CHAPITRE HI

Tendances à la constitution de tribunaux administratifs

$ 4. — Aspect du Conseil de préfecture à ses origines.

Il convient d’opposer aux tendances précédentes celles qui consistent à augmenter les garanties données au particuliers en modelant de plus en plus la juridiction administrative sur la justice ordinaire,

Sous quel aspect nous apparaît le Conseil de préfecture de l’an VIIT qui subsiste encore aujourd’hui dans sa structure essentielle ?

A l’origine et jusqu’à une date assez rapprochée de nous, les audiences du Conseil, qui était presque exclusivement une juridiction administrative (mais d’une nature particulière), avaient lieu à huis clos, sous la présidencé du préfet, hors la présence des parties ; en outre, l'instruction dirigée par le préfet était faite par les bureaux. Ce système ne présentait donc aucune des garanties que l’on est en droit d'attendre d’un tribunal. De plus, la loi du 28 pluviôse an VIIT ne conte-

nait aucune règle sur les formes à suivre et la procé-

dure présentait d’un département à l’autre une extrême variété, surtout en matière d’expertises. La nécessité de combler ces lacunes ne devait pas tarder à apparaître. Aussi, en 1826, le Gouvernement consulta le Conseil d’État qui rédigea un rapport dont les conclusions tendaient à l’amélioration de la législation de l’an VII. Les Commissions qui se réunirent décidèrent d’ajourner leur travail jusqu’au vote de la loi sur le Conseil d’État.

Le 9 avril 1851, M. Boulatignier présenta un intéressant rapport dans lequel il proposait notamment : la suppression de la présidence du préfet, la publicité des audiences, la faculté pour les parties d’y présenter des observations orales, la création d’un commissaire du Gouvernement, d'un suppléant, d’un secrétaire-greffier. Les événements politiques ne permirent pas que ce projet vint en discussion. Il est bon de rappeler cependant que, soumis à l’Assemblée législative,

il fut adopté par sa Commission dans ses lignes prin- | cipales.

S 2. — Évolution du Conseil de préfecture de 14862

à nos jours.

C’est seulement le 30 décembre 1862 que, sur le rapport de M. de Persigny, un décret réalisa les réformes réclamées depuis longtemps déjà et que la succession

rapide des gouvernements avait empêché d’aboutir. Ce

décret établissait la publicité des audiences ; il autorisait les parties à y présenter des observations orales et il instituait un secrétaire-greffier. Mais il avait fallu attendre pendant cette période relativement longue, — de l’an VIII à 1862, — avant d’avoir un Conseil de préfecture qui ne fût pas la réédition du système antérieur à la Révolution. Jusqu'à cette époque, en effet, la procédure était secrète ; elle était dirigée par le préfet et les parties pouvaient être condamnées sans avoir la possibilité de faire entendre devant leurs juges des explications orales. Le décret du 30 décembre 1862 constituait donc un progrès très sensible. La faculté de présenter des observations à l’audience, le dro't des particuliers de venir eux-mêmes défendre de vive voix leurs intérêts, avait pour contre-partie l'institution d’un commissaire du Gouvernement qui, selon l’expression même de M. de Persigny, « pût élever la voix dans l'intérêt de la loi et revendiquer les droits de l'État».

L'institution de greffes auprès des Conseils de préfecture constituait aussi une innovation des plus heureuses. Nous avons vu que précédemment l'instruction des affaires était faite par le préfet. À ce mode de procéder, l’on substitua celui de l’instruction faite par le secrétaire-greffier, sous le contrôle du Conseil.

Le décret du 30 décembre 1862 n’avait pas résolu la question de la présidence du préfet. Mais la loi du 21 juin 1865 devait réaliser un nouveau progrès par l’institu-

tion d’un vice-président chargé de présider les séances

contentieuses en cas d’empêchement du préfet. Ce dernier conserve done la présidence du Conseil, mais depuis 1865, il n'use de cette prérogative que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles. Nous avons signalé plus haut les inconvénients d’une pareille situation qui ne peut plus se justifier par les mêmes raisons qu'autrefois.

Lorsque M. de Persigny présenta, en 1862,son projet de décret, il considéra qu'il n’y avait pas lieu de s’appesantir sur les détails de la procédure. Quand la question des formes à suivre devant Le Conseil de préfecture fut de nouveau agitée, on décida d'intervenir temporairement par voie de règlement d'administration publique et il fut entendu qu'une loi serait votée dans les cinq ans. En 1868, le Gouvernement procéda à une enquête sur les résultats donnés par les mesures prises ; il les transmit au Conseil d’État dont Le rapporteur, M. Aucoc, rédigea un projet en 67 articles.

La guerre de 1870 vint mettre obstacle à la discussion de ce projet qui fut repris quelques années plus tard et qui devint la loi du 22 juillet 1889. Cette loi, dit Laferrière, s’inspire d’un esprit vraiment libéral et pratique ; elle emprunte à la proeédure civile plusieurs de ses garanties tout en évitant l'excès de formalisme qui pourrait nuire à la célérité des instances.

Aux garanties de bonne justice réalisées par les dispositions que nous venons de passer en revue, il con-

vient d’en ajouter une autre. Jusqu'au 24 mai 18792, le

Conseil de préfecture pouvait être considéré comme exerçant, lui aussi, la justice retenue, puisqu'il relevait du Conseil d’État et du tribunal des conflits : depuis cette date, ces deux hautes juridictions ne se bornent plus à donner des avis au chef de l'État, elles statuent avec pouvoir propre, comme l’a toujours fait d’ailleurs la juridiction administrative du premier degré. S’il restait encore un doute, il ne subsiste plus depuis la loi de 1872 ; désormais la justice administrative est déléguée à tous les degrés.

Aïnsi peu à peu la justice administrative s’éloigne de sa forme première ; elle desserre chaque jour un des liens qui la rattachaient originairement à l’action administrative dont elle apparaissait comme le prolongement. C’est encore, si l’on veut, l’administration se jugeant elle-même, mais la juridiction administrative a bénéficié de garanties qui l’ont rapprochée de la justice ordinaire. Si par quelques attaches fragiles elle tient encore à l’action administrative, elle tend à s’en séparer. Les projets de loi déposés au cours de ces dernières années sont presque unanimes à demander la réalisation du principe posé par Roederer dans son exposé des motifs, ils réclament la constitution de tribunaux administratifs investis de la mission de dire le droit, et non, comme les juridictions de l’ancien régime, de défendre la cause de la puissance publique ou l’autorité d’un chef d'État au détriment des intérêts par-

ticuliers.