CHAPITRE PREMIER

Essai de justification par des arguments tirés de l'histoire

$ 4. — Histoire ancienne.

De tout temps le soin de statuer sur les contestations administratives a été confié à des juridictions spéciales. Rome eut ses censeurs, ses édiles, ses procuratores et ses curatores, les gouverneurs eux-mêmes exerçaient une partie de la juridiction administrative qui rentrait dans les attributs de l’imperium. Dès cette époque, nous constatons une confusion dans les fonctions analogue à celle qui régnera plus tard chez nous, avec les intendants. Les juridictions impériales romaines apparaissent comme une conséquence de la centralisation ; mais elles subissent une déviation sous le

Bas-Empire, alors que vient à s’altérer la notion de l'État qui s’efface devant celle de l'Empereur, que les res publicæ et privatæ ne sont plus distinguées, que l’ærarium et le fiscus ne forment plus qu’une seule caisse. Lorsqu'on se rapproche de cette période, la juridiction administrative ne peut donc plus être envisagée que comme une institution destinée à défendre

les prérogatives impériales.

$S 2. — Ancien régime français.

En France, si la féodalité, du moins dans sa premièreé partie, ne connut pas la justice administrative, c'est qu'à cette époque, on ne possédait encore de l'État qu'une notion confuse.

Nous voyons, seulement au xm° siècle, se constituer des tribunaux investis de la mission de juger les litiges où l'intérêt public est engagé : Chambre des comptes, Cours des aides, bureaux de finances. Ces tribunaux offraient les garanties d’une bonne justice et leur organisation semblait reposer sur le principe de la division du travail, les charges y étaient vénales et inamovibles.

Lorsque Richelieu prit en mains la direction des affaires, il se proposait de réaliser l’unité nationale compromise par les tentatives de rébellion de la noblesse.

Il voulait faire disparaître les derniers vestiges d’une

féodalité tentée de renaître de ses cendres ; pour atteindre ce résultat, il lui fallait une administration à la fois plus docile et plus énergique. C’est alors qu'il adapta les institutions déjà existantes à des besoins nouveaux. Les intendants et le Conseil du roi furent les deux grands organes de centralisation auxquels il eut recours.

Si nos Conseils de préfecture ont avec l'institution des. intendants de nombreux points de ressemblance, ils s’en séparent sur un point essentiel. Sous Louis XIV, monarque absolu par excellence, La notion d’État avait pour ainsi dire disparu, elle se confondait avec la personne du monarque ; ce n’est donc pas en vue de sauvegarder les droits de la puissance publique que ces juridictions étaient instituées, mais plutôt dans le but de faire obéir la volonté royale et de faire fléchir devant elle les résistances. On sait que les intendants étaient investis d’attributions multiples, mais elles ne leur suffisaient pas et grâce à la pratique de l’évocation, ils empiétaient fréquemment sur le domaine de la justice ordinaire. Il en résultait des conflits perpétuels avec les Parlements qui, de leur côté, émettaient la prétention de contrôler les actes des adiministrateurs. Cette situation ne pouvait finalement aboutir qu’au désordre et à l'anarchie.

Si des rivalités se sont produites, si des fautes ont été commises, elles ne doivent pas nous amener à con-

damner le principe de la justice administrative.

Les imperfections que nous signalons dans l’organisation des institutions de l’ancien régime et qui, dans la période précédant immédiatement la Révolution, étaient devenues plus apparentes, provenaient de ce que la confusion la plus absolue régnait, entre les attributions des diverses autorités.

Mais la juridiction administrative répond à une nécessité dans tous les pays où il existe une hiérarchie de fonctionnaires et une administration centralisée. Pour que cette dernière puisse accomplir sa mission, il faut assurer son indépendance. Nous verrons d’autre part que la justice administrative permet seule de trancher certains litiges qui autrement demeureraient

sans juges.

S 3. — Droit comparé.

Après avoir jeté sur notre histoire un regard rétrospectif, si nous examinons maintenant ce qui se passe dans les principaux États modernes, nous constatons que, là aussi, la juridiction administrativea été instituée au fur et à mesure que les nécessités sociales ont transformé le Se/f government en un système de services administratifs centralisés et que l’on a voulu mieux garantir les particuliers contre l'arbitraire. Bien rares étaient les puissances qui avant 1870 possédaient des tribunaux administratifs. Aujourd’hui, nombre

d'États allemands sont entrés dans cette voie. Seul le

nur

duché de Bade avait institué un tribunal administratif en 1863. L'État de Hesse suivit cet exemple en 1874, puis le Wurtemberg en 1876, la Bavière en 1879, la Prusse en 1880, et plus près de nous en 1895 le duché de Brunswick.

En 1875 l’Autriche a créé une Cour de justice administrative qui n’a rien d’analogue toutefois à notre Conseil d’État ; elle est plutôt une Cour de cassation. [l'est vraisemblable que des tribunaux de premier ressort ne tarderont pas à être institués et que les recours formés devant eux se substitueront au recours hiérarchique. En Hongrie, une évolution intéressante s’est également produite. La loi de 1896, en constituant le tribunal administratif suprême, annonce la création de tribunaux de comitats ou de premier degré. Déjà la loi de 1907 a remplacé le Conseil des ministres pour le jugement des conflits par un tribunal spécial.

Après avoir essayé de remettre aux tribunaux ordinaires le jugement du contentieux administratif, l'[talie et l'Espagne se sont aperçues que des causes trop nombreuses restaient sans juges et elles sont revenues, la première en 1889, la seconde en 1888, au principe de la juridiction administrative dont elles s’étaient quelque temps écartées.

Les États où se pratique le système du Self government, comme l'Angleterre et les États-Unis, où la hiérarchie administrative n'existe pas encore sous une

forme définitive, n’ont pas eu besoin de recourir à des

juridictions spéciales. Mais nous avons signalé l’évolution de ces États vers la constitution de services centralisés.

Nous avons dit pourquoi certains États du groupe belge avaient pu jusqu'à présent laisser aux tribunaux ordinaires le contentieux administratif; mais nous avons noté la transformation qui s’opère dans plusieurs États de ce groupe. La Russie et la Hollande possèdent, en effet, des commissions et des conseils spéciaux investis d’attributions juridictionnelles. La Roumanie a créé, en 1905, une section à la Cour de cassation pour statuer sur les recours concernant les actes d’autorité. La Suède a institué, en 1909, un tribunal administratif.

Nous pouvons donc considérer les réformes déjà réalisées dans ces États comme une première étape vers un ordre nouveau qui tendrait à les rapprocher du système français.

Si les États fortement centralisés aspirent à la décentralisation, et si nous voyons par contre les pays de self government organiser des services hiérarchisés c’est que les uns et Les autres, suivant l’expression de M. Barthélémy, « recherchent entre les deux extrêmes : le despotisme et l’anarchie, cette moyenne qui est l’ordre » (D

Ainsi de tout temps, en France depuis le xm° siècle,

des juridictions administratives ont existé. Elles étaient

1, Rev. de Droit pnb., 1909, p. 191.

perfectibles et nous n’affirmerons point qu’elles aient été suffisamment perfectionnées. Dans les États modernes l’on tend de plus en plus à instituer des tribunaux d'administration et les nations qui avaient cru pouvoir s’en passer ont été obligées d’y revenir. Il semble donc que les enseignements de l’histoire nous engagent à persévérer dans le maintien de la juridiction administrative et que l’on commettrait en y renonçant une

lourde faute.