CHAPITRE II

Vue d'ensemble et énumération des textes réglementant l'exportation des capitaux et l'importation des valeurs mobilières.

Cette réglementation est formée par un ensemble de textes. — Le caractère temporaire de cette législation entraîne la nécessité de la proroger : mais certaines lois réglementant l'exportation des capitaux ne sont pas sujettes à prorogation. — Enumération des lois réglementant l'exportation et l'importation des monnaies, des billets de banque, valeurs mobilières, le réper. toire des ‘opérations de change, le rapatriement du prix des marchandises exportées. — Les étapes successives de cette réglementation : sans être parfaite, cette législation s’est assouplie et perfectionnée. Ne faudra-t-il pas dans l’avenir conserver

. la loi du 1°r août 1917 afin de contrôler le marché du change ?

Ce chapitre a pour but de donner une vue d’ensemble de la réglementation (1) que nous étudions. Cette réglementation forme en effet un ensemble, un tout. Le législateur le marque nettement. Dans les lois

1. L'ensemble des textes régissant la réglementation de l’exportation des capitaux a été réuni en un volume par G. P. Labiche, Textes réglementant l'exportation des capitaux el l’importation des valeurs mobilières, 2e édition, 1926. Librairie générale de droit et de jurisprudence. M. H. Dementhon, sous-chef au Ministère des Finances, a publié en avril 1926, un Code des opérations de change, d'exportation et d'importation des capitaux (Société nouvelle des Juris-Classeurs). C’est à ce code récentet complet que nous renvoyons lorsque nous citons un texte suivi de lindication : Code Dementhon).

ayant pour but de proroger la législation sur l’exportation des capitaux, nous voyons s’introduire cette formule : « Les dispositions de la loi du 3 avril 1918, de l’article 13 de la loi du 28 février 1921, de la loi du 31 mars 1922 et des articles 72 à 57 de la loi du 22 mars 1924 et 22 de la loi du r3 juillet 1925, réglementant l’exportation des capitaux ‘et l'importation des valeurs mobilières sont maintenues en vigueur jusqu’au 31 décembre 1926. »

Telle est la formule de la dernière prorogation de cetie législation, qui montre bien la volonté du législateur de comprendre dans cette réglementation plusieurs lois. Cette volonté du législateur, nous la retrouvons encore dans l’article 22, paragraphe 5, de la loi de Finances du 13 juillet 1925.

« Les dispositions des lois des 3 avril 1918, 28 fé- € vrier 1921 (art. 13), 31 mars 1922, 22 mars 1924 € (art. 72 à 97) qui ne sont pas contraires à celles des « alinéas 2, 3 et 4 du présent article demeurent en « vigueur ». Ces différentes lois forment donc bien. un ensemble. En effet, cette législation est temporaire; les différentes lois de Finances ou de douzièmes provisoires l’ont prorogée successivement (1), pour

1. Voici les dates de prorogation de cette législation: art. 16, loi du 29 décembre 1919 ; art. 31, loi du 31 décembre 1920 ; art.13, loi du 17 mars 19213 art. 11, loi du rer avril 1921; art. 51, loi de Finances du 30 avril 1921; art. 88, loi du 31 décembre 1921 ; art. 1, loi du 31 mars 1922; art. 19, loi du 3: décembre 1922 ; art. 17, loi du 1°T mars 1923; art. 20, loi du 31 mars 1923 ; art. 11, loi du 31 mai 1923; art. 106, loi de Finances du 30 juin 1933 ; art. 3, loi du 29 décembre 1923; art. 1, loi du 30 juin 1924 ; art. 26, loi du 31 décembre 1924 ; art. 25, loi du 28 février 1925 ; art, 1,

EXPORTATION DES CAPITAUX spl

une durée restreinte chaque fois, jusqu’au mois de Janvier 1926, où, pour la première fois dans la loi de crédits provisoires, la prorogation est portée à un an, soit jusqu’au 31 décembre 1926. Le caractère temporaire de cette législation oblige en effet à un groupement des lois dans la prorogation el dans l'application ; c'est ce qui donne à cette législation un caractère réglementaire bien déterminé. C’est pourquoi nous avons tenu à préciser par le titre de cette thèse que ce n’est pas seulement une loi ou un ensemble plus ou moins coordonné de lois que nous étudions, mais une législation nettement délimitée, qui a été amendée, reformée, complétée, et qui a été établie en liaison avec d’autres lois d’un caractère plus durable. Ce serait en effet donner une vue incomplète de cette réglementation que d'étudier seulement les lois que nous venons d’énumérer. D’autres lois viennent renforcer la loi du 3 avril 1918, et s’appliquent aussi à la réglementation que nous étudions. Celles-là ont un caractère moins transitoire ; elles reflètent aussi nettement le caractère anormal de la période dans laquelle elles ont été votées ; mais puisque les circonstances qui ont été la cause de leur naissance ne sont pas modifiées, ou se sont même aggravées, il est nécessaire de les conserver et de leur donner une application continue, de les séparer de cette législation sujette à prorogation iastituée

loi du 31 mars 1925; art. 13, loi du 25 avril 1925 ; art. 22, loi de Finances du 13 juillet 1925 ; art. 34,loi du 1" janvier 1926 (prorogation jusqu’au 31 décembre 1926).

par la loi du 3 avril 1918. Donnons quelques exemples de ces lois qui, bien qu’elles servent à la régle mentation de l’exportation des capitaux, ne sont pas sujettes au renouvellement obligatoire dans leur application. Ce sont par exemple : la loi du re août 1917 sur le répertoire des opérations de change et les lois subséquentes ; le décret du 3 juillet r915 relatif à la prohibition de la sortie de l'or; l’arrêté du 3 juillet 1918 interdisant l’exportation des billets de la Banque de France sans autorisation préalable.

Fallait-il étudier cette réglementation suivant l’ordre chronologique de la mise en application des textes ?

C'est ainsi que nous l’avons envisagé dans cechapitre, afin de donner une vue d’ensemble de cette législation, afin aussi de montrer les hésitations et les lenteurs du législateur en ce domaine.

Par la suite nous avons jugé que l'étude des opérations de change, d'exportation, d'importation des capitaux pourrait être faite en coordonnant les différents textes épars sur une période de plus de dix ans, pour chaque opération visée. Nous croyons que pour la clarté du sujet, il était préférable par la suite d'étudier ainsi les questions.

La première mesure de la législation sur l’exportation des capitaux a porté sur les monnaiés.

Le décret du 1* avril 1915 a prohibé la sortie, sous un régime douanier quelconque, des monnaies de nickel, de cuivre et de billon (code Dementhon, p. 6). Puis le décret du 3 juillet r915 a prohibé la sortie de

l'or ; le décret du 25 août 19:15 la sortie de l'argent (code Dementhon, p. 6).

La loi du 31 mai 1916 a réglementé l'introduction des valeurs mobilières (1) en interdisant pendant la durée des hostilités l'émission, l'exposition, la mise en vente, l'introduction sur le marché, de titres de rente, emprunts et autres effets publics des gouvernements étrangers, d'obligations ou de titres de quelque nature qu’ils soient, de villes, corporations ou de sociétés étrangères. Cette loi encore en vigueur actuellement a suspendu le régime d’avant-guerre, d'émission des valeurs étrangères. La loi du 3 avril 1918 arenforcécelte dispositionen interdisant l’importation de «toustitres, et en général de toutes valeurs « représentant, directement ou indirectement, une « part de propriété ou de créance » (art. 6, loi du 3 avril 1918).

Le décret du 29 mai 1917 prohibe la sortie des « papiers représentatifs de monnaie » (code Dementhon, page 6), modifié par les arrêtés du 3 juillet 1918, 11 décembre 1918, 24 janvier 1919, 6 août 1927, confirmé par les arrêtés des 20 janvier 1919 et 20 août

L'arrêté du 6 juillet 1917 institue auprès du ministre des Finances une commission des changes ayant un comité exécutif comme organe permanent. Cette commission fut remplacée à partir du 11 mars 1920,

1. Voir sur ce point Georges-Gaston Lagarde, L'émission de titres en France par des sociétés de commerce étrangères. Thèse Poitiers, 1926, Recueil Sirey.

par le comité de contrôle de l'exportation des capitaux dont les attributions actuelles sont définies par l'arrêté du 20 août 1924.

La loi du 1° août 1917 institue le répertoire des opérations de change, c’est une des lois les plus importantes de cette réglementation ; elle n’est pas sujette aux prorogations. Cette loi a été complétée, amendée, modifiée, commentée :

1° Par le premier arrêté ministériel du 4 septembre 1917 (désignation des agents d’exécution du contrôle du répertoire et secret des communications), commenté par l'instruction de l'enregistrement, n° 3320 du 13 septembre 1917;

2° Par le deuxième arrêté ministériel du 4 septembre 1917 sur la tenue du Répertoire (modifié par le 2° arrêté du 4 avril 1918) ;

3° Par l’Instruction du 27 septembre 1917 sur les principes généraux de la tenue du Répertoire ;

4° Par le deuxième arrêté du 4 avril 1918 modifiant le deuxième arrêté du 4 septembre 1917 sur la tenue du Répertoire ;

5° Par l’article 14 de la loi du 28 février r92r (pouvoirs du ministre des Finances en matières d’amendes, de poursuites, de transactions aux infractions de la loi du 1° août 1919) ;

6° Par l’article 69,70,71 de la loi du 22 mars 1924 (autorisation préalable du ministre des Finances),pour tenir le Répertoire des opérations de change) ;

7° Par l’article 74 et 55 de la loi du 13 juillet 1925

instituant un impôt sur les opérations de change ;

8° Par le décret du 25 janvier 1926 relatif à l’application de l’article 94 et 75 de la loi du 13 juillet

Toute cette réglementation (1) est résumée et commentée dans la grande Instruction de l’Administration de l’'Enregistrement du 10 février 1926 n° 3886 (Code Dementhon, p.38 à43).

La loi du 3 avril 1918, réglementant l’exportation des capitaux et l'importation des titres et valeurs mobilièresest la plus importante decette législation.

Elle a été modifiée, amendée, complétée et commentée :

1° Par le premier arrêté du 4 avril 1918, lequel a été remplacé par l’arrêté du 11 mars 1920 ;

2° Par l'instruction spéciale du re mai 1918 relative aux chèques ou effets créés de France sur France et négociés à l’étranger et aux chèques et effets tirés de l’étranger sur France;

3° Par l'instruction du 15 juin 1918, relative à l’application, par les Banques tenant le répertoire des opérations de change, de la loi du 3 avril 1918 ;

4° Par la décision ministérielle du 18 juin 1918, relative au timbre des titres exportés ;

5° Par l’arrêté du 11 mars 1920 (art. 3 : attributions

1. On trouvera tous les textes que nous venons d’énumérer dans le Code Dementhon,.

du comité de contrôle de l’exportation des capitaux) modifié par l'arrêté du 20 août 1924 ;

6° Par l’article 32 de la loi du 3r décembre 1920, interdisant, sauf dérogation par arrêté du ministre des Finances, l'émission de valeurs mobilières étrangères sur le marché en France ;

7° Par la loi du 28 février 1922 (art. 13). (Pouvoirs du ministre en malière d’amendes, de poursuites et de transactions aux infractions de la loi du 3 avril 1918) ;

8 Par la loi du 31 mars 1922 sur les remises en devises étrangères provenant de l’encaissement de coupons étrangers, et l’utilisation du produit de la réalisation de titres à l’étranger, à l’achat à l’étranger d'autres titres. La circulaire du 16 mai 1992 commente les dispositions de la loidu 31 mars 199: ;

9° Par la circulairede l’Enregistrement du 55 février 1924, relative au timbrage des titres étrangers ;

10° Par la loi du 22 mars 1924 (article 72 à 97) réglementant les déclarations d'exportation et le visa de la Chambre de commerce, commentée par la cir- . culaire du 14 avril 1924 :

11° Par la circulaire ministérielle du 3r mars 1924 sur les reports et couvertures de change :

12° Par l'arrêté du 20 août 1924 sur les attributions du Comité de contrôle ;

13° Par l'avis du 5 février 1925 relatif à l'exportation de capitaux et à l'importation des titres et

valeurs mobilières dans la principauté de Monaco :

14° Par la loi du 13 juillet 1995 (art. 2x et 22 : avoirs à l'étranger, rapatriement et amnistie) ;

15° Par le décret du 22 août 1925, suspendant du 12 août 1925 au 1° janvier 1926, l'application de l'interdiction de l'importation des valeurs mobilières {art. 6 et art. 3 % de la loi du 3 avril 1918) ;

16° Par l'instruction ministérielle du 12 août 1925 relative à l'application de l’article 21 de la loi du 13 juillet 1925, complétée par la deuxième instruction ministérielle du 15 novembre 1925 ;

15°Par l'arrêté interministériel du 14 octobre 1925 relatif à l’application de l’article 792 de la loi du 2 mars 1924 (Rapatriement par les exportateurs du prix des marchandises exportées) ;

18 Enfin l'instruction de l’Enregistrement du 10 février 1926 relative à l’impôt sur les opérations de change traite aussi dans son titre IT de l’application de la loi du 3 avril 1918.

Tel est l’ensemble de cette législation toutfue dont nous venons d'essayer de coordonner les textes.

C'est par éfapes successives sous la pression des événements et au furet à mesure de la découverte des fraudes que le législateur est parvenu à construire cette législation sur l'interdiction de l’exportation des capitaux et l’importation'des valeurs mobilières. Le législateur a interdit d’abord la sortie des . diverses monnaies, puis l'émission des valeurs mobilières étrangères, puis la sortie des billets de banque ; il a contrôlé ensuite les opérations de change par l'institution du Répertoire, puis il à

interdit l'exportation de capitaux et l'importation de valeurs mobilières : mais des fraudes se sont produites par les chèques ; on surveille alors la négociation des chèques français négociés à à l'étranger et les chèques et effets tirés de l’étranger sur France “ on réglemente ensuite l’exportation de fonds par voyageur, car des fraudes avaient été découvertes. En 1922, un essai de liberté est tenté : les particuliers peuvent vendre à l'étranger leurs titres étrangers, et racheter d’autres titres pour la même valeur etles rapatrier. En 1924, le ministre des Finances se décide enfin à exercer un contrôle sur les titres introduits en fraude lorsqu'ils sont présentés au ümbrage ;

la loi du 22 mars 1924 réglemente plus étroitement les personnes qui tiennent le Répertoire ; pour ftenir le Répertoire il faut avoir l'autorisation écrite du ministré des Finances ; on simplifie dans la même loi les formalités des déclarations d'importation de marchandises. Dans la circulaire du 31 mai 1924 le ministre autorise les reports et couvertures de change Sous certaines conditions : ; auparavant ces opérations avaient été faites en pratique et suivant une circulaire abrogée, dans des conditions déplorables pour la tenue de notre change. Avec la loi de finances du 13 juillet 1925 le contrôle se resserre : l’'am- »istie est possible pour les capitaux qui sont rapatriés avant le 1°* Janvier 1026 : les particuliers devant déclarer dorénavant leurs avoirs à l'étranger.

La même loi réprime l'exportation matérielle ou la tentative d’exportation matérielle des monnaies,

valeurs, titres et coupons, ainsi que l'importation malérielle ou la tentative d'importation matérielle de titres et valeurs mobiliers, délits qui sont considérés comme des infractions en matière de douane. Enfin le 15 octobre 1925 paraît l'arrêté ministériel prévu par la loi du 22 mars 1924 qui oblige les exportateurs à rapatrier le prix des marchandises vendues dans un certain délai. En janvier 1926 on institue l'impôt sur les opérations de change qui a un but surtout fiscal, mais nous avons vu comment, depuis son établissement, le fisc en général va pouvoir se servir du répertoire, des autorisations et des justifications données aux banques, pour contrôler les fraudes aux divers impôts. Lorsqu'on retrace l’évolution de cette législation on s’aperçoit qu'elle a été faite par étapes, sans cohésion ; on n’aperçoit pas la réglementation rigoureuse d’une législation qui prévoit tous les cas. Lorsque la fraude devient trop évidente, une disposition nouvelle vient l'interdire. Cette situation s'explique : tout d’abord c’est une législation de guerre, temporaire, pouvant être abrogée par un simple décret ; elle a pour but de réglementer ce qui est, par sa nature même, très difficile à contrôler : le capital. Une telle législation risque en étant trop stricte de créer une perturbation profonde dans les relations des banques françaises avec l'étranger. 11 faut que cette législation soit assez souple pour ne pas entraver les opérations commerciales, eten même temps sévère pour les opérations qui arrivent en pratique à tourner la loi.

[1 a fallu du temps, des tâtonnements, des erreurs de la part des Banques et du Comité de contrôle. Aujourd’hui cette législation n’est pas encore parfaite, mais elle s’est perfectionnée ; et je crois que dans l’avenir si on peut supprimer un jour la loi de 1918, il faudra néanmoins garder la loi du 1% août 1917 sur le Répertoire des opérations de change. Cette législation nous semble orientée dans ce sens. En effet la loi du 3 avril 1918 et les lois subséquentes sont sujettes à prorogation ; mais la loi du 1 août 1917, l’article 14 de la loi du 28 février 1921, les articles 69 et 70 de la loi du 52 mars 1924 modifiant et complétant la loi du 1° août 1917 subsisteraient toujours, même si un décret suspendait l’application de la loi du 3 avril 1918. La loi du 1° août 1977 a pour but de contrôler le marché des changes, mais ce contrôle n’est pas encore effectif et complet ; si depuis 1919, le ministre des Finances avait pu connaitre les disponibilités exactes du marché, le pays aurait évité et repoussé les attaques de grand style menées de l'extérieur contre notre monnaie ; aujourd’hui, surtout pour les Pays à monnaie dépréciée, le déclanchement d’un mouvement à la baisse de la valeur de la monnaie nationale est une arme entre les mains des pays étrangers qui peuvent, par une tension des changes, déterminer une crise politique ou économique. Pardeux fois en 1924 et en 1Y26, nous aVOns pu conslaier qu’une surveillance étroite du marché des changes, que des opérations judicieusement effectuées sur le marché, peuvent parer à

ces désordres du change qui affectent si gravement l’économie générale d’un pays. De plus, lors des règlements annuels de nos dettes envers l'Amérique et l'Angleterre, le Gouvernement ne sera-t-il pas amené à avoir une politique des achats de change. À ce moment, l'étude approfondie de tous les répertoires par le mouvement général des fonds ne sera-t-elle pas profitable : le gouvernement pourra adopter un plan d’achat des devises sans gêner le marché, sans le troubler par des demandes massives ; le ministre des Finances renseigné sur les disponibilités du marché pourra alors réaliser ses achats judicieusement : ce sera un gain, et pour le Trésor, et

pour le pays entier.