LE FONCTIONNEMENT DES SERVICES D’'ASSISTANCE

1° Jusqu’à une date récente, l’admission à l’assistance était prononcée par le Conseil Municipal, sur proposition du bureau d’assistance, et, en cas d’urgence, par le maire, sous réserve de ratification par le Conseil Municipal. Cette dispositon était parfaitement logique, puisque l'assistance constituait, nous l'avons dit, une dépense obligatoire pour la commune, et que le Conseil Municipal est seul compétent pour voter les recettes et dépenses de la commune.

A certains points de vue, ce système est excellent, car le Maire et le Conseil Municipal sont très bien placés pour connaître les postulants à l’assistance et leurs besoins réels et pour les admettre à l’assistance en parfaite connaissance de cause.

Mais, on peut craindre que la décision prise par une assemblée élue soit plus inspirée de motifs politiques

que de considérations vraiment humanitaires. Il n’est pas impossible que l'électeur qui « vote bien » soit trop aisément inscrit sur la liste d’assistance, alors qu’un postulant vraiment nécessiteux en soit écarté, en raison de ses opinions politiques. Ce danger est particulièrement à redouter dans les petites communes rurales où tout le monde se connaît.

Sans doute, les intéressés avaient un recours devant une commission cantonale d’appel qui statuait souverainement ; mais, outre les délais inévitables, on pouvait craindre que cette commission ne fût pas assez libérée des influences locales.

Les inconvénients de ce système étaient apparus de bonne heure et firent prévoir une réforme du régime d'admission. Elle fut réalisée par la loi de finances du 28 février 1934, qui transforma la commission cantonale et en fit une commission d'admission au lieu d’une commission d’appel, l’appel étant porté devant une commission départementale d'appel, dont les décisions peuvent elles-mêmes être attaquées devant la commission centrale d'assistance. Ce régime a été repris dans l’ensemble, avec quelques modifications, par le décret-loi du 30 octobre 1935, et nous l’étudierons avec plus de détails lors de l’examen de ce décret.

2° L’idée que c’est la commune qui doit, en principe, donner l'assistance aux indigents, à défaut de leur famille, est si forte dans l'esprit du législateur que, dès la fin du xvirr° siècle, il crée, par la loi du 16 vendémiaire an V, modifiée par celle du 26 messidor an VII, des établissements publics communaux chargés de distribuer des secours aux indigents de la commune. Toutefois, comme les secours distribués à cette époque n'avaient pas le caractère de dépense obligatoire, que possèdent ceux qui sont distribués en application de la loi de 1893 et des lois d’assistance actuellement en vigueur, ces établissements appelés

PAS N Ce

« bureaux de bienfaisance » n’existaient que dans les villes les plus importantes.

La loi du 15 juillet 1893, qui a donné, à tous les malades privés de ressources, le droit à l’assistance, a créé un nouveau type d'établissement public communal, chargé de proposer l'inscription des postulants sur la liste d’assistance et de distribuer les secours aux intéressés.

Ces bureaux d’assistance existent dans toutes les communes, l’assistance étant absolument générale.

Le bureau d’assistance est administré par une commission administrative qui est composée de la réunion des commissions administratives du bureau de bienfaisance et des établissements hospitaliers, si ces établissements existent (5).

S’il n'existe pas d’établissement hospitalier dans la commune, mais que celle-ci possède un bureau de bienfaisance, la commission administrative du bureau de bienfaisance administre également le bureau d’assistance.

Enfin, si la commune ne possède pas de bureau de bienfaisance, la commission administrative du bureau d'assistance est constituée dans les conditions prévues par la loi du 21 mai 1873, modifiée par la loi du 5 août 1879, concernant les bureaux de bienfaisance et hospices. Elle est composée de la façon suivante :

Le Maire, Président,

Deux délégués du Conseil Municipal,

Quatre représentants de l’Administration nommés par le Préfet ou par le Ministre de la Santé Publique sur proposition du Préfet, en cas de renouvellement total ou partiel de la commission.

(5) Il n’existe qu’une seule commission administrative pour tous les établissements hospitaliers d’une même commune (hôpitaux, hospices, etc...).

RRRL

Le Président a voix prépondérante, et la commission délibère à la majorité absolue des membres qui la composent.

Elle peut être dissoute par le Ministre sur avis ou proposition du Préfet.

Le bureau d’assistance est un établissement public doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Il a les mêmes droits et attributions que le bureau de bienfaisance lorsque celui-ci n’existe pas. Le Président peut, à titre conservatoire, accepter dons et legs, sous réserve d’un décret ultérieur. Un membre du bureau peut le représenter.

Mais le rôle principal du bureau d'assistance est l'instruction des demandes d’admission au bénéfice des lois d’assistance, et l’établissement de la liste d’assistance, soumise ensuite à l’approbation du Conseil Municipal.

La compétence du bureau d’assistance a été étendue à d’autres catégories d’assistance, notamment par la loi du 14 juillet 1905, sur les vieillards, infirmes et incurables. Un service communal d’assistance se trouve donc organisé, rudimentaire il est vrai, mais nécessaire, puisque l’assistance est obligatoire et à la charge de la commune.

3° Le fait que le domicile de secours est communal entraine diverses obligations pour la commune. Elle doit notamment être rattachée à un ou plusieurs hôpitaux voisins, si elle ne possède pas elle-même d’h6pital. De même, pour l’assistance aux vieillards, infirmes et incurables, la commune est rattachée à un ou plusieurs hospices.

En outre, lorsqu'il existe un hôpital dans une ville, il est soumis à certaines obligations, notamment celle de recevoir, sans aucune condition de domicile, les individus, privés de ressources, tombés malades dans la commune, où y ayant leur résidence (loi du 7 août

1851). La loi de 1893 n’a pas abrogé cette disposition de la loi de 1851, qui ne lui est pas contraire. C’est ici, non pas le domicile de secours qui intervient, mais la prise en considération d’une situation de fait : la maladie lors de la présence dans la commune.

C’est une subsistance de la devise « urbi et orbi domus. infirmorum » de l’hospice de Saragosse.

De même, l’hôpital doit recevoir les personnes tombées malades sur le territoire des communes rattachées, mais il a droit au remboursement, par la commune, des frais de séjour, quand l’hospitalisation dure plus de dix jours, quitte, pour la commune ou l’hospitalisé est tombé malade, à se retourner ensuite contre la commune du domicile de secours.

L'hôpital ou l’hospice est un établissement public communal administré également par une commission administrative sous la présidence du Maire.

Il y a donc encore, dans ce domaine hospitalier, une organisation communale des services d’assistance. Mais, cette organisation ne peut évidemment exister que dans un nombre limité de communes, en raison des dépenses considérables qu’entraînent, pour la commune, la création et le fonctionnement d’un hôpital.

C’est pourquoi il a fallu prévoir le rattachement des petites communes, non pourvues d'établissements hospitaliers, aux hôpitaux et hospices voisins.

Le principe du domicile de secours communal paraît donc avoir entraîné l’organisation, sur le plan communal, des principaux services d’assistance.

Il est, toutefois, des exceptions à ces règles. En dehors du service des enfants assistés, qui est traditionnellement organisé sur le plan départemental — les enfants assistés ayant d’ailleurs un domicile de secours départemental — il faut signaler le service des aliénés.

Les aliénés sont soumis, en ce qui concerne leur domicile de secours, aux règles de la loi du 15 juillet 1893, mais le service est organisé par la loi du 30 juin 1838. Chaque département doit posséder un asile d’aliénés (hôpital psychiatrique), ou être rattaché à l'asile d’un département voisin.

Nous n’entrerons pas dans le détail du fonctionnement des asiles d’aliénés, mais la loi de 1838 leur a donné un caractère nettement départemental. Tout le service des aliénés est un service départemental. Et pourtant, les assistés, ont, ici encore, un domicile de secours communal, dans les mêmes conditions que les bénéficiaires de la loi de 1893.

Cette organisation départementale du service des aliénés s’explique aisément. Pour les autres lois d’assistance, il existe une organisation communale comportant dans toutes les communes, un bureau d’assistance, et, dans certaines d’entre elles, des établissements hospitaliers. Il se superpose, d’ailleurs, à cette organisation communale, une administration départementale de l’assistance, qui a un rôle fort important, et sur laquelle nous reviendrons.

Mais, ces diverses catégories d’assistance correspondent, en principe, à des secours fournis à domicile, sous forme d’allocations, permettant au malade de payer le médecin et les remèdes qui lui sont nécessaires, au vieillard ou à l’infirme de faire face à ses principaux besoins, etc. Ce n’est que dans des cas exceptionnels, lorsqu'il est impossible de soigner ou de secourir utilement l’assisté, qu’on recourra à l’hospitalisation. On peut donc laisser aux communes le soin de fournir les secours à l’assisté, d'autant plus que, à l'exception des vieillards, infirmes et incurables, ces secours sont généralement temporaires et ne

semblent pas devoir grever trop lourdement le budget de la commune.

Les hôpitaux et hospices peuvent fonctionner normalement dans le cadre communal. Ils fournissent, en effet, des secours en nature qui, régulièrement, sont à la charge de la commune. D’autre part, en dehors des assistés, ils reçoivent des malades ou pensionnaires payants, qui leur permettent de couvrir leurs dépenses. Il faut, d’ailleurs, mettre le plus possible l'hôpital et l’hospice à la portée des « usagers » et, pour cela, en établir dans le plus grand nombre possible de communes et les faire administrer par les communes.

Il n’en est pas de même en ce qui concerne les aliénés et les enfants assistés. Pour les aliénés, le mode d’assistance normal est l’hospitalisation, car il n’est pas possible, en général, de soigner utilement le malade à domicile. D’autre part, le nombre relativement réduit d’aliénés mentaux ne permet pas de limiter l’action d’un établissement au cadre communal ou intercommunal, comme dans le cas d’un hôpital.

Enfin, il ne faut pas oublier que la loi du 30 juin 1838 est encore, plus qu’une loi d’assistance, une loi de police destinée à protéger la société, et les aliénés eux-mêmes. L'administration peut être amenée à prononcer l’internement d'office des aliénés dangereux. Le conseil municipal, ou le Maire, en cas d’urgence, sont-ils qualifiés pour prendre des mesures de ce genre ?

Ne peut-on craindre que ces agents élus ne puissent, par ce moyen, assouvir des vengeances personnelles ou des rancunes d’ordre électoral ? Il semble bien que le Préfet, qui est plus éloigné de ces petites querelles locales, soit plus qualifié pour prendre une décision impartiale.

L'importance du service, que nous avons signalée, justifie, d’autre part, une organisation départementale.

Pour les enfants assistés, des motifs analogues justifient l'absence d'organisation du service communal Les enfants assistés ont un domicile de secours départemental. Rien, en effet — du moins en ce qui concerne les enfants abandonnés — ne les rattache particulièrement à une commune déterminée. Par contre, ils sont rattachés, dès leur admission à l’assistance, à l’hospice dépositaire. Cet hospice est un établissement public départemental. D’autre part, l’enfant est placé sous la tutelle du préfet. C’est donc, ici, l’organisation départementale du service qui détermine le domicile de secours des assistés.

Mais pourquoi cette organisation est-elle départementale ?

Il est facile de comprendre qu’une administration, comme celle des enfants assistés, n’a pas sa place dans le cadre de la commune. La commune peut, à la rigueur, donner des secours à domicile à ceux de ses habitants qui ne peuvent plus subvenir à leurs besoins essentiels. Elle peut même, si ses ressources le lui permettent, créer un hôpital, un hospice où elle recevra ses assistés, mais où elle recevra également des malades payants. Une petite commune peut payer les prix de journée de ses malades dans un hôpital voisin. Mais, à moins d’être une grande ville et d’avoir des ressources très importantes, une commune ne peut pas assumer les charges d’un hospice (lhospitalisation est, ici, le mode normal d'assistance) et d’un service d’enfants assistés. Un tel hospice est, en effet, uniquement une source de dépenses pour la collectivité publique, sans aucune recette compensatrice, si ce n’est, parfois les libéralités des particuliers. D'autre part, la marche du service nécessite un personnel nombreux qu’il faut rémunérer, et la plupart des communes de France ne sont pas assez riches pour payer de telles dépenses.

De plus, dans une commune, le nombre des enfants susceptibles de bénéficier de ce mode d'assistance est, en général très réduit, et il est préférable de grouper les enfants d’un grand nombre de communes — l’ensemble des communes du département — en un seul service que d'organiser une quantité de petits services communaux qui coûteraient cher et fonctionneraient mal. |

Après avoir été recueillis à l’hospice départemental, les enfants sont ensuite répartis dans des familles et il est plus facile d’opérer cette répartition dans le cadre départemental que dans le cadre communal.

Pour toutes ces raisons le sérvice des enfants assistés est départemental.

En dehors de ces exceptions, l’assistance est, en principe, organisée, en France, à l’échelon communal.

Telles sont, à notre sens, les principales conséquences du principe du domicile de secours communal établi par les lois d’assistance de la Révolution et réaffirmé par la loi du 15 juillet 1893. Les grandes lignes de notre organisation de l’assistance, qui découlent de ce principe, et que nous venons d’exposer . semblent devoir donner de bons résultats.

Notre système d’assistance est, en effet, cohérent, logique. L’assistance est mise le plus possible à portée des usagers qui n’ont pas de déplacement à effectuer, ni de formalités à remplir pour obtenir les secours auxquels ils ont droit.

L’assisté s’adresse à la mairie de sa commune en justifiant qu’il se trouve dans un des cas prévus par la loi pour recevoir l’assistance. La procédure administrative se poursuit ensuite en dehors de lui, et les décisions prises à son sujet lui sont communiquées. Il possède divers recours contre ces décisions ; soit contre les décisions déterminant son domicile de se-

cours, soit contre celles qui prononcent ou rejettent son admission à l'assistance, soit enfin contre les décisions déterminant le genre et la quotité des secours auxquels il a droit.

D'autre part, les règles qui permettent la détermination du domicile de secours, telles qu’elles ont été établies par la loi du 15 juillet 1893 donnent toute satisfaction. Le système est beaucoup plus logique que celui du décret du 24 vendémiaire an II, dont nous avons souligné les inconvénients.

Du point de vue de l'assisté, le régime d'assistance établi par la loi de 1893 semble donc excellent, d’autant plus que l’assisté est toujours assuré de recevoir les secours auxquels il peut prétendre.

En effet, si son domicile de secours ne peut être déterminé dans une commune, mais qu’il ait eu une résidence suffisamment prolongée dans un même département, il aura un domicile de secours départemental et c’est le département qui lui versera ses allocations. Enfin, s’il n’a pas de domicile de secours départemental, c’est l'Etat qui lui fournira les prestations qui lui sont accordées.