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pareillement très avantageuses, mais une autre procédure pouvait être suivie qui était peut-être plus pratique car elle ne tendait pas à la convocation d'une Commission vraiment trop nombreuse de 88 membres : elle aboutissait finalement à mettre la Chambre en présence de deux . l'apports sur la même question, rapports établis par deux organismes différents se plaçant à des points de vue également défendables et que l'Assemblée pleinement éclairée par cette dualité des études devait arbitrer.

Cette procédure est celle du renvoi pour avis (1). Elle apparut tout d'abord à la Chambre pour les projets modifiant les recettes et les dépenses de l'Etat. Sauf le as d'urgence déclarée, la Commission qui était chargée de l'examen d’un projet affectant les finances de l'Etat devait, si ses conclusions étaient favorables à la mesure proposée, transmettre son rapport à la Commission du budget. Cette dernière était tenué de formuler son avis sur limputation des crédits dans les dix Jours (2).

Il y a lieu de remarquer que ce renvoi pour avis n'était de droit cependant que lorsque le projet de loi entrainait une imputation de crédit pour l'exercice courant. Le règlement du Sénat prévoyait la même procédure dans son ancien article 22. Elle fut maintenue par la réso-

(1) M. Barthélemy pouvait écrire fort justement en 1920 : « La Chambre s'est déjà préoccupée, à plusieurs reprises, de coordonner le travail des Commissions et c'est à cette pensée notamment que correspond la procédure des avis. »

(2) Règlement de la Chambre des Députés, ancien article 24, devenu article 3? dans le règlement de 1915 où le dernier paragraphe fut ajouié : « Toute Commission chargée de l'examen d'un projet de loi ou d'une proposition affectant les recettes et les dépenses de l'Etat fait un rapport sur l'ensemble du projet sans pouvoir proposer d'imputation de crédits. Si les conclusions sont favorables au projet, elle est tenue de Jes communiquer à la Commission du budget : celle-ci, dans les dix jours, donne son avis sur l'imputation des crédits. — Cet avis motivé est imprimé et annexé au rapport principal. — Lorsque la Commission du budget n'a pas donné son avis dans le délai ci-dessus fixé, où en cas de discussion urgente, la Chambre peut décider la mise à l’ordre du jour sans plus attendre. L'avis de la Commission du budget peut être apporté oralement au cours du débat par un membre de la Commission spécialement désigné à cet effet. »

Ce dernier. paragraphe a été reporté à l’article 95 par la résolution du 27 mai 1920.

Se

lution du 25 novembre 1920-18 janvier 1921 au nouvel article 16 (L).

Les résultats appréciables de ce renvoi pour avis COnuisirent les deux Assemblées à l'utiliser en l’étendant à d'autres cas. Elles décidèrent fréquemment qu'un projet dont était saisi pour le fond une première Commission, serait adressé à une seconde pour qu'elle formule son : avis.

Le règlement du 4 février 1915 de la Chambre des Députés organisa, par son article 31, la procédure généralisée du renvoi pour avis. Par ces nouvelles disposilions, une Commission chargée de l'examen de fond d'un projet peut demander son renvoi pour avis Où pour rapport à une autre Commission qu'elle estime pour ce faire compétente.

Par contre, une Commission qui s'estime compétente pour examiner un projet renvoyé à une autre Commission peut demander qu'il lui soit renvoyé pour rapport où pour avis. Devant l'accord des deux Commissions, le Président de la Chambre prononce le renvoi demandé. En cas de conflit, la Chambre est appelée à départager les deux Commissions concurrentes (2).

(1) Règlement du Sénat, article 16. — « Sont renvoyés à la Commission des finances :

29 Pour avis, les projets et propositions soumis à l'étude d'une autre Commission, mais qui affectent la situation des finances publiques.

Dans ce dernier cas, la Commission des Finances doit donner son avis dans le mois de la distribution du rapport sur le fond. Cet avis est imprimé et distribué.

Le délai prévu antérieurement à l’article 22 était de 6 jours.

(8) Règlement de la Chambre des Députés, article 31 : « Si une Commission constate qu'un projet ou une proposition de loi dont elle a été saisie rentre dans la compétence d’une autre Commission, elle peut en demander le renvoi à cette Commission. — Sans se dessaisir du fond de la question, une Commission peut demander le renvoi pour avis à une autre Commision d’un projet ou d'une proposition, — De même une Commission qui estime de sa compétence un projet ou une proposition qui à été renvoyé à une autre Commission peut demander que ce projet ou cette proposition lui soit renvoyé pour rapport ou pour avis. — Lorsque les deux Commissions intéressées sont d'accord, les renvois pour rapport ou pour avis sont prononcés par le Président de la Chambre qui en donne connaissance à l'Assemblée dès la séance suivante,— En cas de conflit de compétence entre deux Commissions,le Président soumet la question à la Chambre qui décide après débat.

La Commission saisie pour avis désigne un rapporteur qui la représentera au cours de la discussion. Son rapport doit être déposé dans le délai de dix jours. Passé ce délai, la Chambre peut se prononcer sur le projet sans plus attendre.

Cette collaboration des Commissions par l’adjonction des avis de l’une au rapport de l'autre est resserrée encore par la participation effective des rapporteurs respectifs de chacune d'elles aux travaux des autres.

Une résolution du 3 février 1916 complétait l’article 23 en ces termes :

« Le rapporteur de l’avis a le droit de participer avec voix consultative aux travaux de la Commission saisie du fond et réciproquement le rapporteur de la Commission saisie du fond a le droit de participer avec voix consultative aux travaux de la Commission Saisie pour avis ».

Cette mesure est étendue d'une façon particulièrement intéressante aux travaux de la Commission des Finances. « Chacune des grandes Commissions a le droit de désigner l'un de ses membres à l'effet de participer, avec voix consultative, aux travaux de la Commission des Finances pendant l'examen des chapitres du budget ou des cahiers de crédits qui ressortissent à sa compétence. »

Sur la proposition de M. Henry Paté et sur le rapport de M. Barthélemy, la Chambre, par sa résolution du 27 mai 1920 (articles 4 et 5), prescrivit que réciproquement « les rapporteurs spéciaux de la Commission des finances participent de droit, avec voix consultative, aux travaux des Commissions dont la compétence correspond

— La Commission saisie pour avis d’une question, désigne un rapporteur appelé à intervenir en son nom dans la discussion. L'avis déposé sur le Bureau est imprimé et distribué. — Lorsque la Commission saisie pour avis ne s’eset pas prononcée dans le délai de dix jours ou en cas de discussion urgente, la Chambre peut décider

la mise à l’ordre du jour du rapport sans attendre cet avis. — Les avis ne peuvent être accompagnés d’annexes. » : L'article 28, paragraphe 6. prescrit à nouveau : « Lorsqu'un

projet ou une proposition de loi a été l'objet d’un renvoi pour avis, la Commission saisie désigne un rapporteur appelé à intervenir en son nom dans la discussion. L'avis doit être donné dans le délai de dix jours après que la Commission saisie pour avis a eu connaissance des conclusions de la Commission saisie au fond. »

au budget particulier dont ils ont le rapport » (Règlement de la Chambre des Députés, article 28, paragraphe #4). On voit que le Règlement de la Chambre s’est véritablement efforcé de multiplier les moyens de coordonner le travail des Commissions en -assurant entre elles une liaison aussi parfaite que possible, en organisant une délégation presque constante des unes chez les autres, bref en brisant peu à peu les cloisons étanches qui risqueraient de les isoler comme elles avaient séparé les Commissions spéciales de l’ancien système (1).

E) Rapports des Commissions el de l'opinion. —— Non seulement il est désirable que chaque Commission soit au fait de tous les travaux connexes aux siens dans les autres Commissions, mais il est essentiel aussi qu'elle puisse être facilement informée de toutes les manifeslations qui peuvent l’éclairer et faciliter sa tâche: qu’elle recueille {ous les avis susceptibles d'orienter ses délibérations. En un mot, qu'elle se maintienne en relation constante avec l'opinion. Pour que cette influence réciproque des Commissions et de l'opinion puisse se réaliser, il faut d'abord que l'on puisse facilement suivre les travaux des Commissions.

Publicité des séances. = La question de la publicité des délibérations des Commissions se pose donc, mais

(1) M. Louis Marin appréciait ainsi les résultats de la coopération instituée par le Règlement : « Les rapporteurs sur le fond ou pour avis désignés dans d’autres Commissions sont de plus en plus admis à suivre les travaux de la plupart des Commissions. Le résultat à été particulièrement fécond ; les discussions ont été plus fructueuses et plus sûres : l'accord s’est ‘établi plus: vite entre les Commissions : leurs conclusions concordantes sont présentées avec plus d'autorité devant les Chambres et devant l'opinion. L'exemple de la Commission du budget, aidée personnellement dans sa tâche par les mandataires de la plupart des autres grandes Commissions, est depuis longtemps péremptoire comme preuve de l'excellence du procédé de liaison. Depuis cinq ans, dans le mois qui a suivi la décision de la Chambre. toutes les Commissions, moins une, ont usé du droit de désigner des mandataires pour suivre, dans les autres Commissions, les débats intéressant par quelques côtés Jours propres travaux et notamment toutes, moins une, avaient nommé leur représentant à la Commission du budget. De même, toutes les Commissions, sauf une, ont admis les rapporteurs d'autres Commissions à l'examen des travaux communs ».

il apparait que l'opinion publique ne saurait en général suivre le détail des travaux intérieurs des Chambres. L'éducation du public en tout cas n’est pas encore achevée à ce sujet. La question de la publicité des séances des Commissions ne se pose, en réalité, que pour les membres de l'Assemblée qui n'appartiennent pas aux Commissions considérées.

Sous les Assemblées révolutionnaires, il leur était permis d'assister aux délibérations. En Angleterre, la Chambre des Communes a permis la même publicité pour les séances de ses Committees. Elle est tout d'abord évidemment assurée dans les Comités de la Chambre entière ou Comité pleinier (Committee of the whole house) et dans les Comités réunis sous la même forme mais avec un nom différent : Comité des subsides (Committees of Supply) et Comité des voies et moyens (Committees of Ways and means). Les séances des Comités permanents ‘Standing Committees) sont publiques selon le « standing order 47 » (1), sauf décision du Comité de délibérer à huis clos. L'usage à étendu ces prescriptions aux séances des « select Committees » consacrées aux dépositions des témoins convoqués, les délibérations ayant, par contre, généralement lieu à huis clos, bien que les membres de la Chambre eussent le droit, dont ils n’usent pas par courtoisie, d'y assister (2).

En France, de nombreuses propositions ont été déposées afin de permettre aux députés non membres d’une Commission d'assister à ces travaux. Nous pouvons signaler notamment celles des travaux de la Commission du budget, propositions de M. Raoul Duval, 27 mars 1880, et propositions de M. dela Martinière, 20 mars 1892.

(1) S. O. 47. Strangers are admitted to a sitting of a standing Committee except voben the Commitee order them to withdraw « Manual of procedure, chapter VII 9.

() Manual of procedure, chapitre VII, 9. -— « The presence of strangers is usually permitted during the sitting of a select Committee, except when the Committee are deliberating. » (See May 431. The practice is to allow presence of strangers during the examination of witnesses, but to require their withdrawal when the Committee proceeds to delibérate. Members of the house have the right to be present during the deliberation of the Committee, but as a matter of courtesy, they usually withdraw).

Léon Say avait un peu véhémentement écrit en 1885 :

« C'est à la tribune que toutes les opinions, que toutes les solutions doivent se produire. Le pays est fatigué de discussions à huis clos qui se prolongent indéfiniment dans le Sein de la Commission du budget, discussions que la presse rapporte sommairement et le plus souvent avec peu d’exactitude.

« Avec cent trente jours de moins en Commission et vingt jours de plus en séance publique,le pays serait mis au courant de Ses affaires dans des conditions bien meiileures et il n'aurait plus à redouter cette sorte de gouvernement occulte et sans responsabilité qui pèse sur les finances et jette tant d'inquiétude dans les esprits (1) ». \

Nous avons précédemment démontré la nécessité et les avantages du travail en Commission, tout aussi bien pour le travail législatif que pour le contrôle parlementaire, mais dans cette protestation de Léon Say nous devons retenir ce souci d'assurer aux membres des Assemblées la possibilité de connaître el de suivre les débats en Commissions. La réalisation de ce vœu se heurte à des difficultés très sérieuses. Elle aboulirait d’ailleurs à fausser l'organisation du travail dans fes Commissions en faisant de celles-ci une nouvelle tribune avec public, une nouvelle enceinte pour discours et l’on serait immanquablement conduit à créer des Sous-Commissions qui, à l'abri du huis clos, élaboreraient les véritables propositions de la Commission. Cette multiplication des rouages superposés nous parail bien inutile. D'ailleurs, les plus récentes tentatives n’ont pas eu grand succès. Au Sénat notamment, deux amendements de M. Dominique Delahaye ont été repoussés lors de la discussion sur l'organisalion nouvelle des grandes Commissions. IIs tendaient à permeltre à tous les Sénateurs d'assister aux séances des Commissions (2). Sur la demande de la Commission du Règlement, ces deux amendements furent repoussés.

(1) Léon Say. — Le budget devant les Chambres, « Revue des Deux-Mondes », 15 janvier 1885, page 278.

(2) Le premier amendement déposé à la séance du 25 novembre 1920 était ainsi libellé : « Tout membre du Sénat est libre d'assister, à titre de simple auditeur, aux discussions des Commissions ». Devant les protestations soulevées. M. Delahaye pré- Cisa la portée de cet amendement qui avait été repoussé, en com-

gr?

Nous pensons que la proposition analogue déposée {out defnièrement à la Chambre des Députés par M. Join- Lambert el plusieurs de ses collègues ne pourra vraisemblablement être retenue par l'Assemblée. Ce dernier projel comporte celte aggravation de donner voix consullalive aux députés admis à suivre les travaux d'une Commission (1).

Ge droit accordé à tous les membres de l'Assemblée peut paraitre sans nul doute excessif et dangereux, car il alleint l'esprit même dans lequel ont été créées les grandes Commissions. Le rendement de leurs travaux serait probablement fort compromis par l'intrusion des membres de l’Assemblée dont les interventions retarderaient l'élaboration des textes.

Les auleurs des propositions. — Le même droit est, par contre, fort légitime el son exercice devient très prolilable s'il est accordé à l’auteur de la proposition étudiée. Il a d’ailleurs été reconnu à la Chambre des Députés depuis 1915. :

Les règlements du Sénat (article 27) et de la Chambre des Députés (article 35) donnaient expressément à l’auteur d'une proposition le droit d'être entendu par là Commission chargée. de F'examiner (2).

L'article 56 du règlement de la Chambre des Députés

plétant, en ces termes, le texte qu'il soumettait à, la séance du 18 janvier 1921 : « Tout membre du Sénat, dans la limite des places disponibles, est libre d'assister, à titre d'auditeur silen- Cieux, aux discussions des Commissions. Ce droit serait retiré à tout auditeur qui romprait le silence. Au cas où la Commission jugerait à propos de tenir une ou plusieurs séances secrètes, non seulement le droit d'assistance serait suspendu. mais le procèsverbal devrait être inscrit sur un cahier distinct. »

(1) N° 3469, annexe à la séance du 2 décembre 191 : « Tout député qui en fera la demande écrite à la présidence de la Chambre. pourra être admis à suivre les travaux d'une des grandes Commissions permanentes en ce qui concerne une proposition ou un projet de loi spécialement désignés. Il aura voix consultative » (paragraphe à ajouter à l’article 13).

(2)Règlement du Sénat, ancien article 27 : « L'auteur d'une proposition a le droit d’être entendu par la Commission chargée d'examiner sa proposition. Il est invité avant la nomination du rapporteur, à se rendre dans la Commission.— S'il y a plusieurs auteurs d’une même proposition, ils doivent désigner un ou plu-