CHAPITRE

LA BUREAUCRATIE, EN RAISON DE SON IRRESPONSABILITÉ, EST UN 1 GRANDS ÉCUEILS DE LA VIE PUBLIQUE

§ I. Définition de la bureaucratie.

Le second vice que j'ai à décrire ne porte pas comme le premier, par un mouvement intérieur, les esprits vers le mal; il les détourne du bien, en les soumettant à un pouvoir extérieur qui envahit également plusieurs sociétés européennes. Ici les sources de décadence ne jaillissent plus de la nation entière : elles sont concentrées dans le corps des gouvernants. Le caractère du mal n'est pas une transgression formelle de la loi morale : c'est plutôt un esprit de caste et de monopole. Ce peut être exceptionnelleliberté à la presse, même lorsqu'elle s'employait à critiquer ses actes. La démonstration de cette vérité est, à mon avis, celle qui pourrait exercer aujourd'hui sur la réforme de nos institutions la plus heureuse influence. Tout ce que j'ai lu sur ce grand règne justifie d'ailleurs l'allégation de M. Poirson. Je citerai, par exemple la célèbre lettre du 8 avril 1607 (Sully, (Economies royales, t. II. ch. 171 ; édition Michaud et Poujoulat), dans laquelle Henri IV énumère les défauts qu'on lui reprochait. Cette lettre fait comprendre que la libre critique des contemporains a dû souvent exciter ce grand homme à se corriger de ses passions et de ses erreurs.

ment un foyer de corruption ; mais c'est surtout un obstacle à la réforme.

On signale souvent, sous le nom de « centralisation > , une partie des désordres sociaux sur lesquels je vais appeler l'attention du lecteur. Mais ce mot est aussi employé avec toute convenance pour exprimer l'organisation qui , en concentrant à chaque degré de la hiérarchie gouvernementale une juste dose d'autorité , constitue l'une des forces d'un grand État. 11 me semble à tous égards opportun de ne pas le détourner de son sens le plus naturel, pour le prendre en mauvaise part.

Quelques-uns de ces mêmes désordres ont été parfois appelés moins improprement « centralisation exagérée d, et j'ai moi-même quelquefois désigné ainsi une organisation où l'autorité est trop éloignée des hommes et des localités qu'elle doit gouverner. Mais cette expression ne s'adapte pas exactement à l'ordre de choses qu'il faut réformer : elle est insuffisante à deux points de vue. Elle n'indique pas assez le principal caractère du mal, et elle peut donner lieu de croire qu'il consiste toujours en une trop forte concentration d'autorité. Je montrerai plus loin (67, XX) que cette manière de voir serait inexacte, et que le mal se lie souvent, au contraire, à un éparpillement de pouvoir, plein de danger pour l'intérêt public.

L'organisation administrative, qui est le siège du second vice , règne dans les provinces comme dans la capitale : en apparence , elle concentre l'autorité chez

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les hauts fonctionnaires responsables devant le Souverain; mais, en fait, elle la dissémine chez des agents groupés en bureaux. La personnalité de ces agents n'est jamais attachée aux actes qu'ils dirigent; en sorte que, contrairement au principe fondamental de l'administration britannique (64, V), ils joignent la réalité du pouvoir à l'absence de responsabilité. Le mot bureaucratie 4 m'a paru plus propre que tout autre à désigner le défaut de cette organisation, et l'objet de ce chapitre est d'en décrire sommairement l'origine, le caractère et les inconvénients.

§ II. Germes de la bureaucratie semés par les légistes au moyen âge.

Les premiers germes de la bureaucratie paraissent avoir été semés par les légistes. Dès le xive siècle, ces derniers, important chez nous les idées de la décadence romaine , commencèrent à familiariser l'opinion avec la nécessité de faire intervenir l'autorité publique dans la vie intime des familles. Ils mirent peu à peu ces idées en pratique, en remplaçant la Coutume par des lois écrites , dans toutes les loca-

1 Je ne me dissimule point les objections qui pourraient faire t exclure de la science sociale ce mot hybride créé par une littérature légère. Je me suis décidé à l'adopter , en considérant qu'il est employé par les économistes allemands qui peuvent journellement observer de près le fléau; qu'il est admis dans le supplément du Dictionnaire de l'Académie; et enfin, qu'en écartant ce mot, j'aurais dû, contrairement au principe adopté dans mes travaux, créer une expression nouvelle.

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lités où leur ascendant s'établissait. L'assujettissement des familles , consommé çà et là et préparé presque partout par ces tendances séculaires, a été aggravé, à partir de 4661, par le gouvernement personnel du Roi, et surtout généralisé, de 4791 à 4794, par les violences révolutionnaires.

Comme je l'ai indiqué ailleurs pour un détail important (23, IV), tous les légistes, sans excepter ceux qui se rattachaient sur d'autres questions à l'opinion modérée, s'entendirent alors avec les fanatiques adeptes des trois faux dogmes de 4789 pour placer toutes les provinces sous un même niveau, et pour leur imposer, parmi les anciennes institutions, celles qui entravaient le plus la liberté individuelle. En ce qui concerne le mode de transmission des biens , l'un des fondements de l'organisation sociale, les citoyens ont dû renoncer peu à peu à toute initiative; et c'est à peine si quelques millions de Français (34, V, IX et X) conservent encore les traditions de famille qui assurent la stabilité aux Anglo- Saxons des deux hémisphères. En agissant ainsi, les légistes ont détruit en germe la liberté, que leurs associés proclamaient bruyamment parmi leurs prétendus principes. Lorsque, en effet, on a perverti l'esprit des chefs de famille , au point de leur persuader qu'ils n'ont point le discernement nécessaire pour transmettre à leurs enfants les fruits de leur propre travail, comme le font librement , à la satisfaction . générale, les Anglais et les Américains du Nord; lorsqu'on a ainsi inculqué aux citoyens la conviction de

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leur déchéance; on les a, par cela même, convaincus qu'ils sont incapables de pourvoir aux intérêts moins personnels , moins immédiats , du gouvernement local. L'intervention obligée des officiers ministériels dans l'acte le plus important de la vie de famille entraîne presque logiquement la prépondérance des fonctionnaires publics dans la vie provinciale et communale.

§ III. Progrès de la bureaucraUe sous la monarchie en décadence.

Le pouvoir royal seconda de bonne heure cette . tendance des légistes, et il s'en fit un point d'appui pour étendre incessamment sa domination, en amoindrissant tous les pouvoirs locaux. Les derniers Valois, développant une institution funeste de leurs prédécesseurs, créèrent à prix d'argent une multitude d'emplois de justice et de finances, dont les possesseurs étaient excités, par. leur intérêt même, à dénaturer l'ancien régime social. Ces charges vénales, contre lesquelles on ne tenta de réagir que sous le gouvernement réparateur de Henri IV *, eurent sans

1 Sully indique , dans plusieurs parties de ses Mémoires, et notamment dans le passage qui suit , les désordres provoqués, sous ce rapport, par les règnes précédents. — « Ces officiers de toute « espèce , dont le barreau et les finances abondent , et dont la « licence aussi bien que l'excessive quantité sont les certificats « sans réplique des malheurs arrivés à un État et les avant-cou- « reurs de sa ruine. » (Mémoires de Sully, 1. XII, p. 70; 3 vol. in-4°, Londres, 1745.) — Le même ouvrage apprend que l'une des préoccupations du roi et de son ministre fut de diminuer le nombre de ces officiers, et de remédier aux abus occasionnés par leur intervention.

doute , jusqu'à la Révolution , pour but principal de fournir des ressources au trésor public. Mais, jusqu'à ce que Golbert eût mis en œuvre des instruments plus énergiques et plus dangereux, elles furent aussi le plus sûr moyen d'exagérer la centralisation.

Cet esprit d'envahissement, propre à tous les pouvoirs non pondérés, eut d'abord pour prétextes le besoin d'unité nationale et le grand intérêt attaché à la répression des tyrannies féodales; mais, quand ces deux prétextes ne purent plus être allégués , l'envahissement des libertés, loin de se ralentir, devint plus actif que jamais. Obéissant à la propension de tous les gouvernements qui ont suivi cette marche rétrograde, la royauté commença à mettre en avant un nouveau programme : elle se donna la mission de provoquer la prospérité publique et privée, même dans les modes d'activité jusqu'alors réservés à l'initiative individuelle. Dans cette voie, l'autorité fut conduite à négliger, et souvent même à opprimer les légistes qu'elle avait précédemment choyés. Placés devant le pouvoir, grâce au régime de transmissiez de la propriété et des offices, dans une situation à demi indépendante ; portés par éducation, par esprit de corps, par sentiment d'honneur, à respecter les lois, les légistes eurent rarement la souplesse nécessaire pour prendre part à cette nouvelle forme d'oppression.

C'est alors que fut définitivement inauguré, sous l'impulsion de Golbert, le règne d'une classe plus flexible et moins scrupuleuse, celui des intendants,

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et plus généralement des hauts fonctionnaires civils à charges non vénales. Disposée à tout entreprendre pour fonder sa fortune et étendre son autorité; tournant avec une infatigable persévérance les obstacles créés par la loi, les mœurs et la Coutume; faisant appel , en cas de résistance déclarée , à la royauté qu'elle semblait servir, cette classe eut bientôt envahi la majeure partie du domaine individuel, et faussé tous les éléments de la constitution sociale. Grâce à son concours, l'État se substitua de proche en proche aux pouvoirs locaux, aux corporations et aux familles : il pourvut plus exclusivement que par le passé aux services de la police, de la voirie, de la salubrité; et il intervint, par une multitude de mesures, dans les travaux de l'agriculture , des manufactures et du commerce. On trouverait difficilement une sorte d'intérêts ou une branche d'activité sur lesquelles les hauts fonctionnaires de l'ancien régime en décadence n'aient pas cherché à étendre leur influence par des conseils, par des faveurs ou par une réglementation formelle '.

§ IV. Préoccupation des gouvernants après 1791.

Les réformateurs de 4789 n'ont guère aperçu le précipice vers lequel notre pays était ainsi entraîné ; souvent même ils se sont montrés sympathiques à

1 M. A. de Tocqueville a insisté sur cette partie de notre histoire dans son bel ouvrage intitulé : L'ancien Régime et la Révolution, et l'on ne saurait trop regretter que cet excellent exposé soit resté sans conclusion. (62, VII.)

une organisation dont le personnel était recruté de préférence au milieu des classes bourgeoises. Leur préoccupation dominante , au sujet des fonctions publiques, fut, non de restreindre celles qui étaient incompatibles avec la liberté , mais de briser les dernières traditions ' qui conféraient encore par privilège certains emplois à la noblesse. Guidés sous d'autres rapports par un sentiment vrai des libertés publiques et privées , ils ont souvent été conduits , notamment dans l'organisation des pouvoirs locaux, à réagir contre les propensions tyranniques de l'ancien régime. Leurs principaux actes jusqu'en juin 4791, s'ils avaient pu aboutir à une pratique régulière, auraient fait pencher la balance vers la liberté ; mais cette impulsion blessait les préjugés que l'ancien régime avait propagés par des habitudes séculaires. Aussi, lorsque les événements de Varennes eurent attribué le pouvoir aux révolutionnaires , ceux-ci purentj avec le concours de l'opinion publique, détruire, non seulement les libertés récemment conquises , mais encore celles qui avaient échappé depuis la funeste date de 4664 à l'oppression des hauts fonctionnaires.

Suivant l'exemple donné par toutes les tyrannies ,

1 L'énumération des droits de l'homme du 26 août 1789 contient la déclaration suivante, que les Anglais pratiquent depuis longtemps , mais que , selon eux , il est peu séant d'insérer dans un Bill of rights (60, II) : « Tous les citoyens, étant égaux, sont égare lement admissibles à toutes les dignités , places et emplois puce blics , selon leur capacité , et sans autre distinction que celle de « leurs vertus et de leurs talents. »

le nouveau gouvernement proclama l'intention de prendre à sa charge le bien-être des individus et des corporations libres qu'il dépouillait de leur initiative. Il revint, en conséquence, avec une exagération dépassant toutes les limites connues, aux plus mauvaises pratiques du régime que Ton avait cru détruire. Une histoire spéciale de l'administration révolutionnaire pourrait seule montrer à quel point le siècle précédent avait perverti l'opinion publique en matière de gouvernement. Elle ferait voir où peuvent s'étendre les aberrations d'une autorité qui, méprisant toute tradition , applique à un faux système les déductions d'une inflexible logique.

Jusqu'à la fin de la Terreur, rien n'arrêta dans cette voie les systèmes exclusifs des assemblées révolutionnaires. Ainsi, lorsque des ouvriers parisiens, inquiets de l'isolement où ils étaient placés depuis l'abrogation des corporations d'arts et métiers, réclamèrent le droit de se réunir, dans un but d'assistance mutuelle en cas de chômage ou de maladie, l'Assemblée nationale leur opposa un refus formel !. En répondant à ces réclamations le 44 juin 1791, elle s'attribua la charge de pourvoir aux besoins de travail ou d'assistance. Elle inocula ainsi, malgré les ouvriers eux-mêmes, le poison du communisme à toutes les classes de la population.

1 « Il ne doit pas être permis aux citoyens de s'assembler pour « leurs prétendus intérêts communs. C'est à la nation, c'est aui « officiers publics , en son nom , à fournir des travaux à ceux qui « en ont besoin et des secours aux infirmes. »> (Discours de Le Chapelier, membre de l'Assemblée constituante.)

L'année suivante, à l'occasion d'un renchérissement momentané des céréales, la Convention nationale ne se borne pas à intervenir, comme le faisait l'ancien gouvernement , en entreprenant à l'étranger l'achat (4- septembre 1792) et en prohibant en France (8 septembre 4792) l'exportation des grains. Elle se flatte d'empêcher par ses règlements la hausse des prix. A cet effet, elle étend le pouvoir qu'ont les municipalités, depuis le 19 juillet 1791, de fixer un maximum pour la valeur du pain. Elle décrète (22 décembre 1792), par une prévision singulière, que toute personne convaincue d'avoir offert, pour des grains ou farines, un prix plus fort que celui demandé par les vendeurs , sera condamné à deux années de fers.

Constatant l'inefficacité de ces mesures, elle établit (4 mai 1793) l'abominable régime du maximum, dans lequel l'autorité, désorganisant tous les rouages du commercé , se réserve le droit exclusif de régler le battage , la conservation et le transport des grains , puis la vente sur les marchés , aux prix qu'elle juge convenable de fixer. Elle classe en deux catégories (1er juillet 1793) les départements où, dans l'opinion du législateur, régnait soit la disette, soit l'abondance ; elle impose à ces derniers l'obligation de subir les exportations de grains faites , par ordre des fonctionnaires publics, vers les autres départements, au prix du maximum. Puis, comme chacune de ces mesures augmente la cherté au milieu d'une abondance relative, la Convention s'irrite : elle attribue à

des menées perfides les résultats de cette déplorable intervention. Elle établit la peine de mort contre les accapareurs, et elle déclare que leur crime consiste à retirer de la circulation les grains pour les enfermer dans un lieu quelconque, sans les mettre en vente journellement et publiquement. La logique démontre d'ailleurs qu'on ne pouvait limiter aux céréales les bienfaits attendus de ce régime; et en conséquence on est conduit à retendre à toutes les denrées usuelles. Enfin, comme tous les intérêts se raidissent contre un tel régime, la Convention tente, par un dernier effort, de terrifier les contrevenants par des peines odieuses. Ainsi un meunier, convaincu d'avoir acheté des grains pour son compte au lieu de moudre à façon, est condamné à dix ans de travaux forcés.

§ V. Constitution définitive de la bureaucratie sous la Terreur.

Ce régime tomba bientôt sous le mépris publie : mais plusieurs des germes semés à cette époque se conservèrent dans un sol trop bien préparé à cette triste culture. Certains abus se sont même multipliés depuis lors dans des proportions que l'ancien régime n'aurait pu soupçonner.

La tendance des fonctionnaires à envahir le domaine de l'activité individuelle s'est rarement produite avec l'exagération que j'ai signalée pour l'époque révolutionnaire; mais elle a inspiré plus ou moins tous les gouvernements postérieurs. Elle s'est incarnée, en quelque sorte, dans une institution

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nouvelle qu'on peut considérer comme l'œuvre spéciale de la Convention.

Les hauts fonctionnaires de l'ancien régime, les ministres, les intendants et leurs subdélégués, les fermiers généraux et les chefs de service des départements ministériels, exerçaient en réalité le gouvernement sous l'autorité nominale ! du Roi , des corps constitués, des gouverneurs de provinces et des autres grands dignitaires. Pour conserver leur pouvoir, ils n'avaient qu'à accorder certains égards à ces autorités, et surtout à se montrer constamment dociles aux influences qui dominaient à la cour. Ils se faisaient aider pour les détails du service par des commis, qui étaient choisis selon les convenances des chefs immédiats, et qui en général étaient moins attachés aux cadres de la fonction qu'à la fortune du fonctionnaire1.

Ces grandes individualités n'auraient pu subsister sans exciter l'envie, après la suppression des hautes situations de la monarchie , et la Convention détrui-

1 Les personnes qui voudraient se former elles-mêmes une conviction sur la distribution effective du pouvoir dans le triste régime organisé par Colbert, consulteront avec fruit les documents publiés sur la correspondance administrative de cette époque. En s'attachant, par exemple, aux faits concernant les sessions annuelles des états de Languedoc et de Provence , elles constateront que les grands dignitaires du clergé et de la noblesse, placés à la tète de ces deux corps , n'avaient plus qu'une influence nominale dans la direction des affaires, et que l'autorité était réellement exercée par le représentant local de la centralisation, par l'intendant. = 2 On désignait habituellement ces notabilités secondaires du gouvernement central sous les noms de commis de M. Foucquet , de M. Colbert, de M. de Bà ville ou de tout autre fonctionnaire.

sit, de 4792 à 4793, toutes celles qui n'avaient pas été déjà supprimées par les réformes des deux premières assemblées. Cette destruction s'opéra sous deux influences qui se produisirent simultanément. D'un côté, juqu'à l'avènement du Consulat, la lutte des partis s'opposa à l'établissement de toute autorité permanente. De l'autre, les tendances naturelles de la nation pliée de longue main à la servitude administrative , et les exigences d'une guerre acharnée soutenue contre l'Europe entière , provoquèrent une concentration énergique de l'autorité.

Dans ces conditions, la force des choses conseilla naturellement de constituer un pouvoir assez expérimenté pour approprier au régime nouveau les anciennes habitudes gouvernementales , assez intelligent pour exercer les attributions dévolues auparavant aux grands fonctionnaires, assez permanent pour suppléer à l'instabilité du pouvoir souverain , enfin assez modeste et assez souple pour ne pas porter ombrage aux influences éphémères qui se succédaient dans le gouvernement de l'État. Les ministres qui furent nommés après les événements de Varennes , et le Comité de salut public, qui devint sous le régime de la Terreur le centre principal de l'autorité, travaillèrent successivement à organiser le personnel qui devait les seconder. Ils en trouvèrent les premiers éléments dans les commis et les agents secondaires de l'ancien régime. Ces derniers furent tout d'abord de précieux auxiliaires pour les nouveaux gouvernants, et ils établirent un certain ordre au milieu

du cataclysme qui renversait toutes nos institutions.

Mais la plupart de ces agents se trouvèrent portés , par cette élévation subite, au-dessus du niveau que comportait leur capacité. Ils poussèrent souvent leurs chefs dans une mauvaise voie, et ils exagérèrent la centralisation pour accroître leur influence1. Au milieu de la pénurie de talents qui se fit sentir pendant la persécution de l'ancien personnel administratif, plusieurs de ces agents furent élevés, avec peu de profit pour la chose publique, à des situations inespérées '. Ils formèrent sans contredit, après les acquéreurs de biens confisqués et les officiers de l'armée nouvelle, la classe la plus favorisée par les changements qui venaient de se produire.

C'est ainsi que se constitua définitivement la bureaucratie , héritière directe des hauts fonctionnaires de l'ancien régime, celle des institutions révolutionnaires qui a exercé l'influence la plus permanente sur les destinées de notre pays.

1 Une monographie que j'ai publiée sur le régime du maximum de la Terreur a mis en évidence un exemple de cette influence malfaisante. Les rapports adressés au Comité de salut public par le chef du bureau des subsistances furent la cause déterminante des mesures insensées adoptées par la Convention. (Rapport, déjà cité, sur les commerces du blé, de la farine et du pain, t. III , p. 142.) = * On peut citer comme exemple Roland de la Platière, ministre de l'intérieur du parti de la Gironde. Il avait été inspecteur des manufactures, c'est-à-dire agent de Tune des branches les plus abusives de la centralisation de l'ancien régime.

358 L. VIÏ. LE GOUVERNEMENT — 2eP. CORRUPTION ET RÉFORME § VI. Développement graduel de la bureaucratie.

Depuis la Révolution ce pouvoir ne cesse pas de grandir, grâce à deux avantages qu'il possède seul parmi les autres pouvoirs spéciaux. En premier lieu , il n'excite point les convoitises des ambitieux : car, en gouvernant l'État avec plus de puissance réelle que n'en avaient les anciens gouvernants, il rejette plus complètement sur le Souverain, sur ses ministres et sur ses dignitaires, les honneurs, la responsabilité et les périls de l'autorité suprême. En second lieu, il forme, au milieu de l'instabilité générale des hommes et des choses, la seule institution permanente de notre société. En effet, nos gouvernements en devenant plus réguliers ne sont pas devenus plus stables ;, et le Partage forcé n'a guère cessé de détruire toute continuité dans les éléments essentiels de la vie privée, dans la possession du sol, dans l'exercice des professions, enfin dans l'organisation même de la famille. Or les pouvoirs stables deviennent à la longue les pouvoirs dominants. Aussi, lorsque sans s'arrêter aux apparences on va au fond des choses, on reconnaît bientôt que telle est la situation conquise par la bureaucratie. Pendant que le corps social est désolé par les révolutions et paralysé par des systèmes contradictoires, les bureaux jouissent avec quiétude de leurs conquêtes, et ils procèdent avec ardeur, suivant un plan qui leur est propre, à des envahissements nouveaux.

CH. 63. — LA BUREAUCRATIE ET L'IRRESPONSABILITÉ 359 § VII. La bureaucratie en Europe.

• La bureaucratie a été développée dans plusieurs autres grands États du Continent, en partie par des influences analogues , en partie par la tendance qui a souvent porté les Européens à chercher en France , depuis le xvne siècle, les exemples qu'ils recevaient antérieurement de l'Italie et de l'Espagne. Elle y a même pris quelquefois des allures pernicieuses qui, Dieu merci, restent encore inconnues chez nous. Grâce à l'esprit de sociabilité, que l'antagonisme des partis et les révolutions n'ont pu complètement détruire, notre bureaucratie ne forme point encore ce qu'elle est ailleurs, une caste dans la nation. Elle est donc moins portée à abuser d'un pouvoir mal constitué. Mais tout vice social doit à l'aide du temps produire ses conséquences, et il devient urgent de porter notre attention sur celles qui nous menacent. Je vais donc décrire la bureaucratie d'après les caractères qu'elle présente dans quelques pays étrangers , espérant que la vue des écueils contre lesquels d'autres nations échouent , nous arrêtera dans le courant qui nous y porte.

§ VIII. Caractère général des bureaucrates.

Les agents de la bureaucratie restent indifférents aux haines qui agitent l'Occident, et ils n'ont point à souffrir des désordres ou des révolutions que ces passions engendrent. Sous tous les régimes ils ont le même moyen de succès : ils doivent plaire au chef

dans lequel s'absorbe leur personnalité , et dont le bon vouloir décidera de leur avenir. Quel que soit l'homme chargé de conduire selon le système dii jour leur groupe administratif, ils veulent se rendre indispensables à force de zèle et de souplesse; ils adaptent, avec une inépuisable fécondité de moyens, l'appareil de la centralisation aux aspirations et aux convenances de leur supérieur1.

1 Ces propensions ont été fort développées chez Colbert, l'un des fondateurs du système ; elles sont indiquées par M. P. Clément, sans aucune pensée de dénigrement (Lettres de Colbert, introduction); elles apparaissent encore mieux dans les lettres elles-mêmes.

Colbert , sachant que Mazarin aimait à recevoir chaque année les premières oranges importées du Portugal , avait enjoint aux agents des douanes de lui en faire l'envoi immédiat , en retardant le débarquement de celles qu'attendait le public. Il s'était même décidé à entreprendre ce commerce à son compte, afin de satisfaire plus sûrement son patron. Il lui écrivait, le 6 mars 1660 : « J'ai « fait toutes les diligences qui m'ont été possibles pour me pouvoir « donner la joye que je ressens quand je puis faire quelque chose « qui puisse donner quelque plaisir à Votre Éminence. Pour cela, « il n'y a point d'année que je n'aye ordonné- au sieur de Terron « de prendre les mesures qu'il estimeroit les plus seures pour « avoir les premières oranges... N'estant point satisfait de sa con- « duite , je me suis entendu avec les commis de la douane de « Rouen, auxquels je me suis obligé à donner six livres de cha- « cune orange, pourvu qu'ils me livrent tous les ans les deux « cents premières , à la charge qu'ils empeschent l'ouverture des « bateaux qui en pourroient arriver, jusqu'après trois jours qu'ils « m'auront adressé lesdites deux cents. N'estant point encore as- « sez asseuré par ce moyen , j'ai pris intérest d'un quart dans un a petit bâtiment que MM. Tallemant et moy avons envoyé en « Portugal ; et à l'heure que je parle , j'ai intérest d'un quart dans « une boutique, à la foire de Saint- Germain, qui débite nos « oranges... »

La même lettre nous apprend que, malgré les réprimandes de Mazarin, les oranges de ce commerce officiel arrivaient toujours gelées ou gâtées. La confiance avec laquelle Colbert entreprenait

Cff. 63. — LA BUREAUCRATIE ET L'IRRESPONSABILITÉ 361

Tout en compromettant, comme je l'indiquerai plus loin, les pouvoirs souverains, les bureaucrates savent accréditer l'opinion qu'ils en sont les plus fermes appuis. Comme tous les hommes, d'ailleurs, ils sont ingénieux à épargner leur peine (45, V). Capables de tous les efforts sous un chef laborieux et perspicace, ils se dédommagent sous un successeur indolent et inexpérimenté. Entraînés momentanément hors de leur voie propre sous une ferme et intelligente direction, ils réagissent au moment opportun, d'abord pour retrouver leur quiétude, puis pour étendre leur pouvoir en compliquant le mécanisme administratif. Ils dirigent, en effet, sans partage et même «ans contrôle une branche d'activité sociale, dès qu'ils ont réussi à en multiplier les rouages au point que le haut fonctionnaire , chef du service , n'en puisse plus embrasser les détails.

§ IX. Tendances des bureaucrates à l'envahissement.

Le grand art des bureaucrates est de persuader à un chef confiant qu'en créant de nouveaux bureaux il travaillera au bien public et accroîtra sa propre importance. Ces conquêtes coïncident habituellement avec les secousses "politiques qui renouvellent le personnel dirigeant : car ceux qui arrivent au pouvoir par la violence veulent justifier leur usurpation par quelque nouveauté. Au surplus, la bureaucratie im-

en 1660, ces commerces ridicules explique les erreurs du système qu'il institua pendant le quart de siècle suivant, et que nous pratiquons encore aujourd'hui.

pose ses doctrines et ses opinions, même dans certains États où règne la paix publique; et j'ai souvent entendu des hommes d'État se déclarer impuissants à accomplir, devant la résistance des bureaux, les réformes les mieux justifiées !. Le chemin ainsi par-

1 Chargé en 1837 par le gouvernement russe, avec l'autorisation de mon gouvernement , d'explorer les terrains carbonifères de la vallée du Don, j'ai étudié a cette époque la bureaucratie de la Russie méridionale, avec les facilités que me donnaient l'accomplissement d'un devoir public et l'adjonction d'un général, aide de camp du souverain. Deux autres missions également accomplies, en 1844 et en 1853, avec l'adjonction de deux officiers, m'ont fourni l'occasion d'étendre ces études aux provinces de l'occident, du centre , du nord et de l'orient. S. M. l'empereur Nicolas voulut , dans le cours de ces missions , me consulter sur une question intéressant son empire , et connaître mon opinion sur les réformes qui pouvaient être introduites dans la condition des paysans, comme dans le régime des mines, des forêts, de l'agriculture et de l'industrie manufacturière. Sa Majesté daigna prolonger l'entretien , avec cette sollicitude patriotique qui est l'une des forces de toute société, et qui se trouve à un degré éminent chez les classes dirigeantes de la Russie. Mais , lorsque mon exposé m'eut amené à montrer les vices de la bureaucratie russe , Sa Majesté m'interrompit brusquement, en me disant : « Oh! Monsieur, je « ne connais que trop la vérité que vous me signalez ; mais je « n'espère plus que cette réforme puisse être l'œuvre de mon « règne. »

En France , j'ai souvent reçu des confidences analogues de personnes qui ont occupé ou qui occupent encore une haute situation dans l'État. Ces personnes ont raison de croire, comme l'empereur Nicolas, que la réforme de la bureaucratie offre des difficultés d'exécution ; mais elles retombent dans l'erreur de ce souverain, lorsque , les tenant pour insurmontables , elles se livrent sans nécessité à des entreprises qui les éloignent de cette œuvre préalable. Cette réforme est opportune dans notre pays , qui voit passer à d'autres nations l'ascendant dont il jouissait depuis le xvir siècle, et qui n'a point encore perdu le sentiment de sa grandeur passée. Elle serait plus facile que celle qui fut accomplie en Angleterre il y a un siècle, lorsque , par leurs exemples ou par leurs écrits, Georges III , E. Burke et S. Johnson mirent fin à la corruption

couru pendant deux siècles dépasse tout ce que peuvent soupçonner les personnes étrangères aux mœurs administratives. Telle affaire qui, à l'origine du système, eût été traitée par le premier ministre lui-même, qui, plus tard, à mesure que le régime se compliquait, eût été confiée à un directeur général , à un directeur, à un chef de division , à un chef de bureau, est désormais seulement connue dans ses détails d'un sous-chef1, que les solliciteurs bien avisés savent trouver dans les immenses casernes bureaucratiques des capitales du Continent. C'est cet agent qui , dans l'état actuel de l'institution , rédige seul une multitude de décisions que le ministre le plus laborieux doit souvent, faute de temps, signer sans les lire. Telle branche d'administration qui n'occupait, il y a un demi-siècle, qu'un simple commis, est successivement devenue un bureau , une division , une direction 2.

Le trait qui accuse le mieux le pouvoir envahissant de la bureaucratie est le succès avec lequel elle s'est adaptée à toutes les formes de la souveraineté ,

qui régnait encore au temps de Georges II , de R. Walpole et de Richardson.

1 Ces divers grades; avec des noms analogues, se retrouvent dans presque toutes les hiérarchies bureaucratiques du Continent. = 2 Une anecdote récente peint parfaitement ce régime. Le directeur d'un grand service, homme habile et laborieux, avait promis à un autre fonctionnaire de faire adopter une certaine décision par le ministre. L'intéressé fut fort étonné de voir paraître le lendemain la décision opposée. Il alla se plaindre au directeur, qui fut d'abord consterné. Entre la promesse et le reproche , le directeur avait présenté et le ministre avait signé , sans le lire, le papier préparé par un sous -chef capable et zélé. (Note de 1872.)

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aux monarchies absolues, comme aux républiques et aux gouvernements parlementaires; Bt il est digne de remarque que ces derniers ne sont pas ceux où elle a fait le moins de ravages. Sous tous les régimes, comme je l'ai dit, la bureaucratie étend son empire en compliquant les affaires. Quant aux moyens employés, ils sont trop variés pour être exposés méthodiquement dans cette étude. Les phis efficaces sont fournis par les arrêtés, les circulaires ou les règlements à l'aide desquels, à la longue, malgré le contrôle des autorités compétentes, les bureaux .envahissent le domaine des lois et des coutumes, ou en modifient l'esprit. Et lorsqu'on étudie à fond certaines branches d'administration, on reconnaît que l'intention du législateur a été faussée peu à peu, par ce travail persévérant et en quelque sorte souterrain.

Ces envahissements de la bureaucratie s'accomplissent surtout en présence de deux faits regrettables : l'adoption d'une foule de lois inutiles ou dangereuses ; la nécessité de simplifier la rédaction de ces lois, en laissant le soin de les compléter, en principe, au pouvoir exécutif, mais, en fait,. aux bureaux. Pour accomplir les réformes qui améliorent les institutions sans rien désorganiser, les gouvernants devraient d'abord se rendre compte de ces empiétements des bureaux , en comparant le texte des lois à celui des règlements et des circulaires. Ils devraient aussi prendre exemple sur les peuples qui ont le mieux évité ces embûches; et à ce sujet j'ai sou-

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vent admiré la pratique des Hollandais et des x\nglais. Ces peuples s'accordent à penser qu'en rédigeant les lois qui touchent immédiatement aux intérêts privés , le législateur doit chercher, non pas à être simple, mais à protéger les citoyens contre les abus de l'autorité. Ils s'appliquent donc à restreindre la faculté d'interprétation abandonnée chez nous aux bureaux.

La bureaucratie , procédant partout du même principe, offre à peu près partout les mêmes dispositions; mais les conséquences varient d'une contrée à l'autre. Le mal est surtout pernicieux dans les pays où le pouvoir absolu du souverain se fonde sur la Coutume et sur les mœurs. En signalant les principaux désordres que la bureaucratie introduit dans la vie privée et dans la vie publique, j'omettrai ces traits extrêmes qui n'auraient pour nous qu'un intérêt de curiosité.

§ X. Inconvénients de la bureaucratie pour les gouvernants.

La bureaucratie crée aujourd'hui pour les gouvernants des inconvénients redoutables, et elle aggrave beaucoup ceux que l'ancien régime leur a légués. Elle compromet les gouvernants par ses immixtions dans la vie privée , lors même qu'elle prend l'intérêt public comme le but de ses efforts. Quelle que soit en effet la capacité des fonctionnaires, les citoyens sont toujours moins bien servis sous ce régime qu'ils ne le seraient en faisant eux-mêmes leurs affaires, et il est facile d'en apercevoir la raison.

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L'un des plus puissants mobiles de l'humanité, l'intérêt personnel, est constamment mis enjeu dans les entreprises individuelles. L'énergie et l'esprit d'initiative se développent au plus haut degré chez les chefs de famille dévoués au bien-être de leurs femmes et de leurs enfants. Au contraire, ces vertus sommeillent chez les fonctionnaires chargés d'agir pour le public. Les considérations qui expliquent la principale faiblesse des communautés privées et le vice organique de leurs gérants (45, V et XI) s'étendent, à plus forte raison, aux agents de la bureaucratie. A ce premier point de vue, on aperçoit déjà comment l'activité individuelle et l'aptitude aux grandes entreprises se restreignent en proportion de l'accroissement donné à ce régime.

On déplacerait la question, si l'on objectait que l'État peut stimuler le zèle de ces agents par l'appel au sentiment de l'honneur. Ce sentiment est sans doute la principale force des Européens ; mais il n'exerce son empire que sur les personnes qui répondent de leurs actes. Or les bureaucrates sont essentiellement irresponsables. D'ailleurs le mobile de l'honneur est souvent amorti au sein de la bureaucratie, qui intervient indûment dans le domaine de l'activité individuelle : il n'est mis en jeu que dans les services nobles , c'est-à-dire dans ceux qui ont exclusivement pour but les grands intérêts de l'État. On réussirait rarement, au Contraire, à tirer parti du même sentiment pour des services d'ordre privé. Le soldat sacrifie sans hésiter sa vie pour défendre le poste qui

lui est confié : il ne serait qu'un employé négligent , peut-être infidèle, si PÉtat lui confiait la gestion du moindre négoce.

Un second mobile non moins puissant est celui qui porte tous les hommes à épargner leur peine. Ce sentiment est très fécond dans le cercle de l'activité individuelle, parce qu'il est contrebalancé par l'intérêt qui excite la famille à obtenir de chaque travail le maximum de production. Le père hésite souvent, par dévouement pour les siens, à prendre un repos nécessaire , et il s'applique sans cesse à faire de son temps l'emploi le plus fructueux, en recourant aux meilleures méthodes. C'est cette double tendance qui a donné tant d'énergie aux Européens, et tant de perfection à leurs procédés de travail. Dans le domaine de la bureaucratie, encore plus que dans celui des communautés, le sentiment qui porte chacun à épargner sa peine devient stérile et égoïste. En effet, l'indolence et l'amour du repos tournent à la satisfaction personnelle de celui qui manque à ses devoirs , tandis que le dommage qui en résulte retombe exclusivement sur le public. Il suffit d'avoir fait exécuter un travail en régie par des journaliers non intéressés au résultat, pour comprendre combien les gouvernants s'égarent, quand ils se chargent de services qui pourraient être à la rigueur confiés à l'intérêt privé. Une bureaucratie qui, pour augmenter son importance, envahit ainsi le domaine des particuliers, place même l'État dans une situation inférieure à celle d'une régie privée; car, en présence

d'agents enclins à réduire leur tâche, elle ne dispose même pas de régisseurs intéressés à les rappeler au devoir. Ces défaillances des bureaucrates, quand elles se donnent libre carrière, convergent toutes vers un résultat inévitable : la déconsidération, puis la chute des gouvernants responsables.

§ XI. Inconvénients de la bureaucratie pour les gouvernés.

Quant aux administrés , ils sont singulièrement gênés par cette intervention inopportune. Un citoyen ayant à pourvoir aux besoins de la vie, à remplir ses obligations de famille et à vaquer au soin de ses affaires, est forcé par ces motifs d'entretenir avec les autres hommes de fréquents rapports ; mais il est placé dans des situations fort différentes, selon qu'il s'adresse à des personnes privées ou à des fonctionnaires publics. Dans le premier cas, il peut compter sur un bon accueil : car tout homme ainsi recherché à titre privé trouve un avantage immédiat dans la visite de ses clients, et il est obligé de les satisfaire, sous peine de les voir se porter chez quelque concurrent. Il en est tout autrement dans le second cas. En principe, un fonctionnaire devrait sans doute ménager aux administrés un. accueil meilleur encore. Jouissant d'un sort heureux, exempt des soucis qu'entraînent les affaires privées, il devrait être le serviteur reconnaissant du public qui lui assure la considération et le bien-être'. Quelques fonctionnaires, imbus des sentiments du devoir, envisagent ainsi leur situation ; mais en général il en est au-

trement pour les agents de la bureaucratie européenne. Ceux-ci, intervertissant les rôles, se persuadent aisément que le public, obligé de les rechercher, leur doit obéissance et respect. Ils ne lui permettent pas d'être pressé ou exigeant, et ils se plaisent, pour peu qu'il insiste, à lui faire sentir sa dépendance. Ces dispositions s'aggravent, et prennent un caractère à la fois ridicule et odieux, lorsqu'on descend aux derniers degrés de la hiérarchie administrative. Elles deviennent intolérables à ces niveaux inférieurs où l'esprit de tyrannie n'a plus pour contrepoids les habitudes d'une éducation libérale.

§ XII. Les petites tyrannies bureaucratiques.

Ceux de mes lecteurs qui ne sont point soustraits par leur situation même à ces petites tyrannies bureaucratiques auront vraisemblablement gardé le souvenir de pareils faits. Quanta moi, ayant observé à plusieurs reprises les administrations publiques de l'Europe, et entre autres les agents avec lesquels le voyageur est particulièrement en contact, j'ai eu mille occasions de connaître les formes variées que prennent, chez les petits fonctionnaires d'une puissante bureaucratie, la paresse, la morgue ou l'avidité. J'ai en même temps constaté que l'opprimé ami de son repos ne doit jamais songer à faire résistance; qu'en pareil cas, le meilleur parti à suivre est toujours de supporter ces abus de pouvoir avec une apparence de satisfaction.

Ayant eu à endurer ces maux, j'ai voulu les épar-

gner aux autres , lorsque des intérêts publiques m'ont été confiés ; et tel est le sentiment qui m'a le plus préoccupé dans deux circonstances où j'ai eu à servir un public nombreux, avec le concours de fonctionnaires ou d'agents qui se comptaient par centaines. Bien que toutes les précautions imaginables eussent été prises , bien qu'un personnel choisi eût pour mission d'aller au-devant des plaintes du public et de faire justice immédiate, j'ai constaté, jusqu'au dernier jour de ces entreprises *, la tyrannie de certains agents et la résignation rancunière du public. Suivant le principe dont j'ai signalé ci-dessus la sagesse, celui-ci aimait mieux subir l'oppression des agents que d'employer son temps à les faire réprimander. Cette double propension des fonctionnaires et du public est une des circonstances qui condamnent le plus la bureaucratie.

§ XIII. Excitation donnée par la bureaucratie à l'esprit de révolution.

La bureaucratie donne toujours une excitation indirecte à l'esprit de révolution dans les contrées où s'est affaibli le respect de l'autorité. Cet inconvénient ne peut être évité , même quand les bureaucrates se distinguent par des mérites incontestables, ou quand l'instabilité du pouvoir les ramène fréquemment au souvenir de leurs obligations.

1 Les Expositions universelles de Paris et de Londres , en 1855 et en 1862. (Note de 1864.) — Je constate journellement les mêmes faits à l'Exposition universelle à Paris, où j'ai sous mes ordres des milliers d'agents. (Note de 1867.)

En France, par exemple, plusieurs administrations se maintiennent dans le devoir sous la direction de chefs intelligents. Elles gardent les habitudes de probité et contrastent à cet égard avec la vénalité propre à d'autres pays. L'instabilité même de nos gouvernements, dans une société que l'ancien régime avait profondément pénétrée du sentiment de l'honneur, a pu souvent imprimer à notre bureaucratie un stimulant salutaire. Je ne pense pas cependant qu'on puisse compter sur ce sentiment pour fonder un meilleur ordre de choses chez des corps essentiellement irresponsables. Il en sera ainsi du moins tant que les faux dogmes de la révolution continueront à désorganiser notre société. Pour restaurer dans nos esprits l'ancien point d'honneur de la noblesse, il faut nécessairement rétablir les habitudes de responsabilité personnelle, qui étaient autrefois inculquées à l'enfance par l'exemple et l'autorité des parents. Je ne conteste pas les efforts de zèle et de sollicitude qu'imposent parfois à la bureaucratie les pouvoirs nouveaux; mais à cette ferveur succèdent bientôt la paresse et la routine. Momentanément comprimées, ces tendances, qui tiennent à la nature même des hommes et des situations, reprennent peu à peu leur empire. Empressés envers les chefs, les agents inférieurs cèdent volontiers, dans leurs rapports avec les administrés, à leur besoin de quiétude. Le public, de son côté, ne pouvant revendiquer son droit devant un juge indépendant de la bureaucratie, ne cherche guère que dans

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la faveur ou le privilège le moyen de lever l'obstacle qui lui est opposé, ou bien il ronge impatiemment son frein à chaque nouvelle épreuve.

Plus la bureaucratie envahit le domaine de l'activité individuelle, plus ces causes d'irritation se multiplient. Ainsi naît dans les cœurs une sourde irritation contre l'ordre établi; ainsi, aux époques critiques, préludes de nos agitations politiques, voit-on des hommes calmes et étrangers à toute ambition personnelle donner à leur insu un certain concours à l'esprit de révolution. Si donc notre bureaucratie a souvent amorti l'effet de nos crises politiques et sociales, en assurant le prompt établissement d'une nouvelle autorité, elle contribue singulièrement à accroître l'instabilité qui les fait naître. Cette considération doit être méditée par ceux qui se flattent de remédier à cette instabilité, en cherchant un point d'appui dans l'ornière où nous restons.

§ XIV. La liberté de la famille avant l'avènement de la bureaucratie.

Les abus de la bureaucratie , qui sont , pour le public pris en masse, une source permanente d'oppression et de malaise, ne pèsent pas moins lourdement sur chaque citoyen considéré comme chef de famille. Pour app?^3ier cette influence, il faut se reporter à la grande difficulté qu'ont à vaincre les familles nombreuses. De ce point de vue , on aperçoit bientôt le changement qui s'est opéré dans la

situation des parants, par l'assujettissement du foyer et l'avènement de la bureaucratie.

La principale préoccupation du père est de bien élever ses enfants , et de les établir dans des situations où ils puissent subvenir à leurs propres besoins, puis soutenir à leur tour une génération nouvelle. C'est là un des plus respectables mobiles de l'activité humaine, et toute constitution sociale doit lui garantir une pleine liberté d'action. Or, à cet égard, la vie domestique est aujourd'hui plus pénible qu'elle ne l'était au xvnc siècle. Alors, en effet, les professions privées étaient à peu près l'unique moyen d'activité sociale. L'éducation de la jeunesse avait pour base principale l'apprentissage donné par la famille même, avec le concours des parents et des alliés. L'instruction préparatoire organisée en faveur du premier âge restait sous le contrôle des parents, et elle était par conséquent appropriée aux habitudes de la localité comme aux convenances de la profession. Les idées générales, auxquelles les hommes distingués s'élevaient aussi sûrement qu'aujourd'hui, pénétraient dans les esprits avec le concours d'universités libres par l'influence des traditions de famille, et sous l'impulsion juste que donne au milieu des affaires le contact d'une société intelligente. Môme dans les carrières de la médecine et du droit, où depuis longtemps un corps de doctrines avait été rassemblé, la partie la plus solide de l'apprentissage se donnait dans la maison, et en quelque sorte dans la famille du praticien. Les pa-

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rents restaient, dans une juste mesure, les arbitres de la destinée des enfants : ils pouvaient du moins suppléer par leur expérience personnelle , et au besoin par leur autorité , à l'insuffisance des aptitudes, des caractères et des vocations. L'ascendant des pères était fermement établi sur la supériorité que donne une longue pratique de la profession et des rapports sociaux. Le travail des enfants indemnisait promptement la famille des charges imposées par le premier âge. Cette organisation assurait aux familles-souches une vie agréable et facile : les mœurs portaient donc à la fécondité ; et la considération accordée à chaque maison, souvent même l'aisance dont elle jouissait, croissaient habituellement en proportion du nombre de ses enfants.

I § XV- L'oppression des familles par la bureaucratie.

La multiplication exagérée des fonctions publiques, en se combinant avec la destruction des professions de familles opérée par le Partage forcé (20, VII), a profondément modifié cet état de société. Ne pouvant plus transmettre à leurs enfants le métier qu'ils ont eux-mêmes exercé, les pères jettent naturellement leurs regards sur ces fonctions qui se comptent par milliers , et qui se trouvent à la convenance de toutes les ambitions et de tous les appétits. Ces situations, d'ailleurs, sont aujourd'hui la principale source d'influence ; et seules depuis trois quarts de siècle elles donnent de la stabilité aux existences, dans une société périodiquement désolée par les ré-

volutions. Les mœurs obéissent peu à peu à cette direction imposée aux familles par la force des choses, et elles concourent souvent à l'exagérer. Un jeune homme semble constater lui-même son infériorité, lorsqu'il continue la profession paternelle. Si, conformément aux déplorables habitudes qui président chez nous à la conclusion des mariages (26, IX), il prétend relever sa fortune par une alliance , il met toutes les chances contre lui en s'éloignant des fonctions publiques. A cet égard l'opinion des Français de notre temps offre un contraste avec celle des Anglais 1. Impuissants à créer par eux-

1 En toutes circonstances on se plaît, en Angleterre, à proclamer que les fonctionnaires salariés par le trésor public doivent être placés , dans la hiérarchie sociale , au - dessous des personnes privées ayant une situation indépendante. Ainsi le chancelier de l'Échiquier, présentant à la Chambre des communes l'exposé des motifs du budget de 1860-1861, et traitant des cinq catégories de personnes qui payent l'impôt sur le revenu (Income-tax), s'est exprimé dans les termes suivants , en se mettant évidemment au point de vue de ses auditeurs : « La 5e catégorie représente le « revenu de la classe à laquelle j'appartiens moi-même, celle des « fonctionnaires, des ministres et des autres personnes salariées , « par le trésor public. Je ne regarde pas l'augmentation des ap- « pointements de ces messieurs comme un accroissement matériel « de la richesse du pays (rire général). Je pense que l'augmenta- « tion de l'effectif de cette très respectable compagnie de gentle- « men salariés doit avoir été vue avec joie par ceux qui s'intéres- « sent à cette classe (on rit); mais ce sont principalement les ca- « tégories 1 à 3 qui méritent de fixer notre attention. » (Moniteur du 19 février 1860, p. 202.) Je doute qu'un ministre français se soit jamais livré à ces innocentes critiques , et surtout qu'il y ait compris sa bureaucratie.

En France, les ministres se sont toujours opposés aux rares tentatives faites par le pouvoir parlementaire pour restreindre l'essor des fonctions publiques ; et , en pareil cas , ils ont toujours rempli le rôle d'avocats de leurs bureaux. En Angleterre , les mi-

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mêmes la carrière de leurs enfants dans le cercle de la famille et de la parenté , les pères prévoyants doivent chercher appui auprès de ceux qui disposent de ces situations si enviées.

Aucune circonstance ne contribue davantage à abaisser l'ancien caractère de la fière nation des Francs. Ceux qui voudraient la relever dans l'estime des autres peuples ëgrouvent une sorte d'humiliation en voyant tous nos gouvernements, débordés par cet entraînement désordonné vers les fonctions publiques, également incapables de réprimer ou de satisfaire cette forme nouvelle de mendicité. Les familles souffrent de cet état de choses encore plus que les gouvernants. Elles sollicitent péniblement les situations qu'elles créaient elles-mêmes autrefois. Elles supportent des charges d'éducation qui deviennent intolérables, pour peu que leurs enfants se multiplient. Elles perdent leur indépendance et leur dignité quand elles ne se condamnent pas à une stérilité systématique (26, X).

nistres prennent habituellement l'attitude opposée. Ils sont même fort heureux de trouver dans le Parlement le concours dont ils ont besoin pour établir l'équilibre de leur budget. Ainsi, dans le même discours dont je -viens de citer un passage, M. Gladstone, faisant allusion à l'initiative prise par le député de Birmingham au sujet de la réduction des services civils, a dit : « Les divers « services civils exigeront 8,125,000 fr. de moins que Tannée der- « nière; et si la commission, que la Chambre semble résolue de « nommer, peut commencer prochainement ses travaux, si elle « peut les poursuivre avec assez d'énergie et de bonheur pour « nous procurer de nouvelles économies, je puis déclarer à l'auteur « de la motion, à l'honorable député de Birmingham, que le gou- « vernement de la reine n'y verra aucun inconvénient. »

§ XVI. Exagération du classement social par les écoles et les examens.

Les charges qui pèsent de plus en plus sur les familles, à mesure que se développe le goût des fonctions publiques, sont commandées surtout par le système compliqué d'instruction imposé aux candidats. Quelque satisfaction qu'ils aient pu éprouver à dominer une nation de solliciteurs, nos gouvernements successifs ont été à la fin accablés de tant d'importunité. Ils ont donc restreint eux-mêmes leur pouvoir discrétionnaire , en opposant à ce torrent de prétentions la digue des programmes, des diplômes, des baccalauréats et des examens. Malgré les loisirs de leur retraite prématurée (27, XI), les pères de famille enrichis par les arts usuels ne peuvent personnellement préparer leurs enfants aux professions libérales que fait envier l'opinion. Ils doivent se décharger de ce soin sur les quatre facultés, et sur ,une foule d'établissements organisés par l'État ou par l'industrie privée. C'est sous cette double propension de l'État et des particuliers que se multiplient ces écoles dites professionnelles (47, XX), où se fausse souvent l'éducation de la jeunesse, loin des influences bienfaisantes de la famille et des travaux sérieux de la profession.

C'est également dans ces conditions que s'organise de plus en plus, en Allemagne et en France, le classement par voie d'examen, l'un des systèmes sociaux dont on ne saurait trop redouter l'exagéra-

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tion. Ce régime favori de la bureaucratie a, en effet, trois inconvénients principaux. Il épuise en efforts pénibles, dans de longues préparations à des luttes stériles, certaines aptitudes qui seraient mieux dirigées vers des travaux utiles à la famille et à la société. Il exclut des professions soumises aux formalités de l'examen les capacités qui se révèlent spontanément par la pratique de la vie. Enfin il soumet les individus et les familles à l'autorité absolue d'examinateurs qu'on ne peut plus convenablement choisir dès qu'on les multiplie au delà de certaines limites. Ceux de ces fonctionnaires qui ne sont point pénétrés des sentiments de devoir abusent d'un principe qui aurait pu recevoir utilement quelques applications restreintes. Ils cèdent, en classant les candidats, aux hommes influents qui veulent assurer les prébendes gouvernementales à leurs enfants, à leurs proches et à leurs clients; et la société s'achemine ainsi peu à peu vers la corruption de l'ancien régime des castes.

§ XVII. Dégradation et paralysie de la race.

La bureaucratie , avec les développements excessifs qu'elle reçoit journellement , abaisse singulièrement les âmes. Même en France, où le mal est moins grand qu'en d'autres pays, les classes supérieures se trouvent sous ce rapport singulièrement déchues depuis l'époque de Montaigne1. Ce régime pervertit

1 « A la vérité , nos lois sont libres assez ; et le poids de la sou- « veraineté ne touche un gentilhomme françois , à peine deux fois

les esprits, en les habituant à croire que l'État a qualité pour se charger de toutes les fonctions qui , chez les peuples libres et prospères, appartiennent exclusivement aux individus et aux familles. Il a fait ainsi éclore en 1848 les doctrines dites communistes, à la stupéfaction des citoyens les plus expérimentés , qui n'ont pu d'abord se rendre compte d'une telle aberration (8, V). Le doute n'est plus possible aujourd'hui : les faits prouvent que le communisme n'a nullement atteint les peuples libres ; tandis qu'il se développe chez les autres, avec les empiétements de la vie publique sur la vie privée.

« en sa vie... Car qui se veult tapir en son foyer et sçait conduire « sa maison sans querelle et sans procez, il est aussi libre que le « duc de Venise. » (Montaigne, Essais, 1, ilii.) — Ici il ne faudrait pas objecter que cette liberté du xvie siècle était un privilège pour la noblesse ; car les bourgeois , en vertu de leurs coutumes traditionnelles, jouissaient dans leur ville de toute l'indépendance compatible avec le régime des communes urbaines (65, XV). Au surplus, si Ton prétendait prouver que la liberté manquait alors à la majeure partie de la nation, je répondrais que le problème social était au moins parfaitement posé , puisqu'il n'y avait plus qu'à étendre à toutes les classes la liberté déjà acquise à quelques-unes. C'est ce qu'a fait sans relâche F Angleterre , dont l'état social oifrait alors avec celui de la France de grandes analogies. C'est ce qu'elle continue à faire, avec une infatigable persévérance , en réformant les derniers vestiges de l'organisation féodale, à l'aide de commissions chargées, non de donner des avis, mais d'agir. Tel est le cas de la commission instituée pour détruire ou transformer les servitudes , les redevances perpétuelles et les dîmes [Enclosure, copyhold and tithe commissioners (60, XXII)]. C'est précisément le contre-pied de ce qu'ont fait pendant le même temps, avec une déplorable unanimité, les derniers monarques de l'ancien régime et les hommes de la Révolution. Tous ces pouvoirs ont étendu, avec égalité, il est vrai, à la nation entière la domination des bureaux.

Enfin la bureaucratie affaiblit les facultés d'une nation , comme le ferait une discipline qui empêcherait une race d'hommes d'agir et de penser. Elle maintient, en effet, les peuples dans une véritable enfance, et elle les rend incapables de ces viriles initiatives qui distinguent les peuples libres. C'est ainsi, par exemple, qu'en habituant la France entière à compter exclusivement sur l'autorité pour le maintien de la paix publique, elle l'expose, aux époques où cette autorité devient défaillante , à subir des révolutions accomplies par une poignée d'hommes de proie. Il ne faudrait pas croire d'ailleurs que les citoyens se créent des emplois fructueux en échange de ceux que la bureaucratie envahit. Quelle que soit la fécondité de son esprit, l'homme ne saurait développer son activité en dehors des limites fixées par son organisation et par la nature des choses. La bureaucratie , lorsqu'elle supprime à son profit une fonction individuelle , désorganise la société comme la paralysie affaiblit le corps humain en rendant un membre inutile.

§ XVIII. Destruction des forces morales émanant de l'initiative Individuelle.

La bureaucratie, lors même qu'elle exercerait mieux que les particuliers les services dont elle se charge , aurait toujours l'inconvénient d'enlever aux citoyens les satisfactions morales qu'ils estiment le plus. Pour apprécier ce que nous avons perdu depuis deux siècles , il faut se reporter pur la pensée

aux privations que nous imposerait la suppression de plusieurs droits qui nous restent, et qui pourraient à la rigueur fournir aux bureaucrates des prétextes d'intervention. On serait, par exemple, fondé à dire que les particuliers , au point de vue du confort et du goût, usent pour la plupart avec peu de discernement du droit qu'ils ont de construire à leur gré le foyer domestique. Peut-être l'autorité réclamera-t-elle , un jour à cet égard , une initiative plus générale et plus formelle que celle qui lui est déjà acquise dans les villes. Je ne sais si ce nouvel envahissement de la bureaucratie améliorerait notre architecture ; mais j'affirme que les citoyens , tant qu'ils ne seraient pas dressés à le subir, apprécieraient moins les chefs-d'œuvre officiels qui leur seraient imposés que les plus grossiers produits de leur propre initiative'.

Tel est le sentiment que durent éprouver nos pères lorsque, sous prétexte de « progrès », on les contraignit de renoncer à la gestion traditionnelle de leurs affaires locales (6, IV). Dans les pays libres, les citoyens trouvent d'indicibles satisfactions à gouverner en toute souveraineté les affaires de leur cité. Leur administration, quelque médiocre qu'elle soit, les rend plus heureux que ne le ferait l'administration la plus parfaite des fonctionnaires modèles de la bureaucratie.

Le pouvoir d'agir et de créer est une jouissance morale parfaitement distincte des avantages matériels qui résultent de l'action et de la création. Les

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peuples modèles l'apprécient hautement. C'est peutêtre en cela qu'ils contrastent le plus avec les peuples inférieurs (51, X), qui considèrent toute activité comme une peine, qui ne se résignent à un effort momentané qu'en vue d'un résultat urgent à obtenir. La tendance bienfaisante que je viens de signaler se remarque particulièrement chez le propriétaire rural, qui se prive journellement des fruits de son travail pour entreprendre des plantations et une multitude d'améliorations foncières, dans l'intérêt exclusif des générations futures (34, I). La bureaucratie découragé ces fécondes initiatives. Elle détruit sans relâche une force morale qui ne saurait être utilement remplacée par aucun avantage matériel. C'est par ce motif que l'intervention d'une bureaucratie agricole, dans les villages à banlieue morcelée, aggraverait beaucoup les vices du régime actuel (45, XII).

§ XIX. La bureaucratie favorable au privilège et à la centralisation exagérée.

En entrant plus avant dans le détail de la vie privée , on retrouverait presque partout la funeste influence de la bureaucratie. On l'aperçoit souvent, par exemple, dans les désordres sociaux qui se rattachent chez nous aux régimes de privilège (48, VI à X; 62, IX et X). La bureaucratie qui a pour prétexte l'intérêt général , et le privilège qui ne favorise que quelques intérêts privés, semblent au premier aperçu procéder de principes opposés. Ils ont pour-

tant une connexion intime et des caractères communs. Ils tendent également à créer des espèces de castes vivant plus ou moins aux dépens du public , et ils perpétuent ainsi une des plus mauvaises propensions de l'ancien régime en décadence. Établies dans un milieu social pénétré des traditions d'honneur, ces castes n'y ont point encore produit la corruption, qui est devenue endémique chez certains peuples de l'Orient. Mais beaucoup de symptômes prouvent qu'on ne pourra impunément continuer à détruire , dans toutes les branches d'activité sociale, les salutaires influences de la responsabilité personnelle et de la Hbre concurrence. Les agents de la bureaucratie , incessamment préoccupés de soumettre la société à leur domination, ont une prédilection particulière pour les corps privilégiés, et ils les substituent, autant que possible, aux citoyens indépendants. Les privilégiés, de leur côté, donnent en toute occasion leur appui à la bureaucratie , pour repousser les réformes les plus justifiées par l'exemple des peuples modèles. Cette alliance tacite et instinctive , spontanément provoquée par le rapprochement de deux principes malfaisants, jette le trouble dans la société. Elle place les privilégiés dans un état permanent d'inquiétude; elle excite dans la masse du public d'ardentes convoitises qui ne peuvent être satisfaites, et elle froisse presque tous les intérêts. C'est ainsi que la bureaucratie et le privilège agitent incessamment les esprits et les poussent aux révolutions.

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Un autre danger de la bureaucratie est de favoriser l'envahissement indéfini de la vie privée par la vie publique, et de désorganiser les provinces par la domination de la capitale. Elle fournit, en effet, des moyens illimités d'action à chaque gouvernant qui, poussant à l'excès le désir du bien, veut à tout prix, assurer aux administrés <r le progrès >, que ceux-ci dans son opinion sont trop lents à conquérir. Quand les chefs ne sont pas eux-mêmes portés vers ces malsaines concentrations d'autorité, les bureaucrates en prennent l'initiative. Voilà pourquoi depuis deux siècles, et surtout depuis 1791, chaque région du domaine public s'étend de proche en proche au dépens de celle qui se trouve au-dessous. Voilà comment la famille est absorbée par la commune; la commune, par le département; le département, par l'État; les provinces, par Paris; la nation entière , par la bureaucratie !

§ XX. Principe de la réforme : l'initiative et la responsabilité des chefs de service.

Les plus hautes autorités du second Empire ont souvent signalé en termes énergiques les vices du régime qui s'est établi sous ces funestes influences1.

1 Grâce à l'appareil législatif que nous a légué le passé, on ne « pont pas remuer une pierre, creuser un puits, exploiter une mine. « élever une usine, s'associer, et, pour ainsi dire, user et abuser « de son bien , sans la permission ou le contrôle du pouvoir cen- « tral ; et de grands intérêts se trouvent souvent retardés ou sa- « criflés dans les degrés inférieurs de l'échelle administrative* » (Discours de M. le comte de Morny; Moniteur du 30 août 18^«)

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Mais , pour passer de la critique à l'action , il faut d'abord procéder à la séparation du bien et du mal. Il faut distinguer soigneusement deux réformes : celle de la bureaucratie, qui provient d'un faux principe; celle de la centralisation, dont l'exagération seule doit être supprimée.

Pour réformer sûrement ce qu'il y a de pernicieux dans le principe de la bureaucratie , il faut prendre exemple sur les peuples qui ont su se préserver du fléau. L'Angleterre échappe au mal en pratiquant les règles d'équité qui attribuent au fonctionnaire comme au particulier, dans le travail qui leur est propre, l'initiative, l'honneur et la responsabilité. Dans la constitution britannique, les autorités n'attirent point à elles , pour les absorber dans leur personnalité, toutes les branches d'activité placées dans leur dépendance. Elles les subdivisent au contraire en services distincts et presque autonomes , dont les chefs sont en rapport direct avec les administrés. Ces unités indépendantes existent à tous les degrés de la hiérarchie administrative, près d'un simple Vestry rural (55, II) comme près du Conseil privé du Souverain (60, XI). Chacune d'elles se constitue d'après ce principe , que le chef en dirige personnellement tous les détails, avec le concours de subalternes, non responsables, qui agissent ou écrivent selon ses instructions.

Chaque chef de service est excité à bien faire par

le sentiment de la responsabilité qui pèse sur lui ;

mais il est peu porté à étendre des attributions

386 L. VII. LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME

qu'il faudrait bientôt partager avec un collègue concurrent. Placé en contact continuel avec ses subordonnés, il tire parti de leurs aptitudes en conjurant l'effet de leurs défauts , et il obtient en résumé tout le travail que chaque agent peut donner.

Le haut fonctionnaire duquel relèvent plusieurs services ainsi constitués est dans une situation plus digne que s'il avait à diriger les mêmes hommes groupés en bureaux, privés de toute personnalité, inconnus des administrés , sans ascendant sur les subalternes. Au lieu de s'épuiser dans un labeur stérile d'audiences et de signatures, il dispose de longs loisirs pour contrôler efficacement la gestion de ses subordonnés, pour accomplir les réformes qu'il a jugées nécessaires, ou pour conduire personnellement les affaires qu'il se réserve. Il n'est point porté à désirer un accroissement d'attributions qui créerait de nouveaux chefs de service, sans grandir réellement sa situation. Enfin l'autorité supérieure, ayant moins à agir qu'à contrôler, peut être exercée, au grand avantage du public, par des commissions ou par des conseils. En résumé, dans chaque branche naturelle d'administration, l'action est énergiquement concentrée sous l'autorité d'un chef unique , responsable à la fois devant le public et devant ses supérieurs. Le contrôle est efficacement exercé, presque partout , par des pouvoirs collectifs , savoir : dans la Paroisse par le Vestry (55, II), dans l'Union par le Board of guardians (56, IV), dans le Comté parles

Magistrates réunis en Quarter- session (57, VII), dans les grandes villes par les conseils municipaux (58, III), dans l'État même, en grande partie, par le Conseil privé (60, X) *. C'est le contraire du système français , où un chef unique est censé diriger beaucoup de services confiés en fait à des multitudes d'agents groupés en bureaux. Jamais on ne voit en Angleterre un secrétaire d'État absorber vingt services dans sa personnalité, et en assumer la direction devant le public, tout en subissant, en fait, les décisions d'une bureaucratie.

La supériorité du régime administratif des Anglais n'est pas due à ce que les dépositaires de l'autorité y seraient plus modérés que ceux du Continent, et moins disposés à envahir les attributions des chefs de service subordonnés. Comme je l'ai expliqué (61, VIII), la sage réserve qui les distingue leur est commandée par le désir d'échapper à la responsabilité que leur imposerait un surcroît d'initiative. Dans un régime où les fonctionnaires répondent de leurs actes devant les tribunaux de droit commun , il arrive naturellement que chacun d'eux, voulant toujours agir en parfaite connaissance de cause , restreint lui-même son autorité dans de justes limites.

En l'absence de cette responsabilité réelle, on

1 Cette organisation n'existe en France qu'à titre exceptionnel. Elle est appliquée maintenant, en dehors de la hiérarchie administrative , au service de l'Exposition universelle. Un commissaire général exerce l'autorité sous le contrôle immédiat d'une commission nombreuse, composée de hautes autorités, présidée par un prince du sang. (Note de 1867.)

n'arrivera jamais à un tel résultat. Chaque haut fonctionnaire voudra toujours se faire honneur devant le public du travail des fonctionnaires subordonnés; mais, restant incapable d'en diriger les détails, il ne pourra imprimer à la machine bureaucratique l'activité nécessaire. Si le Souverain prétend remédier au mal en se bornant à changer les agents, au lieu de les rendre responsables, il n'aboutira guère qu'à la désorganisation des services. J'ai vu plusieurs fois les meilleures intentions aboutir à ce triste résultat; et la coalition tacite des personnes froissées par la réforme a été d'autant plus forte , qu'elle a pu souvent appuyer sa résistance sur des motifs d'intérêt général.

§ XXI. La réforme dans l'Intérêt commun du public et lies fonctionnaires.

Pour éviter ces mécomptes, en procédant à la transformation de la bureaucratie, il faut se garder de la dangereuse méthode qui tend à renouveler sans délai , d'après un plan systématique , le cadre et le personnel des services. Le point de départ de la réforme se trouvera dans deux améliorations qui resteront d'abord inaperçues : donner devant le public à chaque chef de service l'honneur des actes qu'il accomplit réellement aujourd'hui sous le nom d'un haut fonctionnaire ; imposer à ce même chef la responsabilité de ses fautes devant le Souverain, les ministres et les corps constitués.

Cff. 63. — LA BUREAUCRATIE ET L'IRRESPONSABILITÉ 389

Par la pratique de ces principes salutaires, tous les agents de l'autorité publique contracteraient bientôt des habitudes de circonspection qu'ils ne montrent guère aujourd'hui. Chacun d'eux retiendrait seulement la branche de service dont il lui serait possible d'embrasser personnellement les détails, et il se concerterait avec l'autorité supérieure pour déléguer le surplus à un autre chef responsable. Tous s'emploieraient d'ailleurs à faire supprimer les attributions compromettantes , c'est-à-dire à restituer aux particuliers toutes les facultés qui leur appartiennent chez les peuples libres et prospères. Ainsi s'établirait, sans réaction imprudente et presque sans effort du pouvoir souverain, une répartition d'autorité conforme à la nature des hommes et des choses. Sous ce régime d'améliorations spontanées , les lois de réformes ne tenteraient plus des essais infructueux; elles viendraient seulement de loin en loin consacrer des faits accomplis. Plus tard , cette réforme serait complétée par l'institution d'une magistrature indépendante, qui apprécierait les plaintes formées par les particuliers contre les fonctionnaires.

L'administration publique ainsi exercée en Angleterre par des fonctionnaires responsables donne satisfaction à tous les intérêts. Depuis longtemps ce régime a clos l'ère des révolutions. Il n'est pas vrai, comme on le dit souvent chez nous pour repousser ces utiles exemples, qu'en Angleterre et aux États- Unis le pouvoir administratif soit subordonné an nou-

voir judiciaire. Rien de semblable ne saurait exister dans ces deux pays, où les décisions des juges, fondées sur les verdicts du jury, expriment dans leur ensemble les intérêts et les vœux des citoyens. En fait , lor ;qu'un jury bien choisi intervient dans les procès civils et criminels, les deux pouvoirs sont également dominés par l'opinion des classes éclairées, qui exercent alors en cette matière la vraie souveraineté1.

La raison et l'expérience nous offrent donc, pour réformer la bureaucratie, un moyen aussi simple qu'efficace. En ce qui touche la France, cette réforme

1 M. A. de Tocqueville a exprimé la même opinion, après avoir signalé l'importance de cette institution appliquée aux affaires civiles. « Ainsi, dit -il , le jury, qui est le moyen le plus énergique <v de faire régner le peuple , est aussi le moyen le plus efficace de « lui apprendre à régner. » (La Démocratie en Amérique, 1. 1, ch. xvi.) Préoccupé de sa fausse théorie sur le gouvernement des États-Unis (62, XII), et constatant d'ailleurs avec raison que la souveraineté appartient en fait à la classe dans laquelle se recrute le jury, M. de Tocqueville affirme que chaque citoyen américain est électeur, éligible et juré. C'est une grave erreur qui m'a été signalée par tons les Américains que j'ai consultés. L'auteur semble d'ailleurs la reconnaître lui-même dans une autre partie de son ouvrage (t. II, note 29). Les jurés américains sont désigné? par un système d'élection à deux degrés qui met les citoyens à l'abri des dangers qu'entraînerait, en cette matière, pour leurs vies et leurs fortunes, l'intervention du suffrage universel et direct.

Le choix des jurés est attribué au conseil communal ; mais il est souvent , en fait, confié au membre qui connaît le mieux le personnel de la commune. Ce détail suffirait seul pour réfuter la théorie qui fonde la constitution des États-Unis sur un principe absolu d'égalité. Le système judiciaire, qui est la clef de voûte de cette constitution , continue à reposer sur le principe d'inégalité de la coutume anglo-saxonne.

ne tendra nullement à restreindre un pouvoir nécessaire : loin de là, elle aura surtout pour effet d'augmenter son initiative. Le principe de la responsabilité n'aura pas seulement pour conséquence de supprimer les abus énumérés dans ce chapitre, et de rendre au public les libertés de la vie privée : il grandira aussi la condition d'une multitude de fonctionnaires éminents, qui cesseront d'être anonymes et retrouveront leur personnalité.