CHAPITRE II

Composition

$ 4. — Eléments du tribunal administratif de région.

Le ressort de chaque tribunal comprendrait trois ou quatre départements.

Les juridictions régionales seraient réparties en deux

classes composées et rétribuées ainsi qu’il suit :

1re classe 2 classe Unepresdent Lee 207107:000 1, .5.000, fr.

DOUSeIUES 16. 00 2,1:146-000%ir.274.000: fr.

Deux suppléants (1) . . . . 2.400 fr. 2.400 fr. Un commissaire du Gouverne-

nent 2.0. 0. à: 20.000: fr: 4 000:fr:

Un traitement plus élevé serait naturellement assuré aux membres du tribunal ayant son siège à Paris et

dont les suppléants pourraient débuter à 6.000 francs.

1. D'après le projet Fallières, les suppléants ne reçoivent aucun traitement ; celui de 2.400 fr. nous paraît un minimum nécessaire si l'on peut ouvrir cette carrière à tous ceux qui réuniront les conditions

d'aptitude requises.

te

Le projet Clemenceau propose aussi de donner aux suppléants de Paris un traitement équivalent à celui des conseillers de 1"° classe.

a) Présidence du Tribunal. — La création d’un président spécial nous paraît s'imposer ; nous en avons indiqué les raisons. Elle réaliserait la séparation nécessaire de l’action et de la juridiction, séparation déjà accomplie dans la pratique, du moins à ce point de vue.

Le vice-président actuel n’a aucune prérogative particulière ; il est, dit la loi, institué pour présider les audiences en cas d’empêchement du préfet ; il a rang et traitement du conseiller.

Il conviendrait de modifier cette situation dansl’intérêt même de la discipline et d’une bonne administration de la justice, en faisant du président le chef hiérarchique du nouveau tribunal et en lui assurant un traitement supérieur à celui des juges. Les projets Fallières, Barthou et Clemenceau sont conçus dans ce sens. Il y aurait lieu de ne plus réserver cette présidence,comme aujourd’hui la vice-présidence,au conseiller le plus ancien, mais à celui qui paraîtrait réunir les meilleures conditions d'aptitude pour occuper ce poste.

b) Commissaire du Gouvernement. — Le nombre plus important d’affaires qui seront soumises à ces tribunaux nécessitera la création d’un commissaire du Gouvernement, chargé spécialement de donner des conclusions aux audiences. Il ne serait pas superflu

d’avoir pour cette fonction des hommes pouvant se

consacrer tout entiers à l’examen de questions parfois compliquées et que l’on mettrait à même de se spécialiser. Cette création aurait du reste l’avantage d’alléger la tâche du secrétaire général et de lui permettre de donner plus de temps aux missions extérieures aujourd’hui confiées aux conseillers de préfecture. Si des circonscriptions de région venaient à être instituées, il en résulterait un surcroît de travail pour le personnel de l’administration active, et il conviendrait de ne pas disséminer les efforts de ses membres sur des questions n'ayant avec leur besogne quotidienne qu’un rapport indirect.

c) Secrétaire-greffier. — L’agrandissement du ressort des juridictions administratives devrait avoir pour conséquence une amélioration de la situation faite aux secrétaires-greffiers dont le traitement pourrait être mis à la charge des départements rattachés aux nou-

veaux tribunaux.

S 2. — Les conditions du recrutement devront être

modifiées.

L’une des critiques les plus justifiées parmi celles que l’on adresse d'ordinaire à la juridiction administrative du premier degré, vise l’inexpérience d’un certain nombre de ses membres. Le conseiller de préfec-

ture qui débute n’est en général nullement préparé à

sa fonction ; il n’est pas toujours licencié en droit et

parfois même il n’a jamais appartenu à l’administration. Sera-t-il dans ces conditions à la hauteur de sa tâche ? Il est permis d'en douter. La suppression des classes territoriales qui permet de nommer un novice dans un poste important, a fait apparaître plus nettement les défauts de cette organisation. Si l’on veut donner à la juridiction administrative l'autorité qui lui manque trop souvent, il faut modifier le mode de recrutement actuel de ses membres. Il ne devra plus suffire, dit M. Jèze, « d’avoir été pendant dix ans maire d’une commune de soixante habitants ». Certes, l’exercice d’un mandat politique ou d’un emploi administratif quelconque, employé de préfecture ou de sous-préfec-, ture, par exemple, ne constitue pas une garantie de capacité juridique.

L’embarras de certains doit être grand sans doute lorsqu'ils se trouvent dans la pénible nécessité de rédiger un arrêté ou d’émettre une opinion personnelle sur les affaires les plus élémentaires.

La fonction de conseiller de préfecture exige, quoi qu'on pense, pour être bien remplie, la connaissance du droit et la pratique des affaires contentieuses.

Elle exigerait aussi les qualités extérieures nécessaires pour suppléer, à tout propos, les membres de l’administration active empêchés. Mais nous ne saurions oublier que la perfection n’existe pas sur notre planète. Des jurisconsultes autorisés ont proposé de placer le

concours à la base de cette carrière. Il nous semble

possible par des moyens plus simples d’atteindre à des résultats analogues. Pourquoi n’exigerait-on pas au moins le grade de licencié en droit ?

Je reconnais que c’est là une mince garantie et un bagage dans la plupart des cas insuffisant, mais il y a en ce moment nombre de docteurs ès sciences politiques et économiques qui brigueraient ces situations si elles offraient une issue et il conviendrait de les leur réserver de préférence. Il faut s'assurer que les candidats suppléants possèdent un minimum de connaissances théoriques et qu’ils sont susceptibles d’acquérir, avec quelques années d’exercice, l’aptitude nécessaire à leur fonction. Cette aptitude ne s’improvise pas. Le contentieux administratif est une des matières les plus complexes et qui réclame des juges capables de se spécialiser. Relever le niveau de la juridiction administrative du premier degré n'est pas chose insignifiante surtout à la veille d’une réforme de notre système d’impôts.

L’on ne réagira contre le discrédit dont souffre le Conseil de préfecture que si l’on se décide à l’entourer de garanties en lui assurant un meilleur mode de recrutement et nous pensons que c’est de ce côté surtout

que devra porter l’effort du législateur.

S 8. — II faut exiger un stage.

L'institution de iribunaux administratifs, telle que

nous la concevons, entraînerait la création de deux sup-

pléants placés auprès de chaque tribunal pour remplacer les juges titulaires absents ou empêchés. Nous avons signalé les inconvénients qui peuvent résulter de la présence de conseillers généraux dans le Tribunal administratif. La suppléance sera pour les futurs conseillers la meilleure des écoles ; elle permettra de les initier à la pratique du contentieux et de s’assurer qu'ils possèdent les connaissances voulues pour être titularisés. À l'heure actuelle, le conseiller de préfecture n’est assujetti à aucun stage ; cette situation est fâcheuse et il importe d’y remédier. Sile Conseil de préfecture était autrefois un passage nécessaire pour accéder à l’administration active, il n’en est plus ainsi aujourd’hui où la séparation entre les deux ordres de fonctions s’accentue de plus en plus. Le contentieux ne peut être considéré comme une préparation à l’action et l'inverse est également vrai. Il conviendrait dès lors d'organiser pour les tribunaux administratifs une hiérarchie distincte qui permettrait de conserver dans cette carrière en leur assurant un avancement les juges dont le mérite aurait été reconnu.

Le premier échelon de cette hiérarchie serait la suppléance obligatoire pendant quatre ans au moins. La dispense de stage ne devra, selon nous, être accordée que dans des conditions très exceptionnelles. Ainsi, pourront seulement en bénéficier ceux qui justifieront de l'exercice effectif pendant dix ans au moins des fonc-

tions de magistrat, de sous-préfet, de conseiller géné-

ral, de chef de division, d'avocat, d’avoué, de notaire, à la condition toutefois qu’ils soient pourvus du diplôme de licencié ou de docteur en droit. Il faudra se garder d'ouvrir trop largement la porte de ces tribunaux aux membres de l’administration active, qui viendraient sans préparation y chercher une retraite anticipée. Un stage même prolongé, dans une sous-préfecture ou un secrétariat général, n’est pas une preuve suffisante d’aptitude à la discussion des affaires contentieuses et à la rédaction des arrêtés. Le fonctionnaire habitué aux subtilités de la politique, pourra demeurer comme juge, étranger à celles du droit administratif. Aussi estimons-nous que le passage de l’action dans le contentieux ne devra être admis qu’à titre d'exception. Procéder autrement ferait courir aux juridictions nouvelles le risque de redevenir des Conseils de préfecture dont le nom seul aurait été changé.

Une proportion du quart des vacances qui se produiront pourra être réservée, dans les conditions que nous avons indiquées, aux candidats n'ayant pas ac-

compli le stage réglementaire de quatre ans.

$ 4. — Garanties nécessaires.

Améliorer les conditions de recrutement serait une mesure insuffisante : il faut que l'avancement et les

sanctions disciplinaires soient soumis à des règles dé-

terminées ou en tous cas entourés de garanties réelles.

a) L’avancement. — D'après le décret du 22 mars 1877, les conseillers de 3 ou de 2° classe pouvaient, après cinq ans de services, dans une ou plusieurs résidences obtenir sans déplacement le traitement de la classe supérieure. Le décret du 5 novembre 1907 est venu faciliter encore l’avancement sur place en supprimant les classes territoriales. L’on peut reprocher à ce système de mettre pour ainsi dire sur le pied d'égalité, le conseiller occupant un poste chargé dans une résidence importante et celui pourvu d’une première personnelle dans une ancienne troisième où le chiffre des affaires est des plus réduits, où les délégations n'existent pas et où les charges de l’existence sont incomparablement moins lourdes.

Hormis les textes que nous venons de rappeler, aucune règle précise ne conditionne l’avancement des conseillers de préfecture et il en sera ainsi tant qu’ils seront rattachés à administration active. Mais s’ils doivent devenir de véritables juges, pourquoi n’auraientils pas un statut ? L'on m'objectera sans doute que, fonctionnaires d'autorité, ils ne doivent pas participer à ces avantages ; il faut alors leur donner d’autres garanties. Le besoin se fait de plus en plus sentir d’accorder à tous une protection aussi complète que possible. Nous ne venons point préconiser ici l’avancement à l’ancienneté dont nous reconnaissons les inconvé-

nients; seul l’avancement au choix sur une liste dressée

annuellement par un Conseil supérieur de la magistrature administrative permettrait d'atteindre le résultat désiré. Ne conviendrait-il pas aussi, même en écartant la question de statut, qu'aucun magistrat ne ft nommé à un grade supérieur, s’il ne justifiait d’un stage de quatre ans au moins dans le grade précédent ?

b) Sanctions disciplinaires. — Aucune peine disciplinaire ne devrait être prononcée contre un magistrat de l’ordre administratif sans l’avis conforme du Conseil supérieur. Dans tous les États et particulièrement en France, l’on tend à « juridictionnaliser » la répression disciplinaire en la rapprochant de la répression pénale.

L’on a pensé avec raison que les fonctionnaires se consacreraient à leur tâche avec d’autant plus de zèle qu'ils se sentiraient mieux protégés.

La plupart du temps aujourd’hui, le chef de service est obligé, avant d’infliger une répression disciplinaire, de prendre lavis d’un Conseil. Parfois même, mais exceptionnellement, des textes ont prévu les peines qui dans ce cas pourraient être prononcées. Citons à titre d'exemple l’article 14 de la loi du 30 août 1883 sur la magistrature. Nous sommes convaincus, dit Duguit, qu’un jour viendra où pour la répression d’une faute de service, il y aura une définition légale et une énumération limitative. Alors la répression disciplinaire sera complètement juridictionnalisée.

Cette tendance à la « juridictionnalisation »,d’après

M. G. Grelat (1), coïncide avec un amoindrissement de la hiérarchie et il est très certain, selon lui, que le jour où sera complètement juridictionnalisé le pouvoir disciplinaire, il n'y aura plus de différence entre le fonctionnaire subordonné et l’administré quant à l'interprétation des pouvoirs légaux de l’administration ; «ce « jour-là les tribunaux auront, en tous cas, et égale- « ment pour tous à en connaître ».

Sans doute la juridielionnalisation absolue de la répression disciplinaire appliquée à l’administration aurait le très grave inconvénient de placer l'autorité administrative sous le contrôle de l'autorité judiciaire et d’affaiblir par là même la hiérarchie ; elle serait en outre contraire au principe proclamé par la Révolution et qui tend à assurer la séparation de l’administration et de la justice civile.

Aussi bien c’est le principe dont nous n'avons cessé de nous réclamer dès le début de notre étude et nous ne pensons point y contredire en manifestant le vœu que désormais les sanctions disciplinaires soient dans les conditions précédemment exposées soumises à l’avis d’un Conseil.

Pour les fonctionnaires judiciaires, le pouvoir disciplinaire appartient à la Cour de cassation constituée

en Cour supérieure de la magistrature; il devra appar-

1. Essai d'une théorie juridique de l'Instruction de service, 1908.

H. Jouve, p. 221.

tenir pour les juges administratifs au Conseil supérieur de la magistrature administrative.

c) Conseil supérieur de la magistrature adnunistrative. — T1 sera composé pour un tiers de juges régionaux et pour les deux tiers de conseillers d'État, tous élus par leurs collègues et qui désigneront eux-mêmes un président choisi parmi les conseillers d’État.

Le Conseil supérieur, nous l’avons vu,aura une double mission : 1l dressera les tableaux d’avancement annuels et donnera son avis sur les mesures disciplinaires proposées. En l’absence même d’une répression étroitement limitée par les termes de la loi, l'intervention de ce Conseil constituera un progrès considérable sur la situation actuelle. Elle est le cou-

ronnement nécessaire de la réforme proposée.

TITRE ill