Off. Ch. ann, p. 267, n
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Ces dispositions tendaient dans leur ensemble à faive du conseiller de préfecture dont la mission est surtout juridictionnelle, une sorte de sous-préfet adjoint et de subordonné de ce dernier ; elles amoindrissaient la
situation actuelle.
Si les tentatives faites en vue de supprimer la juridiction administrative du premier degré n'avaient pas abouti, l’opinion continuait à se montrer favorable à une réorganisation du Conseil de préfecture.
D'ailleurs la loi du 24 mai 1872 avait consacré déjà une réforme importante ; elle écartait définitivement le système de la justice retenue et décidait que désormais le Conseil d’État et le tribunal des conflits statue-
raient avec un pouvoir propre de juridiction.
$ 2. — Seconde période.
Les projets présentés à partir de cette époque marquent une orientation très nette vers la constitution de {ribunaux administratifs.
a) Projet Fallières. — Le 25 juin 1887, M. Fallières, alors ministre de l’intérieur, déposa sur le bureau de la Chambre un projet de loi (4) destiné à réduire les Conseils de préfecture à 22 ; il proposait de leur donner le nom de tribunaux d’administration. Le Conseil de préfecture de la Seine devait comprendre 1 prési-
1. Revue générale d'administralion, 1888, t. III, p. 257 et Doc. parl., ann. Ch., no 1881, p. 932.
(0 dent, 9 conseillers, 4 suppléants et 1 commissaire du Gouvernement.
Les Conseils qui jugeraient annuellement un minimum de 15.000 affaires seraient composés de 1 président, 3 conseillers titulaires, { commissaire du Gouvernement; les autres Conseils auraient 1 président, 2 conseillers, 2 suppléants et 1 commissaire du Gouvernement. La diminution du nombre des Conseils entrainerait l'augmentation du traitement des membres composant les juridictions nouvelles : les présidents rece-
vraient 7.000 ou 8.000 francs ; les conseillers 5.000 ou 6.000 francs; les commissaires du Gouvernement 4.000 ou 5.000 francs suivant la classe à laquelle ils appartiendraient.
Le projet se préoccupait des conditions de recrutement ; il admettait qu’en dehors des licenciés en droit, seuls pourraient aspirer à ces fonctions : les préfets, sous-préfets, secrétaires généraux, conseillers de préfecture en exercice, chefs de division de préfecture remplissant depuis cinq ans au moins leurs fonctions. Les conseillers suppléants devaient bénéficier de la moitié des vacances aux postes de conseiller titulaire et de commissaire du Gouvernement.
D'après ce projet, une partie du contentieux répressif était remise aux juges de paix ; ils devaient connaitre de certaines contraventions à la loi du 30 mai 1851 sur la police du roulage qui relèvent du Conseil de pré-
fecture lorsqu'elles sont commises sur les chemins vi-
— (ue cinaux de grande communication ou sur les routes dépendant de la grande voirie.
Le projet Fallières réalisait sur ce point une unité de compétence très désirable. Il proposait en outre lorsqu'un accord était intervenu entre l'administration des contributions directes et les réclamants, à la suite d'une demande en décharge ou en réduction, de faire ratifier cet accord par le préfet et de supprimer ainsi pour les parties l’obligation de recourir au Conseil de préfecture. La loi du 5 décembre 1897 a fait mieux que réaliser cette réforme puisqu'elle a autorisé le directeur des contributions directes à prononcer lui-même le dégrèvement.
Les Conseils de préfecture devaient statuer en dernier ressort sur les demandes d'inscription au rôle, sur les mutations de cotes, sur les états de cotes indüment imposées que présentent les percepteurs ; ils devaient aussi prononcer, sans appel, sur le contentieux des élections municipales, des délégués sénatoriaux, des conseillers prud'hommes.
Le Conseil de préfecture eût été encore investi, en matière de subventions industrielles et de dommages causés par les travaux publics, du droit de statuer en premier et dernier ressort, lorsque l'intérêt engagé n’eût pas dépassé 1.500 francs.
Le projet concluait à la suppression des attributions consultatives et individuelles des Conseils de préfec-
ture. Il proposait de remplacer dans les Conseils de
révision et les bureaux d’adjudication Les conseillers de préfecture par les sous-préfets etlessecrétaires généraux.
L’exposé des motifs indiquait nettement dans quel esprit le projet était conçu; il s’exprimait ainsi: « La « présidence des Conseils de préfecture par les préfets « avait trouvé de nombreux adversaires, lors de la dis- « cussion de la loi de 1865, elle ne rencontrerait plus « aujourd’hui de défenseurs ; en réunissant plusieurs « départements dans son ressort, chaque Conseil ne « grandit pas seulement en autorité, il se détache de « l'administration préfectorale et cesse d’être l’auxi- « liaire du préfet. Toutes les fonctions administratives « dont il a été chargé par les lois et règlements pos- « térieurs à l’an VIII lui sont retirées. Le préfet accom- « plit seul les actes pour lesquels l’avis du Conseil de « préfecture est encore nécessaire. Le préfet ne sera « plus remplacé par les conseillers de préfecture dans « des circonstances déterminées. »
Cette rapide analyse nous permet de voir que le projet Fallières est la meilleure réponse faite jusqu’à cette date aux critiques essentielles dirigées contre Le Conseil de préfecture ; ce projet, ainsi que nous le verrons, sera le point de départ d’un mouvement qui tend à corriger une institution imparfaite, en l’adaptant aux nécessités présentes et qui, nous l’espérons, finira par aboutir à la réforme attendue.
b) Réponse et projet du Conseil d'État. — Cependant, consulté sur ce projet, le Conseil d'État émit un avis
défavorable à son adoption (1); il alléguait qu'il n’était pas conforme au principe même de l'institution et qu'il ne constituait aucun avantage, ni pour les particuliers, ni pour l'administration. Le nombre des nouveaux tribunaux, disait le Conseil d’État, serait trop restreint en raison des affaires que chacun d’eux aurait désormais à juger; il en résulterait des retards considérables et même il est à présumer qu'ils seraient dans l'impossibilité de statuer dans les délais légaux sur les protestations électorales.
Le Conseil d'État ajoutait que rien à ses yeux ne justifiait la suppression de l’appel ; que la procédure du Conseil de préfecture ne convenait pas aux tribunaux administratifs régionaux et que ce projet devait avoir pour conséquence non une économie, mais une augmentation de dépenses. Il faisait observer en outre que la distance séparant Les intéressés du tribunal irait jusqu’à 200 kilomètres; que la comparution et les enquêtes seraient presque impossibles, que les expertises deviendraient plus coûteuses, qu'elles entraîneraient un surcroît de dépenses pour l'administration obligée de se faire représenter au siège du tribunal. Il signalait le danger de supprimer la concordance entre le ressort du tribunal et la circonscription des administrations, celle des contributions directes notamment, organisées par département.
Le Conseil d’État estimait qu'il convenait de main-
1, Séance du 2 août 1888,
ER Ye de
tenir la juridiction du Conseil de préfecture sauf à l'améliorer en y apportant quelques réformes facilement réalisables, Il prépara donc un nouveau projet de loi rédigé sur le rapport de M. Chante-Grellet.
Aux termes de ce projet chaque Conseil eût été composé de : 1 président, 2 titulaires et 2 adjoints pouvant cumuler leurs fonctions avec celles d’avocat, d’avoué ou de notaire. Les mesures disciplinaires ne devaient être prises qu'après avis conforme d’une Commission formée de conseillers d'État auxquels on adjoindrait des directeurs du ministère de l’Intérieur. Le projet du Conseil d’État, comme celui de M. Fallières, concluait à la suppression de la présidence du préfet. Un traitement plus élevé que celui des conseillers eût été réservé au président.
La discussion de ces projets avait appelé l'attention sur la nécessité de fixer d’une manière plus précise les règles de la procédure devant les Conseils de préfecture. Cette réglementation fut l’objet de la loi du 22 juillet 1889.
Les rapporteurs, MM. Lisbonne et Clément, constatent eux-mêmes qu'ils se sont bornés à reprendre le projet rédigé en 1870 par M. Aucoc et que le Corps législatif n'avait pu examiner. La loi nouvelle comblait enfin les lacunes maintes fois signalées depuis 1865, en codifiant définitivement les règles à suivre devant la juridiction administrative du premier degré.
c) Projet Coustaus. — Le Gouvernement jugea le
sise
moment favorable pour saisir les Chambres des propositions qui lui avaient été soumises par le Conseil d'État ; il déposa le 6 juin 1891 un projet dans ce sens, revêtu de la signature de M.Constans, ministre de l’fntérieur (1). La présidence du Conseil de préfecture était enlevée au préfet, le nombre des conseillers était réduit. Le projet innovait en ce qui concerne la création de conseillers adjoints, les classes et traitements personnels, le règlement du mode de délibération ; il prévoyait une organisation spéciale pour le Conseil de préfecture de la Seine. Le 47 mars 18992, il fut l’objet d’un rapport favorable de M. Krantz à la Chambre des députés (2). Ses 14 articles furent adoptés sans observation. Lors du vote sur l’ensemble, on fit remarquer que la Chambre n'était pas en nombre; le vote fut renvoyé à une autre séance, mais la législature arriva à son terme sans que cette discussion fût reprise.
d) Proposition Lanjuinais. — Déposée le 9 août 1895 par MM. Lanjuinais et d’Aïllières (3) elle est analogue au projet de M. Fallières. Elle crée 22 Conseils régionaux auxquels elle maintient les attributions actuelles des Conseils de préfecture en leur enlevant toutes les missions individuelles.
e) Propositions diverses. — La proposition de loi sur
la décentralisation administrative présentée le 25 mai
1. Offic., 2 août 1891. Ch. Doc. parlem., p. 1375, ann., n. 1472. 2. Offic:, 21 juin 1892. Ch. Doc. parlem., p. 631, ann., n. 1980, 3. Offic., 13, 14, 15 août 1825. Ch. Doc. parlem., p.407, ann.,n. 1292°
bo 1895 par MM. Bazille, Cornudet et Mesureur (1), divise la France en 22 régions ; si elle ne parle pas du Conseil de préfecture, on relève cependant la phrase suivante dans l’exposé des motifs : « La juridiction administra- « tive disparaîtrait et tout le contentieux serait ren- « voyé en première instance, avec la procédure ac- « tuelle, devant les tribunaux civils qui trouveraient « dans ce surcroît de travail une raison de sub- « sister. »
La proposition Michelin du 26 octobre 1895 (2) se préoccupe de la réorganisation judiciaire. Elle réclame l’élection des juges et Le fonctionnement du jury devant tous les tribunaux. D’après cette proposition les tribunaux du département connaîtraient des affaires administratives ; Les tribunaux d’arrondissement, lés Cours d’appel, le tribunal des conflits et la Cour des comptes sont supprimés.
f) Projet Barthou. — Le 27 octobre 1896, M. Barthou déposa un projet (3) qui présente beaucoup d’analogie avec celui de M. Fallières et qui prévoyait la création de 18 Conseils régionaux. Nous ne pouvons mieux faire pour indiquer les tendances de ce projet que de reproduire le passage suivant de son
exposé des motifs : « Nous voulons donner plus d’in-
i. Off., 20-21 août 1895. Ch. Doc. parl., p. 524, n. 1335, 2. Off , 18-19 décembre 1825. Ch. Doc, parl., p. 1420, ann. n° 1578, 3. Doc, parlem., 1896, p. 1327, ann, n° 2062,
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« dépendance aux tribunaux administratifs, une plus « grande fixité aux fonctions de leurs membres, en éle- « vant le traitement de manière à ne pas attribuer à « la carrière le caractère transitoire d’une période de « début dans l'administration, dégager les fonctions « de conseiller de préfecture de l’élément purement « administratif, pour consacrer définitivement leur « caractère de juge ; enfin simplifier le service sans « inconvénient pour le justiciable, en réalisant une « économie appréciable. »
Abordant la question de la présidence du préfet, l'exposé des motifs ajoute : « Tout le monde est d’ac- « cord pour admettre que cette réforme votée à l’una- « nimité par le Corps législatif de 1870 et introduite « depuis lors dans tous les projets sur la matière, est « aujourd’hui chose très simple et pour ainsi dire déjà « faite. Il ne s’agit que de consacrer une réforme qui « ne compte plus aujourd’hui d’adversaires. Bien que « le préfet préside aujourd’hui fort rarement, la dis- « position nouvelle aura une portée sérieuse ; elle aura « pour conséquence de remplacer le vice-président « par un président ayant une autorité morale très « supérieure. »
Le projet Barthon fixe à 5.000 francs le traitement des conseillers ; à 7.000 celui des présidents.
Les conditions de capacité restent à peu près les mêmes. Aux fonctions rétribuées dans l’ordre adminis-
tratif ou judiciaire, à celles de conseiller général ou
ie de maire, le projet ajoute les fonctions d’avoué ou de notaire.
La création de conseillers suppléants est réclamée. Les fonctions de ministère public sont remises à un commissaire du Gouvernement spécial.
Les attributions consultatives sont purement et simplement supprimées. L'expérience a permis d’établir, dit l’exposé des motifs, que l’avis préalable du Conseil de préfecture ne constituait pas une garantie suffisante pour justifier le maintien de cette formalité. Les autorisations de plaider sont, elles aussi, supprimées.
En ce qui concerne les missions individuelles, le projet prévoit les dispositions suivantes : la suppléance du préfet est faite par le secrétaire général, avec possibilité pour le ministre de déléguer exceptionnellement un membre du Conseil régional. Les frais occasionnés par ces délégations seront réglés suivant un tarif établi par un règlement d'administration publique. Dans les séances de révision, le conseiller de préfecture est remplacé soit par le sous-préfet, soit par un conseiller général (1).
g) Proposition Morlot.— Tirant argument de ce que les projets successifs de réorganisation du Conseil de préfecture n’avaient pas abouti, M. Morlot croyait y voir
la preuve « de l’inutilité de ce rouage administratif et
1. Voir article de M. Michoud : « Les Conseils de préfecture et la
justice administrative », Revue polit et parlem., mai 1827.
= 9 « de la difficulté d’en justifier le maintien par des rai- « sons légitimes d'intérêt public ». Aussi proposait-il, en 1899, la suppression de la juridiction administrative du premier degré. L’argumentation de M. Morlot ne saurait nous convaincre. Îl apparaît au contraire que les esprits sont désormais préparés pour la réforme attendue, dont les bases ont été solidement jetées. Il ressort de l'historique même de notre étude que seuls, les changements de Gouvernement, les crises ministérielles ou l’expiration du terme des législatures ont empêché de mettre La dernière main à une réorganisation que tous réclament d’une façon presque unanime.
Examinons rapidement les lignes essentielles de cette proposition. Son originalité réside dans ce fait que M. Morlot tout en demandantla suppression du Conseil de préfecture propose le maintien de la juridiction du second degré à laquelle il avait d’ailleurs appartenu en qualité d’auditeur.
Les magistrats, selon lui, offrent les mêmes garanties que les conseillers de préfecture et ils acquerraient aussi vite que ces derniers l’expérience nécessaire pour juger les affaires administratives. En ce qui concerne la procédure, rien n’empêcherait de la rendre applicable aux juridictions civiles. M. Morlot pensait que le chiffre réel des affaires jugées annuellement par le Conseil de préfecture ne justifiait pas son main-
tien.
or
Que deviennent les attributions contentieuses du Conseil de préfecture ?
M. Morlot confie aux tribunaux ordinaires le jugement des réclamations en matière de contributions directes.
La Constituante, en attribuant le contentieux des impôts aux Directoires, obéissait, disait-il, à la crainte de voir se reconstituer les anciennes cours judiciaires. Get argument a perdu aujourd’hui toute sa valeur puisque le contentieux des contributions indirectes a été, lors de leur rétablissement, remis à la juridiction ordinaire. M. Morlot ne prévoyait même pas le dessaisissement du tribunal pour examen des questions préjudicielles de légalité. Nous n'insisterons pas sur Les inconvénients de ce système aggravé encore par la suppression de lappel. Il est difficile cependant de contester l'importance de ces réclamations ; elles touchent souvent à des intérêts considérables et il semble qu’il eût été préférable de fortifier plutôt que d’affaiblir les garanties offertes sur ce point aux contribuables.
Le contentieux électoral est réparti entre les tribunaux ordinaires et le Conseil d’État auquel il appartient de statuer sur les réclamations relatives aux élections du Conseil d’arrondissement, du Conseil général et aux décisions préfectorales prononçant des démissions d'office, Comme dans le cas précédent, le
droit d'appel disparaît.
UE
Les attributions concernant le domaine sont remises aux tribunaux ordinaires.
Pour les réclämations « contre les actes de l’administration, organe de la puissance publique », la compétence appartient, en l’absence de textes spéciaux, au Conseil d’État.
En matière de travaux publics, il suffirait, dit M. Morlot, de décider que les tribunaux judiciaires jugeront toutes les contestations ayant leur origine dans une obligation civile. Les parties pourraient se pourvoir en appel et en cassation.
S'il s'agissait d’un litige se rattachant à un acte de l’administration lésant un droit particulier, il y aurait lieu au recours hiérarchique pour faire trancher la question préjudicielle d’interprétation de l’acte.
Pour tout ce qui touche au contrôle financier, le Conseil de préfecture serait remplacé par une Commission permanente composée : du préfet ou du secrétaire général, président, des directeurs départementaux des contributions directes, de l’enregistrement, des contributions indirectes ou de leurs représentants et de deux conseillers généraux.
Il est permis de se demander quelles garanties supplémentaires de compétence offrirait cette Commission ? L'appel devant la Cour des comptes est maintenu.
Les attributions répressives sont remises aux tribunaux dé police. Les autorisations de plaider sont sup -
primées. Il en est de même des attributions consulta-
TE
tives. Quant aux missions individuelles par lesquelles débute La proposition Morlot, elles sont réparties de la façon suivante : le conseiller de préfecture est remplacé par un conseiller général ou un conseiller d’arrondissement dans les bureaux ou commissions. Le préfet ou le secrétaire général peuvent déléguer la signature à un chef de division. Le sous-préfet désigné
par le préfet prendra place au Conseil de révision.
En 1903 le Conseil de préfecture subit un nouvel assaut et fut l’objet de trois propositions tendant à sa suppression. L'auteur de la première était M. Flourens ; la seconde émanait de M. Grosjean ; enfin M. Morlot reproduisait son précédent projet à la séance du & avril 1903.
Ces diverses propositions dont aucune n’a pu être discutée firent apparaître néanmoins les difficultés auxquelles on se heurterait le jour où l’on voudrait procéder à une répartition des attributions de la juridiction administrative du premier degré entre le Conseil d’État et les tribunaux ordinaires. Que de complications surgiraient dans la pratique si ces propositions étaient adoptées ! D’autre part, la garantie de l’appel étant supprimée dans des cas nombreux, nous nous demandons l’avantage que les particuliers retireraient: d’un telle réforme.
h) Projet Clemenceau. — Aussi bien, l’on ne devait
pas tarder à revenir au système des tribunaux admi-
Te nistratifs, le seul qui, selon nous, désarmerait les critiques dirigées contre le Conseil de préfecture. Le 22 juin 1907 M. Clemenceau déposa sur le bureau de la Chambre un projet tendant à la création de 20 juridictions administratives de région(1). Nous estimons, dit l'exposé des motifs, que l'institution actuelle doit faire place à une nouvelle organisation de nature à donner aux Jjuges du contentieux administratif plus d'indépendance en leur enlevant, avec la tutelle du préfet, toutes leurs attributions exclusivement administratives et en fortifiant leur situation.
Les tribunaux prévus par ce projet sont composés de : 1 président, 2 conseillers titulaires, 4 ou 2 conseillers adjoints.
Les traitements sont les suivants :
1 classe 2° classe 3° classe
Présidents... "7 000:1r.-"6:000 fr. »
Conseillers et com-
missaires du Gou-
vernement . . . 9.000 fr. 4.500 fr. 3.500 fr. Conseillers adjoints . » » 2.400 fr.
Les conditions d'aptitude ne sont pas sensiblement modifiées ; celles de l’avancement sont réglementées. Nous pensons, ajoute en terminant l’exposé des mo-
lifs, que cette organisation rendra aux tribunaux admi-
