LES PRÉLIMINAIRES DE LA RÉFORME ET LE RAPPORT DU COMITÉ BRADBURY
Le 28 avril 1925, M. Winston Churchill, Chancelier de l’Echiquier, annonçait officiellement à la Chambre des Communes le retour de l'Angleterre à l’étalon-or. Cette décision était la conclusion d’une série d'efforts, méthodiques et courageux, entrepris : dans les années qui ont suivi la guerre par le Gouvernement Britannique pour assainir ses finances.
Nous n’avons pas ici à retracer en détails l’his-
toire de cet assainissement (1). Qu'il nous suffise d'en marquer les principales étapes.
Dès avant la fin des hostilités, le gouvernement anglais s’était préoccupé du problème monétaire. La Commission d'enquête sur la situation monétaire et les changes étrangers, plus connue sous le nom de Comité Cunliffe, s'était prononcée en faveur du re-
(r) Voir à ce sujet l'ouvrage classique de M. Charles Rist : « La Déflation en pratique », Paris, 1924, et la thèse de M. Edgar Bonnet : « La politique anglaise d'assainissement monétaire (1918-1922) », Paris, 1923.
tour à l’étalon-or et elle avait indiqué au gouvernement les mesures indispensables pour le réaliser. Elle préconisait notamment la cessation des emprunts d'Etat et de l'inflation, l'équilibre du budget, voire le superéquilibre, permettant par l'excédent des recettes fiscales l’amortissement progressif de la dette, la limitation légale de l'émission des billets pour éviter l'expansion du crédit. Allant plus loin, elle con-. seillait la diminution de la circulation fiduciaire, l’accumulation d’un stock d’or considérable à la Banque d'Angleterre et l’utilisation du taux de l’escompte pour freiner les sorties de métal jaune, la réduction des moyens de circulation existant jusqu’à ce que le change revienne au pair ; lorsque ce résultat serait obtenu, les currency notes non couverts seraient considérés comme un résidu d'inflation et transférés du Département des Currency-Notes à la Banque d’Angleterre. Enfin, le Comité Cunliffe déclarait indispensable, pour assurer l’élasticité de la circulation, le maintien de la disposition exceptionnelle du « Currency and Bank-Notes Act », autorisant la Banque, avec le consentement de la Trésorerie, à élever temporairement son émission fiduciaire.
Le but proposé était, comme on le voit, le retour au pair métallique d'avant guerre, mais sans frappe libre ; les moyens : une politique fiscale énergique conduisant à une politique monétaire de déflation qui, en augmentant la couverture des billets, metirait leur convertibilité hors de doute.
Le gouvernement britannique s’inspira de ces
recommandations. Dès le début de r919, il édicta des thesures fiscales rigoureuses. Le budget de 1919-1920 était encore en déficit. Celui de 1920-1921 accusa un excédent de recettes de 230 millions de livres sterling ; ceux des quatre années suivantes (de 1921 à 1925) des excédents respectifs de 45 millions, 107 millions, 48 millions et 3 millions.
Ces excédents de recettes furent employés à l'amortissement de la dette, particulièrement de la dette flottante. Les avances par voies et moyens, la forme la plus dangereuse de cette dette, furent en grande partie remboursées; les avances de la Banque d’Angletere qui étaient comprises dans les avances par voies et moyens, sans qu'on puisse faire exactement le départ «entre elles et les avances des Départements publics, étaient tombées à zéro dès le 11 août 1923. Quant aux Bons du Trésor, ils atteignaient, à la méme date, le chiffre de 596 millions, en diminution de plus de 60 millions sur ce qu'ils étaient deux ans. auparavant.
La réduction de la dette à long terme apparaît, au premier abord, moins sensible. Elle a même légèrement augmenté en 1923. Le fait s'explique par les nombreuses conversions entreprises par le gouvernement qui, en diminuant sensiblement la charge des intérêts et en transformant la dette à court terme en dette à plus long terme, ont légèrement accrû le montant nominal de cette dette.
Si la politique fiscale du gouvernement anglais fut méthodique et courageuse, sa politique monétaire
TO
témoigna de moins d'initiative. On a souvent fait honneur — ou grief — aux hommes d'état britanniques de leur politique de déflation. 11 semble bien qu'ils n’aient mérité ni l’un ni l’autre. La déflation qu'a connue l'Angleterre à partir de 1920 fut, comme l’a montré excellemment M. Rist, une déflation spontanée, conséquence de la baisse des prix, provoquée par la crise de 1920, non une déflation voulue, résultat d’une politique méthodique suivie par le gouvernement. Les moyens de circulation. abondants qu'avaient nécessités les hauts prix et les hauts salaires devinrent inutiles en période de baisse des prix et de chômage ; ils refluèrent vers les banques, à qui l'Etat les remboursa avec ses excédents budgétaires. Ainsi ce fut la baisse des prix qui provoqua la déflation ; non, comme on le croit trop souvent, la déflation qui fut cause de la baisse des prix (2).
Si la déflation ne fut pas voulue par le gouvernement britannique, il faut reconnaître du moins qu’elle fut favorablement accueillie et par les milieux gouvernementaux et par la Banque d’Angleterre. Elle facilitait en effet grandement l’application des mesures que le Comité Cunliffe avait préconisées dans le but d’un.retour rapide à l’étalon-or.
(2) Ce phénomène, mis en lumière par M. Rist au sujet de la déflation ne lui est pas particulier. L’inflation elle-même présente une situation comparable : M. Aftalion a moñtré ( « Monnaie, Prix el Change », Paris, 1927) que bien souvent ce n'est pas l'inflation qui cause la hausse des prix, mais cehleci qui provoque l'inflation.
Suivant les recommandations de ce comité, M. Chamberlain avait fait aux Communes, le 15 décembre 1919, une déclaration importante, dans laquelle il annonçait notamment la fixation d’une limite maximum à l'émission des currency-notes et la nécessité d’une remise de billets de banque d’Angleterre comme couverture à l'émission de currencynotes au-dessus de ce maximum. Comme Iles billets de la Banque d'Angleterre sont eux-mêmes gagés par de l’or dans une proportion fixe, c'était mettre un terme à l'émission fiduciaire. Mesure excellente, mais qui risquait de demeurer vaine, si une baisse des prix n’était pas venue la fortifier. Les currency-notes en circulation qui avaient atteint 367 millions de livres sterling à la fin de 1920 tombèrent en 1921 à 325 millions et à 301 millions en 1922 ; leur chiffre, depuis lors, est resté voisin de 300 millions. Cette diminution ne mesure pas, du reste, toute l'étendue de l’assainisement et n’indique pas à combien s'élève réellement la circulation fiduciaire. En effet, tandis que le nombre des currency-notes en circulation diminuait, leur couverture en billets de la Banque d’Angleterre augmentait ; parallèlement, leur couverture en effets publics diminuait. C’est donc la diminution des effets publics gageant les currency-notes qui nous donne la mesure la plus exacte de l'assainissement de la circulation anglaise. Ces effets publics sont passés de 339 millions en fin 1919 à 246 millions en 1925, soit une diminution de près de 100 millions de circulation fiduciaire.
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En même temps, la situation de la Banque d’Angleterre se renforçait. De 1919 à 1924, l’encaisse passait de 86 millions de livres sterling à 128 millions ; le rapport de l’encaisse aux exigibilités de 38,5 % à 50,8 %. Si l’on ajoute à l’encaisse de la Banque les 27 millions de livres sterling d’or détenus par le Département des Currency Notes, on voit que le stock métallique de la Banque atteignait et dépassait même en 1924 ces 150 millions de livres sterling dont la possession par la Banque d'Angleterre apparaissait au Comité Cunliffe comme une des conditions indispensables pour le rétablissement de l'étalon-or.
Cet assainissement fiscal et monétaire des finances britanniques ne tarda pas à se refléter dans le cours des changes. La livre sterling qui était tombée au plus bas en février 1920 à 3.19 dollars et qui avait subi de fortes oscillations pendant les années 1920 et 1921 remonta rapidement durant 1922. Au début de 1923, avec la conclusion de l’accord anglo-américain sur les dettes, le change anglais accentua encore sa fermeté et toucha, en février de cette année, le taux de $ 4.71 pour une livre sterling.
Il pouvait sembler alors que l’Angleterre était près de recueillir les fruits de sa politique énergique et que le retour à l’étalon-or n’était plus qu’une af faire de mois. Les recommandations du Comité Cun-
4 h. | liffe avaient été fidèlement suivies : le budget était en
SE
équilibre, la dette sensiblement réduite, le stock d’or voisin de 150 millions de livres, la livre sterling proche du pair. Les prix anglais, d'autre part, avaient sensiblement baissé et se trouvaient même, exprimés en or, au-dessous des prix américains.
Cet espoir, pourtant, était prématuré. Le change ne tarda pas à fléchir de nouveau. Certains ont voulu expliquer ce fléchissement par des raisons politiques. Or la victoire des travaillistes aux élections est du 6 décembre 1923; la baisse de la livre sterling commença dès février de la même année. L’exportation des capitaux anglais aux Etats-Unis, sous la menace d’un impôt sur le capital, si elle joua un rôle indiscutable dans la faiblesse du change angilais en 1924, est donc incapable d'expliquer la baisse de la livre en 1923.
Il faut en chercher la cause dans des raisons purement monétaires : la différence du taux de l'intérêt des placements à court terme à Londres et à New-York. On sait qu'avant la guerre, dans des circonstances monétaires normales, l'effet de l'argent cher ou plutôt de l’argent plus cher sur une place que sur une autre, était d'attirer l’or du marché où l’argent était le moins cher pour lui donner des utilisations là où il était le plus cher. [l'en résultait un mouvement du change défavorable au pays où l'argent était le moins cher.
En était-il de même dans les circonstances anormales de l’après-œuerre ? M. Keynes l’a contesté. Pour lui,une différence du taux de l'intérêt entre deux places se traduit surtout sur le marché des changes
à terme. Il écrit à ce sujet (3) : « Le résultat des bas cours d'intérêt pratiqués à Londres de la moitié de 1922 à la moitié de 1923, diminuant l'attrait exercé par Londres comme dépôt de fonds, apparaît clairement... ; les cours à terme des monnaies étrangères ont baissé relativement aux cours du comptant. Pour ce qui est du dollar, les cours à terme se sont élevés au début de 1923 de 3 % au-dessus des cours au comptant (les dollars à terme étaient de 3 % moins chers que les dollars au comptant évalués en livres sterling). Cela signifiait — sous réserves de modifications résultant des autres facteurs examinés plus bas — que le taux des emprunts à court terme était effectivement de près de 3 % plus élevé à New-York qu’à Londres ». Cet effet que produit, sur le marché des changes à terme, une différence dans le taux de l’intérêt entre deux places n’a, d’après M. Keynes, qu'une répercussion restreinte sur le marché au comptant. Est-ce à dire qu'elle soit nulle ? Nous ne. le pensons pas. Si le taux de l'intérêt est élevé à New- York par rapport à Londres, l’escompte sur les dollars à terme augmentera ; il en résultera des achats spéculatifs de dollars à terme qui seront couverts par les banques. Le cours de la livre baissera. De même, et c'est M. Keynes lui-même qui le remarque, si le taux de l'intérêt s'élève à Londres, l’escompte sur les dollars à terme diminuera ou sera remplacé par une
(3) J.-M. Keynes : « La Réforme Monëétairé », traduction de Paul Franck, 8 édition, Paris, 1924, p. 149 et s.
En 6 1. 0e
prime. Cela peut avoir quelque conséquence en encourageant les ventes spéculatives de dollars à terme... Ces ventes seront couvertes par les banques, ce qui entraînera le cours du change en faveur de Londres » (4).
C'est, du reste, ce qui s’est passé en 1924. L’abaissement du loyer de l'argent à New-York dans le deuxième trimestre de l’année (5), en incitant les capitalistes à placer leurs capitaux à court terme à Londres plutôt qu'à New-York, a suffi à raffermir le change britannique qui s’est maintenu stable, avec tendance à la hausse, pendant le premier semestre de 1924, malgré la présence au pouvoir du Cabinet Mac Donald. On peut donc dire avec M. Mac Kenna que « les mouvements du change dollar-livre ont suivi, dans leurs grandes lignes, la politique du Federal Reserve Board. Cette politique a déterminé les taux de l'intérêt aux Etats-Unis. Quand ces taux étaient élevés, les crédits flottants étaient gardés à New-York et l’on achetait des dollars pour les investir sur cette place ; quand les taux étaient bas, on vendait des dollars et les crédits flottants étaient conservés en sterling pour être placés à Londres » (6).
(4) J.-M. Keynes, op. cit., p. 162, en note.
(5) La Banque de Réserve Fédérale de New-York a réduit successivement son taux le 30 avril de 4 1/2 o/o à 4 0/0, le x1 juin de 4 o/o à 3 1/2 0/0, le 8 août de 3 1/2 0/0 à 3 o/o, CAT que le taux de la Banque d'Angleterre demeurait fixe à 4 o/o.
(6) Mac Kenna « Discours à l’assemblée annuelle de la Midland Bank », Economist, 1925.
Quoique la dépréciation de la livre sterling, survenue en février 1923, ait eu, comme nous venons de le voir, d’autres raisons que des motifs politiques, les adversaires du ministère travailliste ne manquèrent pas cependant de l'en rendre responsable. La polémique fut d'autant plus vive que la baisse du change anglais avait redonné des armes aux partisans de la stabilisation avec dévaluation comme aux partisans d’une « monnaie dirigée ». En outre, tous ceux qui, de près ou de loin, Commerçants, industriels, ouvriers, avaient eu à souffrir de la déflation, montraient l’inutilité de la politique de prestige suivie par l’Angleterre qui n'avait pas pu, malgré les souffrances infligées, ramener la livre au pair et rétablir l'étalon-or et le danger qu’il y aurait à poursuivre cette politique pour essayer à nouveau de faire hausser le change.
Au milieu de toutes ces critiques, le retour à l’étalon-or semblait quelque peu compromis. Rien n’est. plus curieux à cet égard que la discussion qui eut lieu, en avril 1924, à la « Royal Economic Society » de Londres (7). Elle prouve dans quelle incertitude le monde britannique était alors plongé. M. Hawtrey montrait l'Angleterre hésitant au point de vue théorique entre l’étalon-or, l’étalon tabulaire et l’étalonor dirigé, au point de vue pratique, entre un retour au pair d’avant-guerre par une nouvelle déflation,
“ (7) Voir le Compte Rendu de la discussion dans The Economic Journal, juin 1924, p. 156-176.
une stabilisation avec dévaluation ou l’expectative, dans l’espoir qu’une baisse de la valeur de l’or ramènerait la livre à la parité du dollar. Et Sir Charles Addis pouvait, sans être démenti, prononcer ces paroles : « Les hésitations et les déclarations équivoques de quelques-uns de nos banquiers ont laissé le public anglais et, ce qui est plus grave, nos clients à l'étranger, dans le doute : ils se demandent quelle est réellement notre politique monétaire, si l’on peut dire vraiment que l'Angleterre ait, en quoi que ce soit, une politique monétaire définie ».
C’est pour mettre fin à cet état d'incertitude qui risquait de paralyser l’économie britannique, et pour sortir d’une inertie où il s’était trop longtemps complu, que le gouvernement anglais, en juin r924, chargea un Comité d'Experts d'étudier le problème monétaire. Il affirmait, d'autre part, son intention bien arrêtée de retourner à l’étalon-or.
Ce Comité, nommé par une décision ministérielle du 10 Juin 1924, était composé de la manière suivante : Sir Austen Chamberlain, président ; Sir John. Bradbüry, M. Gaspar Farrer, Sir O. E. Niemeyer, M. A. C. Pigou. Plus tard, lorsque M. Chamberlain devint Ministre des Affaires Etrangères, la présidence passa à Sir John Bradbury, d’où le nom de Comité Bradbury, sous lequel il est couramment désigné.
Le Comité Bradbury tint plusieurs séances pendant les mois de juin, de juillet et de septembre, au cours desquelles il entendit diverses personnalités,
notamment le Gouverneur de la Banque d’Angleterre, Sir Robert Horne, M. Mac Kenna, M. Keynes. Il se réunit à nouveau en janvier 1925 et c’est alors qu'il rédigea son Rapport, remis le 5 février 1925 au Chancelier de l’Echiquier.
Avant d'aborder l'étude de ce rapport, il convient d'examiner rapidement quel était l’état monétaire et économique de l’Angleterre au début de 1925. Pendant les sept mois, en effet, où siégea le Comité Bradbury, la situation avait considérablement changé.
La livre sterling, qui cotait $ 4.40 à New-York en juin 1924 avait atteint, en janvier suivant, le cours de $ 4.80. Tandis qu’en juillet la réappréciation de la livre apparaissait encore comme lointaine et difficile, et qu'on pouvait même craindre, avec la tension des cours en automne, une plus sensible dépréciation, au début de l’année 1925, au contraire, la livre était parvenue si proche du pair que le retour à l’étalon-or ne faisait plus doute pour personne.
La disparité des prix anglais et des prix mondiaux, qui semblait, au début de 1924, à beaucoup d’économistes, un obstacle sérieux à la revalorisation de la livre et à la possibilité de la maintenir au. pair, avait elle-même décru. L'écart entre les prix anglais et américains, qui était encore de ro % en
juillet 1924, n’était plus que de 5 % en janvier 1925. Cette appréciation relative du pouvoir d’achat de la livre sterling par rapport au pouvoir d'achat du dollar a été expliquée comme suit par M. Alfred Lansburgh (8) : « En laissant de côté le fait que cette réappréciation, comme tout ce qui est induit des index-numbers, est sujette à caution, en admettant qu'elle soit réelle, il n’en résulte pas qu’elle ait eu des causes monétaires. Pour des raisons économiques et techniques, les méventes se sont toujours fait sentir plus vivement en Angleterre qu'en Amérique : l’Angleterre n’a pas, pour ses produits (qu’il est facile de remplacer), lorsqu'ils viennent à être momentanément superflus, le marché intérieur réservé dont jouit l’Amérique; celle-ci peut attendre que ses produits agricoles (qui, eux, ne sont jamais superflus) aient atteint sur le marché mondial un prix rémunérateur. Ainsi le fléchissement relativement plus rapide de l’index-number anglais ne traduit pas, en réalité, une amélioration de la livre par rapport au dollar, mais une fluctuation temporaire du marché ».
Si plausible que soit l'explication économique proposée par M. Lansburgh, il semble que la hausse des prix qui s’est produite aux Etats-Unis en 1924 ait eu une cause monétaire. La politique si habile des Banques Fédérales de Réserve qui consiste à échan-
(8) Voir Alfred Lansburgh dans Die Bank, juin 1926, . p. 309-324.
Re pe
ger leurs billets contre des certificats d’or pour éviter l'inflation devient de plus en plus onéreuse, partant de plus en plus difficile, à mesure qu'on approche du point de saturation. Si bien que la réappréciation relative de la livre sterling a sans doute eu pour cause, outre les raisons économiques énoncées par M. Lansburgh, une légère dépréciation de l’or (9).
Du reste, malgré cette réappréciation, le pouvoir d'achat intérieur de la livre sterling était encore, en janvier 1925, inférieur à son pouvoir d'achat sur le marché mondial. Ou, ce qui revient au même, la valeur de la livre exprimée en dollars était supérieure à sa valeur exprimée en marchandises britanniques. En tenant pour exacts les index-numbers donnés par le Federal Reserve Board (ro), la parité du pouvoir d'achat ressortait en janvier 1925 à 4.58 dollars pour une livre sterling (11). Or, nous avons
(9) Si l’on étudie l'actif de la Banque Fédérale de New- York, on voit qu’en avril 1923 60 o/o de cet actif était en or, 17 0/0 en titres ne rapportant pas d'intérêt, et 23 0/0 en earning assets ( rapportant un intérêt). En juillet 1924, ces chiffres étaient respectivement passés à 66 o/o, 17 o/o et 17 ofo. Mais, au début de 1925, les earning assetls étaient remontés à 24 0/0, la Banque de New-York ayant compris l’impossibilité - de poursuivre plus Join cette trop coûteuse politique (chiffres cités par M. Mac Kenna, à l’assemblée annuelle de la Midland Bank, en 1925).
(xo) Annual Report of the Federal Reserve Board, 1925.
(11) Ce chiffre a été obtenu en prenant les chiffres donnés par le Federal Reserve Board pour les Etats-Unis et pour l’Angleterre. Si l’on avait comparé les chiffres donnés par le Federal
Reserve Board pour les Etats-Unis aux chiffres donnés par l’Eco-
nomist pour l’Angleterre, la parité idu pouvoir d'achat se serait établie à 4.39 dollars pour une livre sterling.
vu que Îa livre cotait à la même époque environ
Cette entorse à la théorie de la parité du pouvoir d'achat n’infirme pas la théorie elle-même. Le professeur Cassel prévoit expressénrent des écarts à la parité du pouvoir d'achat (r2) et il cite comme exemples les cas où le commerce international est entravé par des obstacles artificiels (droits de douane, prohibitions à l'importation ou à l'exportation, etc.) et où les changes sont soumis à des spéculations anormales (ventes de monnaies nationales).
Ici les causes de la disparité sont autres. Comme le fait remarquer avec justesse M. Landsburgeh (13), les pouvoirs d'achat intérieur et extérieur d’une monnaie ne coïncident presque jamais avec une rigueur mathématique. Ils tendent à se rapprocher l’un de l’autre sous l'influence combinée des prix, du mouvement des marchandises et du taux de l'intérêt. Mais si le mouvement des capitaux, et notamment des capitaux à court terme, est, pendant quelque temps, assez favorable à un pays pour contrebalancer l'influence des prix et du taux de l'intérêt, il peut arriver que le pouvoir d’achat extérieur de la monnaie du pays en question devienne plus élevé que son
(12) Cassel : La monnaie et le change après 1914. Traduction de l'édition anglaise, Paris, 1923. Chap. XI : Ecart des parités du pouvoir d'achat, p. 168 et s.
(13) A. Lansburgh, Die Bank, art. cité.
pouvoir d'achat intérieur. Mais cela réclame des circonstances exceptionnelles.
Ainsi considérée, la théorie de la parité du pouvoir d'achat de Cassel s’élargit et s’assouplit. « En somme, comme l'écrit M. Baudin, pour les prix d’une monnaie exprimée en une autre monnaie, il faut distinguer comme pour toute espèce de prix les périodes courtes et les périodes longues. Nous nous maintiendrons ainsi dans le cadre tracé par Marshall. Dans les périodes courtes, ce sont les éléments secondaires, monétaires, banquaires, politiques, psychologiques qui déterminent les fluctuations des cours du change, mais sous ces mouvements temporaires s’établissent les dénivellations profondes qui apparaissent au cours des longues périodes et qui sont dues à l’action de la tendance constante à l’établissement de la parité des pouvoirs d'achat. Les mouvements des prix sont le facteur essentiel des variations des cours des devises, mais ils peuvent être momentanément contrariés par les facteurs secondaires » (14).
Quels furent, dans le cas qui nous occupe, les facteurs secondaires qui déterminèrent, d'octobre 1924 à janvier 1925, le relèvement rapide de la livre sterling, bien au-dessus du niveau qu’eût indiqué la parité des pouvoirs d'achat, relèvement d’autant plus extraordinaire que la balance du commerce anglaise
un (14) IL. Baudin, Revue d'Economie Politique, 1925, maijuin.
fut en 1924 fortement déficitaire (15) et que la saison d'automne est toujours pour l'Angleterre une période de faiblesse du change ?
Les Américains l’ont volontiers expliqué par le rapatriement des capitaux anglais qui avaient été exportés en 1923 sous la crainte de la politique financière du gouvernement travailliste et qui rentrèrent à Londres après la chute du cabinet Mac Donald. Mais l’explication décisive doit, à notre sens, être cherchée dans les placements américains à Londres, dans le second semestre de 1924, placements que M. Keynes évaluait à 100 millions de livres sterling. Ces placements étaient inspirés par divers motifs. Peut-être certains étaient-ils dus, comme le pense M. Walter Leaf, « à la difficulté angoissante dans laquelle se trouvent les Etats-Unis d'employer chez eux cet immense pouvoir de crédit qui leur a été fourni par leurs accumulations d’or » (16). D’autres provenaient, semble-t-il, de la différence dans le loyer de l'argent à Londres et à New-York. Nous avons vu plus haut que le taux de la Banque Fédérale de Réserve de New-York était tombé le 8 août à 3 % tandis que celui de la Banque d'Angleterre restait fixe à 4 %. Il faut remarquer, en outre, que derrière cette fixité du taux officiel se dissimulait une tension du taux
(15) Le déficit de la balance du commercé a été en 1924 de 344 millions de livres sterling, contre 211 millions en 1923, 180 millions en 1922 et 134 millions en 1913.
(16) Walter Leaf : Discours à l’assemblée annuelle de la Westminster Bank, Economist, 1925.