NOTIONS GÉNÉRALES ET EXPOSÉ HISTORIQUE

Il importe, tout d’abord, de rappeler quelques définitions et notions générales, afin d’éviter, dans l'esprit du lecteur, toute confusion avec des notions voisines, mais cependant quelque peu différentes. Il est nécessaire que le lecteur se familiarise avec quelques termes qui reviendront, très souvent, dans les pages de ce travail.

Tout d’abord, qu'est-ce que l'assistance ?

L'assistance est le droit qu’a tout individu dans la détresse de recevoir des secours financiers ou matériels, soit d’une autre personne, soit d’une collectivité publique.

Le Code Civil a prévu, dans ses articles 205 et 206, des obligations d’assistance réciproque entre certaines personnes parentes ou alliées (mari et femme, ascendants et descendants, beaux-parents et beau-fils ou belle-fille).

D'autre part, la législation actuellement en vigueur prévoit un certain nombre de cas où des personnes nécessiteuses ont droit à des secours publics en argent ou en nature.

Les principaux cas visés par les lois sont ceux du malade sans ressource, de l’enfant abandonné ou secouru, du vieillard ou de l'individu atteint d’une infirmité ou d’une maladie incurable dénué de ressources et hors d’état de s’en procurer par son travail, des pères et mères de familles nombreuses, des chômeurs.

L'assistance a donc pour but de subvenir aux besoins d’une personne qui, par suite de certaines circonstances indépendantes de sa volonté n’est pas en état d’y subvenir elle-même.

Elle repose sur une notion de solidarité sociale.

Elle constitue un droit.

Par tous ces caractères elle se distingue, d’une part, de la notion de bienfaisance, et de l’autre, de celle de prévoyance.

La bienfaisance est l’aide bénévole qu’apportent des particuliers ou des collectivités publiques ou privées à à des personnes malheureuses. C’est l'exercice de la charité, qui est une vertu fondée sur un sentiment de pitié. Il en résulte que la bienfaisance relève principalement de l'initiative privée, chaque particulier restant seul juge d'apprécier quelles personnes ou quelles catégories de personnes peuvent mériter sa pitié et, par suite, son aide, alors que l'Etat ou des collectivités publiques sont mal placés pour avoir pitié de la détresse de quelqu'un.

La prévoyance, comme son nom l'indique, consiste à prévoir le temps où la possibilité de subvenir à ses besoins par son travail, n’existera plus, et à épargner les sommes qui seront nécessaires à ce moment.

Normalement, l'individu est libre d’épargner ou de ne pas épargner, et l'Etat se réserve simplement un

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droit de contrôle sur les entreprises faisant appel à l’épargne publique, ou destinées à favoriser cette épargne (sociétés de secours mutuels, sociétés de capitalisation, caisses d’épargne, assurances). Mais l'Etat a parfois intérêt, pour éviter d’avoir à supporter par la suite de lourdes dépenses d’assistance, à organiser lui-même la prévoyance, et, au besoin, à l’imposer. C’est dans cet esprit qu’ont été créées les Retraites Ouvrières et Paysannes (1910), puis les Assurances Sociales (1928-1930).

Cette distinction est aujourd’hui bien établie, mais il n’en a pas toujours été ainsi, et, au cours des siècles, la notion d’assistance, telle que nous l’avons définie, s’est peu à peu dégagée et séparée de la bienfaisance et de la prévoyance sociale, pour arriver, à notre époque, à être un véritable droit, sanctionné par des recours.

C’est précisément pour définir ce droit que le législateur a été amené à faire appel à la notion du domicile de secours. Car, il ne suffit pas que l’homme nécessiteux ait droit aux secours publics, il faut qu’il puisse exercer ce droit, et, pour cela, qu’il sache à qui il devra s’adresser, en quel lieu il pourra faire valoir ce droit.

La nécessité du « Domicile de Secours »

De même que la loi assigne à toute personne un domicile (art. 121 et suivants du Code Civil) où elle exerce ses droits, où elle exécute ses obligations..., il a été nécessaire de prévoir, pour l’assisté qui a des droits à faire valoir contre la collectivité publique, un « domicile de secours » où il pourra recevoir les secours auxquels il a droit, ou exercer les recours qui

lui sont ouverts par les lois et règlements en vigueur pour faire valoir ses droits.

S’il y a intérêt, pour l’assisté, à faire constater ses droits dans un endroit déterminé, il y a aussi le plus grand intérêt, pour la collectivité publique, à déterminer le lieu où elle devra fournir les secours à la personne qui en a besoin. A défaut d’une telle détermination, de graves abus pourraient en effet se produire. Des assistés pourraient obtenir plusieurs fois le même secours. Les finances publiques en souffriraient, et l’assistance manquerait son but, qui est de venir en aide aux nécessiteux, mais non de les enrichir.

D’autre part, l'Administration peut également avoir des recours à exercer contre l’assisté, soit qu’il ait reçu des secours auxquels il n’avait pas droit, soit qu’il possède des ressources qui devraient être déduites du montant des allocations d’assistance qu’il perçoit.

Il faut que l'Administration puisse déterminer la juridiction compétente, et le domicile de secours servira à établir la compétence ratione personae.

L’'Evolution de la notion d’Assistance

Cette notion fondamentale n’apparaît cependant qu’à la Révolution, en même temps que le principe du droit à l’assistance, et elle est encore, à ce moment, fort imparfaite. Il faudrait procéder à une refonte complète pour arriver à la rendre pratique. Mais, de même que la notion d’assistance, cette notion de domicile de secours est le produit d’une évolution historique que nous allons essayer dé retracer rapidement.

L’Ancien Régime ignore à peu près totalement, du moins à l’origine, la notion d’assistance. Les pauvres

et les malades font l’objet de deux sortes de préoccupations qui entraîneront à leur égard deux catégories de mesures :

La première de ces préoccupations est la protection de la Société. Bien entendu, cette protection sociale est toujours au nombre des préoccupations des dirigeants, et elle a entraîné, de nos jours, un certain nombre de mesures législatives, telles que la déclaration obligatoire des maladies épidémiques, le régime de l’internement pour les aliénés, etc...

Le Moyen-Age, par suite de l'ignorance des populations en matière d'hygiène, a été amené à preadre des mesures de police draconiennes. Il suffit de rappeler, à cet égard, la vie de parias que menaïent les lépreux au Moyen-Age.

Dans cet esprit de protection sociale, les mendiants ont fait, également, l’objet de mesures de police, qui ont abouti de nos jours, dans un grand nombre de communes, à l’interdiction de la mendicité sur la voie publique, et à la création de dépôts de mendicité.

Mais, à côté de ces préoccupations de police, la notion de charité est également très forte sous l’ancien régime où l'influence des doctrines chrétiennes est prédominante. Cette charité se pratique surtout sous forme d’aumônes. Les grands Seigneurs et les bourgeois riches consacrent des sommes importantes aux pauvres — notamment à l’occasion des fêtes ou d’événements heureux. Le roi donne l’exemple, chaque fois qu’il le peut, car, à toutes les époques, les Finances publiques, qui se confondaient alors avec les finances royales, ont éprouvé de très grosses difficultés. Le roi ou ses sujets font parfois également des fondations charitables, et les plus célèbres d’entre elles sont les Hôtels-Dieu et l’'Hospice des Quinze-Vingts.

Enfin, le grand distributeur d’aumônes, sous lancien régime, est l'Eglise. La doctrine chrétienne

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l'amène à faire la charité aux pauvres, aux malheureux de toutes catégories, et, d’autre part, sa puissance spirituelle, politique et économique la met alors en Situation d’assurer toutes sortes de services d’intérêt général, que les particuliers ou le Roi ne pourraient assurer, |

Dans la mesure où l’on peut parler des services d’assistance sous l'Ancien Régime, ces services ont été assurés par l'Eglise.

Cependant, en même temps que ces mesures de police et de charité étaient prises à l’égard des pauvres, quelques essais de règlementation ou, tout au moins, des recommandations apparaissent.

C’est, dès 570, le Concile de Tours qui prévoit que les Cités devront nourrir leurs pauvres « Ut ipsi pauperes per alienas civitates non fatigantur ». On peut voir là le début de la notion du domicile de secours. Les villes devront aïder leurs pauvres, afin qu’ils n’aillent pas augmenter les charges des habitants des autres villes. Par voie de conséquences, les mendiants, étrangers à la ville, seront expulsés.

Seulement, ces recommandations du Concile de Tours vont rester à peu près lettre morte, car, dès cette époque, commence le Moyen-Age, avec la féodalité et le déclin des villes.

Les Seigneurs et l'Eglise pratiquèrent la charité, principalement sous forme d’aumônes, mais aussi, parfois, sous forme de soins en nature (hôpitaux, hospices...). Cette charité sera accordée à tous les pauvres, sans aucune distinction de nationalité. L’Hôpital, suivant la devise qui figure au fronton de l’hospice de Saragosse devient « Urbi et Orbi domus infirmorum ».

Maïs, peu à peu, avec la renaissance des villes, notamment aux XV® et XVI: siècles, va intervenir une certaine règlementation où apparaît à nouveau l’idée du domicile de secours, en même temps que le devoir

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de charité va tendre à devenir une véritable obligation d'assistance.

L'article 73 de l’ordonnance de Moulins de mars 1566 prévoit déjà que « les habitants seront tenus de contribuer à la nourriture des dits pauvres selon leurs facultés. ».

Or, si on impose aux habitants d’une ville l’obligation de subvenir aux besoins des pauvres, il devient nécessaire de limiter cette obligation à l'entretien des pauvres qui habitent la ville ou ses environs, afin de ne pas imposer une charge trop lourde aux habitants.

Une déclaration royale, du 23 mars 1680, prévoit que, à Paris, pour bénéficier de secours, les infirmes et incurables devront être originaires de la ville ou des environs.

Un arrêt du Parlement de Paris, du 30 décembre 1740, fixe même le quantième des distributions et établit une taxe des pauvres, ancêtre de notre droit des pauvres.

On en arrive ainsi, au XVIIT siècle, à transformer la vieille notion de charité en assistance et presque à organiser un service public d'assistance.

Cette conception va se développer encore, au cours du XVIII siècle, sous l’influence des philosophes et des économistes. L’abbé de St-Pierre, notamment, dont les idées humanitaires sont bien connues, et qui avait imaginé un plan de paix perpétuelle, avait également songé à un système d’assistance, basé sur l’idée de solidarité sociale.

Ces idées devaient naturellement triompher au moment de la Révolution, et le législateur révolutionnaire va proclamer le droit à l’assistance pour les pauvres, et mettre des secours à la charge de la nation. D'ailleurs, comme les biens de l’Eglise deviennent biens nationaux, il est normal que la nation assume les charges qui incombaïent auparavant à l’Eglise.