CLASSEMENT DES COMMISSIONS PAR LE RÉGLEMENT

ATTRIBUTIONS DES COMMISSIONS — Les départements ministériels — Les Commissions des autres Assemblées — Les Commissions parlementaires étrangères — Rapports des Commissions entre elles — Rapports des Commissions et de l'opinion.

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L'étude de l'organisation des Commissions nous conduit à l'examen de plusieurs questions importantes et notamment celles de la répartition de leurs attributions, de leur nombre et du nombre des Commissaires.

La solution rationnelle de ces questions importe, nous le verrons, tout aussi bien au point de vue du rendement des travaux des Commissions que pour le bon fonctionnement des institulions politiques du pays.

Dès Fabord, nous pouvons constater que ces trois problèmes des attributions, du nombre des Commissions

et du nombre des Commissaires, sont intimement liés au points de ne constituer que des aspects différents d'une même question. En effet, le nombre des Commissions est en raison inverse de l'étendue des attributions reconnues à chacune d'elle ; d'autre part, on admet généralement qu'il est légitime d'appeler tous les membres de lAssemblée, tout au moins le plus grand nombre possible, à participer aux travaux des Commissions. Comme on es, en outre, obligé de limiter le nombre des Commissions desquelles peut faire partie un même représentant, le nombre des Commissaires pour chacune d'elle sera commandé par la multiplicité plus ou moins grande des Commissions.

Nous savons que les Commissions peuvent être soit à compétence limitée, soit à attributions générales correspondant à {out un ordre de questions législatives. Celles du premier type devront être, de toute évidence, de par leur nature, en beaucoup plus grand nombre. Les travaux seront donc infiniment fractionnés (1). C’est une sorte d'éparpillement des efforts des membres de l’Assemblée qui ne peut manquer d’être préjudiciable au rendement législatif.

Les Commissions à compétence générale au contraire assurent une concentration des études dont le principal avantage est de garantir l'unité d'action des législateurs.

Le système des Commissions nombreuses respectivement saisies de projets connexes travaillant isolément et sans liaison entre elles aboutissait souvent à des résultats contradicloires, rapports concluant sur des questions analogues à des mesures différentes, textes législatifs aux principes divergents.

(1) Avant l'adoption du système des Commissions permanentes, le 18 janvier 1921, le Sénat comptait 88 Commissions, tant spéciales que générales. (Rapport de M. Léon Perrier au nom du Groupe de la Gauche démocratique) :

« Cette dispersion du travail a pu affirmer M. Cazelles dans son rapport déposé sur le Bureau du Sénat le 19 novembre 1920, est incompatible avec l'unité des vues et l'esprit de suite sans lesquels ii est malaisé de réaliser la coordination et l'harmonie dans la législation. »

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C'est justement un des avantages essentiels des Commissions générales de permettre aux Commissaires d’'envisager les grands intérêts du pays sans se cantonner uniquement dans l'étude d'une seule question de détail.

Une vue d’ensemblé dans chacun des grands domaines de la législation est particulièrement importante. D’autant plus que la besogne des Assemblées et partant des Commissions n'est plus aujourd’hui limitée à lélaboration des lois, mais s'étend au contrôle de leur application et, par conséquent, au contrôle des administrations. Cette seconde et très importante charge ne saurait incomber aux Commissions spéciales ; élues pour élaborer un texte de loi sur une question déterminée, nettement localisée, pour présenter un rapport sur une proposition ou un projet de loi, elles ne pourraient par aucun artifice légitime étendre leur compétence au contrôle de l'application des lois antérieurement votées, même sur des objets connexes. Leur multiplicité serait d’ailleurs un sérieux obstacle à l’accomplissement de celte tâche, le caractère éphémère de leurs travaux aussi.

« La guerre, — affirme M. Marin,en parlant du contrôle, a violemment convaincu tous les esprits de sa nécessité la plus étendue ; Chambre et Sénat ont rivalisé d'efforts pour l'établir et ont heureusement trouvé à la place des anciennes Commissions spéciales nommées pour l'étude de chacun des projets de loi (c’est-à-dire de Commissions qui ne convenaient qu'au travail législatif et, même en ce domaine, v représentaient un stade moins élevé d'organisation) des grandes Commissions permanentes ; celles-ci étaient susceptibles non seulement d'améliorer le travail législatif, mais de permettre un travail solide de contrôle, avec l'éducation nécessaire des contrôleurs, la coordina- {ion possible et la continuité de leurs efforts, l’organisation de la responsabilité, l'installation matérielle suffisante (1) ».

(1) Exposé des motifs de la proposition de résolution de M. Louis Marin annexe au procès-verbal de la 2 séance du 27 décembre

Les Commissions générales et permanentes assurent aussi la spécialisation des Commissaires et, par conséquent, leur compétence. Tel représentant familiarisé par Lexamen fréquent de questions du même ordre, apportera aux travaux de la Commission une collaboration infiniment plus fructueuse. Le recrutement des membres compétents de l’Assemblée pour un même domaine sera beaucoup mieux assuré que lors des élections aux Commissions spéciales où un certain renom semble conférer aux mêmes députés une sorte de compétence universelle qui les désigne presque régulièrement pour l'étude de tous les projets importants. Le recrutement est rendu à la fois plus facile et plus équitable par les Commissions permanentes.

Depuis fort longtemps, nous l'avons vu (chapitre 4, $ 2) un nombre important de membres de la Chambre des Députés avait admis la nécessité d'organiser un système rationnel de grandes Commissions permanentes.

Sauf le cas où un projet déterminé serait renvoyé, par décision expresse de l’Assemblée, à une Commission spéciale, l'ensemble des différents domaines de la législation et du contrôle qui sont ceux de l’activité des Chambres parlementaires devait être réparti entre les Commissions permanentes.

Sur cette répartition des études correspondant à la totalité des attributions au Parlement entre les organes d'examen à constituer, l'accord est généralement très difficile à obtenir (1). Longtemps, l'organisation définitive du système des Commissions permanentes a été ajournée de ce fait et depuis son adoption, en 1902, des modifications y ont été apportées.

(1) « S'il ne peut y avoir aucun doute et s’il n'y à aucune contestation sur les fonctions des grandes Commissions qui consistent dans l'étude des projets et propositions de loi renvovés à leur examen, il y a divergence d'opinion sur la répartition de ces projet entre les Commissions. » Georges Graux, rapport annexe à la séance du 12 juillet 1898.

S 4. — NOMBRE DES COMMISSIONS. — Les difficultés s'élèvent d'abord au sujet du chiffre à adopter pour le nombre des Commissions permanentes. Il semble qu'il ne doive pas y en avoir un trop grand nombre car alors on pourrait leur reprocher, comme on le fit aux Commissions spéciales, de disperser le travail d'élaboration, d'éparpiller les efforts. Il est vrai que, du fait de leur permanence, les grandes Commissions éviteront plus facilement de travailler sur les questions connexes chacune de leur côté, isolément, sans relations, sans liaisons entre elles comme risquent de le faire des Commissions spé- Ciales. Mais il n’en demeure pas moins que leur trop grand nombre aboutirait à confier à des organes différents l'étude de projets intimement liés qu’il importe de rédiger en s'inspirant des mêmes grands principes direc- {eurs. Afin d'éviter l’écueil que nous signalons et pour que ce nombre des Commissions permanentes ne devienne pas excessif, il est par conséquent souhaitable qu'il soit fixé dans le règlement même de l’Assemblée et que leurs attributions y soient définies.

La Constituante compta jusqu'à 31 Comités : la ‘1 Législative eut 21 Comités, celle de 1848 n'avait créé, par contre, que 15 Comités permanents.

À la Chambre des Députés, dans la période contemporaine, le nombre des Commissions permanentes s’est aceru progressivement. Elles furent jusqu’en 1902 instituées par des résolutions spéciales de la Chambre. La Commission du budget, en fait, a toujours été une Commission permanente de par la grande durée de l'examen du projet qui lui était soumis et, par suite, de l'examen des crédits additionnels dont elle était ultérieurement chargée. La première Commission de l'Armée fut créée le 28 mars 1882, malgré l’avis de la Commission d’initiative qui avait proposé l’ajournement du projet de résolution. La première Commission des douanes fut instituée par la résolution du 20 janvier 1890. La 6° Législature (1893-1898) vit fonctionner 10 Commissions permanentes, mais ces grandes Commissions n'étaient pas constituées

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obligatoirement au début de la session ou de la législature, en vertu d’une disposition impérative du règlement. Leur création, toute facultative, exigeait le vote d'une résolution expresse de l'Assemblée. Plusieurs propositions avaient été déposées qui tendaient à fixer dans le règlement un nombre de grandes Commissions obligatoires. Il est à remarquer que chaque fois que la question fut posée devant l'Assemblée, lors même que l’on avait le désir de le réduire, le nombre des grandes Commissions a loujours été augmenté.

La Commission du règlement de 1898 voulant fixer l'organisation des Commissions permanentes, proposail de prévoir, à l'article 21 du règlement, la nomination, au début de chaque session, de 11 Commissions annuelles. Devant les difficultés soulevées lors de la discussion de celle disposition en première lecture (1), elle se borna à proposer une résolution instituant 5 nouvelles grandes Commissions en plus des 10 précédemment créées (2).

L'introduction des grandes Commissions permanentes dans le règlement ne fut accomplie que le 17 novembre 1902, par le vote de la proposition de M. J.-L. Breton, rapportée par son auteur. Le chiffre adopté pour les grandes Commissions fut 16. Il fut augmenté, lorsqu'il fut mis en question, une première fois, à la séance du L février 1915, où il fut porté à 19, une seconde fois à la séance du 27 janvier 1920 où il fut porté à 20. À cette dernière date, la Commission du règlement était très désireuse de réduire le nombre des Commissions : Comme elle voulait créer 3 Commissions nouvelles, celles d’Alsace-Lorraine, des Régions Libérées et des Colonies, elle proposa la Suppression de # Commissions précédemment prévues, celles des Postes et Télégraphes, de l'Assurance el de la Prévoyance sociales, de la Législation fiscale et celle des Douanes, ce qui devait finalement ne laisser subsister que 18 grandes Commissions au lieu de 19.

(1) Séance de la Chambre des Députés du 15 novembre 1898. (2) Séance de la Chambre des Députés du 29 novembre 1898.

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Mais si l'Assemblée suivit ponctuellement sa Commission pour les créations, elle ne ful point aussi docile pour les Suppressions. La Commission de l'Assurance el de Ja Prévoyance sociales et celle des Douanes furent (très juslement maintenues. |

Le règlement du Sénal n'a prévu de grandes Commissions générales permanentes qu'à partir de 1911 :; jusqu'alors, il nommait cependant, au début de chaque session, en plus de la Commission chargée de l'examen du budget, # grandes Commissions : celles de l'Armée, de la Marine, des Douanes el des Chemins de fer. Une résolution du 7 décembre 1911 modifia l'article 16 du règlement prescrivant la constitution annuelle de ‘Com- Mission de la Comptabilité, de l'Armée de la Marine el des Chemins de fer, et la nomination tous les trois ans d'une Commission des Douanes. Une résolution du # février 1915 instituait une Commission des Affaires intérieures ; une plus récente encore créait une Commission de l'Agriculture. Il existait done au Sénat, avant la généralisation du système des® Commissions permanentes, 1 grandes Commissions. En 1920, un premier rapport dû à M. Cazelles, proposait de constituer annuellement 15 Commissions générales. A la seconde lecture, le rapport de M. Penancier n'en proposait plus que 12 : c'est ce dernier chiffre qui fut adopté. Il fut sensiblement moindre que celui qui à été adopté pour les Commissions permanentes de la Chambre des Députés.

En Belgique, le nombre des Commissions permanentes de la Chambre des Représentants fut fixé à 11 par une Modification apportée je 19 mai 1920 au règlement de l’Assemblée.

En Angleterre, la Chambre des Communes se divise en un nombre très notablement inférieur de « Standing Com- Mittees ». En 1882, elle avait créé deux « Standing Committees », qui, après une période d'abandon, furent reconslituées le 7 mars 1888. L'un examinait les projets concernant la législation, les cours de justice et la procédure, l’autre les projets concernant le commerce, l’agriculture, la pêche, la navigation et l’industrie.