CHAPITRE PREMIER

Le Conseil de préfecture, de l'an VIII à la Troisième République

$S 4. — Consulat et Empire.

C’est la loi du 28 pluviôse an VIII qui supprima les administrations élues de la période révolutionnaire et son article 11 s’exprime ainsi :

« Il y aura dans chaque département un préfet, un « Conseil de préfecture et un Conseil général de dépar- « tement, lesquels rempliront les fonctions exercées « par les administrations et commissaires de dépar- « tement. »

Dans quel esprit la loi nouvelle était-elle conçue ? Il n’est pas sans intérêt de confronter son texte avec l’exposé des motifs de Roederer: « IL faut, disait-il,

« distinguer trois services : l'administration propre-

ment dite, chargée de l’action ; administration délibérative et l’administration contentieuse. »

« Remettre le contentieux de l’administration au Conseil de préfecture à paru nécessaire pour ménager au préfet le temps que réclame l’administration, pour garantir aux personnes intéressées qu’elles ne seront pas jugées sur des rapports ou avis des bureaux, pour donner, à la propriété, des juges accoutumés au ministère de la Justice, à ses règles, à ses formes; pour donner tout à la fois à l’intérêt particulier et à l’intérêt public la sûreté que l’on ne peut guère attendre d’un jugement porté par un seul homme, car cette administration qui balance avec impartialité les intérêts collectifs peut se trouver prévenue quand il s’agit de l’intérêt d’un particulier. Sous le régime qui a précédé la Révolution, une grande partie du contentieux de l'administration était portée devant les tribunaux qui s'étaient fait un esprit contraire à l’intérêt du Trésor public. Leur partialité détermina l’Assemblée Constituante à réunir le contentieux à l’administration elle-même et comme cette Assemblée remit les fonctions administratives à des Directoires nombreux, elle crut pouvoir faire de ces corporations des espèces de tribunaux. La justice pouvait trouver quelque sûreté dans ce système, c’est avec l’administration qu'il était incompatible parce que les ordres du Gouvernement

et les lois elles-mêmes rencontraient la délibération

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« où elles ne devaient trouver qu'empressement à « l’action et à l’obéissance. Le Gouvernement croitavoir « pris le juste milieu entre l’ancien système et le nou- « veau. »

Le rapprochement de l’article 2 de la loi de pluviôse et de ce passage extrait de l’exposé des motifs semblerait indiquer que le législateur du Consulat voulait réaliser sinon la séparation des diverses fonctions d’administration, du moins un moyen terme entre le système des tribunaux d'administration indépendants et celui de l’administration se jugeant elle-même. Voyons ce qui enréalité s’est produit et pour cela continuons la lecture de la loi ; son article 5 dit: « Lorsque le préfet assistera au Conseil de préfecture, il présidera ; en cas de partage, il aura voix prépondérante. » L’on aboutissait donc ainsi à réaliser la confusion du contentieux et de l’action, confusion que des textes nombreux sont venus aggraver encore vers la même époque. L’arrêté consulaire du 17 nivôse an IX décida en effet que le préfet pourrait déléguer un conseiller de préfecture pour le remplacer en cas d’absence. D’après l’arrêté du 27 pluviôse an X, l'intérim est fait de droit par le doyen du Conseil lorsque le préfet est nommé à un autre poste. Aux termes du décret du 18 prairial an XIE le secrétaire général est remplacé en cas d’empêche. ment par un conseiller de préfecture que désigne le préfet. D’après l’arrêté du 19 fructidor an IX (art. 2),

«en cas d'absence d’un conseiller de préfecture, les

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« membres restants désigneront, à la pluralité des voix, « un conseiller général, qui siègera avec eux, soit qu'il « faille compléter le nombre nécessaire pour délibérer « ou vider un partage. » Par la suite, des attributions consultatives furent également confiées au Conseil de préfecture qui, tout d’abord créé en vue de juger le contentieux administratif, perdit peu à peu son caractère primitif.

Nous nous expliquerons plus loin sur ces contradictions.

Aux assemblées électives, la loi du 28 pluviôse substituait donc des organes nouveaux composés de membres nommés par le pouvoir exécutif. Elle fixait à trois, quatre ou cinq,suivant les départements, le nombre des conseillers de préfecture. Les attributions des tribunaux et de l’administration restèrent, à peu de chose près, ce qu’elles étaient sous le Consulat et l'Empire. Toutefois le jugement des affaires d’expropriation fut confié par la loi du 8 mars 1810 à la juridiction ordinaire. Les règles de la compétence ne sont pas modi. fiées en ce qui concerne les réclamations contre les actes d’autorité dont la connaissance appartient au pouvoir central entouré du Conseil d’État (1).

Les Conseils de préfecture héritèrent des attributions contentieuses relevant précédemment de l’administration. L'article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII

énumère les principales attributions du Conseil de

1, Le droit de staluer sur les conflits est remis au Conseil d'Etat.

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préfecture et, s’inspirant de la législation précédente, elle confie à la juridiction administrative du premier degré : « Le contentieux des contributions directes, ce- « lui des travaux publics, (interprétation et exécution « des marchés, dommages, terrains pris et fouillés) ; « les ventes de domaines nationaux ; les difficultés en « matière de grande voirie ». La loi du 29 floréal an X vint remettre aux Conseils de préfecture le jugement des contraventions de grande voirie, qui appartenaient précédemment aux tribunaux ordinaires.

Il convient de citer encore d’autres textes législatifs qui élargirent le cercle des attributions du Conseil de préfecture : la loi du 14 floréal an XI sur le curage des cours d’eau non navigables, la loi du 9 ventôse an XIII concernant les plantations des routes et des chemins vicinaux ainsi que les anticipations sur ces chemins. La loi du 16 septembre 1807 sur le dessèchement des marais, dont on a dit avec raison qu’elle constituait un véritable code des travaux publics. Toutefois un grand nombre de contestations prévues par cette dernière loi sont réservées à des Commissions composées d'habitants, de praticiens nommés par le chef de l'État. Par la loi du 21 juin 1865, Les litiges relevant de ces Commissions spéciales ont été remis au Conseil de préfecture. Nous verrons plus loin si la jurisprudence, lorsqu'elle eut à répartir entre les autorités nouvelles les attributions des assemblées dépar-

tementales, n'aurait pas pu décider que le Conseil de

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Préfecture serait juge ordinaire en matière d’administration municipale.

L’appel des décisions de cette juridiction était porté devant le Conseil d’État, institué par la loi du 22 frimaire an VII, mais qui n'avait pas alors de pouvoir propre ; il se bornait à donner au chef de l’État un avis préparé par la section administrative qui s’occu-

pait de la matière litigieuse.

S 2.— Restauration.

À cette époque une hostilité assez vive s’était manifestée à l'égard du Conseil d'État. On lui gardait rigueur de certaines décisions prises à l'égard des émigrés. De plus il avait dû, pour liquider l’arriéré, faire application, sans avertissement préalable, de déchéances aux créanciers de l’État. Le parti libéral lui reprochait aussi de n'être pas mentionné dans la charte et de ne pas avoir d'existence légale ; il accusait sa jurisprudence d’encourager l’usage immodéré que les ministres d’alors faisaient, pour enlever certaines affaires au jugement des tribunaux ordinaires, de la procédure du conflit (1). Il devenait urgent d’en réglementer l'exercice. Ce fut l’objet de l’ordonnance du 1° juin 1828. Elle décida que le conflit ne pourrait plus être élevé que par le préfet et jamais en dernier ressort ni en

matière criminelle. Le Conseil d'Etat n’avait d’ailleurs