Attributions repressives

Grande voirie. — C’est encore la loi de pluviôse qui donna aux Conseils de préfecture compétence sur ces questions en leur déférant « les difficultés qui pourraient s'élever en matière de grande voirie ». L'expression était très large et elle fut bientôt précisée par la loi du 29 floréal an X qui les chargea de statuer sur « les contraventions de grande voirie précédemment déférées aux tribunaux judiciaires » (2).

Les raisons de cette décision sont indiquées dans l'exposé des motifs de la loi de l'an X, elles sont d'ordre pratique, de même que celles qui avaient fait choisir la juridiction administrative pour le Contentieux des domaines nationaux.

On trouvait que les tribunaux ordinaires ne se montraient pas assez rigoureux et on pensait que les Conseils de préfecture feraient preuve d’une plus

grande vigilance pour la conservation du domaine

(1) La question du juge ordinaire en malière administrative (Rev. gén. d'admin., 1887, 111, p. 257).

(2) Notons aussi la loi du 30 mai 1851 sur la police du roulage, art. 17.

public : « Il est temps, au moment où l'ordre renaît, dit l'exposé des motifs, où les routes se réparent, se plantent, où les canaux se reconstruisent ou se font, de rendre à la police conservatrice une action sûre, prompte et sévère. Il faut que sans aller devant les tribunaux de police correctionnelle, auxquels la connaissance de ces délits est attribuée, ils soient réprimés par l'administration même, revêtue à cet effet d’un nouveau pouvoir réclamé par les circonstances et même par les principes » (1).

La raison de principe repose sur l’idée suivante (2) : Comme il s’agit du domaine national, les mesures qui tendent à sa conservation doivent être de la compétence administrative. On ajoute que ces attributions ne sont répressives que de nom, l'amende qui est prononcée peut êlre comparée aux amendes civiles ou fiscales, qui elles-mêmes n'émanent pas des tribunaux répressifs. Souvent même aucune amende n’est prononcée, et la loi exige seulement la cessation et la réparation des dommages. Le but principal de la répression est ici, dit-on, de remettre les choses en état.

Que faut-il répondre à ces arguments ?

Celui qui est basé sur la trop grande bienveillance des tribunaux judiciaires peut être écarté de suite, car il semble bien qu'aujourd'hui ils se montreraient

plus rigoureux que les Conseils de préfecture, ils le

(1) Moniteur, 29 floréal an X.

(2) Cf. LarenRière op. cit, Il, p. 631.

prouvent chaque jour dans la répression des contraventions de petite voirie.

Ils pourraient en outre appliquer des peines d'emprisonnement, ce que la juridiction administrative ne peut faire.

On peut même dire que la solution nouvelle serait plus rigoureuse pour les délinquants, et voici comment (1): « Quand l'Administration juge, elle administre encore en ce sens qu'elle ne se borne pas à appliquer rigoureusement et en aveugle les règlements de police, elle apprécie s'il y a lieu de les appliquer, si telle contravention, quoique réellement constatée, exige une répression. Une semblable appréciation ne peut appartenir à l'autorité judiciaire qui doit se borner à constater le délit et à lui appliquer la peine. »

Essayons maintenant de répondre à l'argument basé sur le caractère spécial des biens composant Ja grande voirie (2). Ce qui constitue la grande voirie forme une parte de la fortune nationale, elle appartient à tous et les atteintes qui y sont portées doivent, à notre avis, être Jugées comme toutes les autres dégradations du domaine national, c'est-à-dire par l'autorité judiciaire. Quand l’état poursuit la répression des contraventions

qui ont été commises, 1l le fait en qualité de gardien

(1) Cf. L. Mincewr, loc. cit.

(2) Cette notion est aujourd'hui très développée. On comprend sous ce nom les routes ainsi que les rues de ville ou de village qui y font suite, les rues de Paris, les voies ferrées, les rivages de la mer, les ports, les rivières navigables. les canaux de l’État (Cf. BertuéLeny, op. cit., p. 411),

de la fortune publique, il procède dans ce cas à un acte de conservation, de gestion des biens qui la composent et on ne voit pas comment la puissance publique pourrait y être engagée. S'il en est ainsi, la compétence administrative doit être écartée.

Du reste, ce caractère répressif, quoiqu’exceptionnel, convient mal à la juridiction des Conseils de préfecture, tandis qu'il est de l'essence même des tribunaux, qui sont déjà appelés à statuer sur les contraventions de pelite voirie. Nous ne voyons pas d'obstacle à la réalisation de cette réforme.

Elle constituera tout d'abord une simplification (1), car 1l y a des cas où la notion de grande et petite voirie est assez confuse. Elle fera disparaître l’anomalie qui existe aujourd'hui en matière d'anticipation sur les chemins vicinaux : la démolition est ordonnée par le Conseil de préfecture, tandis que l'amende est prononcée par l'autorité judiciaire.

La modification de notre législation dans le sens que nous indiquons est souhaitée par un grand nombre de ceux qui se sont occupés de ces questions (2).

Parmi les différentes solutions de détail, nous adopterons celle que préconise M. Morlot :

Les tribunaux correctionnels appliqueraient les peines portées dans les lois ou, à leur défaut, celles de

(1) La loi de 1851, dit M. Berthélemy, fait une répartition, entre les deux ordres de juridiction, des infractions qu’elle prévoit. Malheureusement cette

répartition a été conçue sans aucune logique » (BERTHÉLEMY, 0p. cit., p.421). (2) V. Baudot, Chevillon, Colfavru, Rouvier, Morlot, Milcent.

la loi du 23 mars 1842 (1). Le juge aurait dans tous les cas la possibilité de disposer de l’art. 463 du Code pénal sur les circonstances atténuantes. La loi de sursis serait applicable et on se conformerait ainsi au désir manifesté dans la récente proposition de loi déposée sur le bureau de la Chambre (2).

Nous avons ainsi fini d'étudier les matières qui appartiennent actuellement à la juridiction des Conseils de préfecture, et peuvent à notre avis être transférées aux tribunaux judiciaires. Leur nature impose cette solution.

Nous savons qu'il en est d’autres, au contraire, qui constituent des actes où la puissance publique est engagée ; ce sont des opérations administratives et les contestations auxquelles elles donnent lieu, ne peuvent pas être examinées par les juridictions ordinaires, c'est ce que nous avons essayé de prouver dans les chapitres précédents.

(1) Loi relative à la police du roulage.

(2) Proposition de loi tendant à permettre aux Conseils de préfecture d'appliquer la loi Bérenger, 2 avril 1900.

1° Les nouvelles juridictions. — Leur nom. — Leur nombre.

Jusqu'ici, quand nous avons parlé des tribunaux dont nous demandons la création, nous les avons indifféremment appelés Conseils régionaux et même Conseils de préfecture. Nous tenons, avant de poursuivre cette étude, à leur donner un nom qui concorde avec leurs fonctions.

Nous avons supprimé leurs attributions administraüves et 1l en résulle que le titre de Conseil ne leur convient plus. Nous avons ensuite indiqué que l’élimination de certaines affaires devait, à notre avis, entraîner une diminution du nombre de ces tribunaux. Il n’y en aura donc plus autant que de départements, leur siège cessera d’être dans chaque chef-lieu, ce ne seront donc plus des Conseils de préfecture. Nous pensons qu'on pourrait les appeler tribunaux d’administration, c’est un terme assez général, qui, à nos yeux, s’harmonise suffisamment avec leur caractère nouveau de juges de droit commun en matière admi-

nistrative.

Quel sera le nombre de ces tribunaux ? Nous avons sensiblement réduit leurs attributions contentieuses, 1l faut ajouter que depuis la loi du 6 décembre 1897, beaucoup de contestations relatives aux contributions directes et aux taxes assimilées sont tranchées par le directeur des contributions directes (1). Nous nous sommes rendu compte des différences qui en sont résultées, en consultant les statistiques obligeamment mises à notre disposition au Ministère de l'Intérieur ; il ne faudrait pas toutefois en tirer des conséquences trop absolues, car les documents fournis par chaque

département ne sont pas toujours rigoureusement

(1) Citons seulement quelques exemples :

1899 (Seine). — Taxes assimilées :

Affaires jugées par le Conseil de préfecture... ...-.....-... 24 Affaires jugées par le directeur des Contributions directes... 3.804 1900 (Seine). — Contributions directes :

Affaires jugées par le Conseil de préfecture.................. 6.480

Affaires jugées par le directeur des Contributions directes... 6.679

Taxes assimilées :

Affaires jugées par le Conseil de préfecture.............. : 828 Affaires jugées par le directeur des Contributions directes... 3.616 1900 Cantal. — Contributions directes :

Affaires jugées par le Conseil de préfecture............... Je 488

Affaires jugées par le directeur des Contributions directes. 445

Taxes assimilées :

Affaires jugées par le Conseil de préfecture... ..........,.. 116 Affaires jugées par le directeur des Contributions directes... 345 1900 Charente-Inférieure. — Contributions directes: Affaires jugées par le Conseil de préfecture.... ......... 2.496

Affaires jugées par le directeur des Contributions directes... 2.056

exacts. Bien des fois il n’y est pas tenu compte des modifications apportées par la nouvelle loi (1).

La diminution du nombre des ressorts s'impose donc, elle aura en même temps l'avantage d’empêcher toute restauration des attributions administratives qui nuisent tant au caractère jurnidictionnel des Conseils de préfecture. Or, la tentation serait assurément très forte, et les législateurs actuels n'y résisteraient sans doute pas mieux que leurs devanciers, si un tribunal était organisé dans chaque département.

On peut dire que la première proposition ayant pour but de créer des tribunaux régionaux fut formuléeen 1887, par M. Rouvier 12).

Il fixait leur nombre à 22 et ils étaient formés par la réunion de 3, # ou 5 départements. « On a pris pour élément principal de la délimitation, disait le projet, le nombre des affaires sur lesquelles les Conseils de préfecture auront à statuer », et 1l ajoutait

Ù J en terminant : « Les circonscriptions des nouveaux ressorts ont été, au surplus, déterminées en tenant

(1) Dans l’état statistique adressé au Ministère de l’Intérieur par le département de la Sarthe, se trouve en note une mention qui s'applique à beaucoup d’autres départements. Elle est ainsi conçue : Les chiffres contiennent à la fois les décisions prononcées par le Conseil de préfecture, par le préfet et par le directeur des Contributions directes (L. 6 décembre 1897). La disposition du tableau et l'insuffisance des renseignements que possède le greffe, ne permettent pas de faire la distinction.

Déjà, en 1881, on trouve indiquée la tendance à ramener le nombre des Conseils de préfecture à celui des cours d’appel (Sainr-Giroxs, Essai sur la séparalion des pouvoirs, p. 489 et s.).

(2) Dans un ordre d'idées tout à fait opposé, Macarel, en 1828, demandait

des Conseils de sous-préfecture (Trib. admmin., p. 93). LEMAIRE. 8

comple aussi exactement que possible des facilités de communications ».

Le projet fut très critiqué. Certains, tout en consentant à la réforme, trouvèrent la division mal établie (1). Le Conseil d'Etat consulté formula un avis défavorable (2), qu'il est utile de connaître et de discuter parce qu'il domina les travaux des réformateurs qui suivirent. Il résuma ses objections dans quatre paragraphes où 1l examinait :

4° Si cette organisation nouvelle est conforme aux principes mêmes de l'institution des Conseils de préfecture.

L'organisation administrative, dit le Conseil d'Etat, est basée sur le département et 1l est normal de faire juger le Contentieux admimistratif départemental par un tribunal ayant le même ressort. En outre, cette transformation ferait perdre aux Conseils de préfecture leur caractère en les dépouillant d’une parte essentielle de leurs attributions.

Nous pensons que la règle d’après laquelle le Contentieux départemental doit être jugé dans le département n'a rien d'absolu ; qu'il nous suflise de rappeler l’ensemble des affaires qui sont portées en premier ressort devant le Conseil d'État.

La suppression des attributions administratives visée dans la seconde partie du paragraphe est considérée

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(2) Avis du 2 août 1888; — Rapporté dans la Rev. gén. d'admin., 1888, III, p. 216.

ORGANISATION. 115 par nous comme un perfectionnement et nous avons suffisamment insisté sur ce point.

2° Si elle répond aux nécessités d’une bonne administration de la Justice et si elle constitue en réalité un avantage, soit pour les particuliers, soit pour l'Administration.

Le Conseil d'État estime qu’en raison du chiffre des affaires à juger, le nombre des Conseils n’est pas trop grand; la réforme éloignerait le justiciable de ses juges, enfin, la suppression de l'appel dans certains cas serait mauvaise.

Sur le dernier point, nous sommes en conformité d'opinion avec le Conseil d'État, mais il n’en est pas de même pour les autres. Si, dirons-nous, les affaires actuellement jugées chaque année sont suffisantes pour 86 Conseils, comme nous avons sensiblement diminué leur compétence ainsi que leurs attributions, 1l est logique de réduire leur nombre, sous peine d’avoir des magistrats inoccupés.

Nous devons reconnaître que la réforme éloigne le justiciable de ses juges, mais 1l ne faut pas oublier que devant ces tribunaux la procédure est essentiellement écrite, la preuve en est dans la faible proportion des procès dans lesquels les parties demandent à présenter des observations.

3° Si elle peut facilement être mise en pratique.

Le Conseil d'État ne le pense pas à cause de l’éloignement et de la difficulté qui en résulterait pour les

enquêtes.

Cette critique, qui peut presque être confondue avec la précédente, est cerlainement douée d’une grande force. Elle pouvait bien s'appliquer au projet Rouvier, qui était basé sur le nombre d’affaires à Juger et trop accessoirement, «au surplus » y disait-on, sur les facilités de communications.

Ne peut-on pas observer cependant que les ressorts des cours d'appel embrassent, eux aussi, plusieurs départements. Celui de Paris en comprend 7, et quand ces tribunaux furent créés, on a certainement tenu un plus grand compte de l'importance des villes où on les élablissait que des routes qui les traversaient.

4° Si elle réalise une économie notable.

Quoique le projet l’affirme, le Conseil d'Etat ne pense pas qu'il en soit ainsi, surtout à cause des frais accessoires que causera l'éloignement.

Le souci des économies à réaliser hante l'esprit de tous les législateurs qui s'occupent de ces questions ; qu'ils réforment ou qu'ils suppriment les Couseils de préfecture, leur suprême argument s'appuie toujours sur les dépenses très minimes qu'’entrainera la mise en œuvre de leur projet.

Nous pensons que de telles considérations ne doivent pas avoir trop d'influence dans ces débats et nous ne pourrions pas dire exactement quels frais entraînera notre plan de réforme. M. Barthou annonce 400,000 fr. d'économies, comme les traitements que

nous adoptons diffèrent peu de ceux qu'il indique,

nous pouvons dire que notre système degrèvera le budget. Mais, d'un autre côté, nous pensons qu'il faudrait avoir un nombre de tribunaux supérieur à 18, chiffre auquel s'arrête M. Barthou, et ce serait là une source de dépenses supplémentaires qui, en fin d'analyse, seraient peut-être compensées par les bénéfices réalisés par l'État sur les affaires que nous renvoyons aux tribunaux judiciaires sans les dispenser des frais habituels.

Les critiques formulées par le Conseil d'État ne tardèrent pas à produire leur effet. En 1891, M. Constans déposa, au nom du Gouvernement, un projet de loi où 1l introduisait quelques modifications de détail à l'état de choses actuel, sans toutefois rien changer à l’organisation par département.

Une Commission fut nommée à la Chambre, elle approuva le projet et son rapport fut voté (1). Mais le projet ne vint pas en discussion au Sénat. |

En 1896 M. Barthou émit un nouveau projet qui, comme nous l'avons dit, tout en tenant compte au premier chef des facilités de communications, réduisait à A8 le nombre des Conseils. Ce chiffre a été assez oénéralement considéré comme insuffisant et on a demandé qu'il fût augmenté (2).

(1) Rapport Krantz sur l'organisation des Conseils de préfecture, 1892 (J. off., Documents, p. 631; Débats, p. 1695).

(2) M. Michoud, en 1897, propose 36 Conseils; M. Bluzet demande une augmentation sans fixer de chiffre (Rev. gén. d'admin:); M. Em. Ber-

nard, dans sa thèse ayant même objet que la nôtre, est favorable à 40 Conseils.

Nous croyons ces critiques fondées et, par exemple, le tribunal siégeant à Paris, qui embrasse cinq départements, nous paraît avoir un ressort trop étendu. Nous voudrions que, composé de juges éminents, 1l püt s'adonner avec le plus grand soin à l’examen de toutes les affaires afin que sa jurisprudence servit de prototype aux autres tribunaux.

Voici la liste des 21 tribunaux à laquelle nous nous sommes arrêtés, nous avons tenu compte avant tout des facilités de communications et en second lieu du nombre des affaires à juger

Paris : Seine;

Lille : Nord, Pas-de-Calais ;

Amiens : Somme, Seine-Inférieure, Oise, Aisne;

Caen : Calvados, Manche, Orne, Eure:

Versailles : Seine-et-Oise, Seine-et-Marne, Eure-et- Loir ;

Chälons-sur-Marne : Marne, Ardennes, Meuse, Meurthe-et-Moselle ;

Rennes : Ille-et-Vilaine, Finistère, Côtes-du-Nord, Morbihan ;

Angers : Maine-et-Loire, Mayenne, Sarthe, Loire- Inférieure ;

Orléans : Loiret, Loir-et-Cher, Cher, Nièvre :

Troyes : Aube, Yonne, Côte-d'Or, Haute-Marne :

Vesoul : Haute-Saône; Vosges, Doubs, Belfort:

Poitiers : Vienne, Vendée, Deux-Sèvres, Indre:

Limoges : Haute-Vienne, Creuse, Corrèze, Lot:

Clermont : Puy-de-Dôme, Allier, Loire, Haute- Loire, Cantal;

Lyon : Rhône, Saône-et-Loire, Jura, Ain, Haute- Savole ;

Bordeaux : Gironde, Charente-Inférieure, Charente, Dordogne, Lot-et-Garonne:

Auch : Gers, Landes, Basses-Pyrénées. Hautes- Pyrénées, Tarn-et-Garonne;

Toulouse : Haute-Garonne, Tarn, Ariège, Aude, Pyrénées-Orientales ;

Nîmes : Gard, Hérault, Aveyron, Lozère, Ardèche;

Marseille : Bouches-du-Rhône, Vaucluse, Basses- Alpes, Var, Alpes-Maritimes ;

Grenoble : Isère, Savoie, Drôme, Hautes-Alpes.

Nous ne changeons rien à ce qui existe en Corse, à cause de sa situation, n1 en Algérie parce que pour cette colonie, les documents font défaut.

Il est évident que cette répartition des tribunaux d'administration ne répond pas d'une façon absolue à la critique portant sur l'éloignement formulée par le Conseil d'État, mais nous ne croyons pas que le nombre des ressorts puisse être augmenté d’une façon utile.

Le mieux est de chercher un remède à l'inconvévénient dans la mesure où il subsiste et voici ce que nous proposons :

Comme notre système porte surtout préjudice à

ceux qui ne peuvent pas se déplacer eu égard aa

modicité de leur fortune, on pourrait, dans les contestations où un intérêt pécuniaire minime est engagé, faire trancher la difficulté par un seul juge.

Deux fois par an, à 6 mois d'intervalle, le Tribunal enverrait un de ses membres dans chaque chef-lieu d'arrondissement.

Ce délégué aurait, en règle générale, le droit de statuer seul sur les procès où la somme engagée serait inférieure à 100 francs. Il conserverait la faculté de réserver pour l'examen du Tribunal tout entier, les questions dont la solution lui paraïîtrait particulièrement délicate, par analogie avec la règle qui s'applique pour les affaires portées devant la section du Contentieux du Conseil d'État. Il ne pourrait, en outre, statuer que sur les demandes qui lui seraient présentées ; les particullers conserveraient ainsi loujours le droit d’être jugés par la voie ordinaire.

Ce procédé, très simple, trouverait son application naturelle en matière de contributions directes etmême pour toutes les autres affaires, mais il devrait être écarté des contestations électorales, car nous estimons plus prudert de les soumettre en toutes circonstances à l'ensemble du tribunal et non à un seul juge qui pourrail trop facilement êlre accusé de partialité.

Nous adopterons une composition uniforme pour les tribunaux d'administration, ils auront trois juges Utulaires, dont le président, deux juges suppléants, el un membre du ministère publie. Comme les siè

as ges

sont établis dans des villes d'importance différente, et comme le nombre des affaires qui leur seront soumises ne sera pas partout égal, il y aura lieu, en tenant compile de ces deux éléments, de les diviser en deux classes, tout en conservant le système des classes personnelles, afin de permettre l'avancement sur place He

À Paris, le nombre des affaires exige un président 6 membres, et trois suppléants ainsi que 3 commissaires du Gouvernement.

Nous proposons d'adopter les traitements suivants, selon la classe et la fonction :

Présidents: 6,000 et 7,000 fr. ; à Paris, 15,000 fr. (2);

Juges titulaires : 4,000 et 5,000 fr. ; à Paris, 10,000 fr.;

Juges suppléants : 1,500 fr. ;

Commissaires du gouvernement : 4,000 et 5,000 fr. ; ataris 10000 fr:

Enfin la réorganisation rendra nécessaires les mesures suivantes :

Les conseillers qui ne trouveraient pas place dans les nouveaux tribunaux recevraient une indemnité égale à une année de leur traitement (3).

Les frais qu'entraiueraient l'installation et l'entretien du tribunal seraient à la charge des départements

soumis à sa juridiction.

(1) Cette répartition est impossible à établir actuellement étant donnée l'insuffisance des statistiques, il faudrait pour quelques années se contenter de placer les tribunaux de première classe dans les grandes villes.

(2) Ils reçoivent actuellement 20,000 fr.

(3) Cf. Projets Rouvier et Barthou.

Il y aura près de chacun d'eux un secrétairegreffier et plusieurs commis grefliers nommés par le préfet du département où siègera le tribunal. Ils compte-

ront dans le cadre des employés de cette préfecture (1).

2° Recrutement.

Nulle limite d'âge n’était fixée par la loi de pluviôse pour le recrutement des conseillers de préfecture et on leur appliqua la règle générale contenue dans la constitution du 5 fructidor an IIT, qui exigeait des fonctionnaires qu'ils eussent 25 ans. Aucune condition d'aptitude ne fut imposée ; il suffisait, disait le texte, d’être Français. Cet élat de choses se prolongea Jusqu'en 1865.

Il fallut, en vertu de Ia loi du 21 juin pour être conseiller : avoir vingt-cinq ans accomplis, être licencié en droit, ou bien avoir rempli pendant 10 ans au moins des fonctions rétribuées dans l’ordre administratif ou judiciaire, ou encore avoir été pendant le même temps membre d'un Conseil général ou maire. Depuis lors cette règle n'a pas cessé de s'appliquer.

Les différents projets de réforme s'occupent de la question ; en principe, 1ls imposent tous la licence en droit, mais permettent d'y suppléer en se contentant

Ans d'un stage dans une fonction publique; le plus géné-

(1) C£. Projet Barthou.

at

ralement le délai de 10 ans est maintenu, mais M. Rouvier admettait même qu'il pût être réduit de moitié.

Nous repoussons, pour notre part, toute dispense résultant de l’exercice de fonctions publiques, la licence en droit nous paraît insuffisante et voici les raisons que nous avons de penser ainsi :

Une part importante des attributions qu'exercent les tribunaux d'administration est constituée par l'examen des comptes des communes et établissements publics; or, nous croyons que jusqu’à ce jour il n’y a été procédé que très sommairement. Nous trouvons la preuve de ce que nous avançons dans des observaüons tirées des statistiques.

Certains Conseils statuent sur tous les comptes qui leur-sont présentés dans l’année, d’autres n’en examinent aucun. Pour que pareil résultat puisse se produire, il faut bien admettre que dans l’un ou l’autre cas le contrôle n'est pas sérieusement exercé.

Parmi les Conseils qui prononcent un jugement sur les comptes, 1l en est qui les admettent pour ainsi dire d'un seul bloc, d’autres se montrent, au contraire, d’une très grande sévérité (1). Cette double remarque prouve bien l'exactitude de ce que nous avançons.

Ces faits anormaux ne proviennent sans doute ni de la faute ni de la négligence des conseillers ; 1ls

(1) Tel, par exemple, le département de la Loire qui, en 1900, rejette

1,552 comptes sur 2,215 qui lui sont présentés. Ces solutions rigoureuses se retrouvent chaque année dans le même département.

peuvent, croyons-nous, être attribués à d’autres causes : dans beaucoup de départements, le personnel a trop à

faire, dans d’autres, étant donné le recrutement détectueux, il ne se trouve aucun membre du Conseil ayant

des connaissances techriques suffisantes pour examiner avec compétence les comptes qui sent présentés.

C’est pourquoi nous voudrions que l'entrée de cette carrière ne fut ouverte qu'aux licenciés en droit, ayant saisfait à un examen spécial dans lequel le programme des matières administratives et de la comptabilité publique serait plus particulièrement développé.

Nous n'admettons aucune dispense résultant d'un stage dans les fonctions publiques, quoiqu'ainsi nous risquions d’avoir des juges moins initiés à l’'administration aclive, mais, en revanche, ils seront mieux préparés au rôle uniquement juridictionnel qui sera le leur, surtout si l'on admet, comme nous le demanderons, la création de juges suppléants parmi lesquels seraient exclusivement choisis les juges litulaires.

Cette organisation permettrait d'abaisser à 23 ans l’âge exigé des suppléants et de maintenir celui de 25 pour les üUtulaires ; ce titre ne pourrait être acquis qu'après un stage minimum de deux années.

La nomination continuerait à être faite par le pouvoir exéculif qui choisirait parmi les candidats ayant passé l'épreuve avec succès, les résultats de cet examen étant proclamés sans classement.

Les conditions que nous Imposons paraitront peut-

êlre rigoureuses, mais ces exigences nous semblent légitimées par l'intérêt général et en même temps par la situation meilleure que nous faisons aux membres

des tribunaux d'administration.

3° Présidence.

Au cours de la discussion qui précéda le vote de la loi du 28 pluviôse, la présidence du Conseil de préfecture par le préfet fut diversement appréciée : « Les juges le ramèneront aux intérêts des particuliers, disait Rœderer, 1l ramènera les juges à l'intérêt public et la justice sortira de leur rapprochement » ; « Je trouve, disait Gillet de l'Oise, que le préfet se mêle trop souvent et surtout avec trop d'influence aux juges du Contentieux » ; Danou l’accusait d’être juge et partie dans sa propre cause (1).

Les mêmes critiques furent souvent reproduites dans la suite, mais on essaya vainement de remédier à cet état de choses. En 1851, M. de Larcy proposait dans les affaires contentieuses de confier la présidence au doyen des conseillers (2).

Cette idée fut reprise par M. Boulatignier. La loi de 1865, qui reflète ses idées sur beaucoup de ponts,

maintint cependant la présidence du préfet, elle décida

(1) Moniteur, an VIII, pp. 586, 607, 612.

(2) Rapport au nom de la Commission de l'administration intérieure sur le livre IV du projet de loi concernant les Conseils de préfecture

(Monileur, 13 juillet 1851).

toutefois que chaque année un vice-président serait nommé, et, depuis cette époque, aucune disposition nouvelle n’est venue modifier cette situation. En fait, le préfet n'use pas de son droit, les débats des Conseils de préfecture sont toujours dirigés par le vice-président, mais le titre du préfet subsiste toujours, il pourrait, s'il voulait, user de son droit et c'est une des causes pour lesquelles cette juridiction est le plus souvent critiquée.

En 1870, la proposition Josseau ayant pour but de faire disparaître cette mauvaise organisation, fut votée à l'unanimité par l’Assemblée législative, les événements qui suivirent empêchèrent le Sénat de se prononcer.

Au cours de la discussion de la loi de 1889 sur la procédure, M. Lacombe présenta un amendement qui visait le mème résultat, mais 1l fut repoussé sur l’observalion de M. Bourgeois, sous-secrétaire d'État au Ministère de l'Intérieur, qui fit remarquer que pareille mesure existait dans le projet gouvernemental soumis au Parlement.

Le projet Rouvier contenait, en effet, une disposition dans ce sens, elle fut reproduite par M. Constans, puis par M. Barthou.

Il va sans dire qu'avec la création de tribunaux régionaux la présidence du Préfet disparaît et cela constituera un des bons effets de cette réforme. Nous ne

croyons pas que le système qui consiste à nommer

annuellement un vice-président doive être conservé, il vaudrait mieux que le titre ne fût pas éphémère mais définitif, nous voudrions un Président effectif et qui aurait de l'influence sur ses assesseurs puisqu'il cesserait d’être leur égal. Les présidents seraient choisis parmi les conseillers de première classe ayant

30 ans accomplis.

&° Incompatibilités. — Suppléants.

La loi du 28 pluviôse ne contenait aucune disposiion sur ce point, ce fut l'arrêté du 19 fructidor an IX qui décida qu’au cas d'absence ou d’empêchement, les conseillers de préfecture seraient remplacés par des conseillers généraux et cette disposition est encore en vigueur.

Elle est critiquable à un double point de vue. Il était inutile qu'en l'an VIII le législateur retirât aux membres des assemblées départementales pris collectivement, l’exercice de la justice administrative, puisqu’en l’an IX le Gouvernement la leur rendait individuellement. En second lieu, quand les incompatibilités furent successivement créées, car il n’en existail aucune au début, 1l fut interdit aux conseillers généraux d'être conseillers de préfecture, or, nous savons que depuis l'an IX on les admettait comme rempla-

çants quand le Conseil n'était pas en nombre. Il est

curieux de constater que si les conseillers généraux sont incapables de siéger d’une façon régulière, ils ne semblent pas qualifiés pour prendre part mêmeexceplionnellement, aux travaux des Conseils de préfecture (1).

À notre avis, les membres des tribunaux d’administration sont investis d'une fonction incompatible avec toute autre et cette solution contribuera à renforcer leur caractère de juges en même temps qu'elle leur permettra de se consacrer uniquement au rôle qui leur est confié.

L'incompatbilité, si elle est admise, entraîne nécessairement la création de juges suppléants qui, pour ne pas interrompre le cours des audiences, remplaceront les conseillers absents ou empèchés. Nous croyons que cette réforme soulèverait peu de critiques, car elle a été souvent réclamée (2) ; elle serait d'autant plus facilement admise qu’à notre avis, ces fonctions ne devraient être que faiblement rétribuées par ana-

logie avec ce qui se passe dans l'ordre judiciaire (3).

5 Ministère public.

Le législateur de l'an VIII ne se préoccupa pas de savoir qui présenterait la défense des intérêts de l'État devant les juridictions qu'il créait et ce soin fut implicitement réservé au Préfet.

(4) Cf. Rev. gén. d’admin., 1887, II, p. 151.

(2) V. Boulatignier, Constans, Barthou.

(3) V. Loi des finances, 23 avril 1900, art. 25.

La publicité des séances, faisait remarquer M. Boulatignier, entraîne, quand elle est admise, l'institution d'un ministère public, et il constatait le fait pour le Conseil d'État et le Tribunal des conflits. Il devait en être de même pour le Conseil de préfecture et la loi du 21 juin 1865, qui rendait publics les débats, confia aux secrétaires généraux le soin de représenter le pouvoir central (1).

Cette disposition de la loi est encore en vigueur et elle a été critiquée parcequ'elle mêle trop directement l'Administration à l'exercice de la Justice.

Avec le système des tribunaux régionaux, cette soluton disparaît en même temps que la présidence du Préfet et on conçoit différentes manières de remplacer les secrétaires généraux.

Afin d'éviter la création de nouveaux fonctionnaires, on pourrait songer aux chefs de service de l’'Administration départementale pour les charger de présenter les observations orales sur les affaires qui rentrent dans leurs attributions (2).

Ce procédé n'a pas besoin de retenir longtemps notre attention, les défauts qu'il présente sont trop sensibles : les chefs de service ont assurément des notions pratiques très développées, mais pour l'examen d’affaires contentieuses il faut d’autres connaissances

qu'on ne trouverait peut-être pas chez eux ; 1ls

(4) Cette loi ne faisait, du reste, que reproduire et confirmer sur beaucoup de points le décret du 30 décembre 1862. (2) V. Boulatignier.

seraient, en outre, constamment dérangés dans leurs occupations et les services publics en souffriraient.

Nous ne voyons pas non plus quel chef de service pourrait se présenter dans les procès relatifs aux élections, tandis qu'il n’y a pas de difficulté quand il s'agit de questions concernant le domaine, les travaux publics ou la voirie, mais nous avons précisément renvoyé aux tribunaux judiciaires l'examen de toutes ces affaires.

Un autre système consisterait à faire désigner par l'administration l’un des conseillers qui la représenterait.

Nous avons déjà critiqué l'institution des présidents choisis annuellement et on peut formuler ici les mêmes réserves. On se rend facilement compte de Ia situation singulière faite à ce conseiller obligé pour un temps déterminé à se dépouiller de sa qualité de juge. Les parties verraient en lui dans tous les cas le porte-parole de l'administration. Il est vrai que le même fait peut se produire devant les tribunaux judiciaires, mais cela n'arrive qu’exceptionnellement etil ny a pas de juge spécialement désigné pour remplir cet office. On s'appuie encore sur l'exemple des maîtres des requêtes devant le Conseil d'Etat, mais ceux qui exercent ces fonctions ne sont pour ainsi dire investis d'aucune autre (1).

Si, devant les tribunaux d'administration, 1l fallait

(1) V. Boulatignier.

ORGANISATION, 131 ainsi spécialiser le rôle d’un des juges, il serait bien plus simple, et c’est ce que nous admettons, de créer des fonctionnaires chargés uniquement de présenter la défense des intérêts de l'État. Cela existe déjà dans le département de la Seine (1), il suffirait donc de généraliser une mesure qui, jusqu'ici, n’a rencontré que des approbations.

Ces commissaires du Gouvernement devraient être âgés de 25 ans et licenciés en droit, l'épreuve spéciale que nous imposons aux membres du tribunal est inutile, puisque l'examen des comptes n’est pas fait en

séance publique.

6° Inamovibilité.

Depuis l'an VIIT, jamais la révocation des conseillers de préfecture n’a été soumise à aucune formalité : elle fut toujours prononcée par le pouvoir exécutif dont la décision est sans appel.

Diverses tentatives ont été faites pour assurer l'indépendance des juges administratifs, mais jusqu'à présent elles n’ont produit aucun résultat ; on s'appuie, pour maintenir le système actuel, sur le double caractère des Conseils de préfecture et cependant, même dans les travaux de ceux qui proposent de conserver cette institution telle qu'elle existe, nous trouvons des dispositions spéciales destinées à donner

aux conseillers les garanties contre des destitutions

(A) À Paris, il y a 4 commissaires du Gouvernement.

injustifiées : M. de Larcy (1), demandait que la révocation ne fût possible qu'après avis du Conseil d'État ; en 1865, M. Boulalignier, dans son rapport, se ralhait à celte opinion après avoir examiné et rejeté les autres systèmes proposés. Leurs idées ont été souvent reprises par les auteurs qui se sont occupés de ces questions (2); quant aux projets soumis au Parlement, ils ne contiennent aucune mesure spéciale et ce silence s'explique par leur origine gouvernementale : on s’est montré jaloux de conserver l'influence du pouvoir exéculif.

Nous ne croyons pas à l'efficacité des différentes mesures que l’on indique et la seule disposition qui, à notre avis, soit compatible avec le caractère uniquement juridictionnel de nos tribunaux d'administration, consiste à faire bénéficier leurs membres des avantages de l’'inamovibilité.

L'inamovibilhté des juges administratifs a toujours été discutée avec passion, elle a, dans le passé, soulevé de vives controverses (3) et on peut dire que la quesüon est loin d’être tranchée. Il est permis cependant

de constater depuis quelques années un mouvement

(1) Rapport cité.

(2) V. notamment MM. Michoud, Bluzet. On trouve dans le répertoire Béquet une disposition spéciale : La révocation devrait être soumise à l'examen d’un Conseil supérieur de discipline, siégeant à Paris, et composé de membres du Conseil d'État, de la Cour de cassation et des hauts fonctionnaires du Ministère de l'Intérieur.

(3) V. Cormenin, Macarel, Aucoc.

en faveur de l’inamovibilité et c'est ce qui nous encourage à adopter la même manière de voir (D),

Nous allons énumérer les objections présentées par les adversaires de cette réforme et nous essayerons d'y répondre.

1° Le premier argument est fourni par ceux qui maintiennent aux Conseils de préfecture leurs attributions administratives: elles transforment, disent-ils, leurs membres en de véritables fonctionnaires, mélés à l'administration active, et, il serait dangereux de leur donner trop d'indépendance.

La suppression de ces attributions, admise par nous, répond d’elle-même à l’objection ; puisque les membres des tribunaux nouveaux seront des juges et rien que juges, il est inutile de les maintenir dans cet état de dépendance qu'expliquaient, peut-être, leurs doubles fonctions ;

2% On dit encore que l'inamovibilité, si elle est accordée, supprimera toute distinction entre les tribunaux administratifs et ceux de l’ordre judiciaire ; ce serait, ajoute-t-on, une grave atteinte portée au principe de la séparation des pouvoirs.

Il n'est cependant pas certain que cet indice soit suffisant pour établir une ligne de démarcation entre les deux juridictions et le critérium que l'on admet

n’a rien d'absolu. Les juges de paix se rattachent

(4) Cf. Berthélemy, Jacquelin; contra : Hauriou, Taudière (Dufour

révisé), Ducrocq.

indubitablement à l'ordre judiciaire et cependant ils ne sont pas inamovibles, les membres de la Cour des Comptes jouissent, au contraire de cet avantage et personne ne conteste qu'ils fassent parte des tribunaux administratifs. Ce qui, à notre avis, distingue les deux ordres de juridiction, c’est le caractère spécial des affaires qui leur sont soumises. Comme nous l'avons dit dans notre introduction, le contentieux administratif ne doit pas être confondu avec le contentieux Judiciaire, il existe entre eux une opposition bien marquée reposant sur la nature spéciale des contestations qui rentrent dans leur domaine respectif.

3 On ajoute, en s'appuyant sur l'argument précédent, que si l'État admet que les décisions qu'il prend puissent être contestées, du moins doit-il avoir le droit de ne les laisser soumettre qu'à des juges de son choix et sur lesquels il conserve une certaine influence. « L'amovibilité, dit M. Esmein, paraît ici une réserve légitime au profit du Gouvernement » (1).

Nous répondrons avec M. Michoud (2): « Si l’État ordonne et permet qu'une question dans laquelle il est intéressé soit tranchée par un tribunal à la suite d'une discussion publique et contradictoire, c'est qu'il veut que celte question soit résolue conformément au droit en vigueur et uniquement par des raisons tirées de ce

droit. »

(1) ESMEIN, Elém. de droit constilutionnel, pp. 339 et s. (2) Rev. gén. d'admin., loc. cit.

Nous ajouterons que certains pays étrangers, tout en s'inspirant de notre exemple pour créer des juridictions administratives, ont accordé à leurs membres le bénéfice de l’inamovibilité.

Est-il, du reste, prouvé que le Gouvernement resterait désarmé contre des juges qui, par pur parti pris, et cela ne se conçoit guère, tiendraient les pouvoirs publics en échec ? Il existe un Conseil supérieur de la magistrature et rien n'empêche de les y déférer. Il n y a pas lieu de croire que ces intentions mauvaises animeraient l'esprit des juges administratifs plus que celui des magistrats judiciaires. Or, ceux-c1 ont le pouvoir d'apprécier la légalité des règlements, c'est là un empiétement sur les attributions du pouvoir exécutif et on ne dit pas qu'ils en aient jamais abusé.

Nous avons ainsi fait connaître les arguments qui existent soit pour, soit contre l’inamovibihité et nous croyons fermement que ceux qui militent en sa faveur doivent l'emporter.

Le seul obstacle qui, à nos yeux, pourrait s'opposer à la réalisation immédiate de cette réforme, résulte de la subordination des tribunaux d'administration, composés de juges inamovibles, au Conseil d'Etat, dont les membres ne sont pas admis au bénéfice des mêmes avantages. La haute considération dont ils jouissent leur permet, il est vrai, la plus grande indépendance et ils en ont donné des preuves incontestables, mais

notre désir serait qu'ils fussent eux-mêmes inamovibles.

Peut-être cette différence de situation fera-t-elle mieux admettre la réforme pour les tribunaux d’administration, peut-être aussi l'inamovibilité conférée à la juridiction inférieure entraînera-t-elle dans l'avenir la

même faveur pour le Conseil d'Etat ?