Revue de législation comparée, février 188r>, p. IfiO

2. Antony Bcsson, Essai sur la représentation proportionnelle, p. 2o3.

Le système du quotient avec transfert a été appliqué en Danemark, comme nous l'avons vu plus haut, à partir de 1855, pour Félection à la Chambre des députés, puis (loi du 4 décembre 18G3), après la division du Parlement en deux Chambres, pour Félection du Landsthing. Il est employé enfin à Costa-Rica pour l'élection des députés (décret du 12 novembre 1893).

Voici maintenant le système du quotient avec transfert au choix des candidats. Il est tout théorique et n'a jamais été appliqué dans aucun pays K Il a pour but d'utiliser les votes superilus, soit qu'ils aient été donnés à un candidat qui n'atteint pas le quorum, soit qu'un candidat élu ait des voix au delà du quorum. C'est le même système de vote et de quotient que précédemment, sauf qu'après chaque élu, on reporte sur le ou les autres candidats et dans l'ordre que l'élu a lui-même indiqué dans une liste dressée par lui, les suffrages superilus. De même, on transfère les voix accordées à ceux qui n'ont pas le quotient, toujours en commençant par celui qui a le moins de voix. Ce système est plus simple ou plutôt moins compliqué que le précédent, mais il est contraire au principe du vote, puisque ce n'est pas l'électeur qui choisit son candidat, mais bien les chefs de liste qui sont tout d'abord élus et qui transforment des suffrages à eux donnés en des suffrages

1. M. Naville indique que l'idôc de ce système est née à New-York. Voy. Les proç/rcs de la Rrformo électorale en 1873, Genève, I87i, 1>. 37. Le marquis de Hioncourt l'a délendu en France [Correspondant du 10 juin 1870) et Walter liayly en Angleterre (J sc/icme for proporltonnal rcprcsenlation, Londres. 1800, et Proportional rcj)resentation in large constituencics, Londres, 187i).

qui vont grossir l'armée d'un autre candidat. Avec un pareil système, ce sont les premiers élus qui nomment les autres. Pour rendre acceptables toutes ces combinaisons de transfert, il faudrait procéder tout d'abord à une opération de chimie électorale transcendante pour déterminer Tordre de préférence, au lieu de le laisser au choix d'un candidat déjà élu et de lui livrer complètement les choix de l'électeur. En réalité, c'est encore une pure œuvre d'imagination.

Passons au système du nombre mobile des députés.

M. Naville affirme n'avoir vu ce système et le principe qui lui sert de base que dans le livre de Karl Stadkowsky, son auteur. Il repose sur le scrutin de liste majoritaire. Par conséquent, le parti le plus fort emporte tous les sièges. Puis on donne à la minorité un nombre de députés supplémentaires proportionnel à son importance numérique par rapport à un quotient qu'on obtient en divisant le chiffre des voix obtenues par le parti en majorité, par le nombre des sièges à pourvoir.

Supposons 50.000 votants avec dix sièges à pourvoir. Le vote se répartit comme il suit :

Radicaux-socialistes 27.000 voix

Progressistes 12.000 voix

Nationalistes 7.000 voix

Monarchistes et impérialistes 4.000 voix

Les radicaux-socialistes emportent donc les dix sièges. Mais le quotient électoral étant

de — 7^ — = 2./00, le parti progressiste aura quatre

députés, le parti nationaliste deux députés et le parti monarchiste et impérialiste un seul député.

Comme résultat pratique, ce système est vraiment baroque, car si la minorité est faible, elle n'obtient aucun siège ; si elle a une certaine importance, elle obtient presque autant de sièges que la majorité, grâce à la fixation arbitraire d'un quotient que rien ne justifie. De plus, de nombreux suffrages sont inutilisés; ce sont les excédents, les restes K II n'y a donc pas de proportionnalité. Le seul avantage du système, c'est qu'il est simple et peut s'adapter immédiatement au suffrage direct qui existe dans notre pays.

Mais, dans l'œuvre de Stadkowsky, il y a autre chose qu'un nouveau jeu de combinaison, qu'un agréable casse-tête électoral. On y trouve un principe nouveau et fécond qui mérite d'être signalé, c'est le nombre mobile des députés qui permet de laisser au parti le plus fort le fruit complet de sa victoire, de lui attribuer tous les sièges que la loi permet de lui donner, et de laisser quand même à l'opposition, à la minorité, un nombre de sièges d'autant plus important qu'elle sera plus forte et surtout plus disciplinée.

Ainsi, en 1902, le département de l'Ardèche a donné 51.539 voix aux libéraux contre 35.685 aux radicaux. Au scrutin de liste, les radicaux qui ont actuellement 2 sièges sur 5, les perdront tandis qu'avec le système Stadkowsky, comme le

1. DansTexcmiilc cilo, il y a 1.200 sulTragcs inuliliscs dans le parti progressiste, 1.6)0 dans le parti nationaliste et 1.300 dans le parti monarchiste et impérialiste. Ajoutons que la réunion de ces deux partis est al)solumcnt artificielle, mais que s'ils combattaient sél)arcs, ils n'auraient <!c déimlé ni l'un ni l'autre.

quotient électoral serait de 10.307, ils auraient trois sièges, et satisfaction serait ainsi donnée aux deux partis qui gagneraient chacun un siège sur la situation actuelle.

Nous aurons à revenir sur ce principe que nous considérons comme le véritable remède au désordre électoral au milieu duquel nous vivons.

Concurrence des listes. — Le premier qui ait eu ridée de ce système est Victor Considérant qui fit des conférences à ce sujet, vers 1834, à Genève. Un de ses disciples, Hoffmann, le présenta, en 1842, au Grand-Conseil Suisse dont il était membre. Considérant reprit cette idée dans une lettre adressée à l'Assemblée Constituante française, le 20 octobre 1848, où il préconisait le système du double scrutin'. Depuis cette époque, différents systèmes se sont produits : la liste libre présentée par l'association de Genève'^, le s>ote par candidats^ dont les auteurs sont M. Morin, de Genève, ei M.Gfeller, de Lausanne^; enfin \q double cote simultané sans panachage, présenté par Thomas Gilpin à Philadelphie, en 1844, par Borély en France • et par d'Hondt en Belgique •\

1. Considérant, De la sincérité du gouvernement repréiienlalif, ou exposition de l'élection juridique, lettre aux membres du Grand-Conseil constituant de Genève, 18W),

2. Exposition et défense du système de la liste libre, Genève,

3. Morin, Un nouveau systhne électoral, Genève. 1801. — De la représentation des minorités, Genève, 180:2. — Gfeller, Des droits de l'électeur dans les démocraties, Lausanne, 1875.

4. Représentation proportionnelle de la majorité et des minorités, Paris, 1870.

Vt. Système pratique et raisonné de représentation proportionnelle, Bruxelles, 1882.

Chaque groupe de citoyens forme une liste conforme à ses opinions, et chaque liste obtient le nombre de représentants proportionnel aux voix qu'elle a réunies. Les listes sont déposées par les comités électoraux et inscrites, chacune avec un numéro distinct qui donne ainsi à chaque parti une existence officielle. Au dépouillement du scrutin, on compte les voix acquises par chaque liste et, en outre, par chaque candidat. C'est sur ces bases qu'on attribue à chaque liste le nombre des sièges auxquels elle a droit et qu'on fixe en outre l'ordre dans lequel sont élus les membres d'une liste.

Les explications que nous avons déjà données sur l'organisation actuelle des élections en Belgique nous dispensent d'entrer ici dans de longs détails sur l'attribution des votes et la répartition des sièges; nous nous contenterons d'exposer l'idée générale qui a présidé à la formation des systèmes que nous venons d'énumérer.

Dans celui du double vote, le scrutin porte d'abord sur les listes en présence et il détermine quel nombre de députés sera attribué à chacune d'elles. Puis on vote pour les candidats de chaque liste. Ce résultat est singulier, puisqu'il force les électeurs à voter au second tour pour les candidats d'une liste contre laquelle ils ont voté au premier tour et que les élus de la minorité sont, en dernière analyse, choisis par le parti adverse qui est en majorité.

Dans la liste libre qui est employée en Serbie (Constitution du 22 décembre 1888), les listes sont faites suivant un ordre de préférence et le panachage est interdit, ce qui supprime doublement la liberté de l'électeur.

Dans le libre choix, qui est adopté par le canton de Soleure (loi du 30 novembre 1894), par les provinces de Buenos-Ayres (loi du 23 octobre 1876) et de Mendoza (loi du 6 mai 1895), dans la République Argentine, l'électeur est libre de voter pour un candidat de n'importe quelle liste, et le chiffre électoral de chaque liste est déterminé par le nombre des suffrages obtenus par ses candidats. Mais comment formera-t-on ce chiffre électoral, si une liste est incomplète ou si un candidat est porté sur deux listes?

Le canton de Tessin a adopté le double vote simultané sans panachage (lois des 17 novembre 1890, 22 mai 1891, 24 novembre 1891, 2 décembre 1892). Dans ce système, les candidats sont inscrits dans un ordre quelconque, par exemple dans l'ordre alphabétique. C'est l'électeur lui-même qui indique sa préférence sur son bulletin, mais il ne peut voter que pour une liste complète. C'est donc une atteinte à sa liberté. En outre, le système oblige à un dépouillement compliqué.

Même système, mais avec panachage. — Ce système est adopté par toutes les lois suisses, sauf par le canton de Soleure (Genève, loi du 3 septembre 1892; Zug, loi du 1^' septembre 1894 ; Fribourg, loi du 19 mai 1894; Neuchâtel). Les listes présentées peuvent être partielles ; de même, l'électeur peut voter comme il veut, soit en panachant sou bulletin, soit en votant pour une liste incomplète. Il n'y a donc à déterminer que le chiffre électoral. Un bulletin compact donne autant de voix à la liste qu'il y a de candidats à élire, quand même l'électeur aurait voté pour une liste incomplète. Celui

qui panache ne vote pas pour une liste, mais pour des candidats isolés.

Le chiffre électoral de chaque liste est le produit du nombre des bulletins qui portent un vote compact, multiplié par le nombre des députés à élire, en y ajoutant comme autant d'unités les suffrages isolés des panacheurs.

C'est, comme nous le savons, le système d'Hondt qui a servi de base à la loi belge. Voici, en deux mots, son principe fondamental.

Le commun diviseur est un chiffre « tel qu'en divisant par lui les totaux obtenus par les différentes listes, on l'y trouve contenu autant de fois qu'il y a de sièges à conférer )>, et il est attribué à chaque liste autant de sièges qu'elle contient de fois ce commun diviseur *.

Remarquons que, pour être exactement proportionnel, le système de la concurrence des listes a besoin du transfert des restes ou excédents de suffrages, de candidat à candidat, puis de liste à liste. Or, le premier transfert est injuste, car il fait profiter toute une liste des voix données à des candidats spéciaux. Le transfert n'est pas, comme dit d'IIondt ^, de l'essence même du scrutin de liste, car ce genre de vote permet de porter son suffrage sur des personnalités aussi bien que sur des idées. C'est une erreur générale de la part des proportionnalistes que de croire qu'en matière de scrutin de liste, on vote en bloc pour un ensemble de candidats. En

i. Maurice Vernes, Représentation proportionnelle, de Bruxelles, 4899, p. lou-, D'Hondt, môme Revue, 4895, p. 30.

2. Même Revue, p. 37. — Antony Besson, Essai sur la représentation proportionnelle, p. •2<)9.

réalité, une liste se confectionne avec des candidats ayant à peu près les mêmes opinions, mais aussi en tenant compte des intérêts locaux, des questions de personnalités, des divisions administratives. Et c'est pour cela qu'il y a souvent un si grand écart entre le premier et le dernier candidat d'une liste. Tous les électeurs n'ont pas un esprit de discipline assez grand pour faire taire leurs préférences individuelles en faveur de l'intérêt de leur parti.

Le transfert de liste à liste ne se justifie pas davantage, car il impose à l'électeur des noms qui n'ont pas sa confiance.

Voici une autre objection : Un candidat d'une liste peut être élu avec moins de voix qu'un candidat de la liste opposée qui est évincé. M. d'Hondt essaye bien de prouver que « le but même de l'élection est de représenter exactement les divers groupes dont se compose le corps électoral \ mais en admettant qu'il y ait un seul pays au monde où les partis et les groupes soient assez tranchés pour que les électeurs n'aient aucune préférence pour les candidats eux-mêmes, ce pays ne s'appelle pas la France où, grâce au scrutin uninominal qui fonctionne depuis si longtemps d'une façon presque continue, les questions de clocher, l'intérêt matériel et personnel sont si puissants, si prépondérants dans les scrutins.

En définitive, on n'essaye pas de justifier le transfert de liste à liste, autrement que parce qu'il est imposé par la nécessité même de l'élection et que, d'après les réformateurs, ce transfert existe même

i. Même Revue, p. 37 à 39.

dans le système majoritaire, puisque toutes les voix des vaincus sont anéanties et passent en réalité au parti vainqueur, — ce qui est un pur sophisme.

Avant d'arriver à Fétude des projets législatifs actuellement soumis au Parlement français, mentionnons un projet de réforme que M. Emile Macquard a récemment exposé *.

11 part de ce principe que « tout français qui n'assiste pas aux Etats-Généraux a le droit d'y être représenté et nul n'a le droit de l'être plus qu'un autre... Doù il suit qu'un représentant doit représenter un nombre de citoyens égal au nombre de citoyens représentés par un représentant quelconque^».

C'est la contre-partie de la théorie de M. Boutmy.

Partant de là, M. Macquard se demande pourquoi, par exemple, la Sarthe (424.045 habitants), 1 Eureet-Loir (277.408 habitants) et les Basses-Alpes (114.685 habitants) ont le même nombre de députés, «oit cinq; pourquoi les Hautes- Alpes (109.482 habitants) ont o députés, tout comme la Haute-Marne (229.004) ; pourquoi la Loire-Inférieure a 8 députés pour 643.166 habitants, alors que Seine-et-Oise en a 9 pour 649.686 habitants.

M. Macquard oublie peut-être que l'égalité mathématique ne peut être atteinte en pareille matière et qu'à côté du nombre d'habitants ou d'électeurs, il y a d'autres considérations, telles que l'unité d'intérêts, de traditions, de climat, dont il doit être tenu compte.

1. Comment opérer la réforme électorale, Revue politique et paremenlaire, n°du 10 octobre i;K)l, p. G3 et suivantes. i. Pétition des citoyens domicilies à Paris, du S décembre 1788.

C'est ainsi que l'auteur propose de réunir les électeurs en 25 circonscriptions d'environ 1.500.000 habitants chacune, avec environ 20 députés, soit un par 70.000 habitants. Sa division est faite à Femportepièce, sans souci des origines et des besoins communs des départements qui entrent dans chaque groupe, et sans d'autre préoccupation que de faire des totaux de population à peu près égaux *.

Dans ce projet qui modifierait seulement les circonscriptions de scrutin de liste, comme dans la plupart de ceux que nous venons d'étudier, on cherche à faire du nouveau, à donner des procédés originaux, mais on paraît s'être fort peu préoccupé du côté pratique de la question. C'est ce qui rend caducs tous ces systèmes, ingénieux assurément, mais qui ne présentent guère d'autre intérêt que de former un terrible réquisitoire contre le suffrage majoritaire dont presque tous souhaitent le remplacement par quelque chose de moins brutal, de plus équitable et de plus conforme aux véritables intérêts des démocraties stables et prospères.

1. Le long des frontières ou des côtes, le groupement était assez commode à effectuer et il n'y a pas grands reproches à faire au travail de M. Macquard, sauf qu'il réunit des départements qui n'ont rien de commun entre eux qu'un voisinage relatif (Seine-Inférieure, Eure, Oise; — Aube, Haute-Marne, Meurthe-et-Moselle, Vosges, Haute-Saône; — Manche, Calvados, Orne, Eure-et-Loir). Mais que dire des deux groupes suivants qui semblent faits en dépit de la géographie elle-même : Nièvre, Cher, Indre, Haute-Vienne et Haute- Loire ; Puy-de-Dôme, Creuse, Allier?