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souci, à notre avis injustifié, de ne pas accroître les dépenses publiques. |
Quoi qu’il en soit, il y a là une lacune susceptible d'empêcher la loi nouvelle de produire tous les résultats escomptés. Le visa du contrôleur conditionne, en effet, la responsabilité de l’administrateur. Ce dernier pourra toujours invoquer sa bonne foi en cas d'irrégularités, si, malgré sa vigilance, le contrôleur débordé les a laissées passer sans les lui
signaler.
. Voilà pourquoi il paraît essentiel, pour que la loi soit vraiment opérante, que les contrôleurs soient pourvus des moyens d'action qui paraissent leur manquer encore.
Nous trouvons à ce sujet dans une note anonyme, récemment distribuée dans les milieux intéressés et émanant sans doute d’un contrôleur des Dépenses engagées, une critique, qui nous semble des plus justifiées, de l’organisation actuelle, avec l'indication de ce qu'il y aurait à faire pour l’améliorer.
Cette note s ’exprime ainsi :
« Si peu logique que cela puisse paraître, les collaborateurs du contrôleur appartiennent à l’Administration contrôlée. Ils sont payés par elle, avancés par elle, récompensés par elle, ;
« Leur nombre est variable tout en étant aussi réduit que possible, Le plus souvent un ou deux, parfois trois, très rarement quatre employés doivent
tenir une comptabilité complexe, établir la liaison avec les services, préparer les dossiers, procéder à leur première vérification, dresser les états et situations de plus en plus nombreux et de plus en plus détaillés que les règlements prescrivent périodiquement ou que demandent soit les bureaux du ministère des Finances, soit les Commissions financières, effectuer enfin les travaux d’ordre de toute nature (copies, enregistrement du courrier, etc...).
« L'installation matérielle est généralement des moins soignées ; locaux exigus, ameublement disparate. La documentation est à l’avenant. Les distributions de la Chambre et du Sénat, les publications du ministère des Finances (circulaires par exemple) ‘sont plus ou moins régulièrement assurées. Comment en serait-il autrement puisque le soin de l’amènagement incombe à l'Administration contrôlée ?
« Il est naturel, il est humain qu’elle donne ainsi à celui qui doit veiller sur la consommation des crédits une idée des principes d'économie dont elle s'inspire et du peu de moyens dont elle dis-. pose.
« Conclusion : à côté du cadre de direction (contrôleurs) instituer un cadre d’exécution (collaborateurs) subdivisé lui-même en catégories;
« Pourvoir, par enquête sur place, chaque contrôle du minimum de personnel reconnu indispensable ;
«a Mettre à la charge du ministère des Finances les
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dépenses en résultant, de même que celles de matériel et d'archives. »
Etendue et limite des pouvoirs des contrôleurs des Dépenses engagées
D'après le texte voté d’abord par la Chambre et par le Sénat, les pouvoirs dévolus aux contrôleurs semblaient embrasser la totalité des opérations qui de près ou de loin, pour le présent ou pour l'avenir, avaient pour effet d'engager une dépense, et il était dès lors bien peu de propositions dont ils ne fussent appelés à connaître.
Mais l'intention du Parlement n'était pas de donner à ces pouvoirs une étendue illimitée et c’est pour ce motif que la Chambre des députés, au retour du projet devant elle, prit soin de spécifier que les contrôleurs n'auraient à donner leur avis qu’au seul point de vue financier (art. 4). |
Dans son rapport du 24 mars 1922, n° 4150, M. Bokanowski justifiait ainsi cette addition au texte primitif:
« Si le contrôleur pouvait formuler son avis sur l'opportunité des mesures à prendre, s’il pouvait apprécier et juger une décision « au fond » le Contrôle des Dépenses engagées deviendrait alors un véritable Contrôle administratif exercé, dans chaque ministère, au nom du ministre des Finances. Le
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ministre contrôlé serait ainsi dans l'obligation, à chaque divergence de vues avecle contrôleur, de venir s'expliquer sur des questions, qui devraient rester exclusivement de sa compétence, devant le ministre des Finances qui deviendrait ainsi un superminisire. »
La Commission des Finances du Sénat accepta cette modification, « étant bien entendu que ce point de vue (le point de vue financier) devra être envisagé par les contrôleurs dans toute sa plénitude et toute son ouverture d'horizon ».
Il semblerait donc, malgré cette réserve, que les pouvoirs des contrôleurs ont été clairement délimités et risquent peu de soulever des conflits d’attributions. Qui ne voit, cependant, dans la pratique la difficulté pour ces agents de se maintenir rigoureusement dans les limites qui leur sont tracées et de ne pas se laisser entraîner parfois à donner leur avis sur le fond même des questions qui leur sont soumises ? |
Au surplus, des difficultés de ce genre se sont déjà produites, comme en témoigne une circulaire que M. le ministre des Finances a adressée à ses collègues au mois de mars 1923 à la suite d’un conflit provoqué par un refus de visa opposé dans un cas d'espèce par un contrôleur des Dépenses engagées.
Cette circulaire, constituant un commentaire très
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précis et très autorisé de la loi en ce qui concerne l'étendue des pouvoirs des contrôleurs, nous paraît devoir trouver place dans cette étude,
En voici la teneur :
« Aux termes de l’article 4 de la loi du 10 août 1922, les contrôleurs donnent au point de vue financier leur avis motivé, sur les projets de lois, de décrets, d’arrêtés, contrats, mesures ou décisions soumises au contreseing ou l’avis du ministre des Finances, ainsi que sur les propositions budgétaires et les crédits additionnels de toute nalure des départements ministériels auxquels ils sont attachés. Les mots « au point de vue financier » introduits sur l'initiative de la Chambre dans l’article susvisé ont donné lieu à des commentaires qui en précisent la portée.
«Il est vrai que, tout en élargissant son rôle et en fortifiant son action, le législateur n'a pas voulu faire du Contrôle des Dépenses engagées un Contrôle adminisratif général à compétence illimitée, ni permelire aux fonctionnaires qui l’exercent d'émettre des appréciations quant au fond sur toutes les mesures que les divers ministres estiment devoir envisager et de l'opportunité desquelles ces ministres sont seuls juges. Une telle extension, qui n’avait jamais été d’ailleurs, dans la pensée du ministre de Finances, eût, en effet, abouti pratiquement à conférer à celui-ci sur ses collègues une véritable suprématie que ne lui reconnaissent pas les prin-
cipes constitutionnels (Voir le rapport de M. Bokanowski, n° 4.150, p. 3).
«Mais les mots « au point de vue financier » signifient en même temps que, dans le domaine financier, les contrôleurs des Dépenses engagées ont les pouvoirs d'appréciation les plus étendus. Comme l’a exprimé M. Henry Berenger, dans son rapport no 361 fait au nom de la Commission des finances du Sénat, il doit être bien entendu que « le point de vue financier devra être envisagé par eux dans toute «sa plénitude et toute son ouverture d’horizon. »
«Il convient d’ailleurs de rapprocher l’article 4 de - la loi du 10 août 1922 qui concerne les projets «soumis au contreseing ou à l’avis du ministre des. Finances », ainsi que les propositions budgétaires et les demandes de crédits additionnels, au texte qui le suit immédiatement. Ce texte soumet au visa préalable des contrôleurs tous autres décrets arrêtés, contrats, mesures ou décisions émanant d’un ministre ou d’un fonctionaire de l'Administration centrale et ayant pour effel d'engager une dépense. » Il ajoute : «Le contrôleur les examine au point de vue de l'impuatation de la dépense de la disponibilité des crédits, de l'exactitude de l'évaluation, de l'application des dispositions d'ordre financier des lois et réglements, de l'exécution du budget en conformité du vote des Chambres et des conséquences que les mesures proposées peuvent entrainer pour les finances publiques.
«Cette énumération de l’article 5 montre bien que .les contrôleurs des Dépenses engagées ne sont pas simplement chargés d’une vérification, en quelque sorte ‘automatique, d’énonciations matérielles et de chiffres. Ce ne sont pas seulement, comme on le dit parfois, des délégués à la surveillance de la régularité dans l'emploi des crédits. Mais ils doivent rechercher et signaler, en les commentant, toutes infractions aux principes budgétaires, toutes inobservations des règles de la comptabilité publique, tous manquements dans l’ordre financier à la lettre et à l'interprétation des textes législatifs ou réglementaires. Ils doivent relever toutes les répercussions directes ou indirectes, immédiales ou plus lointaines aussi bien en recettes qu'en dépenses, qu’une mesure est susceptible d'entraîner pour le trésor public. Z/s doivent, en un mot, montrer et faire valoir constamment le point de vue financier dans la gestion des ser-
vices.
« L'exercice de cette mission peut évidemment conduire les contrôleurs à réclamer une documen: tation, à poser des questions, à formuler des observations qui portent les services, dont les initiatives se trouvent ainsi mises en suspens, à considérer parfois que leur intervention entrave abusivement la marche des affaires.
« Pour être exercé au nom du ministre des Finances, le Contrôle des Dépenses engagées constitue, cepen-
dant, pour les administrations elles-mêmes, une précieuse garantie contre les erreurs ou les infractions que, de très bonne foi, faute d'une initiation spéciale en matière financière, elles peuvent être amenées à commettre. Les contrôleurs doivent être pour les chefs de ces administrations de véritables conseillers financiers, étrangers aux préoccupations particulières des services, quiles mettent en garde contre les conséquences de certaines décisions et leur signalent les cas où leur responsabilité peut se trouver engagée.
« Tel est l’aspect sous lequel j'estime indispensable que soit considéré le Contrôle des Dépenses engagées. »
Il résulte des termes de cette letire que, dans la | réalité, les contrôleurs ont les pouvoirs les plus étendus, pour ne pas diredes pouvoirs sans limites, car ilest peu de questions qui n'engagent aucune dépense de près ou de loin, pour le présent ou pour l'avenir et dans l'examen desquelles on ne puisse faire intervenir le point de vue financier.
La vérité est qu'il appartient à chaque contrôleur d'apprécier jusqu'où il peut aller dans l’exerciec de ses attributions. C’est de sa part une question de mesure et de tact, comme le recommande M. le ministre des Finances. Il doit prendrel’attitude d’un conseiller plutôt que d’un censeur à l'égard des ser- J. Touzery 5
vices qu’il contrôle, et ceux-ci de leur côté ont le devoir de ne pas se formaliser de ses observations quand elles sont justifiées et de les accueillir sans ameriume.
Mais, tels qu’ils sont ainsi fixés, les pouvoirs des contrôleurs ne sont-ils pas de nature à faire échec au principe constitutionnel de la responsabilité personnelle des ministres devant les Chambres, posé par l’article 6 de la loi du 25 février 1895 ?
Pour que cette responsabilité puisse être mise en cause, il faut de toute évidence que le pouvoir de décision du ministre soit entier et ne puisse à un moment donné être diminué ou supprimé par l’intervention d’un fonctionnaire irresponsable.
Le législateur a eu ce souci et s’est appliqué à ne donner en aucun cas au contrôleur un droit de veto définitif. Le refus de visa de ce fonctionnaire n’a d'autre effet que de faire porter le litige devant le ministre des Finances.
Il est vrai que les articles 5 el 6, en stipulant qu'il ne peut être passé outre au refus de visa du contrôleur que sur avis conforme du ministre des Finances, donnent à ce dernier une véritable suprématie, car s'il approuve le refus du contrôleur, son collègue ne peut que s’incliner.
Mais dans ce cas on ne se trouve plus en présence de lopposition d’un fonctionnaire irresponsable,
c’est la responsabilité du ministre des Finances qui entire en jeu.
On peut dire que ce dernier joue dans la circonstance le rôle d’un arbitre désigné par le Parlement. On aurait pu assurément en choisir un autre et à diverses époques des propositions ont été faites en ce sens.
En r903, M. Georges Gérald, député, avait proposé de confier au Conseil d'Etat le soin de trancher les conflits susceptibles de se produire entre un contrôleur et son ministre.
Mais, sans nier la compétence de cette assemblée, on a estimé que les lenteurs, que nécessite toujours son intervention, entraîneraient un retard trop préjudiciable à la bonne marche des services publics.
Au cours de la discussion de la loi actuelle, on avait pensé à saisir les Commissions financières des Chambres des cas où le contrôleur se trouverait en désaccord persistant avec le département ministériel auquel il est attaché (Sénat, année 1922, rapports de M. Henry Bérenger n° 49 et 112).
Mais on a reconnu les inconvénients et les difficultés « de faire participer les Commissions financières au fonctionnement journalier et aux menus détails du service ».
Finalement, il a semblé que l'arbitre le mieux indiqué était le ministre des Finances, puisque c’est à lui qu’incombe la charge d’alimenter les caisses
publiques et d’équilibrer le budget et qu’en fait il a toujours été le Conseiller financier de ses collègues.
Le rôle, qui luiest ainsi attribué, n'aura pas le caractère que lui prête M. Arthur Girault, dans un article (1) récemment publié dans l’Economiste français, il ne devient pas « le superministre qui fera trembler tous ses collègues, y compris le président du Conseil », d'autant plus que ses décisions, bien que la loine le porte pas, restent toujours susceptibles d'appel devant le Conseil des ministres qui, le cas échéant, mettra fin au désaccord sous la responsabilité solidaire de ses membres.
Il est donc permis de soutenir que la loi nouvelle ne met nullement en péril le principe,inscrit dans nos lois constitutionnelles, de la responsabilité personnelle des ministres devant les Chambres.
On ne voit pas, au surplus, qu’il puisse y avoir souvent en la matière de conflits durables, car de deux choses l’une: ou l'observation du contrôleur sera justifiée et le ministre intéressé n’hésitera pas à s'y conformer, ou bien elle portera à faux et alors le contrôleur presque toujours reconnaîtra lui-même son erreur. Ce ne sera qu’exceptionnellement que le ministre des Finances sera appelé à intervenir dans le débat.
r. Voir l’Kconomiste français du 21 avril 1933.
nd
De la responsabilité personnelle et civile des ministres et administrateurs. — Nature et portée des sanctions édictées (articles 5,6 et 9).
Nous avons vu que les articles 5 et 6 engagent la responsabilité civile des ministres et administrateurs loules les fois que les ministres ct administrateurs passent outre sciemment au refus de visa du contrôleur ou au visa avec observations des ordonnances, sans y être autorisés par le ministre des Finances.
Cette question de la responsabilité civile des ministres et administrateurs a été le point central du débat entre les deux Chambres et les dispositions adoptées constituent dans leur ensemble la plus importante innovation de la loi.
Le principe même de la responsabilité pécuniaire des ministres avait cependant été posé depuis longtemps en termes très catégoriques par la loi du 15 inars 1850, dont l’article 9 porte que: «toute « dépense non créditée ou portion de dépense dépas- « sant le crédit sera laissée à la charge du ministre « contrevenant». Il l’avait même été antérieurement de façon un peu imprécise par l’article 151 de la loi du 25 mars 1817 ainsi conçu : «Les ministres ne «peuvent sous leur responsabilité dépenser au delà
des crédits ouverts à chacun d'eux, » Mais faute
d’une juridiction compétente pour statuer, le texte de 1850 n'avait jamais pu être appliqué.
On a cité souvent l’affaire du train de don Carlos. et les tentatives faites pour engager à cette occasion la responsabilité personnelle de M. Buffet. Mais M. Rouvier démontra qu’il n'avait pas le droit de déclarer en débet un ordonnateur qui ne s'était pas mêlé à la gestion même, et qu’au reste aucune juridiction ne pouvait être réellemènt compétente.
La reconstruction du pavillon de Marsan, en 1875, pour laquelle M. Caillaux avait engagé une dépense de11 millions après s'être contenté de demander aux Chambres un crédit de 2.500-000 francs, souieva également la réprobation du Parlement, qui à plusieurs reprises réclama des poursuites contre le ministre coupable. Mais cette affaire elle aussi n’eut pas de suites, à cause de la difficulté de déterminer une juridiction compétente.
En effet, ou bien l'infraction, commise par un ministre qui dépasse ses crédits, est un acte de Gouvernement, et il n’en est responsable qu’au seul point de vue politique devant les Chambres, il échappe à toute autre juridiction ; ou bien on la considère comme un acte administratif, et dans ce cas les tribunaux ordinaires ne peuvent en connaître, en vertu de la séparalion des pouvoirs.
Quant aux tribunaux administratifs, l’un, la Cour des Comptes n’a juridiction que sur les comptables
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et ne peut exercer sur lesordonnateurs qu'un droit de contrôle ; l’autre, le Conseil d'Etat ne peut qu’annuler la décision contestée, sans prononcer d'amendes.
Le seul tribunal capable de juger les ministres, c'est ia Haute Cour, mais elle ne peut connaître que des crimes commis par eux dans l'exercice de leurs fonctions.
La solution consistait donc à qualifier « crime » les infractions qu'il s'agissait de sanctionner, et tel est l’objet de l’article 9 de la loi.
Cette disposition constitue l'innovation que nous avons signalée.
Elle a pour objet « d'interdire, sous peine de forfaiture, aux ministres et à tous autres fonctionnaires publics, de prendre sciemment et en violation des formalités prescrites par les articles 5 et et 6 de la présente loi des mesures ayant pour objet d'engager des dépenses dépassant les crédits ouverts et qui ne résulteraient pas de l’application des lois ».
Ainsi donc, désormais, le ministre qui sera rendu coupable des infractions prévues ci-dessus et pour lequel il n’existait jusqu'ici aucune juridiction compétente, pourra être traduit devant la Haute Cour de Justice.
Quant aux peines susceptibles de lui être appliquées, la loi du 10 août 1922 n’en prévoit aucune et on peut, dès lors penser, qu’il y aura lieu d’appli= quer l’article 167 du Code pénal aux termes duquel :
«Toute forfaiture pour laquelle la loi ne prononce pas de peines plus graves est punie de la dégradation civique » ; sans préjudice, bien entendu, des restitutions, dommages-intérêts, amendes et confiscations, qui pourraient être ordonnés.
En ce qui concerne les fonctionnaires autres que les ministres, coupables de forfaiture, il semble qu'ils devront être jugés non par la Haute Cour mais par les tribunaux de droit commun, en l’espèce la Cour d'assises. Pour eux, en effet, la Haute Cour ne serait compétente que s’il s'agissait d'attentats commis contre la sûreté de l’État (1). Or, ce n'est évidemment pas le cas. Et dans le silence sur ce point de la loi nouvelle, il ne semble pas qu’on puisse trouver une autre juridiction compétente.
On voit qu'après l’impunité à peu près complète, le législateur de 1922 envisage l'application rigoureuse d’une peine criminelle pour des fautes auxquelles L'opinion publique est loin de donner une telle gravité.
Aussi l’article 9, avant d’être définitivement adopté a-t-il soulevé, tant au Parlement qu’au dehors, de longues discussions et de sérieuses critiques, dont voici l'essentiel :
On lui a reproché de changer le caractère de la Haute-Cour, tribunal criminel et politique, en lui
1. Voir l’article 9 de la loi du 24 février 1855 et l’article 12 de la la loi du 16 juillet 1875.
TE confiant le soin de juger des actions en dommagesintérêts et de prononcer des réparations civiles.
On a trouvé d'autre part, véritablement excessif de qualifier crime toute mesure entraînant une augmentation de dépense au delà des crédits alloués. L’excès même de la sanction, a-t-on dit, la rendra inopérante. Etant donné l’énormité des dépenses publiques, y aura-t-il un ministre ou un fonctionnaire, qui puisse reverser au Trésor, le cas échéant, des centaines de mille francs ou des millions ?
« En février 1921, le Sénat a été très ému par la présentation d’une demande de crédits supplémentaires s’élevant à 2.716 millions de francs. Or, sur ce total 500 millions de dépenses avaient déjà été engagées par les ministres sans discussion préalable et sans autorisation des Chambres. Parler de responsabilité personnelle en face de tels chiffres n’est pas réaliste (1). »
Il sera toujours possible, il est vrai de poursuivre le ministre coupable à concurrence de sa fortune personnelle. Mais alors ceux-là seuls, qui seront fortunés, seront punis, et ceux qui ne possèderont rien resteront indemnes, ce qui répugne à l’idée de justice. Il est, dès lors, vraisemblable, que seuls accepteront le pouvoir ceux qui n’auront rien à perdre.
Enfin, comme c’est la Chambre des députés qui
x. Revue de science et de législation financières, t. XIX, n°4, page 599 (André Bosc).
sera appelée à mettre les minisires en accusation, on n’a pas manqué de faire valoir la crainte qu’à la faveur des passions politiques les infractions soient relevées avec une sévérité inégale suivant les personnes.
La Chambre s'était montrée sensibleà cesobjections et avait une première fois rejeté le texte du Sénat. Mais la haute assemblée ne consentit pas à s’y arrêter et maintint énergiquement son texte.
Les motifs qui l’ont déterminée sont exposés dans le rapport n° 361, du 9 juin 1922, présenté par M. Henry Berenger dont nous croyons utile de reproduire le passage principal :
« Les arguments présentés contre la forfaiture par l'honorable M. Bokanowski, rapporteur général de la Chambre, y est-il dit, ne nous ont pas convaincus.
‘CEcrire qu’on ne pourra traduire un ministre ou un ancien ministre en Cour de justice sans courir le risque de poursuites arbitraires devant cette haute jar seHen c'est frapper d’interdit pe tout recours à celte juridiction et porter atteinte à l’un des articles essentiels de notre constitution républicaine (article 12). C’est affaiblir l’autorité du régime qui s’avouerait impuissant à appliquer les lois sur lesquelles il repose. C’est frapper de discrédit une loi fondamentale de l'Etat dont la teneur a naguère été mûürement préparée, délibérée et votée dans les deux assemblées. Le Sénat ne saurait se prêter, au-
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jourd'hui moins que jamais, à un amoindrissement de l'autorité républicaine.
€ Dans l'espèce de l’article 9, la question se pose ainsi :
€ Un ministre ne peut impunément, dans la crise financière grave que le pays traverse, se livrer à des dépenses non autorisées par les lois existantes, en dépassement des crédits ouverts et en dehors des assemblées qui seules ont qualité constitutionnelle pour voter le budget. Le Sénat par deux votes antérieurs, a justement qualifié crime un acte ministériel de cette nature. Votre commission, à l'unanimité, vous demande de maintenir vos décisions en maintenant à l’article 9 les mots : « à peine de forfaiture ».
« Si, en cours d'exercice, un ministre juge indispensable et urgent pour des nécessités de défense nationale ou de sécurité intérieure, d’engager des dépenses au-delà et en dehors des crédits ouverts, il | lui sera toujours possible avec l'autorisation du Gou-. vernement en Conseil des ministres, d'en prendre l'initiative, sous réserve de présenter immédiatement une demande d’autorisation devant les Chambres, appelées à régulariser cetteinitiative ou à refuser l’autorisation (1). Auquel cas, qui se présentera d’ailleurs très rarement, le vote prendra un caractère politique
1. Une première application de cette disposition a été faite au moment de l’encerclement de la Rhur.
et, dès lors, c’est la responsabilité politique du Gouvernement tout entier qui sera engagée et qui jouera.
Mais on ne saurait tolérer que se perpétuent plus longtemps les abus scandaleux et pernicieux, contre
lesquels le Sénat, ainsi que la Chambre, n'ont cessé de protester, abus par lesquels, de leur propre autorité, certains ministres — et, le plus souvent, il faut bien le reconnaître, certains bureaux à l'insu des ministres insuffisamment vigilants — ont osé prendre des mesures, qui ont eu pour objet d'engager des dépenses énormes sans autorisation législative préalable et de passer outre aux prescriptions formelles des lois de finances, avec l’assurance invétérée d’être couverts par une impunité traditionnelle.
« Le péril financier est aujourd’hui aussi terrible pour notre nation que le fut, de 1914 à 1918, le péril militaire. De même que pour vaincreil a fallu l’application énergique des lois fortes, de même pour rétablir nos finances il faudra l'impitoyable répression du gaspillage des deniers publics à tous les degrés et devant toutes les juridictions ».
Finalement l'accord se fit grâce à l’introdution dans le texte du mot «sciemment» et à la faveur d’une disposition nouvelle permettant aux ministres, pour des nécessités de dépense nationale ou de sécurité intérieure, d'engager des dépenses au delà des crédits ouverts.
Il y a lieu de se demander quelle est en définitive |
