NON CADUCITÉ DES TRAVAUX

s 3. ORGANISATION MATÉRIELLE.

& 4. — RENOUVELLEMENT DES COMMISSIONS. — Nous l'avons déjà indiqué, les avantages des Commissions générales sont complétés par leur permanence ; celle-ci assure la compétence plus effective des commissaires el, en outre, la continuité de leurs travaux, par conséquent l'unité de leur action et la plus grande efficacité de leurs efforts.

Mais cette durée plus importante des organes d'étude a été l'objet de vives appréhensions. M. de la Berge reprenait, en 1889, cet argument que les Commissions du fait de leur permanence ne représentaient plus l'opinion actuelle de l'Assemblée mais bien plutôt « ses tendances anciennes ». On dénonçait, d'autre part, le danger que des Commissions par trop stables ne devaient pas manquer de constituer vis-à-vis des Ministères éphémères, devant l'instabilité gouvernementale. Ces objections, qui se rattachent d’ailleurs à la discussion du principe même des grandes Commissions, ne peuvent subsister devant la déformation courante qui faisait des Commissions spé-

ciales des organismes permanents à la Chambre des Députés, perpétuels au Sénat.

La question qui se pose sur la durée des grandes Commissions est en fait celle de leur permanence ou de leur annualité. Un organe constitué pour l'examen des projets qui seront déposés sur un ensemble défini de problèmes doit-il durer .toute une législature ou sera-t-il renouvelé tous les ans ? ve

On ne peut guère, en effet, s'arrêter à une durée moindre d'un an. « Les Commissions ordinaires » du Bundesrath allemand étaient tout d’abord nommées au début de chaque session. Chaque session extraordinaire provoquait par conséquent un renouvellement: Le règlement a été depuis revisé et les Commissions ne doivent plus être nommées qu'au début de chaque session ordinaire (1).

Nous devons toutefois signaler qu'à la Chambre des Communes anglaise et à la Chambre des Représentants de Belgique, le règlement ne prévoit la nomination des Commissions permanentes que pour une session (2).

La première Commission qui, en France, devint annuelle fut la Commission du Budget. Constituée lors du dépôt (3) du projet de budget déposé par le Gouvernement, elle demeurait compétente pour l'examen de tous les crédits supplémentaires et extraordinaires afférents à l'exercice dont elle avait rapporté la loi de recettes et de dépenses.

Au lendemain du renouvellement intégral, la-Chambre des Députés se trouvait tous les quatre ans dépourvue de Commission du Budget. Elle nommait alors une Commission des Crédits à laquelle étaient renvoyées {toutes ies demandes de crédits additionnels .

Au début de l’année, lorsque le budget de l'exercice suivant avait été déposé ‘et que la Commission du budgei

(1) Paul Laband. Le Droit public de l’Empire allemand,

(2) « In each session the standing committees are appointed for...» Manuai of procedure, n° 71, p. 73

« La Chambre forme dans son sein, pour le cours de chaque Session, onze Commissions permanentes. savoir. » : règlement de la Chambre belge de représentants, article 69. x

(3) On laissait généralement s’écouler un délai de huit jours pour les nominations.

correspondante était constituée, il pouvait arriver que les projets de crédits additionnels lui soient renvoyés sur la demande même de la Commission précédente. Mais le dépôt généralement, tardif du budget assurait à celle dernière une fort longue carrière.

Ses pouvoirs pouvaient d’ailleurs être prorogés par décision de la Chambre. Un projet de budget pouvait être renvoyé à l'examen de la Commission qui avait rapporté le budget de l’année courante.

La Commission du budget était naturellement nommée après le dépôt du projet du Gouvernement. Mais la question fut parfois posée de savoir si l'Assemblée ne nommerait pas une Commission du budget avant même le dépôt du Gouvernement, ce qui constituait une invite formelle à y procéder sans retard (1).

Les dillérentes controverses qui pouvaient être soulevées sur la durée, la prorogation ou la date de nomination de la Commission du budget ont été définitivement écartées depuis l'adoption du nouveau règlement de 1910 ui classé cet organe d'étude parmi les grandes Commissions permanentes énumérées à l'article 1. Jusque-là, en effet, la Commission du budget avait fait l'objet d'un article spécial, l'ancien article 24 ainsi rédigé

« Une Commission de 44 membres, nommée au scrutin de liste dans les conditions prévues par l’article 11 ter est chargée de l'examen de la loi des recettes et des dépenses » (2).

Avec le nouveau texte, la Commission du budget suivrait désormais le sort des grandes Commissions permanentes quant à la durée et la date de nomination. Cette dernière ne serait plus subordonnée au dépôt du projet du Gouvernement : il y serait procédé d'office dès le début de la session ordinaire ou de la législature.

L'assimilation de la Commission du budget aux autres

(1) Pierre D. P. S., n° 767, p. 1103.

(2) Ce paragraphe était antérieurement ainsi conçu : « Une Commission de 33 membres nommés par les Bureaux est chargée de fexamen de la loi des recettes et des dépenses. »

Commissions permanentes est devenue plus sensible encore par sa fusion avec la Commission de législation fiscale décidée par la résolution du 27 janvier 1920.

Au Sénat, la durée de la Commission des finances est déterminée actuellement en ces termes par Particle 15 du Règlement :

« Est nommée, en outre, une Commission générale, dite des Finances, chargée de l'examen de la loi des recettes et des dépenses. — Cette Coimmission désignée après la distribution de l’exposé des motifs du budget de chaque exercice, demeure en fonctions jusqu'à la nomination de la Commission suivante. »

Pour l'ensemble des Commissions permanentes, nous l'avons dit, la Chambre des Députés devait opter pour la durée d’un an ou pour la durée de Ja législature.

Les premières propositions déposées, notamment celle de MM. Siegfried et Bourgeois, en 1889, et plus tard le projet de la Commission Ribot, en 1898, prévoyaient des Commissions annuelles. Cependant, la résolution du 17 novembre 1902 qui introduisit les grandes Commissions dans le règlement était ainsi concu :

« Au début de chaque législature, la Chambre des Députés, divisé en seize grandes Commissions permanentes...»

Le nouveau règlement de 1915 maintint cette durée de quatre ans. Cette durée présentait des avantages cerlains ; elle permettait aux Commissaires d'acquérir une plus grande compétence el favorisait très efficacement le contrôle parlementaire des administrations. On ajoutait, ce qui est plus contestable, que l’on évitait aussi d'inciter chaque Commission à réserver la solution des questions délicates à la Commission annuelle qui devait la remplacer.

Mais au lendemain des élections législatives de 1919 l'inconvénient le plus sensible de cette permanence prolongée frappa les très nombreux nouveaux qui se pressaient aux portes des Commissions. Il leur apparaissait justement que le nouveau venu pouvait très difficilement faire apprécier de ses collègues sa compétence particu-

lière el qu’il pouvait même n'être pas encore très fixé sur ses äptitudes personnelles. ! lui était donc fort dommageable de maintenir les nominations valables pour quatre ans, Car C'élait rendre impossible son accès ultérieur à la Commission qui lui conviendrait,

Ces arguments avaient d'ailleurs été déjà développés en 1898 à la séance du 15 novembre. M. Balsan avait, à ce moment, répondu que les jeunes députés pouvaient beaucoup plus facilement se faire valoir dans les bureaux et dans les groupes qu'à la tribune, et que, de plus, l'avantage d’être connu que l’on supposait aux anciens avait celle contrepartie que leurs opinions précédemment manifestées sur les questions de politique générale, les privaient d'un certain nombre de voix lors des élections aux Commissions techniques. .

Il n'en demeure pas moins que, sous le régime de la permanence, le député qui, pour une cause ou une autre n'élait pas élu au début de la législature, ne devait normalement trouver aucune occasion d'accéder aux grandes Commissions avant la législature suivante (1). Ce système était notamment très défavorable aux anciens ministres qui avaient dû se démettre de leur mandat de commissaire lorsqu'ils avaient été appelés au pouvoir. Lorsque les très rares vacances pour démission ou décès se présentaient, la concurrence était fort redoutable.

Ces différents inconvénients incitent à adopter le système de l'annualité. On reproche cependant à ce dernier de rompre l'unité des travaux. Il est indispensable que le même personnel achève les études engagées. A cel argument, M. Graux répondait déjà, en 1898, que la rééligibilité assurait largement cette continuité des travaux. Il est évident que le plus généralement les élections annuelles ne réaliseront pas un renouvellement sensible du personnel, les commissaires plus particulièrement com-

(1) I y a lieu de remarquer avec M. Henry Maret, séance du 15 novembre 1898, que cette question de la permanence ou de l’Assemblée des Commissions est liée à la possibilité d'assurer à tous les députés au moins un siège dans une grande Commission permanente.

pélents qui assurent par leur assiduité l'examen des projets seront maintenus en leurs fonctions.

Pour faciliter l'accès des nouveaux élus dans le courant de la législature, on a proposé d'ailleurs la destitution des commissaires négligents après un certain nombre d'absences ; cette faculté de déclarer démissionnaire un membre d'une Commission avait fait l'objet d'une proposition de M. Sembat, en 1898. Nous avons vu qu'une résolution en ce sens fut adoptée en 1916 sur la demande de M. d'Aubigny puis, aggravée le 27 mai 1920. Malheureusement, l'article 30 (in fine) est d'une application partieulièrement délicate et, que ce soit le Bureau du Groupe ou le Bureau de l’Assemblée qui en ait la charge, elle n'est pas assurée en fait.

M. Barthélemy, le rapporteur de la Commission en janvier 1920, estimait qu'il fallait éviter au remplacement des commissaires l'allure d'une sanction disciplinaire. Pour lui, une élection annuelle avait ce grand avantage de permettre le renouvellement du personnel sans que là dignité des commissaires remplacés puisse être atteinte et sans que leurs chances électorales s'en trouve sensiblement diminuées. « La possibilité juridique du renouvellement annuel avec la réélection de fait combinera les avantages de la tradition et du renouvellement, du contrôle et de la permanence. La stabilité S'établira par la réélection, par la continution de la confiance ; elle vaudra mieux ainsi qu'assise mécaniquement sur la disposition aveugle d’un règlement rigide. » (Rapport 228, annexe à la séance du 23 janvier 1920).

Ces considérations prévalurent et la Chambre des Députés adopta le régime de l'annualité par sa résolution du 27 janvier 1920.

Au Sénat, la question de la durée des Commissions générales se présentait sous un tout autre aspect ; nous avons vu que le renouvellement partiel et triennal de la Haute Assemblée et, en outre, l'application abusive de l’article 18 du règlement transformaient les Commissions spéciales en organes perpétuels.Il s'agissait pour le Sénat,

en constituant des Commissions générales, non pas surtout d'assurer la continuité de leurs travaux mais bien plutôt d'en assurer le renouvellement périodique.

La résolution du 7 décembre 1911 qui introduisait dans le règlement (article 16) les Commissions des Chemins de fer, de l'Armée, de la Marine, prescrivait leur nomination « au commencement de chaque session ordinaire, pour l’année entière ». La Commission des Douanes, par contre, devait selon la même résolution, n'être renouvelée que tous les trois ans. On estimait que l'étude des tarifs douaniers devait durer plus d'une session et qu'un travail aussi technique ne pouvait être indéfiniment recommencé.

Lors de l'institution d'un régime réglementaire de Commissions générales, la question s'est posée ie Savoir quelle serait leur durée.

M. Léon Perrier proposait le renouvellement annuel, par contre la Commission concluait en première lecture, par l'organe de son rapporteur M- Cazelles, au renouvellement triennal correspondant à chaque élection sénatoriale. A la seconde lecture, le nouveau rapporteur, M. Penancier, faisait connaître que la Commission s’élait ralliée au renouvellement annuel qui fut adopté (article 15). (Résolution du 25 novembre-18 janvier 1921).

Un problème fort particulier au Sénat était, de plus, à résoudre. Il fallait prévoir ce qu'il adviendrait des anciennes Commissions spéciales qui existaient toujours el qui, toujours saisies d'un ou de plusieurs projets, menacaient de subsister du fait même de leur inertie et parce que leur rapport ne serait pas déposé.

La Commission proposait la survie des Commissions spéciales, « soit pour une période déterminée par une délibération spéciale du Sénat, soit jusqu'à l'achèvement du mandat qui leur a été confié, soit jusqu'à l'adoption ou le rejet définitif ou le retrait des projets et proposis lions dont elles sont saisies: »

M. Léon Perrier démontra à la séance du 18 janvier que le vote de. ce texte entraînerait, en fait, le maintien de l'ancien système et que le seul résultat de la réforme serait,

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alors, d'avoir ajouté une douzaine de Commissions aux Commissions existantes et d’avoir porté leur nombre aux environs de cent. Heureusement, l'amendement du Ssénateur de l'Isère fut adopté par la Haute Assemblée et constitua l’article 2 de la résolution du 25 novembre 1920- 18 janvier 1921.

« À titre transitoire, les Commissions spéciales actuellement en fonctions conservent leur mandat jusqu’après l'adoption ou le rejet définitif des projets ou propositions dont elles son! saisies. Toutefois, elles devront déposer leurs rapports dans le délai de trois mois après la congtitution des Commissions générales prévues à l’article 15 du règlement. — A l'expiration de ce délai (5 mai 1921), les Présidents des dites Commissions générales réunis sous la présidence du Président du Sénat prononceront le transfert à la Commission générale compétente de tous leurs projets et propositions de loi dont le rap-

port n'aura pas été déposé. — Les projets modifiés par la Chambre des Dépulés seront renvoyés à la Commission spéciale précédemment saisie. — Une décision du Sénat sera

nécessaire pour le maintien d’une des Commissions spéciales actuellement existantes. »

Le maintien des Commissions ne sera plus de droit, il faudra au contraire qu'une décision spéciale du Sénal en décide ainsi.

La disparition des Commissions spéciales dès l’achèvement de leurs travaux était, en outre, réglementée par l'article 22 du règlement. L'adoption de la proposition Perrier assurait l’abandon définitif ef à brève échéance du système des Commissions spéciales. Les deux Assemblées françaises avaient enfin deux organisations intérieures ralionnelles et parailèles.