Troisième PARTIE. — Organisation

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L'art. 4 de la loi de Pluviôse instituait les Conseils de préfecture juges d’un certain nombre d’affaires qu'elle énumérait et c'était là leur principale fonction. Le texte ajoutait qu'ils étaient compétents pour auloriser les communes et établissements publics à plaider. On ouvrait ainsi la porte aux attributions administratives et nous savons que le législateur les a largement développées depuis cette époque. Nous les étudierons dans trois paragraphes principaux :

1° Attributions consultatives.

2° Décisions administratives.

3° Attributions individuelles.

1° Attributions consultatives.

1° Les attributions consultatives des Conseils de préfecture sont au nombre de celles qui leur ont été conférées par des dispositions postérieures à l'an VIII.

Ce fait s'explique quand on se rappelle le peu de

faveur dont jouissait à cette époque le système des administrations collectives, en raison des obstacles qu'elles avaient mis à l’action du pouvoir central dans les départements.

Les essais qui furent faits dans celte voie sous le Consulat et l'Empire furent des plus timides et c’est à peine si on en trouve quelques exemples (1). Mais sous la Restauration, on prit l'habitude de soumettre certaines décisions du Préfet à l'avis du Conseil de préfecture et plus particulièrement celles qui portaient sur des intérêts généraux.

Le goût des assemblées déhbérantes s'était alors sensiblement développé, aussi ne montrait-on plus les mêmes défiances à leur égard.

Depuis lors, les fonctions consultatives des Conseils de préfecture ont été sans cesse en augmentant ; toutefois elles ont subi une notable diminution. Quand l'art. 11 de la loi du 21 juin 1865 fit passer dans leurs attributions contentieuses toutes les affaires qui avaient été Jusqu'à ce moment soumises au jugement du Préfet en Conseil de préfecture et pour lesquelles ils n'avaient qu'un simple droit d'avis.

Malgré cela, les exemples ne manquent pas, et il faut nous borner à énumérer les principaux en essayant de les grouper.

1° Certains textes imposent au préfet de statuer en

(4) On peut citer seulement l'arrêté du 21 février an XII. Le décret du 9 vendémiaire an XIII et la loi du 15 septembre 1807.

ATTRIBUTIONS ADMINISTRATIVES. 27 Conseil de préfecture quand des intérêts généraux sont engagés.

Il en est ainsi pour l'admission ou le rejet des demandes formées par les propriétaires riverains, d'une route nationale déclassée, à l'effet d'obtenir qu'il soit réservé un chemin d'exploitation, quand le sol est délaissé à l’administration des domaines pour être aliéné (L. 24 mai 1842, art. 2).

De même pour les cessions de terrains domaniaux compris dans le tracé des routes nationales ou départementales et des chemins vicinaux (L. 21 mai 1836, art. 15 et 16). Cette disposition a été étendue à la voirie urbaine par la loi du 6 décembre 1897, art. 3.

En matière de travaux publics, la loi du 3 mai 1841 donne au préfet en Conseil de préfecture le droit de désigner les propriétés qui doivent être cédées et de fixer l'époque de la possession, lorsque l’expropriation pour cause d'utilité publique est demandée dans un intérêt purement communal par une commune ou qu'il s’agit de travaux d'ouverture et de redressement des chemins vicinaux.

La même formalité est exigée quand le préfet approuve la cession des biens appartenant à des communes ou à des établissements publics lorsque cette cession est jugée nécessaire par l'administration à l'exécution des travaux publics ou bien quand 1l s'agit de l'acceptation des offres d’indemnités pour

l'expropriation de ces mêmes biens.

Pour les élections locales, la loi du 22 juin 1833 chargeait le préfet en Conseil de préfecture de procéder au tirage au sort afin de régler l’ordre entre les séries qui devaient procéder au renouvellement des Conseils généraux et d'arrondissement.

Cette attribution ne subsiste plus aujourd’hui que pour les Conseils d'arrondissement. La loi du 1Ù avril 1871, art. 21 l’a enlevée au préfet pour la donner à l'assemblée départementale en ce qui concerne les Conseils généraux. Mais la loi de 1833 s'applique encore aux Conseils d'arrondissement, elle continue également à être en vigueur pour la détermination de la vacance, à défaut d'option par le conseiller d'arrondissement élu par plusieurs cantons.

La culture des tabacs nous fournit quelques exemples (L. des finances, 28 avr. 1816, art. 186 et SA

L'avis du Conseil de préfecture est obligatoire : pour la détermination du nombre d'hectares de terre qu'il est permis de planter en tabac, dans les pays où celte culture est autorisée ;

Pour l'option à faire entre la voie de l’adjudication, de la soumission ou des traités avec les planteurs ;

Pour la fourniture du tabac aux manufactures nationales ;

Pour la détermination du mode de déclaration à prescrire aux planteurs pour l'exportation.

Les transactions sur les contraventions concernant

la poudre à feu, quand la valeur des amendes et confiscations n'excède pas 1,000 fr., sont soumises aux mêmes règles.

Enfin, le Préfet doit prendre l'avis du Conseil de préfecture avant d'autoriser les établissements dangereux, insalubres ou incommodes de la première classe, quand des tiers ont formé opposition contre leur ouverture. (Décr. 25 mars 1852) (1).

La même formalité est exigée pour les remises ou modérations d'impôt.

2° Nous allons énumérer maintenant certaines circonstances où le Préfet agit comme tuteur des Assemblée locales. Son intervention peut porter sur leurs décisions ou sur leurs actes.

Il est obligé de prendre l’avis du Conseil de préfecture dans les cas suivants :

Annulation des délibérations prises par un Conseil d'arrondissement hors de ses sessions légales. (L. du 22 juin 1883, art. 28).

Déclaration de la nullité de droit : a) des délibérations des Conseils municipaux portant sur un objet étranger à leurs attributions, prises hors de la réunion légale, ou en violation d’une loi ou d'un règlement

(1) En vertu du décret du 45 octobre 1810, art. 2, la permission pour les établissements de la première classe devait être donnée par le chef de l'État. Au cas d'opposition formée par des tiers, l’art. 4 décidait Eu Le Conseil de préfecture donnera son avis, sauf la décision du Conseil d'Etat », C'est un des rares exemples d'avis donné par le Conseil de préfecture au

Pouvoir central. Nous croyons que le décret du 25 mars 1852 les a tous fait disparaître.

d'administration publique; b) des vœux politiques ou des adresses et proclamations illégalement votés par les mêmes assemblées (L. 5 avril 1884, art. 63, 65 et 72).

Annulation des délibérations des Conseils municipaux auxquelles auraient pris part des membres du Conseil, intéressés soit en leur nom personnel, soit comme mandataires, à l'affaire qui en fait l’objet (id., art. 64 et 66).

Établissement et réparüition de l'impôt d'après les décisions du Conseil général, sur les réclamations des communes, lorsque le Conseil d'arrondissement ne s’est pas conformé à ces décisions dans son travail de réparütion (L. 10 mai 1838, art. 46).

Établissement du budget communal dans les cas où ce budget n'aurait pas été définitivement réglé avant le commencement de l'exercice et où il n’y aurait aucun budget extérieurement voté (L., 5 avril 1884, art. 150).

Inscription d'office au budget communal de l’allocation nécessaire pour une dépense obligatoire, si le Conseil municipal a refusé de la voter ou n'a voté qu'une somme insuflisante, pourvu qu'il s'agisse d'une commune dont le revenu est inférieur à trois millions (id., art. 149).

Ordonnancement sur le refus du maire d’une dépense autorisée et liquide (id., art. 152).

Approbation des délibérations municipales acceptant

des dons et legs avec charges et conditions lorsqu'il n'y a pas de réclamation de la part des héritiers (id., art. 121).

Approbation des délibérations municipales concernant les baux de plus de dix-huit ans, les aliénations et échanges de propriété communale, les transactions mobilières ou immobilières, quelle que soit leur valeur et sans qu'il soit besoin de produire la consultation de trois jurisconsultes qui était antérieurement exigée. . Vente sur les lieux des produits façonnés provenant de bois des communes et des établissements publics ; travaux à exécuter dans les forêts communales ou des établissements publics pour la recherche ou la conduite des eaux, la construction des récipients et autres ouvrages analogues, lorsque ces travaux ont un but d'utilité communale {Décret 13 avril 1861, art. 6).

Ces attributions des Conseils de préfecture ont soulevé de nombreuses critiques. Le premier grief que lon peut relever contre elles est le suivant : Cet avis que le préfet doit prendre, chaque fois que la loi lui impose de statuer en Conseil de préfecture, ne l'engage en rien et il peut, s'il l'entend, statuer dans un sens tout à fait opposé à l'opinion qui avait été émise par le Conseil.

C’est ce qui fait de cette mesure une vaine formalité, aussi a-t-on pu dire : « qu'il n’est pas nécessaire d’être initié à tous les secrets de l’administration pour savoir

dans la pratique combien cette consultation est 1llu-

soire. L'avis émis par le Conseil de préfecture est purement facultatif pour le préfet et le plus souvent celui-ci se borne à faire contresigner par les conseillers une décision prise à l'avance » (1).

En second lieu, ces avis, malgré leur inefficacité, ont pour effet de transformer les conseillers en auxiliaires du préfet et ils se trouvent ainsi mêlés dans des cas nombreux à l'administration active.

Or, cette immixtion peut nuire gravement à leur caractère de juges et enlever beaucoup de force à leurs décisions. On répétera qu'ils sont juges et parties dans leur propre cause (2).

Pour ces raisons, nous proposons de supprimer ces attributions des Conseils de préfecture. Cette solution aura un double effet : elle permettra aux conseillers de se consacrer plus entièrement à l'examen des affaires contentieuses ; elle mettra mieux en lumière la responsabilité du préfet qui, dans l’état actuel, peut être tenté de s’abriter derrière un avis du Conseil qui n’a même pas été consulté.

Du reste, la disparition des attributions administra-

üves de quelque nature qu’elles soient, sera une con-

(4) MorLor, Loc. cit.

(2) L'’argument nous paraît irréfutable quand il est produit à propos du fait suivant : lorsqu'il y a opposition à la création d’un établissement dangereux de la première classe, le préfet ne peut ni accorder ni refuser son autorisation sans prendre l'avis du Conseil de préfecture. Si l'autorisation a été accordée, les tiers peuvent y faire opposition devant le Conseil de préfecture qui sera ainsi appelé à statuer dans une affaire sur laquelle avant tout procès il s'était déjà prononcé.

séquence de l’organisation que nous proposerons d'adopter pour les Conseils de préfecture. Nous sommes, en effet, d'avis d'en réduire le nombre et d’en faire des Conseils régionaux, comme cela, du reste, a été déjà proposé.

Il convient maintenant de se demander s’il y a lieu de remplacer par une mesure plus efficace cette formalilé que nous supprimons. Nous pensons que l’on pourrait, dans la plupart des cas. exiger du préfet qu'il statuât par arrêté motivé, comme cela existe déjà en vertu de l’article 34 de la loi du 10 août 1881 quandil prononce la nullité des décisions prises par les Conseils généraux en dehors de leurs sessions ordinaires. « Nous ne croyons pas, dit M. Barthou, diminuer les garanties des citoyens en donnant au Préfet le droit de statuer seul, en exigeant toutefois qu'il fonde son arrêté sur des considérants qui feront connaître à tous les raisons de sa décision. »

La connaissance de ces « motifs » faciliterait en outre à ceux qui se croiraient lésés le recours soit devant le Ministre, soit devant le Conseil d'État.

La règle devrait s'appliquer chaque fois que des intérêts généraux seraient en jeu et aussi, quand en vertu de son pouvoir de tutelle administrative le préfet procéderait à l'exécution de certains actes à la place des autorités locales qui auraient négligé ou refusé de les faire.

Cette tutelle s'exerce aussi vis-à-vis de la gestion LEMAIRE. 3

des biens communaux, dans certains cas peu nombréux que nous avons cités. On pourrait, noûs semble-t-il, supprimer tout contrôle du Préfet dans ces matières ; nous n'y voyons pas de graves inconvénients et on franchirait ainsi une nouvelle étape vers une décentralisation plus complète que celle dont nous jouissons.

La même mesure se juslifierait à nos yeux, si elle s’'appliquait à l'expropriation quand elle est demandée dans un but purement communal, car, pour nous, les formalités qui l'entourent constituent une garantie sufli-

sante pour les intérêts de tous.

2° Décisions administratives.

L'article 4 de la loi du 28 pluviôse, dans son sixième paragraphe, s'exprimait ainsi: « Le Conseil de préfecture prononcera sur les demandes qui seront présentées par les communautés des villes, bourgs ou villages pour être autorisées à plaider ». Il ne s'agissait pas ici d'un simple avis, comme nous en avons eu précédemment l'exemple, mais d’un pouvoir de décision propre, appartenant au Conseil de préfecture et à lui seul (1).

Ces attributions, comme toutes les autres, ont été développées par des dispositions successives qu'il sufhit de citer.

(1) « Nulle commune ou section de commune ne peut ester en justice sans y être autorisée par le Conseil de préfecture ». L. 5 avril 1884, art. 421.

L'arrêté du 7 messidor an IX et la loi du 7 août 1851 ont soumis les hospices et établissements de bienfaisance à la nécessité de l'autorisation. Pour les fabriques ce fut le décret du 30 décembre 1809, act Te.

Le décret du 6 novembre 1813 appliqua la même règle aux menses curiales el épiscopales, aux chapitres et aux séminaires (art. 14, 19, 53, 70).

Enfin, y furent également soumis : les consistoires protestants par l'ordonnance du 23 mai 1834 et les consistoires israélites par celle du 25 mai 1844.

Le contribuable qui veut exercer une action au nom de la commune doit aussi, en vertu de la loi du 5 avril 1884, art. 123, obtenir l'autorisation du Conseil de préfecture.

Cette mesure est une des formes de la tutelle admimistrative, elle a été prise pour remédier à l’entrainement qui pourrait engager ces différents établissements dans des procès hasardeux ; c’est pourquoi elle ne s'applique pas : quand l'affaire est de la compétence des tribunaux administraüfs, quand il faut exercer une action possessoire ou y défendre ou faire certains actes conservatoires, quand enfin il s’agit d’une demande accessoire ou incidente.

Nous pensons que cette attribution des Conseils de préfecture doit êlre supprimée, car elle constitue comme celle que nous avons précédemment étudiée,

une fonction qui les mêle trop à l'administration active

et nuit ainsi à leur caractère de juges; 1l n’est, du reste, pas prouvé qu'ils soient placés mieux que tout autre pour donner ces autorisations, el nous pensons même qu'il y aurait avantage à les remplacer. Il s'agit là d'un des actes principaux de la tutelle administrative, et il convient de se demander à qui cette attribution devrait être dévolue.

En 1871, on avait proposé de la confier à la Commission départementale (1). Cete solution fut repoussée, quand on se fut aperçu, qu'en rendant l’action administrative aux corps élus, on revenait à l'erreur de 1791. Elle aboutissait, en réalité, à enlever toute action au pouvoir central. Dominés par cette même idée, les auteurs de la loi du 5 avril 1884, au lieu d'augmenter les pouvoirs du Conseil général dans ce sens, restreignirent ceux qu'il possédait (2).

Ce serait du reste accroître dans des proportions considérables les attributions déjà nombreuses de la Commission départementale ; notons aussi que par sa composition elle est encore moins indiquée pour ce travail que le Conseil de préfecture.

M. Morlot demande la création d'un comité de trois jurisconsulles analogue à celui que l'arrêté du 7 messidor an IX insütuait pour les établissements

chanitables.

(1) Commission de décentralisation. Rapport WabDINGToN.

(2) Comme, par exemple, en matière d'octrois, où ils ont substitué un simple droit d'avis au droit de décision dont disposait auparavant le Conseil général.

Il est bien évident que de telles personnes seraient donées d’une compétence spéciale pour apprécier si les communes et établissements publies ne s'engagent pas dans des procès téméraires, mais nous voyons des obstacles qui s'opposent à ce que nous nous engagions dans cette voie.

En premier lieu, comment serait-on certain de s'assurer les conseils de ces comités d'arrondissement, si, comme le propose M. Morlot, les fonctions de leurs membres étaient gratuites.

En outre, même si elles étaient rétribuées, nous ne croyons pas que ces attributions puissent être conférées à de simples particuliers, avoués, notaires ou avocats, ayant des connaissances Juridiques spéciales et cela pour la raison suivante : ce qu'on appelle généralement tutelle administrative diffère absolument de la tutelle du droit civil. On ne peut pas considérer la commune et les établissements publics comme des mineurs que l’on frappe d’incapacité parce qu’on les juge inaptes à se protéger euxmêmes et que la loi force dans leur propre intérêt à s’entourer de conseils.

« Au contraire, les prérogatives réservées à l'État en matière d'administration communale, n'ont n1 pour base ni pour raison d’être une prétendue incapacité paturelle des communes. Ce n’esl pas parceque les Conseils municipaux manqueraient d'intelligence, de

lumières, de volonté réfléchie, que certaines de leurs

délibérations sont soumises à la nécessité d’une autorisation, que d’autres sont entièrement subordonnées ou peuvent être anuulées. C’est parce qu'entre les intérêts locaux, d’une part, et, d’autre part, les intérêls généraux du pays, dont l'État a la garde, il existe un lien étroit qui fait obstacle à la prédominence de l'intérêt communal » (1).

Ceci s'appliqueégalement aux établissements publics ; voilà pourquoi nous avons écarté la Commission départementale et le Comité de jurisconsultes, pourquoi aussi nous ne voyons pas la nécessité de supprimer complètement les autorisations de plaider. Ce serait, il est vrai, encore un pas de fait vers une décentralisalion plus complète que celle qui existe actuellement, mais la nécessité ne s'en impose pas.

Voici les solutions que nous proposons d'adopter :

Le Préfet statuera seul sur les demandes des communes ou des contribuables voulant exercer une action à leur place.

Pour les hospices, établissements de bienfaisance, fabriques, consistoires protestants ou israëlites, il devra prendre l'avis du Conseil municipal, sans toutefois être obligé de s’y conformer. Les Conseils municipaux doivent être consultés parce que l'état des finances de ces différents établissements aune repercus-

sion sur le budget de la commune ; leur avis ne doit

(1) Ducroco, op. cit, I, p. 385.

être que facultatif, car c’est le seul moyen de les empêcher de pouvoir, même par pure mauvaise volonté, opposer leur refus à des demandes de plaider qui seraient légitimes.

En ce qui concerne les séminaires, chapitres, menses curiales et épiscopales on pourrait, nous semble-t-il, les dispenser de toute autorisation, car l'État et la commune ne paraissent guère intéressés dans leurs affaires.

Nous n'avons pas encore parlé d’une autre attributon des Conseils de préfecture relative aux mainslevées d’oppositions formées ou d'inscriptions prises pour la conservation du droit des pauvres et des hospices. Il faut, pour qu'elles puissent être opérées, qu'une décision du Conseil intervienne en les autorisant (Décret 11 thermidor an XII).

L'ordonnance du 15 juillet 1840 conférait dans des circonstances identiques, mais par rapport aux communes, ce droit au Préfet en Conseil de préfecture.

On ne peut guère jusüfier la différence et nous pensons que cette prérogative doit être réservée au Préfet, car les opérations dont il s’agit sont assimilables aux délibérations portant aliénation ou échange de propriété, et, comme celles-ci, ne devraient être exéculoires qu'après approbation préfectorale.

Il reste à déterminer les règles qui s’appliqueront aux décisions prises par le Préfet. Nous pensons qu'on

pourrail conserver celles qui existent déjà. Les arrêtés

ne seront pas motivés quand ils porteront autorisation, ceux qui rejetteront la demande devront, au contraire, contenir les motifs de ce refus, afin de permettre au Conseil d'État de les apprécier s’il est saisi d’un recours.

Ce recours devrait être exercé dans un délai de deux mois. D'après la loi du 5 avril 1884, art. 121, à défaut de décision rendue dans ledit délai, la commune est autorisée à plaider. Nous croyons qu'il vaudrait mieux assimiler le silence du Préfet à un rejet et auto-

riser le recours devant le ministre comme l’a fait la loi

du 17 juillet 1900.

3° Attributions individuelles.

Nous avons vu dans les paragraphes précédents comment les Conseils de préfecture se trouvent méêlés à l'Administration d’une façon plus où moins directe et nous en avons montré les inconvénients; malgré leur gravité 1ls n'étaient pas de nature à nuire au caractère de cette juridiction d'une façon aussi complète que les fonctions individuelles dont les membres des Conseils de préfecture ont été investis. Aucune attribution de cette sorte ne leur avait été dévolue par la loi de plüviose, ils les doivent à des dispositions pos-

térieures et, comme les autres, elles ont été très déve-

loppées; 1l suffira pour nous en convaincre d'indiquer les principales.

Il faut d’abord citer les cas où des textes confèrent certaines fonctions aux Conseillers à l'exclusion de toute autre personne.

Le doyen des Conseillers de préfecture prend de droit l'administration du département à la place du Préfet quand celui-ci est décédé, révoqué où simplement changé. Arrêté du 27 pluviôse an X reproduit par l’Ordonnance du 29 mars 1821, art. 2.

Le Conseiller de préfeeture dernier inscrit au tableau remplace de plein droit le Secrétaire général qui est absent, empêché ou chargé par délégation de remplacer le Préfet. Ordonnance du 29 mars 1821, art. 4.

Enfin, la loi du 15 juillet 1889, dans son art. 18, exige qu'un Conseiller de préfecture fasse partie du Conseil de révision.

Nous mentionnerons dans un second groupe certains cas où les Conseillers peuvent être appelés à remplir d’autres fonctions; dans ces différentes circonstances ils sont désignés par le Préfet.

En cas d'absence ou d'empêchement, le Préfet peut déléguer son autorité, soit au Secrétaire général, soit à un Conseiller de préfecture. Au cas d’absence, le Ministre de l'Intérieur doit approuver la délégation. Arrêtés du 17 ventôse an VIIT et du 13 germinal an IX. Ordonnance du 29 mars 1821.

Le Préfet peut désigner un Conseiller de préfecture :

1° qui le remplacera dans les jurys de concours, dans les adjudications domaniales et de travaux publics; 2% qui procédera à des actes prescrits par les lois quand les maires auront négligé ou refusé de les faire (L. 5 avril 1884, art. 85), 3° qui présidera à sa place les Conseils de révision dans des cas tout à fait exceptionnels (1).

Le Conseiller de préfecture peut aussi être appelé à remplacer le sous-préfet absent où empêché (2), à présider à sa place les opérations du tirage au sort, ou même à l’y remplacer dans les arrondissements où les cantons sont très nombreux, afin de pouvoir procéder simultanément au rage dans des localités différentes (3).

Il peut encore être désigné pour suppléer le sousintendant militaire si le chef-lieu du département n’est pas place de guerre (4), pour procéder au récolement du mobilier de l'évêché ou de l'archevèché chaque année et à chaque mutation du titulaire (5), pour présider les jurys d'examen des candidats aux bourses dans les lycées (6).

Enfin une décision mimistérielle du 5 avril 1891,

(1) Malgré cette précaution les préfets usent assez largement de cette faculté puisqu’en 1889, par exemple, sur 3,053 séances du Conseil de révision, 2,143 seulement ont été présidées par eux.

(2) Ord. du 29 mars 1821, art. 4.

(3) Loi du 15 juillet 1889.

(4) Ord. du 10 juin 1829.

(5) Loi du 26 juillet 1829.

(6) Décret du 29 juillet 1849, art. 6 et 10.

permet au préfet de désigner un conseiller de préfecture pour l'examen de questions spéciales, qui par leur nature demandent une étude approfondie et des connaissances supérieures à celles qu'on trouve d'ordinaire dans le personnel des bureaux.

Mais ce n'est pas tout, il y a de nombreux départements où le conseiller de préfecture doit donner un très grand nombre de signatures à la place du préfet, et cela lui prend souvent la plus grande partie de son temps.

Ces attributions permettent, dans la plupart des cas, de considérer le conseiller, quand il les exerce, comme un véritable représentant de l'administration active et il est facile de se rendre compte des inconvénients qui peuvent en résulter.

Les critiques contre un pareil état de choses ne manquent pas.

Ceux-mêmes qui admettent le cumul des attributions contentieuses et administratives sont les premiers à dire que les conseillers de préfecture ne sont nullement préparés pour remplacer à brûle-pourpoint le

préfet, le sous-préfet ou le secrétaire général.

Ceux qui réclament la disparition de cette immixtion des conseillers dans l'administration, fournissent d'autres arguments doués d'une {rès grande force.

Ils reproduisent le reproche qu'ils avaient déjà formulé contre les attributions que nous avons précé-

demment étudiées, mais ici ils ont encore plus raison

que jamais, car il est impossible de contester que dans bien des cas, les conseillers soient juges et parties dans leur propre cause. Il est très possible que l’un d'eux soit appelé « à se prononcer comme juge sur une affaire qu'il aura ordonnée, instruite el même approuvée comme préfet intérimaire ; el que, pris à l'improviste pour remplacer le commissaire du Gouvernement à l'audience, 1l sera peut-être forcé de parler dans une affaire qu'il aura instruite comme rapporteur et de déposer des conclusions contraires à l'opinion qu'il s'était faite de la question » (1).

À un autre point de vue, ces fonclions excessivement nombreuses, empêchent le conseiller de se livrer à tout travail suivi el surtout de se consacrer aux affaires contenlieuses (2).

Ces raisons nous paraissent péremptoires, aussi sommes-nous d'avis de supprimer ces attributions, d'autant plus qu'il est assez facile, pour ces travaux, de remplacer les conseillers par d'autres personnes.

Le secrétaire général semble tout désigné pour diriger le département à la place du préfet. Celui-ci peut déjà en tout temps lui déléguer une partie de ses fonctions et au cas d'absence il le désigne presque

toujours pour le remplacer, quoique la loi attribue

(4) Les Conseils de préfecture, par un ancien conseiler de préfecture (Rev. gén. d'admin., II, 1887.

(2) Il est des départements où dans les premiers et derniers jours de chaque mois, le conseiller qui occupe la permanence donne 1,200 à 1,500 et même 1,800 signatures dans une journée (Jbid.).

cette fonction au plus ancien conseiller de préfecture. Les secrétaires généraux sont des agents officiels, nommés par le chef de l'État, c’est pourquoi nous ne croyons pas qu'il soit besoin d’une délégation spéciale pour leur permeltre de remplacer le préfet.

Au cas d'absence, d'empêchement d'un sous-préfet ou d’un secrétaire général, les fonctions qu'ils exercent pourraient être remplies par des conseillers généraux désignés par le préfet, en temps ordinaire et par le Ministre de l'Intérieur au cas de décès ou de révocaüon du préfet.

Comme celte situation est exceptionnelle et ne doit pas se prolonger bien longtemps, elle n’est pas de nature à causer un grand préjudice aux conseillers généraux.

Au conseil de révision, le sous-préfet de l’arrondissement pourrait remplacer le conseiller de préfecture. De celte façon la part de l'élément administratif n'y serait pas diminuée (1).

Dans les arrondissements, chefs-lieux, le préfet prendrait le sous-préfet le plus voisin du canton où se tient le conseil « et, dit M. Morlot, ce serait se faire des illusions sur l’assiduité sous-préfectorale de croire que l’absence de ce fonctionnaire de sa sous-préfecture pendant deux ou trois jours, pourrait nuire sensiblement à l'expédition des affaires publiques ».

(1) Elle le serait, au contraire, avec la solution de M. Chevillon, qui proposait un médecin civil désigné par le Ministre de la guerre.

Comme le travail matériel du secrétaire général serait sensiblement augmenté, nous pensons quil y aurait avantage à adopter une solution qui a été déjà proposée (1) :

Le préfet pourrait déléguer la signature à un chef de division pour les mandats, lettres d'avis, pièces de comptabilité et dans le cas ou le secrétaire général serait appelé à remplacer le préfet, ce chef de division pourrait contresigner l’ampliation des actes adminisgénéral.

Quant aux autres fonctions de moindre importance

traufs par délégation du secrétaire

el que nous avons énumérées (bureaux d'adjudication, suppléance de l’intendant militaire, examen de quesüons spéciales, etc.), elles devraient être réparties entre

des conseillers généraux ou d'arrondissement.

(1) Morcor, Barrnou.

Conformément au plan que nous nous sommes tracé, nous allons passer à l'étude des attributions contenüeuses. Elles constituaient, nous l’avons déjà dit plusieurs fois, les principales fonctions des Conseils de préfecture quand ils furent créés. IL est même permis de penser que les autorisations de plaider, que l’on regarde aujourd’hui comme une mesure de tutelle administralive, avaient été considérées par le législateur de l'an VIII comme une disposition favorable aux communes, analogue à l'intervention des tribunaux judiciaires dans les affaires d’un mineur. Sinon, il y a tout lieu de croire qu'il aurait confié cette attribution au Préfet, qui, aux termes mêmes de la loi, devait être «seul chargé de l'administration dans le département ».

Actuellement encore le caractère dominant des Conseils de préfecture réside dans leurs fonctions juridictionnelles, les autres n'ayant par comparaison qu'une bien moindre importance. On conçoit donc que la

disparition des attributions administratives puisse s'ef-

fectuer sans soulever de bien vives critiques, on peut

même dire qu’elle est souhaitée par la grande majorité de ceux qui essayent de réformer cette institution.

Il en est tout autrement quand il s’agit des attributions contentieuses, car de leur suppression ou de leur maintien dépend l'existence des Conseils.

Nous savons déjà quelles solutions ont été mises en avant et nous avons répondu à ceux qui réclament la suppression des tribunaux administratifs, quand, dans notre introduction, nous avons montré la nécessité où l’on est de les conserver.

C'est maintenant qu'il convient d'apprécier les autres systèmes proposés. Ils sont au nombre de deux et ils ont reçu leur parfait développement : le premier dans la proposition de M. Morlot, le second dans le projet de M. Barthou.

La solution préconisée par M. Morlot consiste à transférer aux tribunaux judiciaires les attributions contentieuses des Conseils de préfecture (1). M. Bar- (hou, au contraire, ne change rien à leur compétence, il se borne uniquement à améliorer leur organisation.

Ni l’un ni l’autre de ces systèmes ne nous paraît saüsfaisant : celui de M. Morlot parce qu'il est trop énergique, celui de M Barthou parce qu'il ne l’est pas - assez.

Remettre d’une façon générale aux tribunaux ordinaires la connaissance des affaires actuellement soumises

aux Conseils de préfecture nous paraît impossible, car il

(1) C'est un des moyens qu’il emploie pour arriver à leur suppression.

ATTRIBUTIONS CONTENTIEUSES. 49 en est parmi elles un certain nombre que leur nature fait échapper au contrôle judiciaire en raison du principe de la séparation des pouvoirs.

D est vrai que M. Morlot admet un double tempérament à la règle qu'il énonce. En premier lieu « les réclamations contre les actes de l'Administration, organe de la puissance publique, devront être portées devant le Conseil d'État ». La formule est excellente et nous serions tout disposé à l'adopter si M. Morlot ne venait pas aussitôt en limiter l'application en indiquant les cas peu nombreux, où, selon lui, le fait se produira. Ils sont au nombre de cinq : Délimitation des zones frontières; places de guerre; magasins à poudre ; établissements dangereux, insalubres, incommodes de la 1'e et de la 2° classe; établissements de la 3° classe.

M. Morlot propose, en outre, de faire juger les comples des communes et des établissements publics par un tribunal nouveau dont il demande la création.

Ces faibles exceptions à la compétence judiciaire nous paraissent insuffisantes et 1l y a des matières que M. Morlot n'indique pas et dont cependant la connaissance ne peut être donnée qu'aux fribunaux administratifs.

Nous n'adhérons pas davantage aux idées de M. Barthou, parceque son projet, en ce qui concerne

les attributions contentieuses, n'introduit aucune

amélioration tandis qu'il nous paraît nécessaire d'en réaliser.

Nous croyons que la vérité réside entre ces deux opinions, et que parmi les affaires qui sont actuellement jugées par les Conseils de préfecture, il en est dont la connaissance peut être remise aux tribunaux judiciaires tandis que d’autres font partie du contentieux administratif et ne peuvent pas en être distraites sans violer les principes fondamentaux de notre droit.

Cette réparüition de compétence ne serait plus à faire, si, dans notre legislation, on s'était loujours astreint à ne donner au Conseil d'Etat ou aux Conseils de préfecture que la connaissance de ce que l'on a justement appelé le Contentieux administratif normal. Mais 1l en a été tout autrement et à côté des affaires qui leur sont forcément soumises, 1l y en a un nombre considérable d’autres « n'ayant, a-t-on dit, à peu près aucun caractère commun entre elles, et dont ces juridictions connaissent, non par l'application d’un principe de droit, mais par une sorte de caprice du - législateur ».

À côté du contentieux par nature, 1l y a un contenüeux par détermination de la loi ; les cas qui le constituent sont si nombreux que l'exception finit par empêcher de distinguer la règle ; sa Jusüfication ne peut se trouver dans aucun principe de droit mais seulement dans des considérations historiques ou d’uti-

lité pratique.

Nous allons essayer, en ce qui concerne les Conseils de préfecture, de réaliser ce partage d’attributions et, en agissant ainsi, nous nous conformerons au désir exprimé par beaucoup d'auteurs (1).

Pour arriver à ce résultat, nous aurons toujours présente à l'esprit la distinction qui existe entre les actes faits par l'autorité administrative :

Les uns sont des actes de commandement, 1ls émanent de la puissance publique et les particuliers doivent s’y soumettre. On a cependant organisé contre ces actes des recours dans l'intérêt des droits individuels, mais le principe de la séparation des pouvoirs exige qu'ils soient portés devant des juges spéciaux. Pour eux, la compétence administrative est seule possible.

Les autres, tout en émanant de l’Administration, sont accomplis par elle comme gérant de la fortune des différentes personnes morales qu’elle est chargée de représenter. Ces actes, quoique faits par l’Admimistration, ne lui empruntent pas un caractère spécial. Ce ne sont plus des commandements, ce sont des marchés, des contrats conclus par l'État et les personnes morales pour le fonctionnement des services dont ils doivent assurer la marche. La puissance

publique n'y est aucunement engagée et on ne voit

(4) Larernière, Berraécemy. Nous nous séparons d'eux cependant sur un point : Ils considèrent les attributions répressives en matière de grande voirie comme faisant partie du contentieux par nature, tandis que nous le rangeons dans l’autre catégorie.

pas pourquoi l'administration ne traiterait pas d'égal à égal avec les particuliers, absolument comme elle est obligée de le faire quand elle gère son domaine privé et comme chacun y est astreint quand :1l dirige sa propre fortune.

Actes de puissance publique et actes de gestion sont à nos yeux deux choses absolument différentes et nous ne croyons pas qu'il y ait lieu pour ces derniers de faire une disuünction au point de vue de la compétence suivant qu'ils sont faits en vue d'un service publie ou pour le domaine privé des personnes administratives (1).

En résumé, les actes de puissance publique proprement dits doivent être soumis à la juridiction administrative, tous les autres sont de la compétence judiclaire.

C'est en nous inspirant de ce principe que nous allons étudier les attributions contentieuses des Conseils de préfecture et nous les répartirons dans

deux groupes principaux, en faisant une place à part

(1) Certains auteurs admettent cependant cette distinction. Après avoir adopté une formule identique à la nôtre, ils en tirent des conséquences différentes. On peut lire dans HaurtOU, par exemple : « En d’autres termes, ce ne sont plus tous les actes de l'administration qui sont réservés aux tribunaux administratifs, mais seulement les actes de la puissance publique », et en note, Cf. en ce sens LaAreRRIÈRE, t. 1, p. 471, 7 et 8. Mais M. Havrrou ajoute : « Sur un point cependant nous nous séparons de lui (LArerRIÈRE), il ne considère pas les actes de gestion comme dépendant de la puissance publique, tandis que pour nous ils en dépendent, il résulte que pour lui, en principe, ils relèvent du contentieux judiciaire, tandis que pour nous ils relèvent du contentieux administratif ». Hauriou, Précis de droit administralif, 1901, 4° édit., p. 821 ets.

à la compétence exceplionnelle qui leur est accordée

en matère de voirie :

1° Actes de gestion ; 2° Actes de puissance publique ;

3 A{{ribulions répressives ;

1° Actes de Gestion.

a). Travaux publics. — Le législateur de l’an VIII donna compétence au Conseil de préfecture pour statuer « sur les difficultés qui pourraient s'élever entre les entrepreneurs de travaux publics et l’administration, concernant le sens où l'exécution des clauses de leurs marchés et sur les réclamations des particuliers qui se plaindraient des torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs et non du fait de l'administration ». En agissant ainsi, 1l ne fit que suivre la tradition : tout ce qui concernait les travaux publics avait été jugé sous l’ancien régime par les intendants avec appel au Conseil du roi. La loi des 7-11 septembre 1790, art. 3 et 4, donna l'examen de ces affaires aux directoires locaux, elle était en cela conforme au courant d'idées qui régnait à cette époque et qui tendait à enlever aux tribunaux judiciaires le plus grand nombre possible d'affaires administratives.

Le texte de l’an VIIT, assez vague dans ses termes,

a reçu une très large extension ; il s'applique à tous les marchés de travaux publics, peu importe la personne administrative qui les entreprend, 1l suffit même souvent qu'il soient faits dans un intérêt général, sans considérer pour le compte de qui1ls sont exécutés GE

Par les extensions que la jurisprudence et des dispositions nouvelles ont données à la loi de l’an VIIT, les affaires de travaux publics sont parmi les plus nombreuses de celles qui sont soumises aux Conseils de préfecture, elles sont en tout casles plus importantes si l’on tient compte des intérêts pécuniaires qu'elles concernent. Les Conseils de préfecture sont pour ainsi dire devenus les juges de droit commun en ces matières.

Il n’y a pas à s'y tromper, que ces travaux soient exécutés au nom de l'Etat ou au nom des personnes administratives secondaires, on ne voit pas comment la puissance publique peut y être engagée. Les marchés en face desquels nous nous trouvons sont des contrats conclus avec les particuliers, ils constituent des actes de gestion et la connaissance des contestaüons qu'ils engendrent, doit appartenir aux tribunaux Judiciaires.

; : ; C'est cependant la solution contraire qui a prévalu

(4) Comme, par exemple, les travaux pour le dessèchement des marais iL. 16 sept. 1807-21 juin 1865 et 29 déc. 1884). On a même compris sous cette formule des contrats très différents : marchés de distribution d’eau et gaz, entreprises de nettoiement et balayage, marchés pour l'entretien et le travail des détenus ; — Cf. LAFERRIÈRE, 0p. cil., 1, p. 597.

dans notre législation et voici les explications que l’on en donne :

1° Les formes auxquelles ces contrats sont soumis justifieraient, a-t-on dit, cette exception : « La volonté de l’administration qui traite a pour expression les cahiers des charges rédigés administrativement, conformément à des formules consacrées par l'usage » — « l'interprétation de ces actes convient mieux à des administrateurs qu’à des juges de droit commun ». Mais en quoi ces formalités enlèvent-elles à ces marchés leur caractère de contrats”? Il y a là un échange de volontés, soumis, il est vrai, à des règles exorbitantes du droit commun (1), mais qui ne changent rien au caractère de l'acte. Les contestations qui en résultent prennent naissance dans une obligaton civile, elles doivent donc être de la compétence judiciaire, sans tenir compte de la qualité des parties.

2° On a dit aussi que la compétence des Conseils de préfecture avait pour effet d'accélérer la marche de ces affaires en les soumettant à une procédure plus prompte et de les faire bénéficier de frais très réduits.

Est-1l bien certain que les procès de travaux publics soient jugés aussi rapidement qu’on veut bien le dire? Nous ne le pensons pas et l'on pourrait citer des exemples qui détruiraient facilement cette affirmation (2).

(1) Les conventions peuvent toujours être resiliées, la régie peut être imposée aux entrepreneurs.

(2) A Marseille, le procès des trottoirs a duré dix ans après plusieur

Il est vrai, que ces retards ne proviennent pas des Conseils de préfecture, mais des expertises qui sont ordonnées et dont la durée peut se prolonger fort longtemps. Il n’y a donc pas lieu d'écarter la compétence judiciaire pour ce seul motif; on pourrait, du reste, appliquer à ces affaires les règles de la procédure sommaire qui à pour effet de supprimer quelques formalités accessoires sans enlever aucune garantie de bonne justice.

Quant aux frais très réduits, nous ne voyons pas de raison d'en faire profiter des procès roulant le plus souvent sur des sommes considérables, quand tant d’autres affaires n’en bénéficient pas.

3° On ajoute encore (1) : « Devant les tribunaux judiciaires les intérêts publics sont moins bien défendus que les intérêts particuliers ». Nous ne pensons pas qu'il y ait lieu de s'arrêter bien longtemps à cet argument, car 1l est bien prouvé que chaque fois qu'il y a répartüüon de compétence sur des questions à peu près semblables, ce sont les juges administratifs qui se

montrent plus rigoureux dans l'application de la loi. Il

arrêts du Conseil d'État et plusieurs jugements de simple police et de tribunal correctionnel.

Un procès Caune fut transigé après 8 ans de débats, tiraillé par de nombreux incidents entre les tribunaux civils et administratifs. Des entrepreneurs, Pot et Maus, meurent ruinés ; après 12 ans de procès, la ville est condamnée à leur payer un million et demi.

Ces lenteurs ne proviennent pas des tribunaux, mais de la multiplicité des incidents qui font changer la juridiction ; — Cf. Cnevizcox (J. off.» Chambre, Documents, p. 1251, 1887.

(1) Mivcenr, Revue crilique de la jurisprudence, XXXVIII, p. 309.

suffit de rappeler ce qui se passe en matière de grande et de petite voirie et en matière d’alignements : combien de règlements reconnus « légalement faits » par les tribunaux de simple police ont été annulés ensuite pour excès de pouvoir par le Conseil d'État.

Ces différentes raisons invoquées en faveur de la juridiction administrative ne nous paraissent donc pas décisives, 1l semble que ceux qui les formulent cherchent une explication de ce qui existe bien plus qu’une justification.

Donner compétence aux tribunaux, c’est done, à notre sens, revenir au droil commun el nous pensons qu'il y a tout avantage à le faire.

Ainsi disparaîtra le reproche d'illogisme qui frappe le système actuel quand il soumet aux juges administratifs les contestations que nous venons d'étudier, tandis qu'il renvoie aux tribunaux les htiges qui se produisent entre l'entrepreneur el les sous-traitants. Sont encore de la compétence judiciaire les difficultés résultant de l'expropriation indirecte et il en est ainsi quand il y a dépossession de la part de l'Administraion ; encore faut-il que l'immeuble enlevé au propriétaire devienne une dépendance de l'ouvrage public.

L'unité de juridiction aura encore pour effet de supprimer de nombreux procès, entraînant des conflits entre les deux ordres de juridiction. Il suflira d’en citer quelques exemples.

La question s'est posée très longtemps sur le point

de savoir s'il convenait de distinguer entre les dommages temporaires et les dommages permanents ; on proposait d’assimiler ces derniers à l’exproprialion pour cause d'utilité publique et on demandait pour eux la compétence judiciaire. Le débat a été tranché en faveur des Conseils de préfecture. Le Conseil d'État a considéré que les dommages, mêmes permanents, ne sauraient être assimilés à une exproprialion parce qu'il n’y a pas translation de propriété, ni dépossession de tout ou partie du fonds, mais seulement diminution de ses avantages et de sa valeur (1).

Des difficultés très embarrassantes ont été soulevées relativement au mode spécial d'exploitation de l'ouvrage public. Les tribunaux appelés à les résoudre ont établi une distinction.

Le Conseil d'Etat et le tribunal des conflits ont donné compétence au Conseil de préfecture pour connaître des dommages causés par la trépidation des {rains ou par la nécessité d'assurer aux machines leurs approvisionnements d’eau et de charbon. Ils ont été considérés comme produits par l'ouvrage public en activité, fonctionnant conformément à sa destination et aux conditions essentielles de la concession (2).

L'exploitation de la voie et les difficultés auxquelles

elle donne lieu sont, au contraire, de la compétence

(1) C£. LarEnRièRE, op. cil., II, p. 460.

(2) Conseil d'État, 9 mars 1888, MavrarGue. Tribunal des conflits, 26 juillet 1894, Strachman contre Chemins de fer de l'Est.

judiciaire. On range dans ce groupe les différents actes d'exploitation, ce qui comprend : les travaux exécutés par les Compagnies dans leurs ateliers de fabrication et de réparation, les manipulations effectuées dans les magasins et dépôts de marchandises, les opérations de factage et de camionnage, en un mot tous les travaux qui ne concernent pas l'usage direct de la voie ferrée.

La fumée des machines doit-elle rentrer dans l’une ou l’autre de ces catégories ? La question a été posée devant les deux juridictions, elles se sont toutes deux déclarées compétentes. Le tribunal des Conflits n’a pas été appelé à statuer (1).

La compétence judiciaire devrait aussi s'étendre aux indemnités résultant des dommages causés par l’exécution des travaux publics, quand ils consistent dans des blessures faites à des personnes, ou dans des dégâts matériels. Il s’agit ici d'atteintes à la sécurité individuelle ou à la propriété ; elles sont en principe appréciées par les tribunaux et elles ne doivent pas leur être enlevées.

On a proposé pour les dommages matériels d’attribuer le règlement de ces indemnités à des jurys locaux analogues à ceux qu'inaugura la loi de 1841 sur l’expropriation pour cause d'utilité publique. Mais il y a

une impossibilité au fonctionnement de ces jurys, elle

(1) Cf. LarerniÈère, op. cil., p. 158, I.

réside dans le trop grand nombre d’affaires qui leur seraient soumises. Où trouverait-on des personnes pouvant disposer d'assez de temps pour se consacrer à ces travaux ? Notons en outre que ces opérations ne devraient pas être rétribuées sous peine de transformer ceux qui s'y livrent en véritables fonctionnaires et de faire perdre à ces jurys leur caractère.

En ce qui concerne les dommages aux personnes, la connaissance devrait en être donnée aux tribunaux judiciaires. On se conformerait en agissant ainsi aux principes de notre droit et on supprimerait une source de conflits.

La question a été suivant les époques tranchée différemment par le Conseil d'État.

Avant 1860 1l ne reconnaissait d'exception à la compétence du Conseil de préfecture qu'au cas d’homicide par imprudence. En 1860 il renvoya aux tribunaux judiciaires les accidents de chantier survenus aux ouvriers dans l'exécution de leur travail. Rien ne fut changé pour les accidents aux particuliers ; mais, en 1863, tout dommage causé aux personnes dut être jugé par les tribunaux judiciaires. Ce système subsista jusqu’en 1872, époque à laquelle le Conseil d'État revint à sa première interprétation en rendant toutes ces contestations au Conseil de préfecture.

Depuis ce moment 1l est difficile de trouver une opinion nettement établie. On cite même des arrêts

espacés par un très court intervalle et admettant une

solution différente, l’un émanant de la Chambre civile, qui admet la compétence administrative, et l'autre de la Chambre des requêtes, qui la rejette (1).

Le Conseil d'État est favorable au Conseil de préfecture parce qu'il espère réaliser ainsi l’unité de compétence (2); mais, il y aura toujours l'exception qui s'impose au cas d’homicide par imprudence et, de plus, la considération du Conseil d'État ne nous semble pas être empreinte d’un caractère bien juridique.

Les dommages aux personnes ne peuvent pas résulter d'actes d'autorité de l'administration, la compétence administrative est pour eux impossible à

jusbfier (3).

b) Domaines nationaux. — La loi de pluviôse chargeait les Conseils de préfecture « du Contentieux des domaines nationaux », l'expression était très vague et on admit dès le début qu’elle ne s’appliquait qu'aux ventes de biens nationaux.

C'était, malgré tout, une grave dérogation aux règles du droit commun et 1l suflit pour s’en rendre compte, de constater que toutes les autres contestations relatives au domaine de l'État sont de la compétence judiciaire.

Cette exception peut s'expliquer par différentes considérations.

(4) V. Pand. fr., 1898, I, p. 481 et III.

(2) Cf. aussi LarerRiÈRE, op. cil., p. 171, Il. (3) Cf. BerTHÉLEuY, op. cil., p. 604.

Le législateur de l'an VIIT, en conférant la connaissance de ces affaires aux tribunaux administratifs, se conformait à ce qui avait existé avant lui. Sous l'ancien régime, le jugement des contestations relatives aux biens du domaine avait appartenu aux Chambres des Comptes ou à des juridictions spéciales. Sous la Convention, les difficultés résultant des ventes domaniales devaient être tranchées par l’Assemblée ellemême. Les directoires locaux héritèrent de cette attribution en vertu des lois du 1° fructidor an III et du 29 vendémiaire an IV. Il était donc tout naturel que le législateur de l'an VIII maintint ce qui avait existé avant lui, 1l était du reste poussé à le faire par d’autres motifs qu'il faut indiquer.

Dès le début de la Révolution, les biens du clergé et des émigrés furent « mis à la disposition de l'Etat », et devinrent biens nationaux. Pour se créer des ressources, le Gouvernement en résolut la vente, mais comme il ne pouvait l'opérer d’un seul coup sans risquer de trop abaisser les prix, 1l mit en circulation les assignats dont la valeur était garantie par ces biens.

Malgré cette précaution, les ventes s’opérèrent difficilement, car on n'était guère disposé, en raison du peu de sécurité dont jouissait la propriété, à immobiliser sa fortune dans de telles acquisitions.

En outre, il y avait toujours à craindre que la

contre-révolution finît par l'emporter et ne restituât

ATTRIBUTIONS CONTENTIEUSES. 63 aux anciens propriétaires les biens dont ils avaient été dépossédés.

Le législateur dut donc prendre des mesures spéciales pour rassurer les nouveaux acquéreurs. Il déclara que les ventes effectuées avaient un caractère particulier : elles étaient valables contre les précédents détenteurs et elles faisaient disparaître tout droit réel antérieurement existant. Si des réclamations étaient formulées par les anciens propriétaires, elles ne devaient pas être adressées à l'acquéreur, mais à l'Etat. C’est ce que consacrait la Consütulion du 5 fructidor an I, art. 374 : « La nation française proclame pareillement comme garantie de la foi publique, qu'après une adjudication légalement consommée de biens nationaux, quelle qu’en soit l’origine, l'acquéreur légitime ne peut en être dépossédé, sauf aux tiers réclamants à être, s’il y a lieu, indemnisés par le trésor national ».

On considéra done ces ventes non comme des contrats ordinaires mais comme des adjudications opérées par l'État en vertu de son droit de souveraneté. Dès l'instant qu'il admettait cette façon de voir, le législateur de l’an VIIT ne pouvait se refuser à admettre la compétence administrative.

La Charte de 181 4 ne reproduisait par les même dispositions que les Constitutions révolutionnaires en ce qui concerne, du moins, les indemnités réclamées à l'État par des tiers et on décida que les demandes

devraient être portées devant les tribunaux judiciaires.

La compétence administrative fut maintenue pour les ventes nationales relativement aux difficultés pouvant s'élever entre les acquéreurs et l'État.

Les ventes de biens de l’État opérées postérieurement à 4814 auraient dû rentrer dans le droit commun et appartenir à la compétence judiciaire, mais c'est la solution contraire qui fut adoptée et elle a été consacrée par une Jurisprudence constante.

Nous pensons que le Contentieux des ventes doma-

niales doit appartenir aux tribunaux judiciaires, car toute vente est un contrat qui n'engage en rien la

puissance publique. La solution exceptionnelle pouvait peut-être s'expliquer sous la Révolution par les nécessités où l’on était d'agir ainsi, mais elle devait disparaître en même lemps que les causes qui l'avaient engendrée. Or, de nos jours, ces considérations d’utilité pratique ne se jusüfient plus et 1l convient d'adopter une règle unique pour tous les contrats concernant les biens du domaine. Comment, en effet, expliquer les différences de régime qui existent actuellement ? Les ventes de ces biens sont, nous venons de le dire, soumises aux juridictions administratives ; sont au contraire de la compétence judiciaire : 1° les ventes d'immeubles dans lesquelles l'Etat joue le rôle d’acheteur (Cass., 30 janv. 1860) ; 2° les difficultés relatives à l'interprétation ou à l'exécution des contrats autres que la vente, par exemple : les baux et les échanges (CG. d'Ét., 14 août 1865 et 19 février 1868) ; 3° les

ATTRIBUTIONS CONTENTIEUSES. 65 actions en revendication directement intentées par l'État ou contre lui (C. d'Ét., 6 nov. 1822).

La jurisprudence ne peut pas opérer le changement que nous souhaitons, mais il est permis d'espérer qu'une disposition législative réalisera cette réforme (1). Cela a déjà été fait pour les ventes de biens du domaine situés en Algérie, qui, depuis 1851, sont soumises aux tribunaux judiciaires.

La solution que nous proposons est conforme à celle que nous avons déjà admise pour les travaux publics, nous pensons qu'elle doit s'appliquer à tout contrat, bien que l’une des parties soit un représentant de l’administration. Nous nous contenterons d’énumérer ceux qui, en dehors des marchés de travaux publics et des ventes domaniales sont de la compétence des Conseils de préfecture, tandis qu'à notre avis 1ls devraient être jugés par les tribunaux judiciaires.

Nous empruntons cette liste à M. Laferrière, elle est formée par ce qu'il appelle les contrats réputés administratifs (2).

Les marchés passés pour le service des pompes funèbres qui doivent être dressés, d’après le décret du

23 prairial an XII, selon le mode établi pour les travaux

(1) Quant aux difficultés qui concernent la vente des Liens nationaux, elles doivent, s’il s'en présente encore, être soumises à la juridiction administrative, à moins qu'une loi nouvelle, abrogeant celle de la période révolutionnaire, ne les fasse rentrer dans le droit commun.

(2) Cf. LaFeRRIÈRE, op. cit, I, p. 365.

publics, et que la jurisprudence soumet aux mêmes juges.

Les conventions intervenues entre les communes et les régisseurs intéressés de leurs octrois, dont le contentieux est déféré aux Conseils de préfecture pour tout ce qui touche à l'administration ou à la perception des octrois (Décr., 17 mai 1809, art. 136).

Les baux passés entre les communes et les fermiers des octrois, auxquels la jurisprudence a assimilé les baux avec les fermiers des droits de place dans les foires et marchés et des droits de pesage, mesurage et jaugeage dans les communes. Toutefois, à l'égard de ces baux, la juridiction du Conseil de préfecture est limitée par l’art. 136 du décret de 1809, aux cçontestations survenues sur le sens et la portée des contrats et ne s'étend pas aux difficultés d'exécution, lesquelles doivent être portées devant les tribunaux judiciaires.

Les baux passés entre les communes et les propriétares de halles ou autres bâtiments destinés au dépôt ou à la vente des denrées. La loi des 15-28 mars 1790 avait soumis à l'arbitrage des assemblées administratives les difficultés relatives soit à la location, soit à l’alténation; les tribunaux judiciaires connaissent actuellement des questions d’aliénation, mais les quesüons de location sont restées dans les attributions du Conseil de préfecture, conformément à l'avis du Conseil d'État du 20 juillet 1836.

Les abonnements à passer entre la régie et les

débitants pour remplacer les droits de détail et de circulation à l’intérieur. L'art. 76 de la loi du 28 avril 1816 charge le Conseil de préfecture d’en déterminer les conditions en cas de désaccord entre l'administration et les débitants.

On peut ajouter les contestations entre l'Etat et les communes sur la propriété des sources d'eaux thermales ainsi que les litiges entre l’administration et les fermiers adjudicataires des bacs.

Certains travaux, fout en ne pouvant pas être confondus avec les travaux publics. leur ont été assimilés.

Le Conseil de préfecture règle l'indemnité due au propriétaire du dessus pour les travaux exécutés en vue de la recherche des mines avant la concession (L. 21 avr. 1810). De même pour l'indemnité due à l’auteur des travaux par celui qui a obtenu la concession.

Les réclamations relatives aux travaux d’assèchement des mines ordonnés par l'administration et exécutés par le syndicat de concessionnaires intéressés, sont encore de la compétence du Conseil de préfecture (L. 27 avr. 1838).

Quoique cette énumération soit déjà fort longue, elle est peut-être encore incomplète, on pourra facilement suppléer aux omissions en examinant chaque cas particulier qui se présentera. S1 l’on est en présence

d’un acte de puissance publique, l'affaire revient de

: le 2 MAR EE plein droit aux juges administratifs ; s'il s’agit d'un acte de gestion, les tribunaux judiciares sont seuls

compétents.

2° Actes de puissance publique.

a). Impôts directs. — Sous l’ancien régime, les affaires fiscales furent d’abord jugées par la Cour des aides et par des juridictions spéciales, mais depuis la seconde moitié du XVII siècle, le pouvoir royal leur enleva peu à peu ces attributions pour les faire passer aux intendants. La Cour des aides subsista néanmoins jusqu'à la Révolution. À la Constituante, le comité de constitution voulut la remplacer par un tribunal d'administration qui, dans chaque département, aurait jugé les procès relatifs à l'impôt ; sa proposition fut repoussée par l'assemblée qui craignit de raviver le souvenir des anciennes juridicuons : elle établit une distinciüion au point de vue de la compétence en attribuant le Contentieux des contributions directes aux Directoires locaux et celui des autres impôts aux tribunaux judiciaires (L. 7-11 sept. 1790, art. 1).

La solution fut maintenue par la loi du 28 pluviôse et les nouveaux Conseils de préfecture héritèrent en cela, comme en beaucoup d'autres matières, des attributions des Directoires.

La Jurisprudence et des dispositions législatives ont

largement développé leur compétence et il suffit d'énu mérer les objets qu’elle embrasse actuellement. Ce sont :

1° Les demandes en décharge ou en réduction {L. 28 pluviôse an VIII : L. 21 avr. 1832, art. 28 et s. : 0 EvrM849/art2);

20 Les États des cotes indûment imposées lorsqu'ils sont dressés par le percepteur (1) (L. 3 juillet 1846, art. 6);

(4) La loi du 6 décembre 1897 a fait une distinction : les états des cotes préparés par les agents de l'assiette sont jugés définitivement par le directeur, les autres restent de la compétence des Conseils de préfecture.

Cette différence de solution ne se comprend pas : pour la faire accepter, on pourrait peut-être soutenir que dans le cas où l’état des cotes est préparé par le percepteur, celui-ci agissant en quelque sorte au nom des contribuables qui ne sont pas en mesure de réclamer, on trouve toutes les apparences d’un procès véritable et alors on conçoit l'intervention d'un tribunal. Tout aspect de litige échappe au contraire quand l’état est dressé par l'administration elle-même : il s’agit pour elle de réparer de son propre mouvement une erreur qu’elle a commise. Cette rectification doit s’opérer par l'intervention d’un représentant de l'Administration active sans qu'il soit besoin d’avoir recours à la procédure contentieuse devant un tribunal administratif.

Cet essai de justification n'est pas probant. D'une part, en effet, les éléments à l’aide desquels l’état des cotes indues est dressé, sont, en fait, du moins à Paris, soumis au percepteur par les contrôleurs. C’est un procédé plus simple, plus rapide, que ce dernier emploie pour faire aboutir des réclamations que les contribuables ont faites à la mairie. Dès lors. les deux états ayant la même origine, il n'y a pas de motif pour ne pas donner la même solution en ce qui concerne la compétence. D'autre part, les cotes figurant sur l'état dressé par le percepteur étant indues, il y a accord entre l'Administration et le contribuable pour les faire disparaître du rôle et pour en accorder la décharge. Dès lors, le directeur devrait être chargé de prendre la décision définitive sans qu'il y ait lieu de distinguer le cas où l'état serait dressé par le percepteur et celui où il serait préparé par le contrôleur. En agissant ainsi, on se conformerait à l'art. 13 de la loi du 6 décembre 1897.

3° Les demandes à fin d'inscription au rôle {L. 21 avr. 1832, art. 23),

4 Les demandes à fin de mutation de cote dans certains cas (arrêté des Conseils, 24 floréal an VIII, art. 2: L2%avr, 1814Part 29)

5° Les réclamations relatives au classement d’immeubles sur le cadastre (L. 15 sept. 1807; ord., 3 oct. 1821 ; régl. 15 mars 1827 (1).

De nombreuses laxes ont élé assimilées aux contributions directes (2). Elles peuvent être perçues ;

1° Au nom de l'État: Redevances sur les mines, minières, carrières ; vérificalion des poids el mesures ; médecins inspecteurs des bains, fabriques et dépôts d'eaux minérales ; inspection des oflicines des pharmaciens et droguistes ; taxes sur les chevaux, voitures, vélocipèdes, automobiles, billards, cercles, sociétés et lieux de réunion ; taxe militaire ; taxe de garantie; taxe des biens de mainmorte ;

2° Au profit des communes : Prestations en nature ; subventions imposées à ceux qui dégradent les chemins vicinaux ; taxes sur les chiens, pavage, trottoirs, balayage, pâturage, affouage, etc. ;

3° Au profit d'établissements publics : droit des

(1) Les demandes en dégrèvement de contribution foncière pour cause de vacance dans les villes de 20,000 habitants et au-dessus (L. 28 juin 1833) ont été transformées en demandes en remise ou en modération par la loi du 10 août 1885.

(2) Cf. Béquer, Déparlement.

ATTRIBUTIONS CONTENTIEUSES. zh

pauvres ; dépenses des bourses et Chambres de Commerce ; associations syndicales autorisées ;

4° En vue de travaux d'intérêt collectif : assèchement des mines ; arrosage par irrigation.

Sur les 400,000 affaires jugées annuellement par les Conseils de préfecture, il y en a 350,000 environ qui portent sur les Contributions directes. Leur nombre suffirait à nos yeux pour justifier l'existence de ces tribunaux et cependant on a souvent proposé de leur enlever cette attribution. Ces demandes de réforme émanent précisément de ceux qui réclament la suppression des Conseils de préfecture el cela se comprend facilement : ils espèrent qu’en faisant disparaître leur fonction principale, celle-ci entraînera dans sa chute toutes les autres de moindre importance.

On peut ranger les propositions dans deux catégories bien distinctes : les unes ont recours à des procédés nouveaux pour faire juger ces affaires, les autres demandent leur renvoi pur et simple devant les tribunaux Judiciaires.

Comme faisant partie du premier groupe, il faut citer ceux qui, en 1871, quand la Commission départementale fut créée, proposaient de lui confier le soin de trancher ces procès.

Certains ont imaginé des solutions différentes, mais ils peuvent cependant être assimilés aux précédents : M. Chevillon, en 14887, s’exprimait amsi : « La

demande devra être déposée entre les mains du per-

cepteur qui la transmettra le même jour au directeur des contributions directes. Le directeur des contributions directes devra, dans le délai d’un mois au plus, statuer et transmettre sa décision au percepteur, chez qui le réclamant pourra en prendre connaissance. Le réclamant pourra, dans le mois qui suivra, soit dans les deux mois de la réclamation, se pourvoir devant le tr'bunal civil » (1).

La même année, M. Colfavru déposait une proposition de loi dont l’art. 7 était rédigé de la façon suivante : « Les demandes en dégrèvement des contributions directes seront portées devant le juge de paix qui statuera sans recours dans la quinzaine, avec l'assistance de deux jurés assesseurs et de deux suppléants. Ces quatre jurés seront choisis par la voie du sort sur la liste des conseillers municipaux du chef-lieu de canton ».

Les partisans de la compétence judiciaire sont également nombreux, qu'il suflise de citer M. Raudot, puis M. Lefèvre Pontalis en 1871 et 1872 et tout récemment M. Morlot. Ils essaient de justifier leur demande en assimilant l’une à l’autre les deux catégories d'impôts.

Aucune de ces propositions ne nous paraît pouvoir être acceptée. Nous allons montrer tout d’abord que les systèmes nouveaux sont impralicables et ensuite que la compétence judiciaire serait non seulement

(1) Notons de suite que cette immixtion du percepteur, intermédiaire

forcé entre le contribuable el le directeur, nous paraît inutile. Elle causerait des retards et des confusions,

ATTRIBUTIONS CONTENTIEUSES. 73 contraire aux principes de notre droit, mais encore désavantageuse pour les particuliers.

Les membres de la Commission départementale ou des jurys spéciaux dont parle M. Colfayru ne nous semblent pas préparés à ces fonctions. Sans vouloir douter de leurs intentions, il est permis de croire qu'un grand nombre de ces juges issus du suffrage universel n'auraient pas les connaissances suffisantes pour trancher ces procès. Auraient-ils en outre assez de’ loisirs pour se livrer à leurs nouvelles occupations. Il faut bien remarquer qu'il n’est nulle part question de rétribuer leurs services (1).

La Commission départementale, les juges de paix ont déjà fort à faire et nous pensons qu'il est inutile d'augmenter leurs attributions.

Il faut signaler encore d’autres inconvénients: le système de M. Colfavru qui supprime l'appel dans tous les cas nous paraît excessivement rigoureux ; celui de M. Chevillon est également critiquable : faire juger ces sortes d’affaires par le directeur des contributions directes, loin de constituer un perfectionnement, nous fait plutôt l'effet d'un retour vers la justice retenue. Permettre à cet agent de l'administration de statuer sur les actes de ses subordonnés, travaillant d’après ses instructions et dont il assume la responsabilité, ce

serait le rendre juge et partie dans sa propre cause. Une

(1) M. Cocravru demande même que le juré qui, sans excuse légitime, ne se présentera pas, soit frappé d’une amende de 25 fr.

telle solution inspirerait peu de confiance aux justiciables et il est permis de croire qu'ils useraient largement de la faculté qui leur est laissée de se pourvoir en appel devant le tribunal civil (1).

Ce résultat probable nous permet de passer à la critique des auteurs qui demandent la compétence judiciaire.

A notre avis, cette solution ne vaut pas mieux que les précédentes, 1l y a une différence de nature entre les deux catégories d'impôts et la manière dont les contributions directes sont établies et perçues exige l'intervention d’un tribunal administratif pour juger les procès qui naissent à cette occasion.

Ce que chaque contribuable doit payer est déterminé par des évaluations émanant d'agents spéciaux chargés de l'assiette des impôts. Ces impôts sont réclamés aux particuliers en vertu d’un rôle nominatif rendu exécutoire par le préfet. L'arrêté qu'il prend à cette occasion est un véritable acte de puissance publique. Si on est lésé dans une évaluation ou si on a une réclamation quelconque à formuler contre les énonciations contenues dans le rôle, la demande doit être portée devant la juridiction administrative, paree qu'il s’agit là d’une contestation relative à un acte de commandement émanant de l'administration et, par conséquent, la compétence judiciaire doit être écartée.

(1) Ce système aboutit à une étrange confusion de pouvoirs en instituant un tribunal judiciaire juge d’appel d'un tribunal administratif.

Les impôts indirects sont, au contraire, perçus en vertu de tarifs qui ne visent pas un individu déterminé, comme pouvait le faire un extrait du rôle à l'encontre d'un particulier, ils sont réclamés à quiconque fait un acte soumis à ces tarifs. Dans ces affaires, les réclamations ne sont pas portées contre un acte de puissance publique spécial ; celui qui les formule prétend seulement que les textes de lois en vertu desquels ces taxes sont perçues ont été irréguhèrement appliqués dans telle ou telle circonstance.

Ce qui prouve bien, du reste, que le rôle est l’indice grâce auquel on peut savoir quelle est la juridiction compétente dans une affaire de contributions publiques, c’est qu'il y a quelques exemples d'impôts indirects dont le contentieux relève des tribunaux administratifs el ce sont précisément ceux qui sont perçus en vertu d’un rôle (1 et 2).

C’est donc, à n’en pas douter, la juridiction admi-

(4) Exemples d’affaires de contributions indirectes jugées par les Conseils de préfecture. Ils prononçaient, avant la loi du 29 décembre 1900 sur le régime des boissons, sur les contestations qui s'élèvent entre les débitants et la régie, sur le taux et sur le recouvrement de l'abonnement destiné à remplacer le droit de vente au détail (L. 28 avr. 1816, art. 70 et 77). Les contestations qui peuvent s'élever entre les planteurs de tabacs et la régie sur les réclamations auxquelles donne lieu le recouvrement des manquants de tabac sont encore de leur compétence (L. 18 avr. 1816, art” 201); — Cf. LarenRiÈRe, op. cil., I, 692).

(2) On donne quelquefois une autre raison pour expliquer la compétence différente. On dit : les impôts indirects sont essentiellement variables, ils subissent les mêmes fluctuations que la consommation des objets sur lesquels on les perçoit. Les impôts directs, au contraire, forment l'élément invariable des revenus de l'État, celui sur lequel il peut sûrement compter,

nistrative qui doit être compétente pour juger ces procès. Si l’on tient compte de leur nombre considérable, on ne peut songer à en donner la connaissance au Conseil d'État, il y aurait, du reste, des impossibilités matérielles à la réalisation de cette réforme ; c’est donc au Conseil de préfecture que revient forcément cette attribution.

Nous croyons, en outre, qu'il y a tout avantage à maintenir le système actuel et à écarter la compétence judiciaire. Nous allons en indiquer les principales raisons.

Les tribunaux ne pourraient pas arriver à statuer en temps utile, or le Conseil de préfecture doit statuer dans les trois mois, sinon le contribuable peut se refuser à payer les termes restant dûs. On aperçoit aisément les perturtations que pourrait amener tout retard dans le recouvrement de ces impôts.

Dans la procédure, tout se passe par écrit, 1l est rare qu'il y ait des observations orales. Devant les tribu-

naux judiciaires, on ne voit pas bien comment on

aussi conçoit-on qu'il ne laisse pas aux tribunaux judiciaires la possibilité de les réduire ct d’en discuter la légalité.

Nous ne croyons pas que cet argument puisse être pris en considération, car l'État nous semble intéressé d’une façon égale à la perception de tous les impôts. Les contributions indirectes forment une large part des recettes annuelles, une diminution dans leur rendement est de nature à nuire aussi gravement à la gestion des services publics que s’il s'agissait d'impôts directs. Si, du reste, les impôts indirects n'ont pas un caractère de fixité aussi absolu que les autres, il faut reconnaître toutefois qu’en se basant sur des moyennes établies antérieurement, on arrive à prévoir d’une façon à peu près exacte ce qu’ils produiront dans l’année.

opérerait. Ce n’est pas seulement la procédure écrite qui écarte les tribunaux judiciaires, car elle s'applique déjà devant eux en matière d'enregistrement, mais il faudrait la présence des avoués, il en résulterait des frais et la masse des contribuables serait dans la nécessité de ne pas réclamer pour n’avoir pas à faire ces dépenses.

Devant les Conseils de préfecture l’appel est toujours possible quelle que soit la somme. Devrait-on appliquer la même règle aux tribunaux d’arrondissement ?

Quelles seraient les juridictions d'appel ? Sans aucun doute, celles qui fonctionnent actuellement. Mais on encombrerait leurs rôles déjà très surchargés, nous n’en voulons pour preuve que la réforme récente qui à augmenté à Paris le nombre des conseillers.

Devant tous ces obstacles, la plupart insurmontables, on peut se rendre compte que l’organisation actuelle est encore la meilleure. Les Conseils de préfecture continueront donc à statuer sur les difficultés relatives à l'assiette, à la perception, à la légalité du titre d’après lequel l'impôt est perçu, tandis que les tribunaux se borneront à trancher « les réclamations dirigées contre la validité intrinsèque des actes de poursuite et d'exécution judiciaire » (1).

Si nous maintenons la compétence des Conseils de

(1) CÊ. LarerRièRe, op. cit, IT, p. 285.

préfecture, cela ne veut pas dire que nous soyons opposés à toute réforme. C'est pourquoi nous approuvons celle qui a été réalisée par la loi du 7 décembre 1897, dont l’art. 43 est ainsi conçu : « Lorsque le maire ou les répartiteurs, d'une part, et le directeur des contributions directes, d'autre part, seront d'avis d'accueillir intégralement une demande en décharge ou en réducüon relative aux contributions directes ou aux taxes y assimilées, le dégrèvement sera sans autre formalité prononcé par le directeur.

« Le même mode de procéder sera employé à l'égard des déclarations faites à la mairie en conformité de l’art. 2 de la loi du 21 juillet 1887 et des états particuliers des cotes indûment imposées, autorisées par l’art. 3 de la même loi ».

Cette solution se jusüfie très bien en théorie. On pourrait, au premier abord, croire que c’est un pas vers la justice retenue : cette substitution du directeur au Conseil de préfecture en a toutes les apparences : mais à la réflexion on se rend compte qu'il n’en est rien. On peut, en effet, considérer que lorsque l’administration est d'accord avec le contribuable, sur le principe et sur le montant du dégrèvement à accorder, tout élément htigieux disparaît, il n'y a plus procès, dès lors le Conseil de préfecture n’a pas besoin d'intervenir, il suflit que ce soit un représentant de l'administration active qui opère la rectification du rôle.

On peut toutefois adresser une légère critique au

législateur de 1897, pour défaut de symétrie. Le rôle nominalif, on le sait, est émis par le préfet il eût été plus logique de confier au préfet lui-même le soin d'y apporter des retouches en accordant la décharge ou la réduction. Le directeur qui ne fait que préparer le rôle ne devrait pas pouvoir de sa propre autorité y faire des modifications. On peut d’ailleurs ajouter que c'est la solution donnée par la loi de 1897 elle-même pour faire disparaître du rôle les erreurs d'expédition. Le directeur se borne à dresser un état de ces erreurs et le projet doit êlre approuvé et rendu exécutoire par le préfet. Il est assez illogique de donner au directeur pour la décharge et la réduction un pouvoir de décision définitive qu'on lui refuse pour

de simples rectifications matérielles au rôle.

b) Élections. — Les Conseils de préfecture n’ont reçu compétence en matière électorale qu'un certain nombre d'années après leur création. On en trouve la raison dans ce fait que sous le Consulat pas plus que sous l’Empire ou la Restauration, 1l n'y eut d'élections au sens propre du mot. Jusqu'en 1815 ce fut plutôt un droit de présentation que les citoyens eurent à exercer et le régime censitaire très rigoureux de la Restauration ne donna jamais leu à de sérieuses

contestations (1). C'est ainsi que les élections aux

(4) I permit d'avoir, en 4815, la Chambre introuvable et en 1824, la Chambre retrouvée.

assemblées législatives furent affranchies de tout recours aux tribunaux, aujourd’hui encore, elles jouissent du même privilège en vertu de la règle d’après laquelle les Chambres sont juges des élections de leurs membres.

Sous la Monarchie de juillet, quand on reprit l’organisalion des communes et des départements, on y créa des assemblées locales électives et le contentieux de leurs élections fut confié aux tribunaux administratifs.

Le Conseil d'Etat connait en premier ressort des élections aux Conseils généraux (L. 31 juill. 1875). Il juge en appel les élections que les lois ont déférées aux Conseils de préfecture. Ce sont : les élections aux Conseils d'arrondissement (L. 22 juin 1833); aux Conseils municipaux (L.21 mars 1833; L. 5 avr. 1884); celles des maires et des adjoints (L. 5 avr. 1884): celles des délégués sénatoriaux (L. 2 août 1875); des Conseils des prud'hommes (L. 1° juin 1853); des délégués à la sécurité des mineurs (L. 8 juill. 1890) (1).

Quoique la juridiction administrative semble toute désignée pour juger cette catégorie d'affaires, on a

songé très souvent à lui enlever cette attribution.

(4) La jurisprudence a reconnu un caractère contentieux à la décision que prend le Conseil de préfecture quand, en vertu du décret réglementaire de 1852, art. 4, le préfet lui défère les opérations de la Commission administrative chargée d'établir et de réviser la liste électorale, s’il estime qu'il y a eu inobservation des formalités et des délais prescrits par la loi. Le fait ne se présente que très rarement (F. LarERRIÈE, op. cit., p. 324 et s.).

Nous allons indiquer les différentes solutions proposées

en montrant les incorvénients qu’elles présentent.

Un système très simple consisterait à rendre les assemblées elles-mêmes juges de leurs propres élections comme cela se pratique actuellement, ainsi que nous l'avons déjà dit, pour la Chambre des députés et le Sénat. C'est ce qu'on nomme la vérification des pouvoirs ; ce procédé très rudimentaire qui remonte aux anciens Etats-Généraux elle est sans doute très favorable à la majorité, mais au point de vue du droit, il ne donne que fort peu de garanties ; il est permis de croire qu'on y aurait renoncé s’il existait une juridiction administrative supérieure douée d’une indépendance suffisante (1).

Dans l’état actuel de notre législation, il faudrait donc bien se garder d’accorder à d’autres assemblées le droit de vérifier les pouvoirs de leurs membres. C’est pourtant ce qu'avait fait la loi du 10 août 1871 vis-à-vis des Conseils généraux ; il ne fallut pas longtemps pour s'apercevoir des mauvais résultats que la solution pouvait donner (2) et la loi du 31 juillet 1875 confia au Conseil d'État la connaissance de ces affaires.

Le système préconisé par M. Chevillon produirait,

croyons-nous, des effets identiques ; 1l propose de

(4) L'Angleterre, certains états d'Amérique etle Japon y ont déjà renoncé.

(2) Les règles de l'élection, le mode de supputation des suffrages, les conditions de l’éligibilité n'étaient plus les mêmes dans tous les départements (Cf. Larerrière, 0p. cit., I, p. 266).

faire juger les élections aux Conseils d'arrondissement et aux Conseils municipaux par trois conseillers généraux tirés au sort chaque année ; l'appel de leurs décisions étant possible devant le Conseil d'État.

Il en serait de même si, conformément aux idées de M. Milcent, on donnait cette attribution à la Commission départementale.

Si la vérification des pouvoirs est mauvaise, à plus forte raison ne doit-elle pas être exercée par les assemblées supérieures vis-à-vis de celles qui sont placées au-dessous d'elles. Cette hiérarchie entre les divers corps élus aboutirait finalement à assurer sans discussion le triomphe de la majorité régnant dans la chambre la plus haute.

Il nous reste maintenant à examiner une dernière solution qui consiste à donner le contentieux électoral aux tribunaux judiciaires, elle a réuni de nombreux adhérents dont les principaux sont MM. Raudot, Lefèvre-Pontalis, Colfavru, Morlot.

« Les opérations électorales, dit M. Morlot, ne sont pas des actes administratifs au sens strict du mot, etil semble bien que sans porter préjudice à la séparation des pouvoirs, on pourrait en remettre le contentieux aux tribunaux judiciaires. »

I ajoute qu'en ces matières 1l n’y a aucune règle bien établie puisque la compétence se trouve actuellement répartie entre le Conseil d'État, les Conseils de

préfecture, les ministres (Instruction publique, Com-

ATTRIBUTIONS CONTENTIEUSES. 83 merce, Cultes, Agriculture), enfin la Cour d'appel (élections aux tribunaux de commerce) (1).

Ces différentes raisons ne suffisent pas pour nous convaincre, et voici ce que nous croyons pouvoir répondre : nous pensons que les élections doivent être rangées parmi les opérations administratives, elles constituent un ensemble d'actes qui concourent à un but unique : la nomination d’un représentant.

Ce ne sont assurément pas des actes de puissance publique au sens strict du mot, car il n'y a pas d'ordre donné par une autorité administrative, mais il est impossible de nier qu'un particulier qui use de son droit de vote, ne participe de la façon la plus directe à l'exercice de la puissance publique. L'acte qu'il fait est analogue à ceux portant collation de fonctions, grades, emplois administratifs et qui émanent du pouvoir exéculif.

La compétence des tribunaux judiciaires serait donc une grave atteinte à la séparation des pouvoirs ; 1ls seraient ainsi mêlés aux luttes politiques et c'est ce que l’on a toujours voulu éviter pour le bon renom de la justice. Le changement que l’on demande, loin de constituer un perfectionnement de ce qui existe, serait un retour certain vers les abus qui ont caractérisé les parlements de l’ancien régime.

(1) Toutefois, M. Morlot ne semble pas attacher une importance capitale à cet argument, puisqu'il propose de faire juger par le Conseil d'Etat les

élections aux Conseils d'arrondissement et au Conseil général de la Seine, et cela, pour la seule raison qu'elles sont peu nombreuses,

Enfin trouverait-on devant les tribunaux judiciaires la rapidité qui est nécessaire pour juger ces sortes d’affaires afin de laisser l'incertitude planer le moins longtemps possible sur les résultats (1). Il ne faut pas oublier que l'appel est suspensif d'exécution : celui dont l'élection a été contestée et même annulée par le Conseil de préfecture, peut continuer à siéger tant que le Conseil d'État n'a pas statué comme juge d'appel.

Il faut non seulement que cette procédure soit rapide mais aussi très économique, or cette réforme paraîl très difficile à réaliser avec la compétence judiciaire.

M. Morlot fait remarquer qu'en ces maüères 1l n'y a pas de règle bien établie et que le Contentieux des élections appartient à des autorités très différentes. Cette constatation est fort Juste, mais elle ne suffit pas pour faire pencher la balance en faveur des tribunaux judiciaires, on peut même dire que c’est le contraire qui est vrai, puisqu actuellement tout le contentieux électoral appartient à des autorités administratives, sauf celui des tribunaux de commerce.

Nous pensons, nous aussi, qu'il y aurait avantage à réaliser plus d'unité dans ces questions et nous sommes d'avis qu'on pourrait faire du Conseil de préfecture le juge de droit commun en matière électorale et du Conseil d'État, le Juge d'appel.

(1) Le Conseil de préfecture doit statuer dans le mois. Le Conseil d’État a un délai de 3 mois, ce qui est trop long.

Cette réforme aurait pour premier effet d'instituer un double degré de juridiction, ce qui, actuellement, ne se réalise pas en toute occasion. Elle diminuerait le travail du Conseil d'État, et enfin elle supprimerait les dernières attributions contentieuses des ministres Ge

Nous croyons toutefois qu'il n’y a pas lieu d’introduire de modifications dans le domaine respectif des tribunaux administratifs et judiciaires : ceux-e1 continueront toujours à statuer sur les affaires relatives à la capacité électorale et à l'inscription sur les listes, ainsi que sur les délits commis en matière électorale, les Conseils de préfecture restant juges de l'élection elle-même et de l’éligibihité du candidat quand elle

dépend de conditions admimistratives.

Comptabilité. — On peut dire que le jugement de la comptabilité publique a toujours été soumis aux tribunaux adminmistraüfs. Sous Philippe le Bel, l’ordonnance de 1319 créa une Chambre des Comptes pour toute la France ; elle perdit ce caractère d’unité quelque temps après quand des tribunaux analogues furent institués dans les provinces, mais la Cour de Paris conserva toujours un pouvoir de juridiction supérieur aux autres. La loi des 17-29 septembre 1791 les remplaça par un bureau de comptabilité sous le

contrôle de l’Assemblée nationale. Son organisation

(1) V. LarermiÈre, op. cil., 1, 463.

fut reconnue mauvaise et la Constitution de l'an VIII y substitua une commission de comptabilité nationale.

Après ces modifications nombreuses, la Cour des Comptes fut créée par la loi du 16 septembre 1807 (1), et depuis celte époque aucun changement notable n'a élé apporté à cette institution.

La Cour des Comptes devint juge d'appel des Conseils de préfecture quand les lois postérieures à l'an VIII leur confièrent le soin de statuer sur les comptes des receveurs municipaux, des trésoriers des hospices, des fabriques et autres établissements publics dont les revenus ordinaires n'excèdent pas 30,000 fr. (L. 18 juil. 1837, art. 66 et ord. 3 mai 1838, art. 483. — L. 26 janv. 1892 (budget) ; Décr. 27 mars 1893, art. 26) (2).

Nous avions donc raison de dire que la comptabilité publique est une des matières qui ont toujours appar-

tenu à la juridiction administrative et les motifs qui

ont poussé les différents gouvernements à décider ainsi

(1) Berrnéceuy, Recueil cité, p. 21.

(2) Avant la loi de 14837, le jugement des comptes des receveurs municipaux à été successivement soumis aux règles suivantes :

D'après l'arrêté du # thermidor an X, les comptes étaient soumis aux préfets, sauf recours au Gouvernement en Conseil d'État.

D’après l'ordonnance du 28 janvier 1815, les comptes des communes ayant moins de 10,000 fr. de revenus étaient réglés par arrêtés du préfet en Conseil de préfecture, sauf recours à la Cour des Comptes.

D'après l'ordonnance du 23 avril 1823, les mêmes comptes étaient réglés par les Conseils de préfecture sauf recours à la Cour des Comptes et les comptes des communes ayant moins de 100 fr. de revenus par les souspréfets, sauf appel au Conseil de préfecture; — Cf. LarerriÈre, OD'NCLtE I, p. 413.

n'ont jamais varié, ils sont encore aujourd'hui identiques à ceux qu'on trouve exprimés au xv° siècle :

« Le fait et la juridiction de ladite Chambre des Comptes est plus propre au Roi que n'est le Parlement qui est commun à tout le monde; par quoi s'ensuit que le Roi ne veut pas ni ne doit vouloir qu’elle soit sujette au Parlement: car aussi comme le Roi est sur la communauté el n'est sujet aux lois communes, aussi la juridiction qui est propre à lui, et ne traite nulles choses fors tant seulement celles qui ont aucun regard à son hôtel, doit être non sujette à aucune autre » (1).

La gestion des finances publiques est, en effet, une opéralion administrative en rapport très étroit avec les intérêts généraux.

Il est nécessaire qu’un contrôle soit exercé sur les administrations financières pour s'assurer si elles agissent sans violer les lois ou les règlements relatifs à la comptabilité publique.

Il n’y a pas ici d'intérêls privés en jeu, les principes du droit civil ne peuvent pas s'appliquer et la compétence judiciaire doit être rigoureusement écartée.

Le rôle de la Cour des Comptes et du Conseil de préfecture consiste à apprécier si les comptables ont

procédé avec exactitude à leurs opérations de manie-

(1) Cette citation, que nous empruntons à M. R. Dareste, estextraite d’un mémoire qu'il a retrouvé et qu’il attribue à un substitut du procureur du roi près la Chambre des comptes ; — Daresre, La justice administralive, p. 5.

ment, d’encaissement et de versement des deniers publics. Les jugements qui interviennent ne portent que sur le compte et les obligations qu'il entraîne pour le comptable : en un mot, ils constatent si ce compte est conforme aux créances qui l'ont engendré. Le contrôle ainsi effectué est une simple opération matérielle.

Si des malversations sont constatées, elles peuvent donner lieu à des poursuites, mais leur répression est réservée aux tribunaux judiciaires.

Une amende peut, il est vrai, être prononcée par la juridiction administrative contre le comptable qui n’a pas déposé son compte au greffe dans les délais légaux ; il faut bien remarquer que ce n'est pas là une sanction répressive, mais seulement une peine disciplinaire destinée à empêcher ces retards.

Le jugement des comptes constitue l’une des différentes faces de la tutelle administrative ; les dépenses et les recettes effectuées par les personnes morales publiques sont des manifestations de leur existence et il n’est pas étonnant que l'Etat s'en réserve le contrôle.

S'il en est ainsi, dira-t-on, pourquoi ne pas donner cette attribution au préfet, tuteur légal des établissements publics et des communes ? Cette réforme. ajoutet-on, contribuerait à faire disparaître toute immixtion des Conseils de préfecture dans l'administration

active.

T N ° »u% , D 7 Q Un tel système avait été préconisé par M. Chevillon,

qui conservait la Cour des comptes comme juge d'appel (1).

Nous ne croyons pas qu’il puisse être admis, car il ne s'agit pas là, comme en général, d'une autorisation à donner ou à refuser; nous sommes en présence d'un véritable jugement qui exige un tribunal pour le prononcer, tandis qu'il est tout naturel qu'un acte d'autorité émane d’une seule volonté. « Délibérer est le fait de plusieurs, agir est le fait d'un seul ».

Nous pouvons ajouter que le Conseil de préfecture possède cette attribution depuis 1837 seulement ; jusqu'à cette époque, elle avait appartenu au préfet ; or, il est permis de croire que la réforme fut opérée en vue de réaliser un perfectionnement du système antérieur.

Ceux qui proposent de supprimer les Conseils de préfecture indiquent la façon dont 1ls entendent les remplacer. Le système le plus nouveau émane de M. Morlot : 1l écarte le préfet « parce que, dit-il, 1l craint de ne pas trouver auprès de lui des garanties suffisantes d'impartialité et d'examen réellement fait » et il demande la création d’une Commission permanente se composant de hauts fonctionnaires résidant au chef-lieu et ayant une compétence spéciale. La pré-

sidence de cette Commission appartiendrait au préfet

(1) M. Lefèvre-Pontalis avait déjà proposé le préfet pour juger les comptes au-dessous de 20,000 francs.

ou au secrétaire général, ses membres seraient : les directeurs départementaux des Contributions directes, de l'Enregistrement, des Contributions indirectes ou leurs représentants et deux conseillers généraux élus annuellement par leur collègues. « Il y aurait donc place, ajoute M. Morlot, pour la tutelle administrative, la compétence administrative et le contrôle des électeurs ».

Cette commission, ainsi composée, disposerait sans doute de connaissances financières plus étendues que les Conseils de préfecture actuels, nous craindrions même que la situation élevée dont jouissent ses membres ne les poussât à se désintéresser de l'examen de comptes aussi peu importants. M. Morlot semble prévoir ce résultat quand 1l permet aux membres de la Commission de se faire remplacer par des représentants ; mais 1l a le tort de ne pas dire parmi quelles personnes 1ls devront être choisis La façon de préparer les décisions que M. Morlot indique est inspirée par la même préoccupation : « Les délégués de la préfecture continueraient comme aujourd'hui à examiner les comptes et formuleraient sur chacun d'eux, à l'aide des procédés en usage, des conclusions. Elles seraient présentées à la Commission par un chef de division désigné par le Préfet et qui remplirait les fonctions de secrétaire. Elle statuerait sur les conclusions après examen et dans la même forme que les

Conseils de préfecture. »

Mais, dirons-nous, pourquoi créer un organisme nouveau qui procédera comme l’ancien et qui, on peut le croire, statuera conformément aux conclusions des délégués de la préfecture. C'est pour échapper à ce reproche que la Commission de décentralisation de l'assemblée nationale, en 1872, renonça à son projet d'établir des tribunaux des comptes pour plusieurs départements.

La solution s'imposait à M. Morlot parce qu'il demandait la suppression des Conseils de préfecture, il en est tout autrement pour ceux qui proposent seulement de les réformer.

Pourrait-on faire passer cette attribution à la Cour des Comptes ? Nous ne le croyons pas, car elle a déjà trop à faire et les Conseils de préfecture semblent tout indiqués pour continuer à exercer cette fonction. Ils sont plus rapprochés des comptables et ils peuvent mieux se renseigner que la Cour qui réside à Paris.

On leur reproche de trop se reposer sur l'examen qui se fait dans les bureaux de la préfecture (1), mais on peut espérer qu'il en serait autrement, si, comme nous le proposerons, leurs membres avaient moins à faire et étaient plus sévèrement recrutés.

Il faut, en outre, remarquer que ces comptes, avant

(1) L'idée n'est pas nouvelle : en 1872, M. Lefèvre-Pontalis lui faisait une place dans son rapport et il citait à l’appui de son dire une instruction du Ministre de l'Intérieur qui, tout en constatant ces faits, en réprouve l’exis” tence mais paraît incapable de les empêcher de se produire (V. Bull. du Min. de l’Intér., 1869, p. 378).

-92 DEUXIÈME PARTIE, d’être adressés à la préfecture, ont déjà été vérifiés par les receveurs des finances et examinés par les conseils municipaux où par la Commission administrative des

établissements publics (1).

d) Établissements dangereux, insalubres, incommodes (2). — [L'intervention des pouvoirs publics dans la création d'industries considérées comme pouvant nuire à la sécurité et à la salubrité générales n’est pas nouvelle; elle est justifiée, en ce sens qu'il ne peut pas être permis de nuire à ses voisins et elle s’est toujours manifestée par un droit d'autorisation qui a appartenu, suivant les époques, à des autorités différentes.

Sous l’ancien régime, cette attribution rentrait dans les pouvoirs très étendus des parlements en matière de police.

Pendant la période révolutionnaire, il n'y eut aucune règle précise : les municipalités étant seules juges de ces affaires, les solutions différaient selon les gens et selon les lieux.

Le décret du 15 octobre 1810 peut être considéré comme une très grande amélioration de ce qui avait existé précédemment, aussi, depuis cette époque, n’y a-t-on pour ainsi dire apporté aucune modification {3).

(2) Cf. Lerèvre-PonraLis.

(2) V. BERTHÉLENY, op. cit., p. 337.

(3) Notons cependant le décret-loi du 25 mars 1852 sur la décentralisation

administrative qui, du reste, n’a intoduit que des changements de détail au point de vue des conditions de l'autorisation.

Le décret divise les industries en trois classes suivant le degré de danger et d’insalubrité qu'elles présentent, celles de la première classe étant considérées comme les plus nuisibles. Pour leur création, des formalités leur sont imposées, elles diffèrent suivant la classe (1), toutefois l’une d’entre elles leur est commune, c’est l’autorisation administrative et elle doit émaner du Préfet pour les deux premières classes et du souspréfet pour la troisième.

La décision qui est prise peut donner lieu à une réclamation, et c’est ici que nous rencontrons l'intervention des tribunaux administratifs.

Quand l'autorisation est refusée, l'industriel peut se trouver lésé, il doit porter sa demande devant le Conseil d’Etat, si son établissement appartient à la première ou à la seconde classe, et, s’il fait partie de la troisième, devant le Conseil de préfecture.

Quand l'autorisation est accordée, les üers qui croient avoir à s’en plaindre peuvent formuler leurs griefs devant le Conseil de préfecture ; :1l est compétent pour toutes les classes et il statue sauf appel au Conseil d'Etat. Quoiqu'aucun délai ne soit fixé par le décret de 1810, le Conseil d'Etat rejette le

pourvoi quand il est formé plus de trois ans après la

(4) Quand, par exemple, il y a opposition à la création d’un établissement de la première classe, le préfet, avant de statuer, doit prendre l'avis du Conseil de préfecture; cette formalité n’est pas imposée dans les autres Cas.

création de l'établissement, mais il s’agit seulement d'un délai de jurisprudence et non d’un délai légal (1).

Il y a aussi place dans ces matières pour l'intervenion des tribunaux judiciaires, ils seront chargés d’allouer des dommages-intérêts aux voisins quand l'industrie, même autorisée, leur causera préjudice dans son fonctionnement.

Ces différents recours possibles forment autant de garanties pour les industriels et pour les tiers ; disons de suite qu'il y a peu de matières où les droits individuels sont mieux protégés.

L'arrêté par lequel l'autorité administrative accorde ou refuse sa permission es une mesure de police prise en vue de l'intérêt général. Il est impossible qu'un particulier puisse prétendre qu'un droit lui appartenant ait été lésé, nous ne pouvons nous trouver qu'en face d’un intérêt froissé. En toute autre circonstance, celui qui estimerait que l’arrêté lui porte préjudice, pourrait seulement en demander le retrait soit par la voie gracieuse, soit par la voie hiérarchique, soit encore en exerçant un recours pour excès de pouvoir. Il faut donc reconnaître que nous sommes en présence d'une mesure exception-

nelle et comme elle est de nature à procurer une plus

(1) Il existe un autre moyen d’essayer d'empêcher la création de l’établissement, c’est d'intervenir au cours de l'enquête qui est faite avant que l'autorisation ne soit donnée, mais en général, on n'en profite pas et on préfère attendre : « Quand le mal est fait on réclame » (Cf. BERTHÉLEMY, op. cil., p. 339).

grande somme de garanties aux parüculiers, nous ne croyons pas qu'il y ait lieu d'y renoncer.

La plupart de ceux qui demandent la suppression des Conseils de préfecture ne pensent pas comme nous ; ils préferent, disent-ils, revenir aux stricts principes de notre droit : M. Lefèvre-Pontalis proposait pour les deux prenuères classes de faire accorder l'autorisation par le Ministre, pour la troisième par le Préfet avec appel au Ministre qui, dans les deux cas, devrait prendre l'avis du Conseil d'État.

M. Chevillon ne change rien à ce qui existe relativement au personnel qui autorise, mais 1l propose le recours par la voie hiérarchique ordinaire devant l’Administration.

M. Morlot, qui supprime les Conseils de préfecture, conserve cependant le recours contentieux, mais 1l devra être porté dans tous les cas devant le Conseil d'État Che

C'est la solution qu'avait préconisée M. Milcent dès

Nous pensons, nous aussi, qu'il y aurait lieu d'introduire plus d’homogénéité dans ces matières en les faisant juger au premier degré, dans tous les cas, par le Conseil de préfecture, et en appel, par le Conseil d'État.

(1) La compétence du Conseil d'État pouvait se justifier sous l'empire du décret de 1810, car, pour la première classe, l'autorisation était donnée par

le chef de l'État; mais le décret du 25 mars 1852 a transféré cette attribution au préfet.

Cette solulion ne présenterait pas d’inconvénients si l'on organisait, conformément à notre désir, des Conseils régionaux de préfecture qui ne se mêleraient en aucune façon à l'administration active. Elle serait, au contraire, susceptible de soulever des difficultés avec le système actuel et leur participation dans les questions d'établissements dangereux et insalubres donne précisément naissance à de graves criliques que nous avons déjà exposées (1).

La réforme que nous proposons contribuerait à décharger les rôles du Conseil d'Etat et, dans beaucoup de cas, elle aboutirait à la solution plus prompte des procès. Cela peut être affirmé avec certitude, tout au moins en ce qui concerne les établissements de la première et de la seconde classes, quand des recours sont formés contre le refus d'autorisation.

Il est permis d'espérer dans l'intérêt des industriels que le délai de trois ans accordé aux tiers pour s’opposer à l'autorisation lorsqu'elle a été accordée, sera

encore réduit par le Conseil d'Etat.

e) Logements insalubres (2). — La loi du 13 avril 1850 permit aux Conseils municipaux d'instituer une commission des logements insalubres. Peu de communes ont usé de la faculté qui leur était donnée et on peut dire que cette institution ne fonctionne vraiment bien qu’à Paris, où annuellement 2,000 à

(2) V. BERTHÉLEMY, op. cit., p. 341.

2,900 affaires de ce genre sont soumises au Conseil municipal.

La Commission est chargée de faire des enquêtes sur les logements dont l’insalubrité lui est signalée et elle transmet à l'assemblée municipale le résultat de ses travaux. Le Conseil, ainsi renseigné, peut: soit ordonner l'assainissement, s’il est possible, soit défendre de louer le logement s'il ne peut pas être assaini. Toutefois cette interdiction n’est que provisoire.

Le propriétaire des locaux visés par cette interdicton peut en appeler devant le Conseil de préfecture.

Cette attribution de compétence est conforme aux règles générales du Contentieux administratif. Nous sommes en face d'un acte individuel d'autorité pouvant violer le droit d’un propriétaire ; c’est une garantie indispensable qu'on ne pourrait pas supprimer. Nous n'en voulons pour preuve que le maintien de cette disposition dans le projet de réforme de la lo: de 1850 soumis aux Chambres en 1893. Malgré son dépôt déjà ancien, 1l y a malheureusement lieu de craindre que la nouvelle loi sur la santé publique ne prenne corps que dans un délaitrès éloigné. Les différents articles en ont été votés en seconde lecture, au Sénat, dans la séance du 24 mai de cette année, sauf l’un d’entre eux qui a été renvoyé à la Commission des finances, pour qu'elle indique quelles charges pécuniaires la nouvelle loi entraînerait pour l'État. La réforme est donc ajournée

de nouveau ; mais pour ce qui nous occupe, ce retard LEMAIRE. 7

a peu d'importance, car, comme nous l'avons dit plus haut, la garantie qui existe actuellement à été maintenue. L'art. 13 est ainsi conçu : « Un recours est ouvert aux intéressés contre l'arrêté du maire devant le Conseil de préfecture, dans le délai d'un mois à dater de la notification de l'arrêté. Le recours est suspensif ». Notons en terminant que c’est là un des très rares exemples où une demande formée devant une

juridiction administrative ait un effet suspensif.

f) Biens communaux (1). — Cette matière ne donne lieu à l'intervention des Conseils de préfecture que dans des cas peu nombreux, elle présente plutôt un intérêt historique.

Les biens communaux étaient très développés sous l’ancien régime, leur partage immédiat entre les habitants fut ordonné par la loi du 14 août 1792 (2); au dieu d'être obligatoire, 1l devint simplement facultatif par une loi du 10 juin 1793 qui réglait en outre la façon dont on devrait procéder quand le partage aurait lieu. La loi du 21 prairial an IV suspendit les partages et depuis cette époque aucun changement n'a été apporté à la législation, elle a même été confirmée par un avis du Conseil d'État du 21 février 1838.

Toutefois, le partage de la propriété de ces biens

(4) V. BERTHÉLENY, 0p. cil., p. 496.

(2) Les bois échappèrent à cette disposition. Ils sont soumis au régime

forestier quand leur étendue permet de les aménager.

est seul prohibé, il reste possible pour les fruits des communaux qui subsistent encore (1).

Cette répartition peut s'opérer de trois façons différentes :

La jouissance en commun ; chacun profite dans une mesure déterminée de l’ensemble des biens.

L’allotissement ; des lots sont attribués à chaque individu pour qu'il en perçoive les revenus ;

Le partage des fruits ; il y est procédé par le Conseil municipal, qui se charge de l'entretien et de la culture.

Le Conseil municipal joue un grand rôle dans ces affaires, c’est lui qui détermine le mode de partage et la liste des ayants droit. Ses décisions ne sont cependant pas irrévocables, et celui qui se croit lésé peut toujours demander au Conseil lui-même de modifier ses premières dispositions.

S1 la réclamation est repoussée et que la contestaüon porte sur le mode de partage, la difficulté peut être portée devant le Conseil de préfecture et en appel devant le Conseil d'Etat.

Sont, au contraire, de la compétence judiciaire, les procès relatifs à l'inscription sur les listes. Il s’agit, en effet, ici, de questions d'état, de domicile, de nationalité, et 1l semble bien qu'il est juste de procéder ainsi, par analogie avec ce qui se passe pour les contestations

concernant l'inscription sur les listes électorales.

(1) Cette opinion n'est pas admise par tous les auteurs, mais pratiquement elle est résolue dans le sens que nous indiquons.

Quant aux questions d’aptitudes personnelles à bénéficier du droit de jouissance, elles sont revendiquées par les deux ordres de juridiction. Il serall à souhaiter que le Tribunal des Conflits, qui n’a pas été appelé à statuer depuis 1850, füt consulté de nouveau.

Il y a peu de chances pour qu'une solution intervienne, car les procès de cette nature sont fort rares, et c’est pour celle même raison que la question échappe le plus souvent à l'attention de ceux qui s'occupent des Conseils de préfecture. La plupart n'en parlent pas. « La matière est à peu près épuisée, dit M. Milcent » el voyant dans l'intervention du Conseil de préfecture un arbitrage plutôt qu'un Jugement, 1l ne s'oppose pas à le laisser remplacer dans ces fonctions ; mais pour les attribuer, 1l hésite entre la Commission départementale et les tribunaux.

M. Morlot propose de revenir aux principes généraux de notre droit. Sa formule est forcément très large, car elle s'applique à toutes les affaires qu'il reconnait ne pas pouvoir donner aux tribunaux Jjudiclaires. Quand le litige naîtrait d'une réclamation contre un acte de l'administration lésant un droit parüculier, 11 y aurait recours hiérarchique et, en cas de silence ou de refus, recours au Conseil d'État.

Dans l'espèce, ce procédé ne paraît guère applicable : 1l faudrait se borner à s'adresser au Conseil municipal car 1] n'y a pas de hiérarchie juridiction-

nelle entre les assemblées électives.

Nous croyons, pour notre part, que le système actuel ne présente pas d’inconvénients et qu'il doit être maintenu. Ceux que préconisent M. Morlot ou M. Milcent semblent assez difficiles à réaliser. La garantie qui existe est nécessaire pour sauvegarder le droit de jouissance des particuliers sur les biens com-

munaux et 1l y a lieu de la conserver.

g). Affaires diverses. — Nous classons sous ce titre toutes les attributions contentieuses des Conseils de préfecture qui n’ont pas trouvé place dans cette élude, c'est ainsi, du reste, que ces affaires sont désignées dans les statistiques et leurs caractères très différents empêchent de les énumérer. Il faudra, selon leur nature, en opérer la répartition entre les tribunaux administratifs el judiciaires, sans perdre de vue la distinction que nous avons adoptée relativement aux actes de puissance publique et aux actes de gestion.

Ainsi établie, la compétence des Conseils de préfecture sera bien moins étendue qu'elle ne l'est actuellement, car, il faut remarquer que les contestations relatives aux travaux publics qui engendraient les procès les plus longs sont attribuées aux tribunaux judiciaires.

De cette diminution de travail nous croyons pouvoir ürer plusieurs conséquences.

Nous proposerons de diminuer le nombre des Conseils pour les transformer en tribunaux régionaux.

Cette question sera étudiée ultérieurement.

Nous demanderons ensuite de faire de ces nouveaux organes les juges de droit commun en matière administrative.

Cette réforme est assez facile à réaliser et nous croyons qu'elle serait de nature à produire de bons effets :

1° Elle supprimerait tout d'abord les dernières attributions du Ministre en matière contentieuse et elle trancherait désormais toute difficulté sur le point de savoir qui des deux, du Ministre ou du Conseil d'État, est le juge de droit commun ;

9% En second lieu, les rôles du Conseil d'État seraient sensiblement déchargés, car il faudrait, toujours en s'inspirant du criterium que nous avons admis, lui enlever la connaissance des actes de gestion pour la donner aux tribunaux judiciaires, tandis que les actes de puissance publique viendraient accroître la compétence des juges administratifs du premier degré.

Le Conseil d'État aurait tout à gagner à cette transformation qui lui donnerait un caractère mieux défini que celui qu'il possède actuellement. Il cesserait de cumuler toutes les juridictions pour ne plus statuer que sur les appels et sur les recours pour excès de pouvoir (1).

3° Enfin cette réforme produirait un dernier résultat :

(1) L'art. 24 de la loi du 13 avril 1900 (BerrnéLeuv, Recueil cité, p. 216)

qui permet de diviser la section du contentieux en deux sous-sections pourrait être abrogé.

elle créerait en tout état de choses un double degré de juridiction pour les affaires administratives, ce qui actuellement n'existe pas dans beaucoup de circonstances.

Nous croyons que de ce fait un avantage réel serait acquis. Certains craignent cependant de voir ralentir la marche des débats, et dans un ordre d'idées opposé aux nôtres, voici les réformes qu'ils proposent.

M. Rouvier, partisan comme nous des Conseils régionaux, demande qu'ils jugent en dernier ressort certains procès afin d'en hâter la solution et notamment en matière d'élections municipales. Nous pensons, au contraire, que le double degré de juridiction est plus particulièrement nécessaire dans les contestations relatives à l'exercice des droits politiques; les candidats malheureux auront naturellement une tendance à accuser de partialité les juges qui prononceront sur les élections, ils pourront les trouver dominés par les influences locales, tandis que le Conseil d'Etat, statuant comme juge d'appel, ne pourra pas encourir les mêmes reproches.

On pourrait aussi, par analogie avec les tribunaux judiciaires, demander à supprimer l'appel d'une manière générale pour toutes les affaires n'excédant pas 1,500 fr. Une telle mesure frapperait la presque totalité des procès auxquels les contributions directes donnent naissance ; or, dans l’état actuel, Les plaideurs

n'abusent pas de Ja faculté qui leur est laissée de

s'adresser à la juridiction supérieure et nous ne croyons pas qu'il y ait lieu de la leur enlever.

Notons en outre, que la solution nouvelle ferait disparaître l'unité de jurisprudence, chaque Conseil pourrait avoir sa manière personnelle de trancher les contestations et c’est ce qu’on doit toujours chercher à éviter.

Il reste une dernière question à examiner : les tribunaux régionaux, juges de droit commun en premier ressort, auront-ils une compétence générale semblable à celle qu'on reconnaît actuellement au Conseil d'Etat ou une compétence locale, comme les Conseils contentieux des colonies, qui tout en étant aptes à juger l’ensemble des procès admimistratifs nés dans la colonie, ne sont cependant pas compétents pour trancher les difficultés qui intéresseraient l'Etat, comme, par exemple, les actions en responsabilité contre l'Etat, les pensions de retraites, les arrêtés de débet, etc.? (C. d'Et., 13 sept. 1895, Carassus) (1).

À notre avis, tous les procès admimistralifs, qu'elle qu'en soit la nature ou l'importance, devraient être portés en première instance devant les tribunaux locaux ; cette mesure ne nous paraît pas devoir en-

traver la marche des affaires publiques, puisque le

(1) Les Conseils contentieux des colonies existent dans toutes les colonies, sauf l'Algérie qui a 3 Conseils de préfecture. Leur organisation est réglée par le décret du 5 août 1881. Ils sont formés par le Conseil privé, corps consultatif placé près du gouverneur et par deux magistrats de l’ordre judiciaire,

Conseil d'État resterait toujours juge en dernier ressort.

La solution intervenue au premier degré aurait l'avantage d'éclairer le débat, le procès instruit et jugé par des magistrats placés plus près du lieu où il aurait pris naissance, présenterait toutes les garanties désirables, surtout si, comme nous le disons d'autre part, le recrutement du personnel se fait dans des conditions plus sévères.

La réforme que nous proposons nous paraît donc utile à réaliser ; elle est souhaitée par beaucoup d’auteurs et 1l nous suffira, en terminant, de citer l'opinion de quelques-uns d’entre eux.

M. Ducrocq s'exprime ainsi : « Nous approuverions hautement une loi nouvelle qui attribuerait ce titre et cette compétence aux Conseils de préfecture » (1).

« Plus à portée du justiciable que le Ministre et le Conseil d'État, dit M. Maurice Block, le Conseil de préfecture l'emporte sur le premier par les garanties de la publicité des audiences et des observations orales, sur le second par l’économie et la rapidité de la procédure {2} ».

Cette opinion est également partagée par ceux qui se trouvent intimement mélés à la vie même des Conseils de préfecture. Elle a été très bien développée

dans un article écrit par M. Lavallée, commissaire du

(1) Ducroco, op. cit., 7e édit., II, p. 179.

(2) Maurice BLocx, Dictionn. de l'Admin. franç., 4° édit., 1898, p. 705.

Gouvernement près le Conseil de préfecture de la Seine (1). Nous devons reconnaitre toutefois que ces différents auteurs se bornent à demander une compétence locale analogue à celle du Conseil Contentieux

des colonies.