Loi modifié: par celle du 25 mars 1901 et du 9 mai

2, Laferrière, op. cil., p. 863.

équitable les réclamations concernant l'élection de leurs membres. À ces propositions M. Bozérian objectait très justement que remettre aux Conseils généraux la vérification des pouvoirs de leurs membres sans possibilité de recours conduirait à diminuer les garanties existantes en supprimant le débat oral et le recours contre les décisions de l’assemblée (1).Ces sages paroles ne furent point entendues, maïs on ne devait pas tarder à reconnaître les vices du système adopté, car en juillet 4875, on remit au Conseil d’État le contentieux de ces élections. C'était un aveu implicite de la faute qui avait été commise en 1871.

Si la juridiction administrative du premier degré était réorganisée, il n’y aurait pas de bonne raison à faire valoir pour lui ôter la connaissance de ces réclamations. D'ailleurs, nous l’avons vu, une grande division règne en cette matière ; la compétence y est dispersée sans utilité. Nous estimons qu'il serait préférable de confier le contentieux électoral de la région aux juges administratifs, sauf appel au Conseil d’État en réalisantsur ce point une unité très désirable et à maintes reprises réclamée.

En ce qui concerne notamment le Conseil de préfecture de la Seine, quel inconvénient verrait-on à lui donner la compétence en premier ressort pour les

élections aux Conseils universitaires, au Conseil supé-

1. Voir la discus, de la loi. J. Off. des 13 et 16 juillet 1871.

rieur de l’Instruction publique, dont le recensement est effectué à Paris?

b) Contributions directes. — Nous ne dirons qu’un mot des contributions directes. Il est un point spécial où le défaut d'unité dans la compétence ne s’explique pas. Je veux parler des mutations de cotes. Pour l’impôt foncier et celui des portes et fenêtres, elles relèvent du Conseil de préfecture ; pour les patentes, du préfet ; pour l’impôt personnel et mobilier, de l’Administration des contributions directes. Il serait préférable de décider que dans tous ces cas, les mutations de cotes seront jugées par le Tribunal administratif.

c) Contributions indirectes. — Aux contributions directes que nous avons rangées dans le contentieux par nature, il conviendrait d'ajouter les contributions indirectes. Les raisons qui ont motivé la compétence des tribunaux ordinaires sur ce dernier point sont d'ordre historique.

Lorsque le premier Consul voulut recourir à ce mode d'imposition, renouvelé des aides, il s’efforça d’en atténuer le mauvais effet ; il pensa que si le contentieux de ces impôts était remis à la juridiction civile, ils seraient mieux aceueillis de l'opinion publique qu’il voulait ménager à la veille de prendre le titre d'Empereur. llest bien difficile de justifier par des arguments juridiques cette répartition de la compétence. Qu'il s'agisse en effet d'impôts directs ou indirects, l’on ne

peut contester que les uns et les autres sont perçus par

voie de contrainte. Le rôle nominatif est le point de départ des voies d’exécution, en matière de contributions directes, mais il ne constitue pas, par lui-même, une contrainte. D'ailleurs l’article 79 de la loi du 28 août 1816 avait prévu le rôle nominatif pour la perception du droit de détail en cas d'abonnement corporatif et la compétence judiciaire avait été néanmoins maintenue. L’argument souvent invoqué du rôle nominatif n’est donc pas absolument probant.

Dans l’un ou l’autre cas, il faut un titre exécutoire délivré par une autorité publique et qui seul permet de recourir aux procédés de recouvrement exorbitants du droit commun.

C’est l'administration quise crée à elle-même ce titre : la contrainte, acte essentiellement administratif, qui doit entraîner la compétence administrative. Certes, dans le premier cas, la contrainte est rendue exécutoire par l'autorité administrative ; dans le second, par le juge de paix, mais si ce dernier est chargé de revêétir la contrainte de la formule exécutoire, c’est parce que le contentieux des contributions indirectes relève des tribunaux judiciaires ; ce fait ne saurait être à lui seul un indice de la compétence judiciaire.

L'on se demande dès lors pourquoi l’on persisterait à laisser ce contentieux aux tribunaux ordinaires. On sait qu'ils jugent ces affaires sur mémoires et usent d'une procédure rapide et peu coûteuse analogue à

celle en usage devant les Conseils de préfecture. Nous

ne voyons pas de bonne raison à faire valoir aujourd'hui en faveur de ce système. Si le premier Consul ne croyait pas à l'indépendance de la juridiction qu’il avait instituée et à laquelle il enleva tour à tour le contentieux de ces contributions et celui de l’expropriation, l’on pourrait faire quelque crédit aux tribunaux administratifs reconstitués.

La compétence est au surplus très divisée en matière de contributions indirectes. Pour les octrois, si la contestation s'élève entre le régisseur intéressé et la commune, le Conseil de préfecture est compétent. Si la contestation se produit entre le fermier et la commune, elle relève des tribunaux judiciaires : la distinction est difficile à justifier.

Il n’est pas sans intérêt d'observer en terminant que déjà la loi du 29 décembre 1900, modifiée par la loi du 30 mars 1902, a donné compétence au Conseil de préfecture pour les réclamations relatives aux licences. Il faut espérer que l’on ne s’arrêtera pas à cette première mesure.

L’unité de compétence est aussi désirable pour ces réclamations que pour celles relatives aux contributions directes.

d) Expropriation.— L’expropriation,selon la définition même de M.Berthélemy,est «la mainmise de l’administration sur une propriété privée, contre juste et préalable indemnité, en vue de l’exécution des travaux publics ».

Il s'agit donc bien d’un acte d'autorité sans aucun

rapport, par conséquent, avec ceux que les particuliers peuvent accomplir dans l’administration de leur patrimoine. Pourquoi dès lors ce contentieux a-t-1l été remis aux tribunaux judiciaires ? Il n’en a pas toujours été ainsi. Antérieurement à la Révolution, l’expropriation existait sous le nom de retrait pour utilité publique et elle pouvait être prononcée par lettre patente du roi après versement d’une indemnité préalable fixée à dire d'experts. La Déclaration des droits de l'homme maintenait le principe de l’expropriation en des termes qui ont été presque textuellement reproduits par l'article 545 du Code civil. L’expropriation, on le sait, comporte trois opérations distinctes: la déclaration d'utilité publique, le prononcé de l’expropriation, la fixation de l’indemnité.

Aux termes de la loi du 28 pluviôse an VIIL les deux premières opérations résultaient d’un décret; le règlement de lindemnité appartenait au Conseil de préfecture. Mais l’empereur n'avait pas une confiance inébranlable dans sa juridiction administrative, ou il craignait que l’organisation dont il l’avait dotée ne la fit soupconner de partialité! Par une note dictée à Schænbrun, il décida de modifier la législation sur ce point et la loi du 8 mars 1810 plaça le droit de propriété sous la garantie de l’autorité judiciaire qui fut désormais chargée de statuer sur les indemnités et de prononcer l’expropriation.

Les tribunaux ordinaires imposaient aux expropriants

des sacrifices exagérés ; aussi la loi de 1833 remitelle à un jury de propriétaires le soin de trancher les contestations relatives aux indemnités. Mais ce système présente des inconvénients qui ne devaient pas tarder à se manifester. Si les propriétaires sont en même temps des contribuables, c'est leur qualité de propriétaire qui l’emporte.

D’après M. Aucoc, les prix fixés par les jurys d'expropriation atteignent le double de la moyenne des prix obtenus pour des terrains similaires vendus à l'amiable.

Il semble que la juridiction administrative réorganisée soit tout indiquée pour juger les contestations qui pourraient naître en matière d’indemnités relatives à l’expropriation.

Quelle autre juridiction pourrait mieux-qu’elle donner satisfaction aux droits parliculiers en évitant de porter atteinte à ceux de la puissance publique ? N’estce pas la caractéristique de la juridiction administrative de maintenir toujours dans un juste équilibre les intérêts privés et publics ?

e) Établissements dangereux, incommodes et insalubres. — IL est un point moins important sur lequel la compétence pourrait aussi être abandonnée en premier ressort aux tribunaux régionaux. {l s’agit des pourvois en matière d'établissements dangereux, incommodes et insalubres. Actuellement le Conseil de préfecture statue sur les oppositions formées par les voisins contre

les arrêtés du préfet autorisant ces établissements ; mais

il est incompétent en matière de pourvois formés par les industriels contre les arrêtés visant les établissements de première et de deuxième classe. Quel est le motif de cette différence ? Elle ne peut aboutir qu'à des complications sans qu’il en résulte, par ailleurs, aucun avantage. Il semble donc qu’il y aurait lieu de remettre aux juridictions régionales la connaissance, en premier ressort. de tous ces pourvois.

f) Dommages causés par les services publics de l'État, des départements et des communes. — Une question beaucoup plus complexe à laquelle nous croyons devoir nous arrêter quelques instants est celle des dommages causés par les services publics de l’État, des départements et des communes.

A cette question se rattache la théorie de la gestion administrative (1) magistralement exposée par M. Hauriou (2) et que nous croyons devoir tout d’abord analyser en peu de mots. La situation résultant de la gestion publique, dit cet auteur, correspond aux mesures d'exécution des services publics, alors que la voie d’autorité correspond aux décisions exécutoires ; elle est l'expression d’un commerce juridique spécial établi entre la puissance publique, ses collaborateurs et cointéressés, en vue de l'exécution des opérations admi-

nistratives et fortement dominé par la préoccupation

1. Cette théoric peut être rapprochée de la doctrine des Buts d'Ihcring qui a pris naissance vers la même époque.