CHAPITRE PREMIER

Défaut d'harmonie entre les tendances modernes et l’organisation du Conseil de préfec-

. ture.

Si le Conseil de préfecture n’est plus en parfaite harmonie avec nos tendances, s’il apparait aujourd’hui comme une institution surannée, c’est parce qu’il fut l’œuvre d’un régime dont les conceptions ne concordent pas avec celles de notre démocratie et que le milieu où il vint au jour diffère profondément de celui où nous évoluons.

Quand le premier consul arriva au pouvoir, sa pre-

mière pensée fut de réagir contre les tendances décen-

tralisatrices qui s’étaient manifestées pendant la période révolutionnaire. Le peuple d’alors s'était trouvé entraîiné à des fautes qui faillirent compromettre les résultats acquis. Bonaparte survenait à son heure. Avant lui, l’action, la délibération, le contentieux appartenaient à des assemblées électives qui n'étaient rattachées au pouvoir central que par un lien bien frêle. Le premier Consul ne pouvait s’accommoder d'un tel état de choses, aussi résolut-il de réorganiser l’administration sur des bases nouvelles. Une centralisation à outrance succéda à la décentralisation sans mesure de la période précédente. Les attributions des Directoires et des assemblées centrales furent réparties entre les préfets, le Conseil général et le Conseil de préfecture, mais on ne laissa subsister aucun rouage électif. Tous les fonctionnaires ou corps nouvellement créés furent placés sous la dépendance étroite du chef du pouvoir exécutif qui pouvait désormais faire sentir partout le poids de son autorité. On avait même songé un moment à maintenir les intendants sans en changer le nom. Le législateur de lan VIII ne voulut pas, du moins en apparence, pousser aussi loin le rapprochément avec les institutions de l’ancien régime.

La situation du pays à la fin dé la période révolutionnaire n’était pas sans analogie avec celle qui régnait en France dans la première moitié du xÿv1° siècle. Et il'ne sera'peut-être pas sans utilité de faire à

cét égard un bref parallèle.

Lorsque Richelieu parvint aux affaires, le pays était en proie à l’anarchie.

Une reine régente sans autorité, un roi trop jeune et entouré de conseillers incapables, avaient permis à la noblesse de relever la tête et de redevenir plus arrogante que par le passé. Les protestants, un moment apaisés par l’édit de Nantes n'avaient pas renoncé à leur projet de se constituer en République indépendante. D’autre part, la France était menacée sur sa frontière par la maison d'Autriche dont la puissance grandissante devenait redoutable. Richelieu ne devait pas tarder à comprendre le beau rôle qui lui incombait et dans une lettre qu’il écrivait à Louis XIIT vers La fin de sa vie, il s'exprimait ainsi:« Lorsque Votre Majesté me nomma en tête de son Conseil, les huguenots partageaient l'État avec elle, les grands se conduisaient comme s'ils n’eussent pas été ses sujets, les alliances étrangères étaient méprisées,je promis à Votre Majesté d'employer mon industrie pour ruiner le parti huguenot, abaisser l’orgueil des grands et relever son nom parmi les nations étrangères. » Afin de mener à bien l'œuvre qu’il s'était proposée, le premier ministre de Louis XIII dut recourir à une administration très centralisée : celle des intendants et du Conseil du roi qui seule pouvait lui permettre de rendre à la monarchie la force nécessaire pour triompher des résistances.Mais si les intendants ont puissamment contribué à raffer-

mir l'unité nationale menacée par une recrudescence

de la féodalité, il faut reconnaître qu’ils ont à maintes reprises abusé de leur puissance presque illimitée. La juridiction administrative dont ils constituaient le premier degré ne pouvait du reste présenter que des garanties illusoires puisqu'elle était exercée par les administrateurs eux-mêmes, investis de la mission de juger les pourvois formés contre leurs actes.

Ce fut aussi, pendant une période troublée, que le premier Consul prit le pouvoir. Le pays était déchiré par des lutles intestines et menacé par la coalition des puissances. Des institutions monarchiques la Révolution avait fait un monceau de ruines, maïs cette œuvre accomplie, il lui fallait, sur les débris des régimes déchus, édifier la demeure de la démocratie. Aucun des hommes nouveaux ne s'était révélé comme possédant l’autorité nécessaire pour imposer un terme à la violence. Les Directoires et les Conseils étaient en désaccord et l’histoire de cette période ne fut, on le sait, qu’une suite de coups d’État. Les alliés profitant de la faiblesse de notre Gouvernement avaient formé la deuxième coalition ; la victoire de Zurich avait provisoirement assuré l'intégrité de notre frontière.

Après les longues convulsions qui l’avaient agité, le pays aspirait au repos et pour l’obtenir il eût fait bien des concessions.

Aussi lorsque Bonaparte, à son retour d'É gypte, débarqua en France, le peuple aux yeux duquel il se pré-

sentait en pacificateur et en républicain, le salua de ses

acclamations. Les succès remportés par l’ancien général en chef de l’armée d’Italie avaient déjà jeté un lustre sur sa gloire militaire naissante. Encouragé par l'accueil enthousiaste qui lui était fait et par l’état de désorganisation profonde où se trouvait la France, Bonaparte accomplit le coup d'État du 18 brumaire.

Devenu premier consul, il pensa que le plus sûr moyen de rétablir l’ordre dans le pays et d’y asseoir solidement son autorité, en attendant qu'il puisse prendre la couronne impériale, était de recourir au système qui avait si bien réussi à Richelieu et de revenir à la centralisation administrative.

Telles sont, en résumé, les circonstances dans lesquelles fut votée la loi du 28 pluviôse an VIIL Bien que l’exposé des motifs eût proclamé la nécessité de remettre au Conseil de préfecture le jugement du contentieux administratif, pour ménager au préfet le temps nécessaire à l’examen des affaires, l’on commença par décider que la présidence de ce Conseil serait confiée au préfet, avec voix prépondérante en cas de partage. Cette différence entre les dispositions de la loi et celles de l’exposé des motifs peut à peine trouver un semblant de justification dans l’état d’esprit qui régnait alors. Il est bien évident que Le système des tribunaux administratifs, écarté par la Constituante, n’eût pas recueilli les faveurs du premier Consul. Les imaginations étaient au surplus obsédées par le souvenir des

rivalités entre les Cours souveraines dont Le législateur

craignait de favoriser la reconstitution. Mais on prétendait se garder également de l’exagération des institutions monarchiques et de celles de la période révolutionnaire, et l’on est revenu, sous une forme à peine déguisée, à la vieille organisation des intendants, c’està dire à la centralisation sans réserve et au système de l'administration se jugeant elle-même. Malgré les améliorations apportées à l’institution de l'an VII, M. Laferrière à pu dire, un siècle plus tard, qu’elle porte plus que toute autre l'empreinte du premier Consul.

Nous verrons que les tendances modernes s'éloignent de cette notion de la justice et qu’elles s’orientent vers la constitution de tribunaux administratifs.

Si la France de Louis XIIT ou de Bonaparte réclamait une main de fer, la France d’aujourd’hui dont l'idéal s’est modifié, réprouve toutes les tyrannies d’où qu'elles viennent. Aussi bien, quelle serait utilité de l’absolutisme à l’heure où le pays poursuit pacifiquement son œuvre de progrès, où le principe de souveraineté nationale proclamé par la Constituante est désormais admis de presque tous les citoyens désireux seulement de s'affranchir de la tutelle que la survivance de certaines traditions continuerait à faire peser

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