LIMITATION DE LA PAROLE
LA
LA
Gette étude de la réforme de la procédure parlementaire a été, nous l'avons dit, volontairement localisée et consacrée au développement et à l’organisation des Commissions permanentes. Il est cependant intéressant de souligner les améliorations apportées aux règles de la procédure de l’Assemblée dont le résultat direct a été d'augmenter l'efficacité des travaux des Commissions.
Celles-ci instituées, organisées, pourvues des instruments de travail qui leur sont nécessaires, doivent, en outre, voir leurs rapports facilement et rapidement soumis à l’Assemblée. Leurs études demeureraient sans cela inutile. Qu'importe, en effet, d'avoir assuré l'examen méthodique, assuré et prompt des textes par des organes d'étude qualifiés si les rapports doivent s'amonceler au seuil de la salle des délibérations de l'Assemblée dont l’ordre du jour exagérément encombré n'est jamais épuisé devant les interminables joutes oratoires qu'il provoque.
Pour éviter un pareil écueil, il esl plusieurs prescriptions très intéressantes qui peuvent être introduites dans le règlement des Assemblées. Ce sont celles qui assureni une fixation plus. rationnelle de l'ordre du jour, qui permettent l'inscription à l’ordre du jour sous réserve qu'il n'y ait pas débat, qui soumellent la discussion immédiate des projets à certaines formes restrictives, qui tendent enfin à limiter, dans la mesure possible le droit de parole à la tribune. En un mot, le bon fonctionnement des Commissions compétentes ou tout au moins l'efficacité de leurs études dépend dans une mesure cerlaine de la bonne réglementation des séances publiques.
$ 4. — FIXATION DE L'ORDRE DU JOUR: — L'intérêt d'une bonne ordonnance de l'ordre du jour à été fort justement indiquée en ces termes par M. Eugène Pierre :
« Assigner un rang aux questions qui doivent être débattues par la Chambre, semble souvent une opération de médiocre importance, on l’abandonne assez volontiers aux membres qui ont la persévérance de rester tard dans la salle ; il y a cependant peu d'actes qui influent d'une façon aussi directe sur la vitalité intérieure des Assemblées et sur leur bon renom extérieur. Il dépend souvent de la place occupée par un projet qu'il aboutisse ou qu'il échoue. Une inscription inopportune, trop hâtive, peut comprometire le sort d’une réforme ; en revanche, le rapporteur qui laisse échapper l'occasion de réclamer un rang s'expose à voir la législature prendre fin sans que son travail ait été examiné. »
Ce qui était particulièrement préjudiciable au bon fonctionnement des rouages parlementaires à la Chambre des Députés c'était antérieurement la trop grande instabilité de l'ordre du jour. À ce moment, il était fixé, comme aujourd'hui encore au Sénat, par le Président après consultation de l'Assemblée (1) à la clôture de la Chambre.
« Cet ordre du jour, écrivait M. J.-L: Breton en 1913 (2),
(1) Ancien article 111 du R. C. D. « Le Président, avant de prononcer la clôture de la séance, consulte la Chambre sur le jour, l'heure et les objets de discussion de sa prochaine séance ». RS.
(2) Proposition du 4 novembre 1913, n° 3.148.
esl élabli le plus souvent dans le chaos el le brouhaha des fins de séance et se trouve livré au hasard des inspiralions individuelles les moins réfléchies.
« Parfois un tout petit nombre de députés debout dans l’hémicycle, impatients de sortir, votent bruyamment sans discussion el sans réflexion, des motions immobilisant la Chambre durant plusieurs séances dans un débat stérile. D'autres fois, Ministres, Présidents et Rapporteurs des Commissions, auteurs de propositions, se succèdent à la tribune réclamant chacun la priorité pour un projet différent et c'est dans la confusion la plus extrême, sans examen approfondi que la Chambre est appelée à les départager. »
Pour éviter un aussi redoutable inconvénient, une première proposition de M. Abel Ferrv avait été déporée le 23 février 1911. L'auteur proposait que les différents présidenis des Groupes se réunissent périodiquement dans une même conférence pour formuler, au sujet de l'ordre du jour des séances publiques, un avis qui ne pourrait manquer d'être pris en considération par la Chambre. M. Abel Ferry expliquait en ces termes la portée de sa proposition :
« Les Chefs de Groupes, les Présidents de Commissions tiendront une réunion périodique : 1° Is pourront s'entendre pour fixer les heures et jours de séances de Commissions de façon qu’un député ne soit plus exposé à être convoqué le même jour, à la même heure, dans deux Commissions différentes ; 2 Les Présidents de Commissions pourront s'entendre pour fixer la mise à l'ordre du jour de leurs divers projets.
« Nous espérons que leur action s’étendra, nous concevrions fort bien, par exemple, que la conférence des Présidents de Commissions et de Groupes décide que lorsque telle discussion aura duré un temps déterminé la clôture serait demandée. il importerail, en effet, de rétablir dans les usages parlementaires la procédure de clôture jadis fréquemment employée. Mais pour que la Chambre la votât, il faudrait d'une part que la date à laquelle elle serait demandée fut par avance connue, afin d'éviter tout froissement personnel ; d'autre part, qu’elle fut demandée par un organisme faisant autorité et en mesure d’avoir des vues générales sur l’ensemble des travaux parlementaires.
« Les délibérations de la conférence ainsi instituée ne pourront donner lieu qu'à une motion publiée au Journal Officiel. Elle n’engagera en aucune manière la Chambre qui demeure la pure maîtresse de son ordre du jour qui pourra suivre ou non les indications ainsi données. »
La suggestion de M. Ferry au sujet de la clôture concerne plutôt le problème de la limitation de la parole que nous envisagerons plus loin.
Pour la fixation de l'ordre du jour, le dernier paragraphe cité indiquait la faiblesse du régime proposé. Quelque ingénieux que paraissait la création de cette conférence des Présidents, il semblait bien que ses décisions devaient avoir trop peu d'autorité vis-à-vis de l'Assemblée. C’est ce qu'il advint. La proposition de M. Ferry fut adoptée par la Chambre le 8 novembre 1911. Cette amorce d'une réforme considérable n'eut pas tout d'abord tous les effets qu'on devait espérer. Les séances de la conférence furent extrèmement rares et irrégulières, aucune périodicité n'avait été prévue. Ses décisions n'avaient d'autre sanction que leur publicalion au Journal Officiel et, de fait, il en était tenu très peu compte ; ses avis demeuraient de pure forme:
La Commission de la 7° législature avait proposé le système suivant : l'ordre du jour serait réglé tous les huit jours et il ne pourrait être modifié dans l'intervalle que sur la demande du Gouvernement ou sur celle de 40 membres présents.
M. J.-L. Breton, dans son projet de règlement de 1913, combina cette proposition avec la résolution Ferry instituant la conférence des Présidents. Son texte fut intégralement introduit, sauf l'obligation de l’ordre du jour hebdomadaire, dans le règlement de 1915. 11 devint l’article 94 en vertu duquel la proposition motivée de Ja conférence des Présidents est lue par le Président à Ja NA el soumis à l’approbation de l'Assemblée (1).
(1) R. C. D. article 9% : « Les Présidents des Commissions constituées en vertu de l’art. 11, les Présidents de Groupe ou à leur
L'ordre du jour adopté ne peut plus être modifié que sur la demande du Gouvernement où sur la demande de 50 membres dont la présence doit obligatoirement être constatée par appel nominal. La nouvelle réglementation que le Sénat ignore encore assure à l'Assemblée populaire un ordre du jour plus stable, un meilleur emploi de son lemps et, par conséquent, l'examen mieux assuré des rapports des Commissions permanentes (1).
$ 2: —. INSCRIPTION A L'ORDRE . DU JOUR SOUS RESERVE QU'ILLN' YF AURA PAS DEBAT. — Un autre perfectionnement de la procédure facilite sensiblement le vote définitif des projets élaborés par les Commissions parlementaires. Il fut introduit dans le règlement du 4 février 1915 sur la proposition de M. J.-L. Breton, c’est celui qui permet l'inscription de l'ordre du jour d'une séance sous réserve qu'il n'y aura pas débat.
Cette procédure avait été depuis longtemps déjà suivie par un accord tacite des partis. Mais non officiellement
défaut un membre désigné par le bureau de la Commission ou du Groupe, sont convoqués par le Président de la Chambre chaque semaine, s’il y a lieu, pour examiner l'état des travaux de l'Assemblée. — Leur conférence donne lieu à une proposition motivée concernant l'ordre des travaux de la Chambre et le règlement de l'ordre du jour. — Le Gouvernement, spécialement avisé par le Président de la Chambre, du jour et de l'heure de la conférence peut être entendu. — La proposition présentée par la conférence est lue en séance par le Président qui la soumet à l'approbation de la Chambre. — L'ordre du jour réglé par la Chambre est affiché dans l'enceinte du Palais et publié au Journal Officiel. — T1 ne peut être modifié que par un vote émis soit sur l'initiative du Gouvernement, soit sur une demande signée par cinquante membres dont la présence devra être constatée par appel nominal ». Le 27 mai 1920, la Chambre a étendu aux Présidents de toutes les Commissions permanentes et non pas seulement de celles instituées par l’article, la participation à la conférence.
(1) On a bien souvent suggéré d'étendre les attributions de la Conférence des Présidents. M. Reïbel écrivait le 18 juin 1921 : « Nous voudrions aussi mieux coordonner le travail parlementaire et notamment assurer par des fixations à des dates déterminées assez longtemps à l'avance pour permettre et hâter l'étude par les Commissions, l'examen des grands projets organiques qui attendent vainement leur mise à l’ordre du jour. Il suffirait, pour y parvenir, d'élargir les attributions de cette si utile conférence des Présidents et des grandes Commissions et des Groupes, qui se réunissent chaque semaine chez le Président de la Chambre pour élaborer le programme de travaux de l'Assemblée ».
