargent le nom des votants, Le Président indique, après avoir consulté la Chambre, l'heure d'ouverture et de clôture du scrutin, Le dépouillement a lieu dans la forme ordinaire, »

Ce mode de scrutin, nous pouvons le noter car cela

montre que le temps gagné grâce à lui était appréciable, a été étendu facultativement sur le rapport de M. Barthélemy, par la résolution du 27 mai 1920, aux élections partielles des Vice-Présidents, des Secrétaires et des Questeurs de la Chambre (1).

Le Sénat, par une résolution du 25 mai 1905, due à l'initiative de M. Milliès-Lacroix, a adopté la même solution pour la désignation des sénateurs qui doivent faire partie des Commissions extra-parlementaires (article 57, 4° alinéa).

Le Sénat peut actuellement être appelé à élire les commissaires au scrutin de liste en Assemblée générale si la désignation normale par les Groupes prévue à l'art. 49 est écartée par une protestalion de vingt sénateurs. On évite alors les lenteurs du scrutin à la tribune. Le texte en vigueur adopté par la résolution du 25 novembre 1920- 18 janvier 1921 est, en effet, le suivant :

« En cas d'opposition, le Sénat procèdera au vote par scrutin de liste en Assemblée générale dans un des salons voisins de la salle des séances. Une affiche mentionnant la date du scrutin sera apposée dans la salle des conférences dès la

fixation de cette date. Le résultat du scrutin est proclamé par le Président du Sénat (art, 19, % alinéa) ».

De même, la Chambre procède à la nomination par le scrulin de liste de ses Commissions, soit qu'elle le décide expressément lors de l'institution d'une nouvelle Commission permanente ou spéciale (article 15), soit que 50 députés se soient opposés à la validité des désignations de Groupes (article 12, 9° alinéa).

La Chambre à notamment employé le scrutin de liste, en 1902, pour la nomination de la très importante Commission des associations el des congrégations.

Dans le cas d'une opposition de 50 membres à la nominalion des Commissions arrêtée par les Bureaux des

(1) Art. 8. — Lorsqu'il y a lieu à élection partielle pour un ou plusieurs sièges de Vice-Présidents, de Secrétaires ou de Questeurs, la Chambre peut décider qu'il y sera procédé conformément aux dispositions de l’article 79. |

Groupes, il appartient à ces bureaux de présenter la liste prinftivement arrêtée et de faire imprimer des bulletins en conséquence ({).

Nous pouvons remarquer qu'à la Chambre aussi bien qu'au Sénat, l'élection au scrutin de liste est un mode de désignation tout à fait exceptionnel pour les Commissions. Et, en fait, il présente de très sérieux inconvénients ; si l'on à pu éviter par la résolution Codet de perdre trop de temps, il n’en reste pas moins que le scrutin de liste conserve ici les défauts qui lui sont propres, dont le principal est de réaliser l'inévitable écrasement des minorités par les majorités (2).

C'est pour éviter ce très redoutable inconvénient que l'on à songé à proposer à la Chambre un système de représentation proportionnelle.

En Angleterre, l'élection en Assemblée générale est utilisée pour la désignation des « select Committees » qui correspondent à nos Commissions spéciales. Le membre de la Chambre des Communes qui propose la nomination d’une Commission spéciale doit s'enquérir de connaître ceux de ses collègues qui consentiraient à faire partie de la Commission. La liste des membres de Gommission proposés par lui est alors publiée (3).

Le « Committee of selection » et le « Standing Orders Committee » sont élus par la Chambre des Communes, mais en pratique la nomination est faite par un accord du leader des Communes représentant le Gouvernement,

(1) Cette éventualité s'est réalisée à l'occasion de la nomination de la Commission pour l'examen du traité de paix en juin 1919. DAPSS:

(2) L'élection des Communes au scrutin de liste a notamment été proposée par M. Symian à la séance de la Chambre des Députés le 15 novembre 1898. | ,

(3) Manual of Procedure of the public business of the House of Commons 1919, page 80. « Every member vho intends to move for the appointment of a select committee must. - -

1) endeavour te as certain previously whether each member proposed to be named by him on the Committee will give his attendance thereon ; and. RTE

2) on or before the day next before the nomination of the Committee place on the notice paper the names of the members intended to be proposed by him as members of the Committee. »

oo

et la majorité, d’une part, et du leader de lopposition d'autre part (4).

Aux Etats-Unis, les Comités permanents et les Comités spéciaux du Sénat sont élus au scrutin de liste, selon [arrèsie 22%

« Pour la nomination des Comités permanents, le Sénat à moins qu'il n’en soit autrement ordonné, procédera par scrutin pour nommer séparément le Président de chaque Comité (2), ensuite par un seul scrutin pour les autres membres de ce Comité. La majorité du chiffre total de voix (majority of the whole member of votes) sera nécessaire pour l'élection du Président des Comités permanenis ; pour l'élection des autres membres, la majorité relative (plurality of votes) suffira. Les autres Comités seront nommés par un seul scrutin à moins qu'il n’en soil autrement ordonné et la majorité relative suffira (3).»

De même au Sénat belge, les commissaires sont élus au scrutin de liste selon l’article 50, chapitre V du règlement. « Les membres des Commissions sont désignés au scrulin secret par bulletin de liste et à la pluralité relative des suffrages. »

A la Chambre belge des Représentants, si les membres des Sections centrales qui correspondent à nos Commissions spéciales, sont élus, comme nous l'avons VUADAL chacune des Sections lirées au sort, par contre les membres des Commissions permanentes sont élus au serutin de liste 1

« Les membres de chaque Commission sont nommés au scrutin et par bulletins de liste à la majorité absolue, conformément à ce qui est prescrit par l’article 6 nomination du Bureau) [Règlement chapitre VL article 70].

En Grèce, la Chambre des Hellènes a adopté aussi,

(1) « They are technically chosen by a free vote of the House, but practically speaking, they are agreed upon and nominated by the leader of the House and the leader of the Opposition ». Redlich, chap. VI.

(8) Nous avons vu précédemment (page ) l'importance du rôle des Présidents de Comités dans les Chambres américaines,

(3) Moreau et Delpech, tome I, p. 117.

pour la nomination de ses Commissions, le scrutin de liste avec d’ailleurs une modalité spéciale :

« Les Commissions sont élues au scrutin secret, à la majorité relative, au moyen de bulletins dont chacun porte les deux tiers des membres à élire. » [Règlement chapitre V, article 51] (1).

En Suisse également, au Conseil des Etats, « lAssemblée nomme elle-même ses Commissions au scrutin secret ou renvoie au Bureau la désignation des membres. Lorsque l'Assemblée nomme elle-même une Commission, il est procédé d’abord à l'élection de la Commission, puis, dans un scrutin spécial, à l'élection de son Président choisi parmi les membres élus. » (Règlement titre IV, article 32, Moreau et Delpech If, p. 550).

De même pour le Conseil National : « Les membres des Commissions sont nommés au scrutin secret à moins que le Conseil ne délègue au Bureau le soin de les désigner ».

$ 5. — REPRESENTATION PROPORTIONNELLE .— Afin d'éviter le danger de sacrifier la représentation des minorités ainsi qu'il arrive trop souvent avec le scrutin de liste pur et simple, il semble logique de penser à un système de représentation proportionnelle. En fait, on a eu que bien rarement recours à cette solution. En France, on ne peut guère signaler que l'expérience faite à la Chambre des Députés, en 1910, sur la proposition de MM. J.-L. Breton et Modeste Leroy. Il s'agissait d’élire, au début de la 10° législature, la Commission du suffrage universel qui devait examiner les projets de réforme électorale. La précédente Commission avait élaboré un projet de représentation proportionnelle et c'est son système que très malicieusement les auteurs de la proposition de résolution firent adopter à la Chambre, malgré l'opposition véhémente des partisans et des artisans du projet de réforme électorale. Adopté par la résolution du 4 juillet

(1) Moreau et Delpech, tome IT, p. 284.

noie

1910, ce mode de nomination fut appliqué le 11 juillet 1910 et ne le fut plus jamais depuis.

$ 6. — DELEGATION. — Un système a été imaginé qui évitait tout à la fois l'intervention du hasard et la perte du temps. C'est celui qui fit l'objet de plusieurs proposiions de M. J.-L. Breton, à la Chambre des Députés. II peut se résumer en ces termes

« Il suffirait pour faire partie d'une Commission d'y êlre délégué par un certain nombre de collègues, quinze par exemple, étant naturellement entendu qu'un Député ne peut donner qu'une seule fois sa délégation pour une même Commission. »

Avec ce procédé de désignation, pas de perte de temps, car il n'y à plus de scrutin. Les membres des Commissions ont {ous la même autorité car il n'y a qu'un seul mode de nomination. Quinze délégations donneraient d’ailleurs au moins autant d'autorité que l'élection par les Bureaux où il peut arriver d'être élu par moins de quinze voix. En réalité les groupes se constitueraient par fraction de quinze membres, de telle sorte que leur chiffre total soit un multiple de quinze. Les listes de quinze délégations seraient vérifiées par le service de la Présidence afin de vérifier que les Députés ne puissent déléguer qu'une fois pour la même Commission. La nomination des commissaires serait proclamée par la Présidence. La Commission serait considérée constituée et pourrait commencer ses travaux dès qu'elle comprendrait vingt membres. IT ne faudrait pas, en effet, que le début de ces W'avaux soil retardé par la négligence de certains députés à se faire déléguer (1).

(1) L'article du règlement aurait pu être rédigé comme suit : .« Pour faire partie de l’une de ces Commissions (des Commissions permanentes) il suffit d'y être délégué par 15 membres de Chambre. Tout député ne peut donner qu'une seule fois sa délégation pour une même Commission. Les délégations signées de 15 membres devront être remises au Président de la Chambre qui, après vérification des listes, proclamera les commissaires en séance publique. Chaque Commission est régulièrement constituée dès qu'elle se compose de plus de 20 membres. »

POS Le

Ge système fut proposé puis rapporté, après l’adoption par la Commission, par M. J.-L. Breton une première fois en 1902, reprise au début de la neuvième législature par Son auteur, celte proposition fit l'objet d'un rapport! favorable de M. Louis Martin, mais fut repoussée par la Chambre des Députés, le 22 juin 1906. On craignait que « l'échange des signatures nécessaires pour obtenir une délégation donnât lieu à des marchandages, à des tractalions regrettables » (1).

Dans les différents projets proposés, il y a lieu de remarquer qu'on tend généralement à substituer aux Bureaux d'autres organes pour l'élection des commissaires. On en vint, ainsi que nous le verrons, tout aussi bien au Sénat qu'à la Chambre des Députés, à confier ces désignations aux groupes politiques. Mais avant d'étudier ce système en vigueur, nous pouvons signaler une proposition assez curieuse de M. Ferdinand de Lasteyrie, en 1848. qui proposa à la Constituante de faire élire ses Commissions spéciales par les Comités permanents eux-mêmes, réduisant ceux-ci au rôle de sections de vote.

Dans un ordre d'idée analogue, nous pouvons indiquer le mode exceptionnel de constitution de Commissions prévu à l'article 31 (dernier alinéa) du règlement actuel de la Chambre des Députés. En cas de conflit de deux Commissions qui estiment l'une et l’autre qu'un même projet doit leur être renvoyé, l'Assemblée peut ordonner que le projet, ou la proposition, sera examiné ou bien par ces Commissions délibérant exceptionnellement en tommun ou bien par une Commission spéciale composée de membres nommés par ces Commissions dans la proportion décidée par la Chambre. Dans ce dernier cas, par conséquent, des Commissions déjà constituées sont appelées à élire

(1) M. Lauraine avait dit à la séance du 7? novembre 1902 : « le système proposé par M. J.-L. Breton a, à mes yeux, un grand mérite, c’est d'être absolument nouveau, »

un certain nombre, fixé par l’Assemblée, de membres d'une Commission dont la création est décidée.

Ce n’est là d’ailleurs qu’une procédure tout à fait exceptionnelle. Il n'en aurait pas été de même des organes électoraux dont la substitution aux Bureaux désignés par le sort avait été proposée par M. J.-L. Breton en 1902, puis en 1910 et 1913. Il s'agissait de changer plus exactement le recrutement des Bureaux ; au lieu de les tirer au sort, les Bureaux se constitueraient par inscription volontaire. La première liste complète de cinquantequatre noms déposée sur le bureau de l’Assemblée, constituerait le premier Bureau, la seconde liste complète le second et ainsi de suite. Les partis se formeraient ainsi en Bureaux ou tout au moins se répartiraient parmi eux. Les membres non inscrits seraient répartis par le sort.

En 1910, cette proposition était un peu modifiée. L'ins- -cription volontaire était conservée, mais le nombre des membres des Bureaux n’était pas limité, chaque Bureau ayant droit à autant de commissaires qu’il y avait de fois quinze dans le chiffre de ses membres. Les Bureaux représenteraient alors en fait les partis politiques de l'Assemblée.

Ce système qui était compris dans la proposition de nouveau règlement de M. J.-L. Breton, en 1913, ne fut pas incorporé dans le nouveau règlement du #4 février 1945. La Chambre conserva le mode de nomination par les groupes, adopté en 1910 et qu'il convient d'étudier maintenant.

S 7. — LES GROUPES. — En fait, le système appliqué pour l'élection des Commissions permanentes depuis 1910 à la Chambre, depuis 1921 au Sénat, a substitué aux Bureaux les groupes politiques.

En 1910, la Chambre venant d'être renouvelée avait à élire ses grandes Commissions permanentes pour la durée de la législature. Avant qu'elle n'y procéda dans les Bureaux, M. Maunoury avait déposé une proposition modifiant ce mode de nomination. Chargé du rapport par la

sr

Commission, il le déposa le 30 juin 1910. Sa proposition fut adoptée le 1* juillet malgré les objections de MM. Lemire, Massabuau, Maurice Sébille, Pourquery de Boisserin, et sur les instances de MM. Abel Ferry et Jean Jaurès (1).

La résolution volée constituait l'article 11 ter du règlement d'alors ; elle est conservée avec de très légères modifications à l’article 12 du règlement actuel.

En principe, les Commissions sont élues en Assemblée générale au scrutin de liste. En fait, les listes de candidats établies dans les conditions que nous allons voir sont considérées avoir été ratifiées par la Chambre si, dans le délai prévu, une protestation de cinquante membres n’a été produite. Dans cette dernière alternative, les Commissions, ainsi que nous l'avons signalé, sont élues au scrutin de liste en Assemblée générale.

L'innovation apportée en 1910 consiste justement dans l'établissement des listes de candidats que la Chambre est appelée à ratifier tacitement. Ces listes sont constituées par les bureaux des groupes et selon la règle de proportionnalité. Il faut assurer d'abord la formation des” groupes. Les listes des groupes sont affichées comme l'élaient celles des Bureaux et publiées à l'Ojficiel ; elles le sont cinq jours avant la date fixée pour l'élection des Commissions. Les listes des candidats sont, selon le règlement, établies par les bureaux des groupes.

En réalité, voici la procédure qui est suivie.Les bureaux des groupes se réunissent une première fois pour établir suivant la proportionnalité le nombre de sièges qui, pour chaque Commission, revient à chacun des groupes. Les groupes tels qu'ils ont été constitués par la publication de leur liste électorale sont convoqués, se réunissent et pro-

(1) Ce système souleva longtemps une très réelle opposition d'une partie importante de la Chambre. Ce fait est vivement mis en lumière par les différentes alternatives que subit la Commission du budget.Primitivement élue par les Bureaux, le système des Groupes lui fut appliqué par la résolution du 1e juillet 1910. On revint à la nomination par les Bureaux le 7 juillet 1911, mais une nouvelle résolution du 7? novembre 1913 prescrivait la nomination par les Groupes.

cèdent à la désignation de ceux de leurs membres qui seront appelés à faire partie de chaque Commission. Comme cette désignation se fait le même jour pour toutes les grandes Commissions, les nominations ne souffrent en général aucune difficulté, chacun pesant sa canéidature pour la Commission où l’appellent ses aptitudes : dans Ie cas de compétition, le groupe a recours au scrutin secrel.

Les désignations achevées, les bureaux des groupes se réunissent à nouveau et établissent de concert la liste des membres de chaque Commission telle qu'elle sera remise au Président de l'Assemblée et telle que la Chambre sera appelée à l’approuver tacitement. Cette liste est, en effet, publiée au Journal Officiel pendant les trois jours qui précèdent la date fixée pour l'élection : si à cette date cinquante Députés n'ont pas protesté, Ia composition des Commissions est réputée approuvée et les Commissions sont définitivement constituées.

Sur la proposition de MM. Jean Codet et Perrier et sur les rapports de MM. Cazelle et Penancier, le Sénat adopte par sa résolution des 25 novembre 1920-18 janvier 1921 le mode d'élection des Commissions expérimenté à Ja Chambre des Députés depuis 1916. Seules, quelques modifications de détail ont été apportées. Les listes électorales des groupes sont déposées six jours, et non pas cinq, avant la date de l'élection. Le nombre nécessaire de Sénateurs opposants, pour provoquer une élection au scrutin de liste, est de vingt.

L'adoption de ce système de nomination n'a pas été, nous l'avons vu, sans soulever d'ardentes protestations. Ce que l’on semblait redouter le plus c'était d'introduire les préoccupations d'ordre politique dans l'élection des commissaires. Il n'est pas bon, a-t-on prétendu, que les Députés qui, dès qu'ils sont élus, représentent le pays {tout entier qui, au sein de la Chambre, sont des délégués de la France, apparaissent dans chaque Commission comme les mandataires d’un parti qui, si important soit-il, ne peut constituer qu'une minorité.

Cette crainte semble un peu vaine puisque de tout