MINISTÈRE DE LA SANTÉ PUBLIQUE ET DE L'ÉDUCATION PHYSIQUE
Commission chargée de préparer un projet pour la codification des lois et règlements de l'assistance. ;
Le Ministre de la Santé Publique et de l'Éducation Physique,
Vu l’article 12 du décret du 30 octobre 1935 prévoyant l'unification et la simplification des lois d’assistance ;
Vu l'arrêté du 2 décembre 1935 instituant au Ministère de la Santé Publique et de l'Éducation Physique, une commission chargée de préparer un projet pour la codification des lois et règlements de l’Assistance,
Arrête :
ART. 17, — Sont nommés Rapporteurs auprès de la Commission chargée d’un projet pour la codification des lois et règlements de l’Assistance: A . LAcHAZE, auditeur au Conseil d’État,
M. Hourzico, auditeur au Conseil d’État,
M. LAvacne, auditeur au Conseil d’État,
M. Dougzer, auditeur au Conseil d'État,
M. Pascazis, Directeur honoraire à la Préfecture de Police, M
I. GourGuer, sous-chef de bureau au Ministère des Finances, . CLÉMENT-CHARPENTIER, avocat à la Cour d’appel de Paris. RT, 2. — Le Conseiller d’État, directeur général de l'Hygiène et
Nous examinerons plus loin les résultats auxquels ont abouti les travaux de ces commissions, et, notamment, le décret qui a fixé le barême unique prévu par le décret du 30 octobre 1935.
On sait que la loi du 8 juin 1935, qui avait accordé des pouvoirs étendus au Gouvernement, en matière financière et économique, prévoyait que les décrets, fixés par le Gouvernement, en application de cette loi, devraient être soumis à la ratification du Parlement avant le 31 décembre 1935.
Ces décrets n’en étaient pas moins, en principe, immédiatement applicables, en raison du caractère d'urgence des mesures que contenaient la plupart d’entre eux.
Mais le Parlement, qui a délégué, pendant un certain temps, une partie de ses pouvoirs au Gouvernement, se réserve ensuite un droit de contrôle sur la manière dont ces pouvoirs ont été utilisés. Si le décret est ratifié, il continue de s’appliquer, sinon il est abrogé et cesse de s’appliquer. Le Parlement peut, tout en refusant de ratifier l’un de ces décrets, lui substituer un autre texte.
Quoi qu’il en soit, le décret du 30 octobre 1935, relatif à l'unification et à la simplification des barêmes en vigueur pour l’application des lois d’assistance, fut soumis avec les autres décrets pris en exécution de la loi du 8 juin 1935 à la ratification des Chambres.
Le Décret devant les Chambres
En même temps que la commission interministérielle, créée par l’arrêté du 23 novembre 1935, élabo-
de l’Assistance au Ministère de la Santé Publique et de l'Éducation Physique, est chargé de l'exécution du présent arrêté. Fait à Paris, le 7 décembre 1935.
Ernest Laronr.
rait le règlement d'administration publique qui devait fixer les conditions d’application du décret, ce décret lui-même était en discussion devant les Chambres.
Les débats parlementaires qui s’ouvrirent sur le décret du 30 octobre 1935 donnèrent lieu à sa critique très serrée, et au dépôt d’un projet de loi qui, en reprenant certaines propositions du décret, le modifiait de façon sensible.
D'autre part, le travail de la commission interministérielle aboutit à un décret du 29 décembre 1936, portant règlement d'administration publique et fixant le barême unique prévu par le décret du 30 octobre 1935 dans son article II.
Le projet de loi de novembre 1936
Lors de la deuxième session extraordinaire de 1936, à la séance du 5 novembre 1936, un projet de loi {N° 1226), relatif à la substitution du domicile de secours départemental au domicile de secours communal, et à la répartition des dépenses d’assistance entre l'Etat, les départements et les communes, fut déposé par le Gouvernement sur le bureau de la Chambre des Députés.
Ce projet était précédé d’un exposé des motifs qui contenait un résumé des principales critiques auxquelles avait donné lieu le décret du 30 octobre 1935. Ces critiques ayant paru décisives au Gouvernement, celui-ci jugea préférable de soumettre un nouveau projet au Parlement, la ratification ne paraissant plus possible dans ces conditions.
Le Gouvernement fait siens les deux grands principes contenus dans le décret-loi du 30 octobre 1935, c’est-à-dire la substitution du domicile de secours départemental au domicile de secours communal, et la
nécessité d’une nouvelle répartition des charges d’assistance entre les collectivités publiques.
Mais l’exposé des motifs s’élève contre un certain nombre des dispositions contenues dans le décret-loi du 30 octobre 1935. Il critique, notamment, le remaniement apporté dans la composition des commissions cantonales d’admission, remaniement qui donne, en fait, la majorité aux fonctionnaires financiers, et d’autre part, le fait que le département supporte seul, avec le nouveau système, la différence entre les frais de séjour d’un malade dans un sanatorium et dans un établissement hospitalier ordinaire.
Le Gouvernement souligne, en outre, l’impossibilité qui s’est révélée, dans la pratique, d’appliquer le décret de 1935 en raison des graves erreurs qui auraient été commises dans sa rédaction. Il signale, notamment, l’impossibilité d'appliquer aux enfants assistés les mêmes règles d’acquisition du domicile de secours qu'aux autres assistés. D’autre part, la révision des barêmes laissée à un règlement d’administration publique supposerait le maintien des charges supportées précédemment par les départements et les communes, c’est-à-dire le maintien des iniquités antérieures.
Enfin, le maintien du régime spécial de l’article 35 de la loi du 15 juillet 1893, aux communes qui en bénéficiaient, privait celles-ci du concours de l'Etat et du département.
Ces critiques sont, en partie, fondées. Elles ne nous semblent pas toutefois décisives. La quasi-majorité des fonctionnaires financiers dans les commissions d’admission nous semble, au contraire, au-dessus de toute critique, puisqu'elle est de nature à protéger les finances des collectivités publiques, donc, les deniers des contribuables. D’autre part, ces représentants de l'Administration des Finances n’ont pas véritablement
la majorité au sein des commissions. Ils sont deux sur cinq dans la commission cantonale et trois sur sept dans la commission départementale.
Cependant, la présence de membres électifs, et, notamment, dans la commission cantonale, la présence du maire de la commune intéressée, qui peut varier pour chaque cas considéré, donne une certaine prépondérance aux fonctionnaires financiers.
Quant au domicile de secours des enfants assistés, nous avions déjà signalé l’impossibilité de leur donner un domicile de secours acquis par une résidence d’un an, et nous avons dit qu’il y avait lieu de déterminer le domicile de secours d’après le service auquel l'enfant appartient.
La consolidation des iniquités antérieures par le décret de 1935 ne paraît pas évidente. Sans doute, l’article 3 du décret prévoit que le barême unique sera établi en tenant compte des dépenses supportées antérieurement par les communes, mais cela n’implique nullement que les mêmes proportions et les mêmes chiffres soient adoptés. Rien ne s'oppose à ce que certaines communes, qui supportent des charges trop élevées, soient un peu déchargées par d’autres communes plus favorisées ; cet équilibre est d’autant plus facile que le barême établira une contribution pour l’ensemble des communes de chaque département, une sous-répartition devant être effectuée par la suite, Le chiffre établi par le barême unique, pour la contribution des communes, doit donc correspondre à une moyenne des dépenses antérieurement supportées par les communes.
Enfin, nous avons déjà exposé ce qu’il y avait lieu de penser de la disposition concernant le maintien des régimes spéciaux de l’article 35 de la loi du 15 juillet 1893.
En tenant compte de toutes ces objections, les au-
teurs du projet de loi (MM. Blum, Henri Sellier, Salengro, Auriol), ont présenté un nouveau texte qui reprend les principes du décret en en faisant une application différente.
Tout d’abord, ils trouvent excessive la simplification apportée dans les règles d'acquisition et de perte du domicile de secours, par le décret de 1935. Ils déplorent notamment la suppression de la résidence de cinq ans et de la consolidation du domicile de secours pour les vieillards, infirmes et incurables, mesures qui semblent de nature à accentuer le dépeuplement des campagnes.
D'autre part, les enfants assistés ne peuvent être assimilés aux autres catégories d’assistés. Le projet rétablit donc les régimes de la loi du 27 juin 1904 et de la loi du 14 juillet 1905, pour l’acquisition et la perte du domicile de secours.
Pour la répartition des charges, le principe du statu quo est maintenu pour la contribution antérieure de VEtat, qui continuera à couvrir un pourcentage de dépenses égal à celui que l'Etat a assuré dans le département considéré, au cours du dernier exercice liquidé (1934) ; mais le $ 2 de l’article 2 prévoit la possibilité d’une subvention complémentaire au cas où la situation économique et financière permettrait de donner satisfaction aux demandes des départements et communes.
Cette subvention complémentaire tiendrait compte du montant des charges d’assistance par rapport à la matière imposable et assurerait, dans la mesure du possible, la péréquation des charges entre les départements.
Le projet modifie, d'autre part, assez profondément, la procédure d'admission et, surtout, la composition des commissions d'admission. L’Administration des Finances continue à être représentée par deux fonc-
tionnaires, mais l’article 5 adjoint à la commission : le Conseiller d’Arrondissement, un délégué des bureaux d’assistance du canton et un délégué des Caisses d’Assurances sociales du Département.
Les fonctionnaires financiers cessent alors d’avoir une situation prépondérante. De plus, de nouveaux organismes sont représentés :
Les bureaux d'assistance qui seront appelés, par la suite, à distribuer des secours ; il est normal qu’ils aient un contrôle sur les futurs bénéficiaires de ces secours.
Les Caisses d'Assurances sociales ; ici se manifeste l’évolution dont nous avons parlé : de la charité à l’assistance, puis de l’assistance à la prévoyance.
Si le système d’Assurances Sociales arrive à fonctionner complètement et parfaitement, on doit aboutir, normalement, à la disparition progressive de l’assistance ; chaque individu aura été amené à pourvoir par lui-même, à tous les cas qui l’obligeaient antérieurement à solliciter l’aide de la Société. Seules auront besoin de l’assistance les personnes incapables de travailler : les infirmes et incurables de naïssance, les enfants assistés, les aliénés.
Dans ces diverses catégories mêmes, le nombre des assistés doit diminuer sensiblement puisque certains d’entre eux peuvent avoir des ascendants ou conjoints assurés sociaux.
Notre régime d’Assurances Sociales, encore bien imparfait, hélas ! ne nous permet pas d’espérer pour bientôt cet âge d’or ; en attendant, il est normal qu’un représentant des Caïsses d’Assurances Sociales assiste aux commissions d'admission.
Cette disposition est la suite naturelle de celle qui, daps la législation de 1905, introduisait un représentant des Sociétés de Secours Mutuels dans les commissions cantonales d’appel.
Le maire conserve, bien entendu, le pouvoir d’admission des assistés, en cas d’urgence, mais, sur avis conforme du bureau d’assistance, sous réserve de ratification par la commission. En cas de rejet de la demande par la Commission, la dépense, engagée à tort, reste à la charge de la commune.
Les articles 8, 9 et 10 du projet contiennent des dispositions tendant à permettre à l'Administration Préfectorale du domicile de secours et à la Municipalité de suivre les malades hospitalisés hors de la circonscription.
Enfin, la codification des lois d'assistance est également prévue par l’article 13 du projet de loi.
L'article 12 prévoit la mise en vigueur de la nouvelle loi, le 1° janvier 1937. Les dépenses de 1935 seront liquidées et réparties suivant le régime antérieur au 30 octobre 1935; les dépenses de l’exercice 1936 devant être réparties conformément aux dispositions de la présente loi.
Enfin, l’article 14 prévoit l’abrogation de toutes dispositions contraires à la présente loi, notamment du décret du 30 octobre 1935 (18).
Le projet de loi devant la Commission de l’Administration générale, départementale et communale
Ce projet de loi, dont les auteurs signalaient l’urgence, fut renvoyé à la commission de l’Administration générale, départementale et communale. Monsieur GALIMAND, député, fut chargé des fonctions de rapporteur.
Son rapport fut présenté le 15 décembre 1936 à la
(18) Arr. 14. — Sont abrogées toutes dispositions contraires à la présente loi, et notamment le décret du 30 octobre 1935, prescrivant l'unification et la simplification des barèmes en vigueur relatifs à l’application des lois d'assistance,
Chambre. Le texte adopté par la Commission diffère sensiblement de celui du projet gouvernemental. Il est précédé d’un important exposé des motifs qui adresse également des critiques à l’ancienne législation et au décret du 30 octobre 1935. Mais il n’en tire pas les mêmes conséquences.
Un examen détaillé des articles établit un parallèle entre le projet gouvernemental et le texte de la commission et confronte les idées qui ont présidé à l’établissement des deux textes.
Le rapporteur rappelle les critiques auxquelles avaient donné lieu les lois sur l'assistance, en particulier celles du 15 juillet 1893 et du 14 juillet 1905, en ce qui concerne, notamment, les conditions de répartition des subventions aux communes.
Il rappelle le but du décret du 30 octobre 1935, dont les dispositions principales n’ont pas été appliquées. Mais il se refuse à voir, dans ce décret, les « graves erreurs » qu’y ont vues les auteurs du projet de loi.
Le texte de la Commission maïntient, comme le projet du gouvernement, les divers modes d’acquisition et de perte du domicile de secours contenus dans les lois antérieures, pour l’acquisition ou la perte du domicile de secours départemental.
Mais il ne suit pas le Gouvernement dans son désir de « péréquation des charges ».
C’est, qu’en effet, un projet de loi avait été déposé d'autre part par le Gouvernement, tendant à la réforme des finances des collectivités locales. Le désir d’assurer la péréquation des charges s’était déjà manifesté lors du dépôt de ce projet et avait soulevé des critiques et des réserves dans les Assemblées parlementaires.
Ces critiques avaient abouti au vote de la loi du 13 novembre 1936, dont l’article 2 est assez éloigné du texte proposé par le Gouvernement. Or, ce texte est
exécutoire pour l'exercice 1937 et les Conseils Généraux en ont fait état lors du vote du budget de 1937.
Les conditions de répartition, qui seraient fixées par un nouveau texte, ne pourraient s'appliquer que pour l’exercice 1938. Or, il sera nécessaire de tenir compte de la situation fiscale présente des départements, et le rapporteur déplore que le Gouvernement n’ait pas, tout d’abord, réalisé la réforme des impôts des collectivités locales.
La loi du 13 novembre 1936, dans son article 2, ouvre un crédit supplémentaire de 335 millions, en supplément de la contribution de l'Etat, aux dépenses d'assistance telles qu’elles sont prévues par l’article 1° du décret du 30 octobre 1935, la moitié proportionnellement à la contribution légale de l’année 1934, l’autre moitié, proportionnellement aux dépenses restant à la charge des collectivités secondaires, après attribution de la subvention légale.
Toutefois, les contingents départementaux et communaux ne peuvent être inférieurs à 10 % et la subvention exceptionnelle ne peut dépasser 55 0/0 de la subvention légale.
La moitié de la contribution exceptionnelle est répartie entre les communes suivant les règles fixées par le Conseil Général, eu égard à la situation des communes ayant un régime spécial, conformément à l’article 35 de la loi du 15 juillet 1893.
Nous sommes assez loin, ici, de la péréquation que voulaient réaliser les auteurs du décret du 30 octobre 1935. En effet, le statu quo est maintenu dans une certaine mesure, puisque la moitié de la contribution de l'Etat est calculée d’après la répartition faite, effectivement, en 1934, l’autre moitié, seule, étant calculée d’après les dépenses restant à la charge des départements et communes après déduction de la subvention légale de l'Etat,
D'ailleurs, il ne s’agit que d’une subvention complémentaire. La contribution légale de l'Etat doit, en principe, être calculée conformément aux dispositions du décret du 30 octobre 1935 ; mais, comme le barême, prévu par ce décret, n’est pas encore établi lors de la promulgation de la loi du 13 novembre 1936, la répartition des dépenses ne peut être faite qu’au moyen des barêmes annexés aux lois d’assistance jusqu’alors en vigueur. C’est donc, dans l’ensemble, le maintien du statu quo.
Il apparaît, en effet, qu’il y a assez peu d'intérêt à établir une « péréquation » entre les charges d’assistance des départements et des communes si l’on n’établit pas, d’abord, une péréquation fiscale, en supprimant, notamment, dans la mesure du possible, les différences existant actuellement entre les principaux fictifs des anciens impôts à l’occasion desquels sont perçus des centimes additionnels au profit des départements et des communes.
En conséquence, la commission propose à la Chambre de renoncer au principe de la péréquation, qui ne serait pas assurée, en raison du caractère facultatif de la subvention dont elle doit résulter. Or, les départements, dont le budget est voté à la session d’août, c’està-dire bien avant le vote du budget de l'Etat, doivent pouvoir compter sur une subvention certaine.
La commission propose donc que l'Etat supporte les dépenses d’hospitalisation des aliénés, le pourcentage de 1934 étant adopté pour la contribution aux autres assistances.
D’autre part, la Commission admet que la contribution des communes serait plus équitable que la part restant à leur charge, d’après les lois d’assistance actuellement en vigueur, puisqu'elle cesserait d’être fonction du nombre d’assistés de la commune ; mais elle considère que la loi du 10 août 1871, qui confère
la personnalité morale au département, exige, en principe, qu’une dépense incombant au département soit entièrement supportée par lui.
Elle propose donc de supprimer toute contribution communale, le département couvrant la totalité des dépenses d’assistance au moyen de centimes additionnels et de la subvention de l'Etat.
Il est certain qu’une simplification considérable du travail administratif serait ainsi obtenue, l’administration préfectorale étant, seule, appelée à intervenir. D'autre part, les charges budgétaires des communes se trouveraient considérablement allégées, conformément au vœu exprimé par un grand nombre d’entre elles et par le Gouvernement lui-même.
Enfin, les impôts départementaux étant assis de la même manière que les impôts communaux, la réforme proposée ne présenterait pas d’inconvénients pour les contribuables. D’ailleurs, la réforme fiscale qui est à l’ordre du jour, permettrait de remédier aux inconvénients possibles de ce nouveau régime.
La commission s’inspire donc d’idées assez différentes de celles dont s’inspire le projet gouvernemental. Il en résulte une modification sensible d’un certain nombre d’articles du projet.
Comparaison entre le texte de la Commission et le Projet Gouvernemental
Quelles sont les principales différences entre le texte proposé par la commission et le projet gouvernemental ?
Nous avons emprunté la forme même adoptée par le rapporteur, mettant les deux textes en parallèle, sous l'apparence d’un tableau en deux colonnes, la première contenant le texte du gouvernement, la deuxième celui présenté par la commission. Les différences apparaîtront ainsi immédiatement.
Article premier
Texte du Gouvernement
Article premier
Sont assumées par le département dans lequel chaque bénéficiaire possède son domicile de secours, les dépenses d’assistance ci-après énumérées :
1° Assistance médicale gratuite (loi du 15 juillet 1893) ;:
2° Assistance aux femmes en couches (lois des 17 juin et 30 juillet 1913) ;
3°Primes d’allaitement (loi du 24 octobre 1919) ;
4° Assistance aux tuberculeux (loi du 7 septembre 1919) ;
5° Assistance aux vieillards, aux infirmes et aux incurables (loi du 14 juillet 1905) ;
6° Assistance aux familles nombreuses (loi du 14 juillet 1913) ;
7° Hospitalisation des aliénés indigents (lois des 30 juin 1838, 13 juillet 1911 (art. 101), 31 mars 1931 (art. 68 et 69) ;
8° Enfants assistés (loi du 27 juin ‘904).
L’acquisition ou la perte du domicile départemental de secours est fixé pour chacun des
modes d’assistance prévu à.
l’article premier par :
Les articles 6 et 7 de la loi du 15 juillet 1893, pour l’assistance médicale gratuite, l'assistance aux femmes en couches, les primes d’allaitement, l’assistance aux tuberculeux ;
les articles 4, 5, 7 et 18 de la loi du 14 juillet 1905 pour l’assistance aux aliénés, aux vieillards infirmes et incurables, aux familles rombreuses,
Texte de la Commission
Article premier
Sont assumées par le département dans lequel chaque bénéficiaire possède son domicile de secours, les dépenses d’assistance ci-après énumérées :
1° Assistance médicale gratuite (loi du 15 juillet 1893) ;
2° Assistance aux femmes en couches (lois du 17 juin et du 30 juillet 1913) ;
3° Primes d’allaitement (loi du 24 octobre 1919) ;
4° Assistance aux tuberculeux (loi du 7 septembre 1919) ;
5° Assistance aux vieillards, aux infirmes et aux incurables (loi du 14 juillet 1905) ;
6° Assistance aux familles nombreuses (loi du 14 juillet 1913), ;
7° Enfants assistés (loi du 27 juin 1904) ;
8° Hospitalisation des aliénés indigents (lois des 30 juin 1838, 13 juillet 1911 (art. 101), 31 mars 1931 (art. 68 et 69).
L’acquisition ou la perte du domicile départemental de secours est réglée pour chacun des modes d’assistance prévu à l’article premier par :
les articles 6 et 7 de la loi du 15 juillet 1893 pour l’assistance aux femmes en couches, les primes d’allaitement, l’assistance aux tuberculeux ; l’article 3 de la loi du 14 juillet 1905 pour l’assistance aux aliénés, aux vieillards infirmes et incurables, aux familles nombreuses ;
l’article 39 de la loi du 27
Texte du Gouvernement
l’article 38 de la loi du 27 juin 1904 pour les enfants assistés.
A défaut du domicile de secours départemental, l’assistance incombe à l'Etat.
Texte de la Commission
juin 1904 pour les enfants assistés.
Toutefois le domicile de secours des enfants secourus, visé à l’article 39 de la loi du 27 juin 1904, est celui de la mère à la date de leur nais-
sance.
À défaut de domicile de secours départemental, l’assis-
tance incombe à l'Etat.
Les deux textes sont identiques, mais la commission
a ajouté un alinéa concernant le domicile de secours des enfants secourus, visé à l’article 39 de la loi du 27 juin 1904. Dans ce cas, qui se présente lorsque la mère accouche dans un hôpital d’un département différent de celui de sa résidence, le domicile de secours de l’enfant est celui de la mère au moment de la naïssance.
Article 2
Texte du Gouvernement
Art. 2.
La contribution de l'Etat aux dépenses incombant à chaque département, y compris le contingent communal, pour l’application des lois d’assistance énumérées à l’article premier, atteindra au minimum le même pourcentage qu’en 1934, Y compris les majorations, complément d'allocations ou de prix d’hospitalisation, et les avances non remboursables supportées par l'Etat, en vertu de la législation en vigueur.
Toutefois cette contribution de l'Etat pourra, pour un exercice déterminé, être majorée
Texte de la Commission
