CHAPITRE III

Arguments pratiques

$S 4. — C'est dans l'examen des faits qu'il faut chercher

le fondement de la juridiction administrative.

Les théories que nous venons d'exposer n’ont pas, on le voit, un grand intérêt pratique. Nous avons tenu cependant à les résumer et nous croyons avoir démontré que les principes sur lesquels elles reposent ne sont pas assez solides pour nous permettre d’asseoir la juridiction administrative.

Aussi tout en nous ralliant de préférence au système des deux pouvoirs, nous ne nous appesantirons pas plus longuement sur des discussions qui sans doute ne jetteraient pas une grande lumière sur les questions qui nous restent à examiner.

Il n’est pas besoin, dit Saint-Girons, de recourir à la séparation des pouvoirs ; la force même des choses avait fait surgir la juridiction des intendants malgré l’omnipotence des Parlements.

Si la justification des tribunaux administratifs n’ap-

paraît pas comme une conséquence nécessaire et indis-

cutable de l’une des théories précédentes, nous devons chercher ailleurs cette justification et il nous semble qu’elle est facile à découvrir dans le simple examen des faits. Nous avons vu que des tribunaux spéciaux chargés de juger les contestations administratives avaient été institués à une époque où l’on ne discutait pas encore sur la séparation des pouvoirs. Nous nous bornerons donc à signaler dans les chapitres suivants les inconvénients qui, selon nous, résulteraient fatalement du renvoi aux tribunaux judiciaires des litiges administratifs. Nous verrons si les conséquences pratiques d’un tel système ne doivent pas nous conduire à en rejeter l'application; nous rechercherons ensuite le mode d’organisation de la justice administrative qui paraît s’adapter le mieux aux tendances modernes de

notre pays.

S 2. — Des conséquences de la suppression

des juridictions administratives.

La suppression des tribunaux administratifs aurait pour effet de laisser sans juges de nombreux litiges. Et c’est là, croyons-nous, une conséquence assez grave pour faire hésiter les réformateurs tentés de s'engager dans cette voie.

L'institution de la juridiction administrative n’est pas la résultante d’un démembrement des tribunaux

ordinaires, qui n'ont jamais eu qualité pour statuer

sur des actes d’autorité.« Aucune loi spéciale dit Vivien, n’a dû intervenir pour classer ces actes dans le contentieux administratif, il en faudrait une pour les en distraire. » Au surplus, les juridictions civiles n'ayant pour mission que de dire le droit, sur les litiges intéressant les particuliers, ne pouvaient dans les limites où elles évoluaient, admettre le recours pour excès de pouvoirs, créé par le Conseil d’État, qui lui a donné au cours du siècle dernier un admirable développement. Le contentieux par détermination de la loi serait donc seul, en cas de suppression des tribunaux administratifs, remis à la juridiction ordinaire.

Quant au contentieux par nature, il serait vraisemblablement abandonné au jugement des préfets et des ministres. Ce système ne ferait-1l pas encourir le reproche de partialité à des hommes mêlés chaque jour, par profession, aux batailles de la politique ?

Il nous ramènerait d’ailleurs, d’une facon non dissimulée, au régime tant décrié des intendants qui étaient à la fois administrateurs et juges des pourvois formés contre leurs actes. Nous avons précédemment indiqué le rôle de ces agents dociles des volontés royales. Nous ne pensons pas qu’en France il y ait parmi les administrés des partisans nombreux de leur restauration, qui enlèverait aux justiciables les garanties relatives de l’organisation actuelle.

Il est donc nécessaire d’observer que si ce système

était adopté, la juridiction ordinaire ne recueillerait

qu'une part minime dans l’héritage des tribunaux supprimés.

L’étude du droit comparé nous fournit à cet égard de précieux enseignements.

En Belgique, par exemple, où les contestations administratives sont de la compétence des tribunaux ordinaires, ceux-ci peuvent connaître de la légalité des actes qui leur sont soumis, mais ils ne peuvent ni les réformer, ni les annuler. Nous ne trouvons dans cet État rien d’analogue à notre recours pour excès de pouvoirs qui est la plus précieuse des garanties contre l’arbitraire des administrateurs. Au lieu des actions que nous pouvons porter devant les tribunaux, il n’existe que des recours qui n’ont aucun caractère contentieux, en matière d'établissements insaiubres, d’élections, d’affouage ; il en était même ainsi récemment pour les contributions. Ce système est donc moins libéral que le nôtre.

Le système anglo-américain présente en réalité des lacunes presque identiques. Si en Angleterre et aux États-Unis, il existe des recours permettant aux particuliers ou aux autorités intéressées de faire ordonner, interdire et réformer certains actes, la procédure de ces recours ou writs est compliquée et coûteuse. En outre le droit américain fait une distinction entre les actes ministérielset discrétionnaires,ces derniers,parmi lesquels figurent les réclamations en matière d'impôts,

sont soustraits au jugement des tribunaux ordinaires.

Les imperfections de ce système ont été remises en relief par un jurisconsulte américain, M. F. Goodnow, qui dans son ouvrage The executive and the courts s'exprime ainsi : « La juridiction française est plus large que ce « que nous avons appelé la juridiction administrative « de nos Cours, car outre les voies de recours que nous « avons, elle permet aux particuliers, dans tous les

« cas où un droit actuel est lésé, de faire réformer la

décision par les tribunaux administratifs, de se pour- « voir à la Cour suprême contre un acte quelconque « d’un agent administratif sur le terrain de l’excès de « pouvoirs. » Et M. F. Goodnow se demande s’il ne serait pas désirable d’instituer aux Etats-Unis une juridiction analogue.

On sait qu’en Angleterre, il fut pendant longtemps impossible d’agir contre le Trésor sans une décision spéciale du lord chancelier. Aujourd’hui, si le consentement de la Couronne est encore nécessaire, 1l n’a plus toutefois le caractère discrétionnaire.

En Italie, nous avons vu qu’on avait essayé de remettre le contentieux administratif aux tribunaux ordinaires. L'expérience tentée par la loi de 1865 dura jusqu'au 1* mai 1890. Les litiges intéressant la puissance publique avaient été remis à l'administration active et aux ministres, l’on ne devait pas tarder à s’en repentir.

L'Espagne fit une expérience analogue, mais très

brève, puisqu'elle dura seulement de 1868 à 1870.

Un certain nombre d’États allemands, et de cantons suisses ont adopté aussi le système des tribunaux administratifs.

Si quelques États ont pu s’accommoder de l'absence de juridictions spéciales, c’est qu'ils ont laissé à l’initintive privée le soin de gérer les services publics ou que la faible importance de ces États contenait leur activité dans des limites étroites. Il est à remarquer que les grandes nations possédant des services publics hiérarchisés ont été amenées à constituer des tribunaux administratifs pour ne pas laisser sans juges les contestations dont la juridiction civile ne pouvait connaître. Aussi nous pouvons dire avec M. Dareste dont l'opinion ne doit pas être suspectée puisqu'il fut conseiller à la Cour de cassation : « La justice administra- < tive qui est une invention du despotisme est deve- « nue, avec le temps, une garantie constitutionnelle

« contre les abus de l’administration. Dans tons les

pays où il existe un pouvoir administratif, hiérar-

« chiquement organisé avec toutes les ressources de « la centralisation et les innombrables armées de fonc- « tionnaires que nous voyons dans les États du con- « tinent, la justice administrative est assurément la « garantie la plus efficace qui puisse être donnée à « l’administré contre l’administrateur.Ce n’est pas seu- « lement la plus efficace, c’est la seule qui puisse être « donnée. Ce serait faire fausse route que d'attaquer au

« nom des principes libéraux la justice administrative. »

$S 3. — Inconvénients qui résulteraient du renvoi aux

tribunaux ordinaires des litiges administratifs.

Il faut écarter comme ne présentant pas les garanlies voulues le système en vertu duquel les administrateurs pourraient statuer sur les recours formés contre les actes d’autorité. Mais l’on ne peut davantage, sans se heurter en sens inverse à des inconvénients aussi graves, remeltre le contentieux de ces actes aux tribunaux ordinaires.

L'administration active manifeste surtout son intervention par des actes accomplis dans l'exercice de la puissance publique et impliquant le pouvoir de commandement. Sous peine de voir les préfets et leurs subordonnés, sans cesse paralysés dans leurs mouvements, il est indispensable de les soustraire à cet égard au contrôle des tribunaux judiciaires. Cette nécessité apparaîtra mieux, croyons-nous, grâce à un exemple, Supposons une opposition contre un arrêté préfectoral interdisant de construire des habitations dans un certain périmètre aux alentours d’un établissement dangereux. Il suffirait, si le tribunal civil était compétent, d’une simple demande présentée par un tiers pour mettre obstacle à l'exécution de cet arrêté. Il en résulterait des lenteurs inséparables de la procédure suivie devant ces tribunaux ct qui seraient préjudiciables à

la marche régulière des services administratifs. L’in-

terprétation du tribunal pourrait d’ailleurs ne pas concorder avec celle de l’administration. On peut dès lors juger de la série des conflits qui surgiraient dans tous les cas analogues à celui que nous venons de citer. L'antagonisme perpétuel entre l’autorité judiciaire et Pautorité administrative serait aussi nuisible aux intérêts de la justice qu’à ceux de l’administration.

Les tribunaux judiciaires possèdent d’ailleurs des pouvoirs étendus ; ils sont compétents pour tout ce qui concerne les questions de liberté, d’état et de propriété. Ajouter encore à leurs attributions constituerait sans doute une imprudence.

L'histoire du passé nous a suffisamment renseignés sur les luttes du pouvoir central contre les Parlements qui s'étaient fait, disait-on, un esprit contraire aux intérêts de l'État. Aussi la Constituante s’était-elle empressée de proclamer la séparation des autorités administratives et judiciaires par son décret du 16 août 1790 ainsi conçu : « Les juges ne pourront, à peine de « forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit « les opérations des corps administratifs, ni citer « devant eux les administrateurs pour raison de leurs « fonctions. » Ce texte interdit donc, non seulement intervention des juges dans les affaires d’administration, mais encore leur intervention en matière juridictionnelle. Et comme il arrive presque toujours, en pareille occurrence, la peur d’un mal fit tomber dans

un mal contraire. Les assemblées élues furent char-